Der sogenannte Justizverwaltungsakt

Sebastian Conrad

doi:10.3790/978-3-428-53243-8

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Conrad, S. (2011). Der sogenannte Justizverwaltungsakt. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53243-8

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Der sogenannte Justizverwaltungsakt

Conrad, Sebastian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1186

(2011)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53243-8
978-3-428-13243-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53243-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 279
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Sebastian Conrad, geboren 1977, studierte Rechtswissenschaft in Heidelberg und Montpellier. Er absolvierte den juristischen Vorbereitungsdienst beim Kammergericht mit Stationen u.a. bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften und beim Gerichtshof der Europäischen Union. An der Freien Universität Berlin wurde er zum Doktor des Rechts promoviert. Seit 2005 ist er Rechtsanwalt in Berlin und arbeitet überwiegend auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts.

Abstract

§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die verwaltungsgerichtliche Generalklausel, bestimmt die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art. Abweichend hiervon ordnet § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG an, daß die Rechtmäßigkeit der in dieser Vorschrift beschriebenen Maßnahmen, die seit jeher üblicherweise als Justizverwaltungsakte bezeichnet werden, nur in einem gesonderten, in den §§ 23ff. EGGVG näher ausgestalteten Verfahren vor den ordentlichen Gerichten und damit außerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit überprüft werden kann. Vom Gesetzgeber ursprünglich als Übergangsregelung gedacht, ist die förmliche Einrichtung dieses eigenen Rechtsweges längst ein anerkannter Bestandteil im Kanon der Gerichtszuständigkeiten.

