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Finger, T. (2006). Die offenen Szenen der Städte. Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52210-1
Finger, Thorsten. Die offenen Szenen der Städte: Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52210-1
Finger, T, (2006): Die offenen Szenen der Städte: Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52210-1

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Die offenen Szenen der Städte

Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums

Finger, Thorsten

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1041

(2006)

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Abstract

In den größeren Städten gibt es zahlreiche Treffpunkte von Drogenhändlern und -konsumenten, Obdachlosen und Punks. Die Erscheinungsformen dieser offenen Szenen sind vielfältig, nach Existenz und Umfang aber nicht zu leugnende Phänomene, welche nicht selten Unsicherheitsgefühle und soziale Konflikte heraufbeschwören. Thorsten Finger zeigt auf, dass nicht zuletzt deshalb vermehrt sicherheitspolitische Konzepte entwickelt und praktiziert werden, um Sicherheit, Sauberkeit und Ordnung in den Städten wiederherzustellen. Finger weist hierbei u. a. auf eine Wiederbelebung der öffentlichen Ordnung hin, entlarvt jedoch zugleich den Rückgriff auf dieses Schutzgut als rechtstaatlich bedenklich. Überhaupt ordnet er nach einer eingehenden Analyse der bislang ergriffenen ordnungsrechtlichen Maßnahmen die Bewahrung der urbanen Ordnung weniger dem Gefahrenabwehrrecht als vielmehr dem Aufgabenkreis kommunaler Selbstverwaltung zu. Vor diesem Hintergrund wird untersucht, inwiefern offenen Szenen mittels Einrichtungs- und Sondernutzungssatzungen Einhalt geboten werden kann. Auch insofern gelangt Finger allerdings zu dem Schluss, dass die Gemeinden de lege lata nur in bescheidenem Umfang auf die geschilderte Problemlage reagieren können. Er befürwortet daher im Ergebnis den Erlass einer speziellen Satzungsermächtigung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
Einleitung und Ziel der Untersuchung 21
1. Kapitel: Einführung in das rechtstatsächliche wie -politische Umfeld der Untersuchung 31
§ 1 Die offenen Szenen der Städte 31
A. Zum Begriff der „offenen Szene“ 31
B. Erscheinungsformen offener Szenen 33
I. Die offene Drogenszene 34
II. Die Obdachlosenszene 36
III. Die Szene der Punks und vergleichbarer Gruppierungen 39
IV. Prostitution auf öffentlichen Straßen 40
C. Szenetypische Verhaltensweisen und ihr Konfliktpotential 41
§ 2 Der integre öffentliche Raum 44
A. Zum Begriff des „öffentlichen Raums“ 44
B. Zur „Integrität“ des öffentlichen Raums 47
I. Sicherheit, Sauberkeit und Ordnung als tragende Eckpfeiler postmoderner Urbanität 47
II. Der neue semi-öffentliche Raumtypus als Inbegriff der Integrität 48
1. Shoppingmalls und Einkaufszentren 48
2. Die neue Bahnhofskultur: Service, Sicherheit und Sauberkeit 51
C. Das Mall-Modell als Vorbild für die Stadtentwicklung? – Zu den Grundgedanken des Straßenpachtmodells 55
§ 3 Sicherheits- und kommunalpolitische Konzepte zur Wiederherstellung und Wahrung eines integren Raums 56
A. „Zero Tolerance“ als konzeptioneller Ausgangspunkt 57
B. Schlagworte neuer sicherheits- und kommunalpolitischer Konzepte 61
