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Finger, T. (2006). Die offenen Szenen der Städte. Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52210-1
Finger, Thorsten. Die offenen Szenen der Städte: Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52210-1
Finger, T (2006): Die offenen Szenen der Städte: Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52210-1
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Die offenen Szenen der Städte
Gefahrenabwehr-, kommunal- und straßenrechtliche Maßnahmen zur Wahrung eines integren öffentlichen Raums
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1041
(2006)
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Abstract
In den größeren Städten gibt es zahlreiche Treffpunkte von Drogenhändlern und -konsumenten, Obdachlosen und Punks. Die Erscheinungsformen dieser offenen Szenen sind vielfältig, nach Existenz und Umfang aber nicht zu leugnende Phänomene, welche nicht selten Unsicherheitsgefühle und soziale Konflikte heraufbeschwören. Thorsten Finger zeigt auf, dass nicht zuletzt deshalb vermehrt sicherheitspolitische Konzepte entwickelt und praktiziert werden, um Sicherheit, Sauberkeit und Ordnung in den Städten wiederherzustellen. Finger weist hierbei u. a. auf eine Wiederbelebung der öffentlichen Ordnung hin, entlarvt jedoch zugleich den Rückgriff auf dieses Schutzgut als rechtstaatlich bedenklich. Überhaupt ordnet er nach einer eingehenden Analyse der bislang ergriffenen ordnungsrechtlichen Maßnahmen die Bewahrung der urbanen Ordnung weniger dem Gefahrenabwehrrecht als vielmehr dem Aufgabenkreis kommunaler Selbstverwaltung zu. Vor diesem Hintergrund wird untersucht, inwiefern offenen Szenen mittels Einrichtungs- und Sondernutzungssatzungen Einhalt geboten werden kann. Auch insofern gelangt Finger allerdings zu dem Schluss, dass die Gemeinden de lege lata nur in bescheidenem Umfang auf die geschilderte Problemlage reagieren können. Er befürwortet daher im Ergebnis den Erlass einer speziellen Satzungsermächtigung.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 13 | ||
| Einleitung und Ziel der Untersuchung | 21 | ||
| 1. Kapitel: Einführung in das rechtstatsächliche wie -politische Umfeld der Untersuchung | 31 | ||
| § 1 Die offenen Szenen der Städte | 31 | ||
| A. Zum Begriff der „offenen Szene“ | 31 | ||
| B. Erscheinungsformen offener Szenen | 33 | ||
| I. Die offene Drogenszene | 34 | ||
| II. Die Obdachlosenszene | 36 | ||
| III. Die Szene der Punks und vergleichbarer Gruppierungen | 39 | ||
| IV. Prostitution auf öffentlichen Straßen | 40 | ||
| C. Szenetypische Verhaltensweisen und ihr Konfliktpotential | 41 | ||
| § 2 Der integre öffentliche Raum | 44 | ||
| A. Zum Begriff des „öffentlichen Raums“ | 44 | ||
| B. Zur „Integrität“ des öffentlichen Raums | 47 | ||
| I. Sicherheit, Sauberkeit und Ordnung als tragende Eckpfeiler postmoderner Urbanität | 47 | ||
| II. Der neue semi-öffentliche Raumtypus als Inbegriff der Integrität | 48 | ||
| 1. Shoppingmalls und Einkaufszentren | 48 | ||
| 2. Die neue Bahnhofskultur: Service, Sicherheit und Sauberkeit | 51 | ||
| C. Das Mall-Modell als Vorbild für die Stadtentwicklung? – Zu den Grundgedanken des Straßenpachtmodells | 55 | ||
| § 3 Sicherheits- und kommunalpolitische Konzepte zur Wiederherstellung und Wahrung eines integren Raums | 56 | ||
| A. „Zero Tolerance“ als konzeptioneller Ausgangspunkt | 57 | ||
| B. Schlagworte neuer sicherheits- und kommunalpolitischer Konzepte | 61 | ||
| I. „Aktion Sicherheitsnetz“ | 61 | ||
| II. „Kommunale Kriminalprävention“ | 62 | ||
| III. „Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften“ | 63 | ||