Sebastian Conrad unternimmt eine umfassende Aufarbeitung der Grundlagen und der Systematik der §§ 23 ff. EGGVG. Ausgehend von dem Verhältnis des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG zur Rechtsfigur des Justizverwaltungsaktes, das überwiegend anhand der Normengeschichte beleuchtet wird, wird ein konsistenter Entwurf eines Verständnisses dieses Regelungskomplexes gezeichnet, der auf der Stellung der §§ 23ff. EGGVG im Gefüge der Prozeßordnungen aufbaut und sowohl dem Zweck der Einrichtung eines gesonderten Verfahrens in Justizverwaltungsangelegenheiten als auch den Vorgaben des Verfassungsrechts Rechnung trägt. Aus den hieraus gewonnenen Erkenntnissen werden einerseits Leitlinien für die Auslegung des Tatbestandes des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG, des sogenannten Justizverwaltungsaktes, abgeleitet und andererseits Grundfragen für das Verständnis der Rechtsfolge des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG, das Prozeßrecht der §§ 23 ff. EGGVG, beantwortet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Erster Teil: Einleitung	15
A. Die §§ 23 ff. EGGVG als Untersuchungsgegenstand der Rechtswissenschaft	17
I. Bestandsaufnahme	17
II. Wissenschaftlicher Ertrag einer Beschäftigung mit den §§ 23 ff. EGGVG	18
B. Themenstellung und Gang der Arbeit	19
Zweiter Teil: Allgemeine Grundlagen der §§ 23 ff. EGGVG	21
A. Das Verhältnis der §§ 23 ff. EGGVG zur Rechtsfigur des Justizverwaltungsaktes	21
I. Die Qualifizierung von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als Legaldefinition des Justizverwaltungsaktes	22
II. Herkunft und Entwicklung des Justizverwaltungsaktes	23
1. Vorgänger des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG	24
a) Die Anfänge der modernen Verwaltungsrechtspflege	24
aa) Bayern	25
bb) Preußen	26
cc) Württemberg	30
dd) Sachsen	31
b) Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Weimarer Republik	31
aa) Thüringen	32
bb) Hamburg	33
cc) Lübeck	33
dd) Bremen	34
ee) Reich	34
c) Die Situation in der Nachkriegszeit bis zum In-Kraft-Treten der Verwaltungsgerichtsordnung	36
aa) Amerikanische Zone	36
bb) Französische Zone	38
cc) Britische Zone	38
α) Art. II Abs. 1 MRVO 141	38
β) § 25 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165	40
dd) Berlin	42
d) Zwischenergebnis	42
2. Die Entwicklung des Begriffes des Justizverwaltungsaktes	44
a) Ein früher Verwendungsort: § 11 1. DVO-EheG	45
b) Ein weitergehendes Begriffsverständnis	46
c) Eine Legaldefinition in § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG?	49
d) Justizverwaltungsakte außerhalb von § 23 Abs. 1 EGGVG	51
III. Folgerungen	53
1. Hergebrachte Divergenz zwischen Begriff und Rechtsfigur	53
2. Zwei mögliche Verständnisweisen	53
a) Beibehaltung der vorgefundenen Situation	54
b) Gesetzgeberische Umdefinition	55
3. Zwischenergebnis	57
B. Die Struktur der §§ 23 ff. EGGVG als Normen des Prozeßrechts	58
I. Die Unterscheidung zwischen Zulässigkeit und Begründetheit	59
1. Grundlagen der Kategoriebildung	59
2. Einordnung	60
II. Die Unterscheidung zwischen Rechtswegzuweisungen und sonstigen („echten“) Zulässigkeitsvoraussetzungen	61
1. Grundlagen der Kategoriebildung	61
2. Der Mischcharakter von § 23 EGGVG	62
3. Bestehende Lösungsansätze	63
4. Leitlinien für eine Abgrenzung	66
a) Systematisierung der Tatbestandsmerkmale	66
b) Die Einordnung der handlungsformbezogenen Tatbestandsmerkmale	67
c) Die Einordnung der verfahrensbezogenen Tatbestandsmerkmale	70
d) Die Einordnung des auf die anderweitige Zuständigkeit bezogenen Tatbestandsmerkmals	71
III. Zwischenergebnis	74
C. Die Bezüge der §§ 23 ff. EGGVG zum Verwaltungsverfahrensrecht	76
I. Die Parallelität von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG und der Definition des Verwaltungsaktes	76
1. Normtextueller Befund	76
2. Historischer Erklärungsansatz	77
3. Folgen	80
II. Die Bedeutung der §§ 23 ff. EGGVG für das Verwaltungsverfahrensrecht: § 2 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG	81