I. „Aktion Sicherheitsnetz“ 61
II. „Kommunale Kriminalprävention“ 62
III. „Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften“ 63
C. Ein erstes Fazit: Der erkennbare politische Handlungs- und Gestaltungswille der Kommunen 66
2. Kapitel: Das Vorgehen gegen offene Szenen mit Mitteln des Gefahrenabwehrrechts 67
§ 4 Die Integrität des öffentlichen Raums als Aufgabe der Gefahrenabwehr? – Zum verfassungsrechtlichen Hintergrund 67
A. „Sicherheit und Ordnung“ als Verfassungsaufgaben 68
I. Die „Staatsaufgabe Sicherheit“ 68
1. Das „Grundrecht auf Sicherheit“ 69
2. Grundrechtlicher Schutz vor subjektiver Unsicherheit? 73
II. „Staatsaufgabe Ordnung“? 75
B. Die Aufgabenzuweisung nach dem Grundgesetz 81
I. Der Bund und die Länder als Aufgabenträger 81
II. Zur Stellung der Kommunen im Recht der Gefahrenabwehr 81
III. Exkurs: Private Sicherheitskräfte im öffentlichen Raum? 83
C. Die Grundrechte der Betroffenen als maßgebliche Gegenpositionen 85
§ 5 Verordnungen gegen das Betteln, den Alkoholgenuss und andere szenetypische Verhaltensweisen – Eine kritische Bestandsaufnahme 87
A. Das Instrument der Verordnung zur Gefahrenabwehr 87
B. Beispiele aus der Rechtsprechung 90
I. VGH Mannheim, Beschl. v. 29. 4. 1983 – 1 S 1/83 90
II. VGH Mannheim, Beschl. v. 6. 7.1998 – 1 S 2630/97 91
III. VGH Mannheim, Beschl. v. 6. 10.1998 – 1 S 2272/97 91
C. Inhalt und Ausgestaltung der einzelnen Verbotstatbestände und ihre teilweise Neufassung in Reaktion auf die Rechtsprechung 92
I. Beschränkung auf das „aggressive“ bzw. „aktive“ Betteln; Betteln in Begleitung von Kindern 93
II. Das Verbot „alkoholbedingter Störungen“ 95
III. Das Verbot des „Lagerns in Personengruppen“ 97
IV. Der Auffangtatbestand: Das Generalverbot „belästigender“ Verhaltensweisen 98
D. Sperrgebietsverordnungen zur Unterbindung der (Straßen-)Prostitution 99
I. Bisherige Anwendungspraxis und Rechtsprechung 100
II. Der Abschied vom Verdikt der Unsittlichkeit der Prostitution und seine Auswirkungen auf Art. 297 EGStGB 102
§ 6 Der Einsatz aufenthaltsbeschränkender Maßnahmen zur Bekämpfung offener Szenen – Erscheinungsformen und ihre rechtlichen Grundlagen 108
A. Der einfache Platzverweis 110
I. Einsatz in der behördlichen Praxis 110
II. Räumliche und zeitliche Reichweite 111
B. Das Aufenthaltsverbot 114
I. Anwendungsfelder und polizeitaktischer Hintergrund 114
II. Modelle des praktischen Verfahrensablaufs 117
1. Erlass und zwangsweise Durchsetzung 117
2. Verfahrensformen und Zuständigkeitsfragen 122
a) Das klassische „Kooperationsmodell“ 123
b) Das „Tübinger Modell“ der Blankoverfügung 124
c) Das „Stuttgarter Modell“ der Allgemeinverfügung 127
III. Die Rechtsgrundlage des Aufenthaltsverbots 129
1. Aufenthaltsverbot und Generalklausel? 129
a) Zur Sperrwirkung der Platzverweisung 131
b) Zur besonderen Rechtslage in Bayern und Baden-Württemberg 134
2. Die neuen Standardmaßnahmen 137
a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen 138
b) Verfassungsmäßigkeit der neuen Befugnisnormen? 141
C. Der „Verbringungsgewahrsam“ 148
I. Regelungsgehalt, Anwendungsfelder und polizeitaktischer Hintergrund 148
II. Die Rechtsgrundlagen des „Verbringungsgewahrsams“ 150
1. Zwangsweise Durchsetzung eines Platzverweises? 151