| C. Ein erstes Fazit: Der erkennbare politische Handlungs- und Gestaltungswille der Kommunen | 66 | ||
| 2. Kapitel: Das Vorgehen gegen offene Szenen mit Mitteln des Gefahrenabwehrrechts | 67 | ||
| § 4 Die Integrität des öffentlichen Raums als Aufgabe der Gefahrenabwehr? – Zum verfassungsrechtlichen Hintergrund | 67 | ||
| A. „Sicherheit und Ordnung“ als Verfassungsaufgaben | 68 | ||
| I. Die „Staatsaufgabe Sicherheit“ | 68 | ||
| 1. Das „Grundrecht auf Sicherheit“ | 69 | ||
| 2. Grundrechtlicher Schutz vor subjektiver Unsicherheit? | 73 | ||
| II. „Staatsaufgabe Ordnung“? | 75 | ||
| B. Die Aufgabenzuweisung nach dem Grundgesetz | 81 | ||
| I. Der Bund und die Länder als Aufgabenträger | 81 | ||
| II. Zur Stellung der Kommunen im Recht der Gefahrenabwehr | 81 | ||
| III. Exkurs: Private Sicherheitskräfte im öffentlichen Raum? | 83 | ||
| C. Die Grundrechte der Betroffenen als maßgebliche Gegenpositionen | 85 | ||
| § 5 Verordnungen gegen das Betteln, den Alkoholgenuss und andere szenetypische Verhaltensweisen – Eine kritische Bestandsaufnahme | 87 | ||
| A. Das Instrument der Verordnung zur Gefahrenabwehr | 87 | ||
| B. Beispiele aus der Rechtsprechung | 90 | ||
| I. VGH Mannheim, Beschl. v. 29. 4. 1983 – 1 S 1/83 | 90 | ||
| II. VGH Mannheim, Beschl. v. 6. 7.1998 – 1 S 2630/97 | 91 | ||
| III. VGH Mannheim, Beschl. v. 6. 10.1998 – 1 S 2272/97 | 91 | ||
| C. Inhalt und Ausgestaltung der einzelnen Verbotstatbestände und ihre teilweise Neufassung in Reaktion auf die Rechtsprechung | 92 | ||
| I. Beschränkung auf das „aggressive“ bzw. „aktive“ Betteln; Betteln in Begleitung von Kindern | 93 | ||
| II. Das Verbot „alkoholbedingter Störungen“ | 95 | ||
| III. Das Verbot des „Lagerns in Personengruppen“ | 97 | ||
| IV. Der Auffangtatbestand: Das Generalverbot „belästigender“ Verhaltensweisen | 98 | ||
| D. Sperrgebietsverordnungen zur Unterbindung der (Straßen-)Prostitution | 99 | ||
| I. Bisherige Anwendungspraxis und Rechtsprechung | 100 | ||
| II. Der Abschied vom Verdikt der Unsittlichkeit der Prostitution und seine Auswirkungen auf Art. 297 EGStGB | 102 | ||
| § 6 Der Einsatz aufenthaltsbeschränkender Maßnahmen zur Bekämpfung offener Szenen – Erscheinungsformen und ihre rechtlichen Grundlagen | 108 | ||
| A. Der einfache Platzverweis | 110 | ||
| I. Einsatz in der behördlichen Praxis | 110 | ||
| II. Räumliche und zeitliche Reichweite | 111 | ||
| B. Das Aufenthaltsverbot | 114 | ||
| I. Anwendungsfelder und polizeitaktischer Hintergrund | 114 | ||
| II. Modelle des praktischen Verfahrensablaufs | 117 | ||
| 1. Erlass und zwangsweise Durchsetzung | 117 | ||
| 2. Verfahrensformen und Zuständigkeitsfragen | 122 | ||
| a) Das klassische „Kooperationsmodell“ | 123 | ||
| b) Das „Tübinger Modell“ der Blankoverfügung | 124 | ||
| c) Das „Stuttgarter Modell“ der Allgemeinverfügung | 127 | ||
| III. Die Rechtsgrundlage des Aufenthaltsverbots | 129 | ||
| 1. Aufenthaltsverbot und Generalklausel? | 129 | ||
| a) Zur Sperrwirkung der Platzverweisung | 131 | ||
| b) Zur besonderen Rechtslage in Bayern und Baden-Württemberg | 134 | ||
| 2. Die neuen Standardmaßnahmen | 137 | ||
| a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen | 138 | ||
| b) Verfassungsmäßigkeit der neuen Befugnisnormen? | 141 | ||
| C. Der „Verbringungsgewahrsam“ | 148 | ||
| I. Regelungsgehalt, Anwendungsfelder und polizeitaktischer Hintergrund | 148 | ||
| II. Die Rechtsgrundlagen des „Verbringungsgewahrsams“ | 150 | ||
| 1. Zwangsweise Durchsetzung eines Platzverweises? | 151 | ||
| 2. Die Verbringung als Ingewahrsamnahme? | 153 | ||
| 3. Minusmaßnahme zur Ingewahrsamnahme? | 157 | ||
| 4. Rückgriff auf die Generalklausel? | 159 | ||