1. Reichweite der Ausnahmeklausel	82
2. Rechtsfolgen der Ausnahmeklausel	82
3. Folgen für das Normverständnis	85
III. Zwischenergebnis	85
D. Zweckmäßigkeit und Rechtswegeeinheitlichkeit als Geltungsgrund der §§ 23 ff. EGGVG	86
I. Überkommener Zweck: Beschränkung der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit	86
II. Heutiger Zweck: Zweckmäßigkeit und Rechtswegeeinheitlichkeit	88
1. Zweckmäßigkeit	89
2. Einheitlichkeit der Rechtswege	91
3. Folgen	93
E. Das Verhältnis der §§ 23 ff. EGGVG zu Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG	94
I. § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als gebotsausführende Norm?	95
1. Die Anfechtung von Justizverwaltungsakten als Unterfall des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO	96
a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten	96
b) Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art	98
2. Folgen	100
a) § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als abdrängende Sonderzuweisung i. S. v. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO	100
b) Keine Rechtsschutzbegründung durch § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG im Anwendungsbereich von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG	101
3. Ausnahme: § 23 EGGVG als Zulässigkeitsvoraussetzung	102
II. Zweckmäßigkeit und Rechtswegeeinheitlichkeit als Grundlagen einer Parallelauslegung	103
F. Der Lehrsatz der engen Auslegung von § 23 EGGVG	104
I. Bedeutung der Regel	105
II. Geltung der Regel unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten?	107
III. Geltung der Regel unter Rechtsschutzgesichtspunkten?	109
1. Enge Auslegung zugunsten des Rechtsschutzes?	109
2. Keine enge Auslegung zugunsten des Rechtsschutzes?	110
IV. Zwischenergebnis	111
G. Zwischenbilanz	112
I. § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG und der Justizverwaltungsakt	112
II. Die Funktionen des Justizverwaltungsaktes	113
1. Keine rechtsschutzeröffnende Funktion	113
2. Zuständigkeitsregelnde Funktion	113
3. Prozeßrechtsbestimmende Funktion	114
4. Verwaltungsverfahrensrechtsbestimmende Funktion	114
III. Leitlinien für die Auslegung von § 23 EGGVG	115
Dritter Teil: Der sogenannte Justizverwaltungsakt. Tatbestand und Rechtsfolge des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG	116
A. Der Tatbestand des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG	116
I. Der Begriff der Justizbehörde	116
1. Die Ablehnung eines organisationsrechtlichen Begriffsverständnisses	117
2. Das funktionelle Begriffsverständnis	121
3. Folgerungen	126
a) Maßnahmen der Polizei	126
aa) Gefahrenabwehrmaßnahmen	126
bb) Strafprozessuale Maßnahmen	127
cc) Abgrenzungsfragen; Einordnung sogenannter „doppelfunktionaler“ Maßnahmen	129
α) Die Ausdifferenzierung des Streites zwischen Schwerpunkts- und Zielverfolgungstheorie	129
αα) Rechtsprechung	129
ββ) Literatur	131
β) Ein Ansatz zur Lösungskonvergenz	133
αα) Die Maßgeblichkeit des verfolgten Zwecks als Abgrenzungskriterium	134
ββ) Zur Frage der maßgeblichen Sichtweise	137
γγ) Maßnahmen doppelter Zweckverfolgung	137
γ) Zwischenergebnis	142
b) Sperrerklärungen und ähnliche Maßnahmen	142
aa) Problemstellung	142
α) Die Qualifizierung der obersten Dienstbehörde als Justizbehörde	143
β) Der Sonderfall des Justizministeriums als oberster Dienstbehörde	145
γ) Aussagegenehmigungen nach § 54 StPO	145
bb) Lösungsvorschlag	146
4. Zwischenergebnis	148
II. Der Gegenstand des Justizverwaltungsaktes	150
1. Der Justizverwaltungsakt als öffentlich-rechtliche Maßnahme	150
2. Der Bezug des Justizverwaltungsaktes zu den in § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG genannten Sachgebieten	151
a) Maßnahmen auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts	152
b) Maßnahmen auf dem Gebiet des Zivilprozesses, der freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Strafrechtspflege	154
3. Die in Bezug genommenen Sachgebiete	155
4. Zwischenergebnis	157
III. Der Inhalt des Justizverwaltungsaktes	158
1. Der Justizverwaltungsakt als Maßnahme	159