2. Die Verbringung als Ingewahrsamnahme? 153
3. Minusmaßnahme zur Ingewahrsamnahme? 157
4. Rückgriff auf die Generalklausel? 159
5. Ein Vorschlag zur gesetzlichen Normierung 161
D. Der polizeiliche Gewahrsam 163
§ 7 Betroffenheit der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch offene Szenen? 163
A. Öffentliche Sicherheit und szenetypische Verhaltensweisen 164
I. Szenetypisches Verhalten als Straftat bzw. Ordnungswidrigkeit? 164
1. Drogenerwerb und -handel (§§ 29 ff. BtMG) 164
a) Ordnungspflicht des Drogenhändlers 164
b) Ordnungspflicht des Drogenkonsumenten? 165
2. (Straßen-)Prostitution (§§ 119, 120 OWiG, §§ 184d, 184e StGB) 167
a) Ordnungspflicht der Prostituierten 167
b) Ordnungspflicht des Freiers? 168
3. Betteln, gruppenmäßiges Lagern und öffentlicher Alkoholgenuss 172
a) Ein historischer Rückblick: Die Übertretungstatbestände des StGB 172
b) Das StGB in seiner heutigen Fassung 175
c) Die Ordnungsanforderung der §§ 116 ff. OWiG 179
II. Szenetypisches Verhalten als Sondernutzung? 181
III. Szenetypisches Verhalten als Beeinträchtigung individueller Rechte und Rechtsgüter? 182
1. Die Rechte der Passanten 182
2. Die Rechte der Wohn- und Geschäftsanlieger 187
B. Der fragwürdige Rückgriff auf die öffentliche Ordnung 190
§ 8 Die Szene als Gefahr? – Zur Auflösung des Gefahrenbegriffs, den Problemen der Störerermittlung und dem Vorwurf bloßer „Verdrängung“ 194
A. Szenetypisches Verhalten als abstrakte Gefahr? 195
I. Grundsätze und Bewertung 195
II. Wert und Unwert der „neuen“ Verordnungen 197
B. Die (Drogen-)Szene als konkrete Gefahr? 201
I. Bisherige Rechtsprechung 201
II. Kritik an der Rechtsprechung und legislativer Korrekturbedarf 202
C. Exkurs: Der gänzliche Verzicht auf „Gefahr“ und „Störereigenschaft“ – Polizeiliche Beobachtung, verdachtsunabhängige Personenkontrollen und Videoüberwachung an „gefährlichen Orten“ 206
D. Gefahrenabwehrrechtliche „Verdrängungs-“ Maßnahmen vor dem Hintergrund von Ermessen und Übermaßverbot 211
I. Verunsicherung und Abschreckung als zulässige ermessensleitende Motive? 211
II. Zu den Zweifeln an der Geeignetheit 213
§ 9 Zwischenresümee: Die weitreichende Unzulänglichkeit des Gefahrenabwehrrechts zur Wahrung eines integren Raums 214
3. Kapitel: Das Vorgehen gegen offene Szenen mit Mitteln des Kommunal- und Straßenrechts 216
§ 10 Die neue Perspektive: Die Integrität des öffentlichen Raums als Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung – Zum verfassungsrechtlichen Hintergrund 216
A. Die „Gestaltung des sozialen Miteinanders“ als Verfassungsauftrag 217
B. Die Aufgabenzuweisung nach dem Grundgesetz 219
I. Die „Gestaltung des sozialen Miteinanders“ als zuvörderst „örtliche Angelegenheit“ 219
II. Sicherheitspolitik im gemeindlichen Wirkungskreis? 221
III. Die „integre Stadt“ als Ausfluss gemeindlicher Selbstbestimmung und -gestaltung 223
C. Zur Reichweite gemeindlicher Rechtsetzungsbefugnisse 225
§ 11 Die Unterbindung szenetypischen Verhaltens in öffentlichen Einrichtungen 227
A. Die Widmung öffentlicher Einrichtungen 228
B. Satzungen zur Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen am Beispiel kommunaler Park- und Grünanlagen 231
I. Inhalt und Ausgestaltung der Satzungen – Beispiele aus der Rechtspraxis 232