| 5. Ein Vorschlag zur gesetzlichen Normierung | 161 | ||
| D. Der polizeiliche Gewahrsam | 163 | ||
| § 7 Betroffenheit der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch offene Szenen? | 163 | ||
| A. Öffentliche Sicherheit und szenetypische Verhaltensweisen | 164 | ||
| I. Szenetypisches Verhalten als Straftat bzw. Ordnungswidrigkeit? | 164 | ||
| 1. Drogenerwerb und -handel (§§ 29 ff. BtMG) | 164 | ||
| a) Ordnungspflicht des Drogenhändlers | 164 | ||
| b) Ordnungspflicht des Drogenkonsumenten? | 165 | ||
| 2. (Straßen-)Prostitution (§§ 119, 120 OWiG, §§ 184d, 184e StGB) | 167 | ||
| a) Ordnungspflicht der Prostituierten | 167 | ||
| b) Ordnungspflicht des Freiers? | 168 | ||
| 3. Betteln, gruppenmäßiges Lagern und öffentlicher Alkoholgenuss | 172 | ||
| a) Ein historischer Rückblick: Die Übertretungstatbestände des StGB | 172 | ||
| b) Das StGB in seiner heutigen Fassung | 175 | ||
| c) Die Ordnungsanforderung der §§ 116 ff. OWiG | 179 | ||
| II. Szenetypisches Verhalten als Sondernutzung? | 181 | ||
| III. Szenetypisches Verhalten als Beeinträchtigung individueller Rechte und Rechtsgüter? | 182 | ||
| 1. Die Rechte der Passanten | 182 | ||
| 2. Die Rechte der Wohn- und Geschäftsanlieger | 187 | ||
| B. Der fragwürdige Rückgriff auf die öffentliche Ordnung | 190 | ||
| § 8 Die Szene als Gefahr? – Zur Auflösung des Gefahrenbegriffs, den Problemen der Störerermittlung und dem Vorwurf bloßer „Verdrängung“ | 194 | ||
| A. Szenetypisches Verhalten als abstrakte Gefahr? | 195 | ||
| I. Grundsätze und Bewertung | 195 | ||
| II. Wert und Unwert der „neuen“ Verordnungen | 197 | ||
| B. Die (Drogen-)Szene als konkrete Gefahr? | 201 | ||
| I. Bisherige Rechtsprechung | 201 | ||
| II. Kritik an der Rechtsprechung und legislativer Korrekturbedarf | 202 | ||
| C. Exkurs: Der gänzliche Verzicht auf „Gefahr“ und „Störereigenschaft“ – Polizeiliche Beobachtung, verdachtsunabhängige Personenkontrollen und Videoüberwachung an „gefährlichen Orten“ | 206 | ||
| D. Gefahrenabwehrrechtliche „Verdrängungs-“ Maßnahmen vor dem Hintergrund von Ermessen und Übermaßverbot | 211 | ||
| I. Verunsicherung und Abschreckung als zulässige ermessensleitende Motive? | 211 | ||
| II. Zu den Zweifeln an der Geeignetheit | 213 | ||
| § 9 Zwischenresümee: Die weitreichende Unzulänglichkeit des Gefahrenabwehrrechts zur Wahrung eines integren Raums | 214 | ||
| 3. Kapitel: Das Vorgehen gegen offene Szenen mit Mitteln des Kommunal- und Straßenrechts | 216 | ||
| § 10 Die neue Perspektive: Die Integrität des öffentlichen Raums als Aufgabe kommunaler Selbstverwaltung – Zum verfassungsrechtlichen Hintergrund | 216 | ||
| A. Die „Gestaltung des sozialen Miteinanders“ als Verfassungsauftrag | 217 | ||
| B. Die Aufgabenzuweisung nach dem Grundgesetz | 219 | ||
| I. Die „Gestaltung des sozialen Miteinanders“ als zuvörderst „örtliche Angelegenheit“ | 219 | ||
| II. Sicherheitspolitik im gemeindlichen Wirkungskreis? | 221 | ||
| III. Die „integre Stadt“ als Ausfluss gemeindlicher Selbstbestimmung und -gestaltung | 223 | ||
| C. Zur Reichweite gemeindlicher Rechtsetzungsbefugnisse | 225 | ||
| § 11 Die Unterbindung szenetypischen Verhaltens in öffentlichen Einrichtungen | 227 | ||
| A. Die Widmung öffentlicher Einrichtungen | 228 | ||
| B. Satzungen zur Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen am Beispiel kommunaler Park- und Grünanlagen | 231 | ||
| I. Inhalt und Ausgestaltung der Satzungen – Beispiele aus der Rechtspraxis | 232 | ||
| II. Beachtung rechtsstaatlicher Vorgaben: Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes | 233 | ||
| 1. Die rechtliche Grundlage | 233 | ||
