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Der sogenannte Justizverwaltungsakt

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Conrad, S. (2011). Der sogenannte Justizverwaltungsakt. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53243-8
Conrad, Sebastian. Der sogenannte Justizverwaltungsakt. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53243-8
Conrad, S (2011): Der sogenannte Justizverwaltungsakt, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53243-8

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Der sogenannte Justizverwaltungsakt

Conrad, Sebastian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1186

(2011)

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About The Author

Sebastian Conrad, geboren 1977, studierte Rechtswissenschaft in Heidelberg und Montpellier. Er absolvierte den juristischen Vorbereitungsdienst beim Kammergericht mit Stationen u.a. bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften und beim Gerichtshof der Europäischen Union. An der Freien Universität Berlin wurde er zum Doktor des Rechts promoviert. Seit 2005 ist er Rechtsanwalt in Berlin und arbeitet überwiegend auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts.

Abstract

§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die verwaltungsgerichtliche Generalklausel, bestimmt die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art. Abweichend hiervon ordnet § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG an, daß die Rechtmäßigkeit der in dieser Vorschrift beschriebenen Maßnahmen, die seit jeher üblicherweise als Justizverwaltungsakte bezeichnet werden, nur in einem gesonderten, in den §§ 23ff. EGGVG näher ausgestalteten Verfahren vor den ordentlichen Gerichten und damit außerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit überprüft werden kann. Vom Gesetzgeber ursprünglich als Übergangsregelung gedacht, ist die förmliche Einrichtung dieses eigenen Rechtsweges längst ein anerkannter Bestandteil im Kanon der Gerichtszuständigkeiten.