2. Der Justizverwaltungsakt als hoheitliche Maßnahme	162
a) Die Hoheitlichkeit als Merkmal des Verwaltungsaktes	162
b) Die Hoheitlichkeit als Merkmal des Justizverwaltungsaktes	163
aa) Der Justizverwaltungsakt als öffentlich-rechtliche Maßnahme	163
bb) Der Justizverwaltungsakt als einseitige Maßnahme	163
3. Der Regelungscharakter des Justizverwaltungsaktes	165
a) Das Tatbestandsmerkmal der Regelung in der Definition des Verwaltungsaktes	165
b) Das Fehlen eines spezifischen Regelungscharakters des Justizverwaltungsaktes	165
c) Ein reduzierter Gehalt des Tatbestandsmerkmals der Regelung?	166
aa) Kein Erfordernis einer Außenwirkung	167
bb) Kein Erfordernis einer Geeignetheit zur Rechtsverletzung	170
4. Der Justizverwaltungsakt als Einzelfallmaßnahme	172
a) Zur Auslegung des Tatbestandsmerkmales der einzelnen Angelegenheiten	172
b) Folgen	174
aa) Auswirkungen auf das Verständnis verwaltungsprozessualer Vorschriften	175
bb) Auswirkungen auf das Rechtsschutzsystem der §§ 23 ff. EGGVG	176
5. Der Justizverwaltungsakt als behördliche Maßnahme	176
a) Die Herausnahme der rechtsprechenden Tätigkeit	177
aa) Die Bedeutung der Reichweite des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG beim Rechtsschutz gegen Rechtsprechungsakte	179
α) Rechtsschutz gegen nichtrichterliche gerichtliche Handlungen	179
β) Rechtsschutz gegen richterliche Handlungen, die keine Rechtsprechungstätigkeit darstellen	180
bb) § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG als Verwirklichungsnorm eines verfassungsrechtlichen Gebotes des Rechtsschutzes gegen den Richter?	183
b) Die Herausnahme der gesetzgeberischen Tätigkeit	184
IV. Zwischenergebnis	185
B. Die Subsidiaritätsregelung des § 23 Abs. 3 EGGVG	186
I. Bedeutung der Subsidiaritätsregelung	186
II. Sonderproblem: Maßnahmen der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren	188
1. Entwicklungslinien: Von der Nichtanfechtbarkeit zur beschränkten prozessualen Überprüfbarkeit	188
a) Der Grundsatz der Nichtanfechtbarkeit von Prozeßhandlungen	188
b) Die Ausnahme der Verletzung subjektiver Rechte	191
2. Die Anwendung der §§ 23 ff. EGGVG auf Maßnahmen der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren	194
a) Grundsatz: keine immanente Einschränkung des Anwendungsbereichs von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG	194
b) Erste Schranke: Existenz vorrangiger Fachrechtsbehelfe	196
c) Zweite Schranke: fehlende Antragsbefugnis	198
3. Zwischenergebnis	198
C. Grundfragen des Prozeßrechts in Justizverwaltungssachen	199
I. Zulässigkeitsvoraussetzungen des Antrags im Verfahren nach den §§ 23 ff. EGGVG	201
1. Statthafte Antragsarten	202
a) Anfechtungsantrag	202
b) Verpflichtungsantrag	205
c) Fortsetzungsfeststellungsantrag	207
d) Leistungsantrag	210
e) Feststellungsantrag	213
2. Antragsbefugnis	215
3. Vorschaltverfahren	217
4. Zuständigkeit	217
5. Frist und Form	218
II. Die Begründetheit des Antrags im Verfahren nach den §§ 23 ff. EGGVG	220
III. Einstweiliger Rechtsschutz	221
1. Aufschiebende Wirkung des Antrags	221
2. Einstweilige Anordnungen	222
IV. Rechtsbehelfe	223
V. Zwischenergebnis	224
Vierter Teil: Bewertung und Zusammenfassung	226
A. Bewertung der vorgefundenen Regelung	226
I. Ausgangspunkt: Zweckmäßigkeitserwägungen des Gesetzgebers	226
II. Umsetzungsschwächen	227
1. Vermengung von Zuständigkeits- und sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen	227
2. Anlehnung von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG an § 35 S. 1 VwVfG	227
3. Das Tatbestandsmerkmal der Justizbehörde	228
4. Keine ausdrückliche Herausnahme der rechtsprechenden Tätigkeit	228
5. Lückenhaftigkeit der Verfahrensregeln	229
III. Die „kleine“ Generalklausel	229
B. Zusammenfassung	230
Literaturverzeichnis	238
Rechtsprechungsverzeichnis	259
1. Bundesverfassungsgericht	259
2. Ordentliche Gerichtsbarkeit	260
3. Verwaltungsgerichtsbarkeit	271
4. Finanzgerichtsbarkeit	274
Sachwortverzeichnis	275

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