| 2. Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) | 237 | ||
| 3. Bestimmtheitsgebot | 240 | ||
| 4. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz | 242 | ||
| III. Sanktionierung von Verstößen gegen die Benutzungssatzungen | 242 | ||
| 1. Verweise und Einrichtungsverbote | 243 | ||
| 2. Ahndung als Ordnungswidrigkeit | 244 | ||
| C. Die privatrechtlich organisierte öffentliche Einrichtung am Beispiel kommunaler Verkehrsunternehmen (U-Bahn-Anlagen) | 244 | ||
| D. Zusammenfassung | 246 | ||
| § 12 Die Unterbindung szenetypischen Verhaltens im öffentlichen Straßenraum | 247 | ||
| A. Die Widmung öffentlicher Straßen | 248 | ||
| B. Straßenrechtliche Sondernutzungssatzungen | 250 | ||
| I. Die Sondernutzungssatzung als Instrument gemeindlicher Selbstverwaltung | 250 | ||
| 1. Rechtsgrundlage, zulässige Erlasserwägungen und inhaltliche Ausgestaltung der Satzungen | 250 | ||
| 2. Beispiele aus der Rechtsprechung | 254 | ||
| a) VGH München, Beschl. v. 27. 10.1982 – 8 N 82 A 277 | 255 | ||
| b) OLG Saarbrücken, Beschl. v. 15. 9. 1997 – Ss (Z) 217/97 (51/97; 62/97) | 257 | ||
| c) OVG Schleswig, Urt. v. 16. 6. 1999 – 4 K 2/99 | 258 | ||
| II. Szenetypische Verhaltensweisen als Sondernutzung? | 259 | ||
| 1. Gemeingebrauch oder Sondernutzung – Abgrenzungskriterien im Allgemeinen | 260 | ||
| a) Nutzung der Straße zum Zwecke des Verkehrs | 261 | ||
| b) Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs Dritter | 263 | ||
| 2. Bewertung einzelner Verhaltensformen | 265 | ||
| a) „Nächtigen“ und „Verrichten der Notdurft“ | 265 | ||
| b) „Niederlassen zum Genuss berauschender Mittel“ | 265 | ||
| c) „Stilles“ und „aggressives“ Betteln | 268 | ||
| d) Straßenprostitution | 273 | ||
| III. Zulässigkeit der generellen Untersagung einer Sondernutzung? | 274 | ||
| 1. Der begrenzte Regelungsgehalt der straßenrechtlichen Satzungsermächtigungen nach ihrem Wortlaut | 275 | ||
| 2. Gesetzessystematische Einwände | 276 | ||
| IV. Zwischenergebnis | 277 | ||
| C. Die Einziehung öffentlicher Straßen als Problemlösung? | 278 | ||
| I. Einziehung zum Zwecke der Überlassung an Private („Straßenpachtmodell“)? | 278 | ||
| II. Umwidmung öffentlicher Straßen zu öffentlichen Einrichtungen? | 281 | ||
| D. Zusammenfassung | 283 | ||
| § 13 De lege ferenda – Satzungen zur Bewahrung des Stadtbilds und -lebens | 283 | ||
| A. Der Beweggrund: Die unzureichende Ausstattung des einfachen Rechts | 284 | ||
| B. Gesetzesvorschlag | 285 | ||
| I. Denkbare Optionen für eine Spezialregelung | 285 | ||
| II. Das Vorbild: Die Gesetzeslage in Bremen | 287 | ||
| III. Zum Erlass spezialgesetzlicher Satzungsermächtigungen in den übrigen Bundesländern | 288 | ||
| C. Erläuterungen und verfassungsrechtliche Rechtfertigung | 289 | ||
| I. Erläuterungen | 289 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung | 291 | ||
| Zusammenfassung und Ergebnisse | 294 | ||
| Zu § 1 | 294 | ||
| Zu § 2 | 294 | ||
| Zu § 3 | 295 | ||
| Zu § 4 | 296 | ||
| Zu § 5 | 296 | ||
| Zu § 6 | 297 | ||
| Zu § 7 | 298 | ||
| Zu § 8 | 300 | ||
| Zu § 9 | 301 | ||
| Zu § 10 | 301 | ||
| Zu § 11 | 302 | ||
| Zu § 12 | 302 | ||
| Zu § 13 | 303 | ||
| Anlage I: Auszüge aus Gefahrenabwehrverordnungen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung | 305 | ||
| Anlage II: Auszüge aus gemeinderechtlichen Satzungen zur Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen (Park- und Grünanlagensatzungen) | 313 | ||
| Anlage III: Auszüge aus straßenrechtlichen Sondernutzungssatzungen | 316 | ||
| Anlage IV: Auszüge aus den Ortsgesetzen der Städte Bremen und Bremerhaven | 321 | ||
| Literaturverzeichnis | 323 | ||
| Sachwortverzeichnis | 348 |