Sebastian Conrad unternimmt eine umfassende Aufarbeitung der Grundlagen und der Systematik der §§ 23 ff. EGGVG. Ausgehend von dem Verhältnis des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG zur Rechtsfigur des Justizverwaltungsaktes, das überwiegend anhand der Normengeschichte beleuchtet wird, wird ein konsistenter Entwurf eines Verständnisses dieses Regelungskomplexes gezeichnet, der auf der Stellung der §§ 23ff. EGGVG im Gefüge der Prozeßordnungen aufbaut und sowohl dem Zweck der Einrichtung eines gesonderten Verfahrens in Justizverwaltungsangelegenheiten als auch den Vorgaben des Verfassungsrechts Rechnung trägt. Aus den hieraus gewonnenen Erkenntnissen werden einerseits Leitlinien für die Auslegung des Tatbestandes des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG, des sogenannten Justizverwaltungsaktes, abgeleitet und andererseits Grundfragen für das Verständnis der Rechtsfolge des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG, das Prozeßrecht der §§ 23 ff. EGGVG, beantwortet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Erster Teil: Einleitung 15
A. Die §§ 23 ff. EGGVG als Untersuchungsgegenstand der Rechtswissenschaft 17
I. Bestandsaufnahme 17
II. Wissenschaftlicher Ertrag einer Beschäftigung mit den §§ 23 ff. EGGVG 18
B. Themenstellung und Gang der Arbeit 19
Zweiter Teil: Allgemeine Grundlagen der §§ 23 ff. EGGVG 21
A. Das Verhältnis der §§ 23 ff. EGGVG zur Rechtsfigur des Justizverwaltungsaktes 21
I. Die Qualifizierung von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als Legaldefinition des Justizverwaltungsaktes 22
II. Herkunft und Entwicklung des Justizverwaltungsaktes 23
1. Vorgänger des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG 24
a) Die Anfänge der modernen Verwaltungsrechtspflege 24
aa) Bayern 25
bb) Preußen 26
cc) Württemberg 30
dd) Sachsen 31
b) Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Weimarer Republik 31
aa) Thüringen 32
bb) Hamburg 33
cc) Lübeck 33
dd) Bremen 34
ee) Reich 34
c) Die Situation in der Nachkriegszeit bis zum In-Kraft-Treten der Verwaltungsgerichtsordnung 36
aa) Amerikanische Zone 36
bb) Französische Zone 38
cc) Britische Zone 38
α) Art. II Abs. 1 MRVO 141 38
β) § 25 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 40
dd) Berlin 42
d) Zwischenergebnis 42
2. Die Entwicklung des Begriffes des Justizverwaltungsaktes 44
a) Ein früher Verwendungsort: § 11 1. DVO-EheG 45
b) Ein weitergehendes Begriffsverständnis 46
c) Eine Legaldefinition in § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG? 49
d) Justizverwaltungsakte außerhalb von § 23 Abs. 1 EGGVG 51
III. Folgerungen 53
1. Hergebrachte Divergenz zwischen Begriff und Rechtsfigur 53
2. Zwei mögliche Verständnisweisen 53
a) Beibehaltung der vorgefundenen Situation 54
b) Gesetzgeberische Umdefinition 55
3. Zwischenergebnis 57
B. Die Struktur der §§ 23 ff. EGGVG als Normen des Prozeßrechts 58
I. Die Unterscheidung zwischen Zulässigkeit und Begründetheit 59
1. Grundlagen der Kategoriebildung 59
2. Einordnung 60
II. Die Unterscheidung zwischen Rechtswegzuweisungen und sonstigen („echten“) Zulässigkeitsvoraussetzungen 61
1. Grundlagen der Kategoriebildung 61
2. Der Mischcharakter von § 23 EGGVG 62
3. Bestehende Lösungsansätze 63
4. Leitlinien für eine Abgrenzung 66
a) Systematisierung der Tatbestandsmerkmale 66
b) Die Einordnung der handlungsformbezogenen Tatbestandsmerkmale 67
c) Die Einordnung der verfahrensbezogenen Tatbestandsmerkmale 70
d) Die Einordnung des auf die anderweitige Zuständigkeit bezogenen Tatbestandsmerkmals 71
III. Zwischenergebnis 74
C. Die Bezüge der §§ 23 ff. EGGVG zum Verwaltungsverfahrensrecht 76
I. Die Parallelität von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG und der Definition des Verwaltungsaktes 76
1. Normtextueller Befund 76
2. Historischer Erklärungsansatz 77
3. Folgen 80
II. Die Bedeutung der §§ 23 ff. EGGVG für das Verwaltungsverfahrensrecht: § 2 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG 81