II. Beachtung rechtsstaatlicher Vorgaben: Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes 233
1. Die rechtliche Grundlage 233
2. Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) 237
3. Bestimmtheitsgebot 240
4. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 242
III. Sanktionierung von Verstößen gegen die Benutzungssatzungen 242
1. Verweise und Einrichtungsverbote 243
2. Ahndung als Ordnungswidrigkeit 244
C. Die privatrechtlich organisierte öffentliche Einrichtung am Beispiel kommunaler Verkehrsunternehmen (U-Bahn-Anlagen) 244
D. Zusammenfassung 246
§ 12 Die Unterbindung szenetypischen Verhaltens im öffentlichen Straßenraum 247
A. Die Widmung öffentlicher Straßen 248
B. Straßenrechtliche Sondernutzungssatzungen 250
I. Die Sondernutzungssatzung als Instrument gemeindlicher Selbstverwaltung 250
1. Rechtsgrundlage, zulässige Erlasserwägungen und inhaltliche Ausgestaltung der Satzungen 250
2. Beispiele aus der Rechtsprechung 254
a) VGH München, Beschl. v. 27. 10.1982 – 8 N 82 A 277 255
b) OLG Saarbrücken, Beschl. v. 15. 9. 1997 – Ss (Z) 217/97 (51/97; 62/97) 257
c) OVG Schleswig, Urt. v. 16. 6. 1999 – 4 K 2/99 258
II. Szenetypische Verhaltensweisen als Sondernutzung? 259
1. Gemeingebrauch oder Sondernutzung – Abgrenzungskriterien im Allgemeinen 260
a) Nutzung der Straße zum Zwecke des Verkehrs 261
b) Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs Dritter 263
2. Bewertung einzelner Verhaltensformen 265
a) „Nächtigen“ und „Verrichten der Notdurft“ 265
b) „Niederlassen zum Genuss berauschender Mittel“ 265
c) „Stilles“ und „aggressives“ Betteln 268
d) Straßenprostitution 273
III. Zulässigkeit der generellen Untersagung einer Sondernutzung? 274
1. Der begrenzte Regelungsgehalt der straßenrechtlichen Satzungsermächtigungen nach ihrem Wortlaut 275
2. Gesetzessystematische Einwände 276
IV. Zwischenergebnis 277
C. Die Einziehung öffentlicher Straßen als Problemlösung? 278
I. Einziehung zum Zwecke der Überlassung an Private („Straßenpachtmodell“)? 278
II. Umwidmung öffentlicher Straßen zu öffentlichen Einrichtungen? 281
D. Zusammenfassung 283
§ 13 De lege ferenda – Satzungen zur Bewahrung des Stadtbilds und -lebens 283
A. Der Beweggrund: Die unzureichende Ausstattung des einfachen Rechts 284
B. Gesetzesvorschlag 285
I. Denkbare Optionen für eine Spezialregelung 285
II. Das Vorbild: Die Gesetzeslage in Bremen 287
III. Zum Erlass spezialgesetzlicher Satzungsermächtigungen in den übrigen Bundesländern 288
C. Erläuterungen und verfassungsrechtliche Rechtfertigung 289
I. Erläuterungen 289
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 291
Zusammenfassung und Ergebnisse 294
Zu § 1 294
Zu § 2 294
Zu § 3 295
Zu § 4 296
Zu § 5 296
Zu § 6 297
Zu § 7 298
Zu § 8 300
Zu § 9 301
Zu § 10 301
Zu § 11 302
Zu § 12 302
Zu § 13 303
Anlage I: Auszüge aus Gefahrenabwehrverordnungen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 305
Anlage II: Auszüge aus gemeinderechtlichen Satzungen zur Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen (Park- und Grünanlagensatzungen) 313
Anlage III: Auszüge aus straßenrechtlichen Sondernutzungssatzungen 316
Anlage IV: Auszüge aus den Ortsgesetzen der Städte Bremen und Bremerhaven 321
Literaturverzeichnis 323
Sachwortverzeichnis 348