1. Reichweite der Ausnahmeklausel 82
2. Rechtsfolgen der Ausnahmeklausel 82
3. Folgen für das Normverständnis 85
III. Zwischenergebnis 85
D. Zweckmäßigkeit und Rechtswegeeinheitlichkeit als Geltungsgrund der §§ 23 ff. EGGVG 86
I. Überkommener Zweck: Beschränkung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit 86
II. Heutiger Zweck: Zweckmäßigkeit und Rechtswegeeinheitlichkeit 88
1. Zweckmäßigkeit 89
2. Einheitlichkeit der Rechtswege 91
3. Folgen 93
E. Das Verhältnis der §§ 23 ff. EGGVG zu Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG 94
I. § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als gebotsausführende Norm? 95
1. Die Anfechtung von Justizverwaltungsakten als Unterfall des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO 96
a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten 96
b) Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art 98
2. Folgen 100
a) § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als abdrängende Sonderzuweisung i. S. v. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO 100
b) Keine Rechtsschutzbegründung durch § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG im Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG 101
3. Ausnahme: § 23 EGGVG als Zulässigkeitsvoraussetzung 102
II. Zweckmäßigkeit und Rechtswegeeinheitlichkeit als Grundlagen einer Parallelauslegung 103
F. Der Lehrsatz der engen Auslegung von § 23 EGGVG 104
I. Bedeutung der Regel 105
II. Geltung der Regel unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten? 107
III. Geltung der Regel unter Rechtsschutzgesichtspunkten? 109
1. Enge Auslegung zugunsten des Rechtsschutzes? 109
2. Keine enge Auslegung zugunsten des Rechtsschutzes? 110
IV. Zwischenergebnis 111
G. Zwischenbilanz 112
I. § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG und der Justizverwaltungsakt 112
II. Die Funktionen des Justizverwaltungsaktes 113
1. Keine rechtsschutzeröffnende Funktion 113
2. Zuständigkeitsregelnde Funktion 113
3. Prozeßrechtsbestimmende Funktion 114
4. Verwaltungsverfahrensrechtsbestimmende Funktion 114
III. Leitlinien für die Auslegung von § 23 EGGVG 115
Dritter Teil: Der sogenannte Justizverwaltungsakt. Tatbestand und Rechtsfolge des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG 116
A. Der Tatbestand des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG 116
I. Der Begriff der Justizbehörde 116
1. Die Ablehnung eines organisationsrechtlichen Begriffsverständnisses 117
2. Das funktionelle Begriffsverständnis 121
3. Folgerungen 126
a) Maßnahmen der Polizei 126
aa) Gefahrenabwehrmaßnahmen 126
bb) Strafprozessuale Maßnahmen 127
cc) Abgrenzungsfragen; Einordnung sogenannter „doppelfunktionaler“ Maßnahmen 129
α) Die Ausdifferenzierung des Streites zwischen Schwerpunkts- und Zielverfolgungstheorie 129
αα) Rechtsprechung 129
ββ) Literatur 131
β) Ein Ansatz zur Lösungskonvergenz 133
αα) Die Maßgeblichkeit des verfolgten Zwecks als Abgrenzungskriterium 134
ββ) Zur Frage der maßgeblichen Sichtweise 137
γγ) Maßnahmen doppelter Zweckverfolgung 137
γ) Zwischenergebnis 142
b) Sperrerklärungen und ähnliche Maßnahmen 142
aa) Problemstellung 142
α) Die Qualifizierung der obersten Dienstbehörde als Justizbehörde 143
β) Der Sonderfall des Justizministeriums als oberster Dienstbehörde 145
γ) Aussagegenehmigungen nach § 54 StPO 145
bb) Lösungsvorschlag 146
4. Zwischenergebnis 148
II. Der Gegenstand des Justizverwaltungsaktes 150
1. Der Justizverwaltungsakt als öffentlich-rechtliche Maßnahme 150
2. Der Bezug des Justizverwaltungsaktes zu den in § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG genannten Sachgebieten 151
a) Maßnahmen auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts 152
b) Maßnahmen auf dem Gebiet des Zivilprozesses, der freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Strafrechtspflege 154
3. Die in Bezug genommenen Sachgebiete 155
4. Zwischenergebnis 157
III. Der Inhalt des Justizverwaltungsaktes 158
1. Der Justizverwaltungsakt als Maßnahme 159
2. Der Justizverwaltungsakt als hoheitliche Maßnahme 162
a) Die Hoheitlichkeit als Merkmal des Verwaltungsaktes 162
b) Die Hoheitlichkeit als Merkmal des Justizverwaltungsaktes 163
aa) Der Justizverwaltungsakt als öffentlich-rechtliche Maßnahme 163
bb) Der Justizverwaltungsakt als einseitige Maßnahme 163
3. Der Regelungscharakter des Justizverwaltungsaktes 165
a) Das Tatbestandsmerkmal der Regelung in der Definition des Verwaltungsaktes 165
b) Das Fehlen eines spezifischen Regelungscharakters des Justizverwaltungsaktes 165
c) Ein reduzierter Gehalt des Tatbestandsmerkmals der Regelung? 166
aa) Kein Erfordernis einer Außenwirkung 167
bb) Kein Erfordernis einer Geeignetheit zur Rechtsverletzung 170
4. Der Justizverwaltungsakt als Einzelfallmaßnahme 172
a) Zur Auslegung des Tatbestandsmerkmales der einzelnen Angelegenheiten 172
b) Folgen 174
aa) Auswirkungen auf das Verständnis verwaltungsprozessualer Vorschriften 175
bb) Auswirkungen auf das Rechtsschutzsystem der §§ 23 ff. EGGVG 176
5. Der Justizverwaltungsakt als behördliche Maßnahme 176
a) Die Herausnahme der rechtsprechenden Tätigkeit 177
aa) Die Bedeutung der Reichweite des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beim Rechtsschutz gegen Rechtsprechungsakte 179
α) Rechtsschutz gegen nichtrichterliche gerichtliche Handlungen 179
β) Rechtsschutz gegen richterliche Handlungen, die keine Rechtsprechungstätigkeit darstellen 180
bb) § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als Verwirklichungsnorm eines verfassungsrechtlichen Gebotes des Rechtsschutzes gegen den Richter? 183
b) Die Herausnahme der gesetzgeberischen Tätigkeit 184
IV. Zwischenergebnis 185
B. Die Subsidiaritätsregelung des § 23 Abs. 3 EGGVG 186
I. Bedeutung der Subsidiaritätsregelung 186
II. Sonderproblem: Maßnahmen der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren 188
1. Entwicklungslinien: Von der Nichtanfechtbarkeit zur beschränkten prozessualen Überprüfbarkeit 188
a) Der Grundsatz der Nichtanfechtbarkeit von Prozeßhandlungen 188
b) Die Ausnahme der Verletzung subjektiver Rechte 191
2. Die Anwendung der §§ 23 ff. EGGVG auf Maßnahmen der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren 194
a) Grundsatz: keine immanente Einschränkung des Anwendungsbereichs von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG 194
b) Erste Schranke: Existenz vorrangiger Fachrechtsbehelfe 196
c) Zweite Schranke: fehlende Antragsbefugnis 198
3. Zwischenergebnis 198
C. Grundfragen des Prozeßrechts in Justizverwaltungssachen 199
I. Zulässigkeitsvoraussetzungen des Antrags im Verfahren nach den §§ 23 ff. EGGVG 201
1. Statthafte Antragsarten 202
a) Anfechtungsantrag 202
b) Verpflichtungsantrag 205
c) Fortsetzungsfeststellungsantrag 207
d) Leistungsantrag 210
e) Feststellungsantrag 213
2. Antragsbefugnis 215
3. Vorschaltverfahren 217
4. Zuständigkeit 217
5. Frist und Form 218
II. Die Begründetheit des Antrags im Verfahren nach den §§ 23 ff. EGGVG 220
III. Einstweiliger Rechtsschutz 221
1. Aufschiebende Wirkung des Antrags 221
2. Einstweilige Anordnungen 222
IV. Rechtsbehelfe 223
V. Zwischenergebnis 224
Vierter Teil: Bewertung und Zusammenfassung 226
A. Bewertung der vorgefundenen Regelung 226
I. Ausgangspunkt: Zweckmäßigkeitserwägungen des Gesetzgebers 226
II. Umsetzungsschwächen 227
1. Vermengung von Zuständigkeits- und sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen 227
2. Anlehnung von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG an § 35 S. 1 VwVfG 227
3. Das Tatbestandsmerkmal der Justizbehörde 228
4. Keine ausdrückliche Herausnahme der rechtsprechenden Tätigkeit 228
5. Lückenhaftigkeit der Verfahrensregeln 229
III. Die „kleine“ Generalklausel 229
B. Zusammenfassung 230
Literaturverzeichnis 238
Rechtsprechungsverzeichnis 259
1. Bundesverfassungsgericht 259
2. Ordentliche Gerichtsbarkeit 260
3. Verwaltungsgerichtsbarkeit 271
4. Finanzgerichtsbarkeit 274
Sachwortverzeichnis 275