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Graf, S. (2006). Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen. Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51822-7
Graf, Susanne. Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen: Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51822-7
Graf, S, (2006): Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen: Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51822-7

Format

Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen

Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung

Graf, Susanne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1016

(2006)

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Abstract

Die Autorin stellt das polizeiliche Instrument der Schleierfahndung vor und analysiert die polizeirechtlichen und verfassungsrechtlichen Aspekte dieser neuartigen Maßnahme. Dabei geht es vor allem um die Beantwortung der Frage, ob die Schleierfahndung den besonderen rechtlichen Anforderungen genügt, die an Maßnahmen der Informationsgewinnung zu stellen sind.

Zunächst werden die polizeirechtlichen Voraussetzungen für die Durchführung einer Schleierfahndung dargestellt: sämtliche Tatbestandsmerkmale, die Kontrollörtlichkeiten, Lageerkenntnisse sowie die in den Normen vorgesehenen Zwecke der Kontrollen. Sodann werden die Rechtsfolgen sowie die Polizeipraxis betrachtet. Die Schleierfahndungsnormen in Bund und Ländern sind formell verfassungsgemäß zustande gekommen. Die umfassende materielle verfassungsrechtliche Prüfung legt Wert auf die Beachtung der normimmanenten Zweck-Mittel-Relation. Konsequent wird hierbei ein nicht notwendigerweise explizit zu regelndes Lagebild für erforderlich erachtet. In Bezug auf Folgemaßnahmen werden kleinere Einschränkungen aufgrund der Verhältnismäßigkeit erwogen. Susanne Graf kommt zu dem Ergebnis, daß in rechtspolitischer Hinsicht die Befragungsnormen mit der Möglichkeit der Erlangung sachdienlicher Hinweise zu grenzüberschreitender Kriminalität gegenüber den Identitätsfeststellungsnormen vorzugswürdig sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 23
I. Schleierfahndung – Begriff und rechtspolitischer Rahmen 24
1. Der Begriff der Schleierfahndung 24
2. Die Begründung der Notwendigkeit der Schleierfahndung 25
3. Die Schleierfahndung im Kontext von Innerer Sicherheit und Organisierter Kriminalität 28
a) Der Begriff der „Inneren Sicherheit“ 29
b) Der Begriff der „Organisierten Kriminalität“ 30
II. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung 30
Teil 1: Normative Grundlagen der Schleierfahndung und ihre rechtliche Einordnung 32
Kapitel 1: Entstehungsgeschichte der Normen über die Schleierfahndung 32
I. Die allgemeine Tendenz zur Durchführung verdachtsunabhängiger Maßnahmen 32
II. Der Einfluß des Schengener Durchführungsübereinkommens 35
III. Die Einführung von Normen über Schleierfahndung in Bund und Ländern 40
Kapitel 2: Ermächtigungsgrundlagen der Schleierfahndung 45
I. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildunabhängigen Identitätsfeststellung 45
1. Bund 45
2. Baden-Württemberg 46
3. Bayern 47
4. Sachsen 47
5. Thüringen 48
II. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen Identitätsfeststellung 49
1. Brandenburg 49
2. Hessen 49
III. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildunabhängigen Befragung 50
IV. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen beziehungsweise ereignisabhängigen Befragung 50
1. Bund 50
2. Berlin 52
3. Brandenburg 53
4. Rheinland-Pfalz 53
5. Saarland 54
6. Sachsen-Anhalt 54
V. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen Kontrolle 55
Kapitel 3: Rechtliche Einordnung der Schleierfahndung 56
I. Die Schleierfahndung als Standardmaßnahme 56
1. Zum Charakter der Schleierfahndung als Standardmaßnahme 56
2. Zur Möglichkeit der Durchführung einer Schleierfahndung auf der Basis der polizeilichen Generalklausel 58
II. Die Schleierfahndung als verdachts- und ereignisunabhängige Maßnahme 59
1. Verzicht auf das Erfordernis des Vorliegens einer Gefahrensituation 59
2. Möglichkeit der Inanspruchnahme jeder Person 63
III. Die Schleierfahndung im Umfeld repressiv-polizeilicher und straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen 68
1. Identitätsfeststellungen im Strafverfahren 68
2. Abgrenzung präventiver von repressiven Maßnahmen im Fall von Doppelfunktionalität 70
3. Verkehrskontrollen nach § 36 V StVO 72
Kapitel 4: Abgrenzung der Schleierfahndung zu anderen präventiv-polizeilichen Maßnahmen 73
I. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zu anderen präventiv-polizeilichen Maßnahmen der Identitätsfeststellung 73
1. Die Identitätsfeststellung zur Abwehr einer Gefahr 73
2. Die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten 75
3. Die Identitätsfeststellung im Rahmen von Razzien 80
4. Die Identitätsfeststellung zur Objektsicherung 81
5. Die Identitätsfeststellung zur Personensicherung 84
6. Die Identitätsfeststellung an Kontrollstellen 85
7. Die Identitätsfeststellung in Kontrollbereichen 87
8. Die Identitätsfeststellung in sonstigen Fällen 88
II. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zur Prüfung von Berechtigungsscheinen 90
III. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zur verdachtsabhängigen Befragung 92
1. Normen mit beschränkter Auskunftspflicht 94
2. Normen mit umfassender an die Störereigenschaft des Betroffenen anknüpfender Aussagepflicht 95
3. Aussage- und Auskunftsverweigerungsrechte 96
4. Die polizeiliche Vorladung 97
Teil 2: Polizeirechtliche Aspekte der Schleierfahndung 98
Kapitel 5: Formelle und tatbestandliche Voraussetzungen der Polizeirechtsmäßigkeit einer Schleierfahndung 98
I. Formelle Voraussetzungen 99
1. Allgemeine formelle Voraussetzungen 99
2. Besondere formelle Voraussetzungen 102
II. Tatbestandsvoraussetzungen 103
1. Örtlichkeiten 103
a) Maßnahmen in internationalen Verkehrseinrichtungen beziehungsweise in Zügen, in Bahnanlagen und in Luftverkehrsanlagen 104
b) Maßnahmen im öffentlichen Verkehrsraum, auf Bundesfernstraßen beziehungsweise auf Straßen mit besonderer Bedeutung 109
c) Maßnahmen im Grenzgebiet 113
2. Besonderheit: Erfordernis eines Lagebildes 116
3. Zweck einer Personenkontrolle 122
a) Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 123
b) Verhinderung oder Unterbindung einer unerlaubten Einreise beziehungsweise eines unerlaubten Aufenthalts 126
c) Verhütung von Straftaten 130
4. Zusammenfassung hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen 131
Kapitel 6: Zulässige Maßnahmen im Rahmen einer Schleierfahndung 131
I. Zulässige Maßnahmen nach den Befragungsnormen 132
1. Anhalten 132
2. Befragen 133
a) Abgrenzung einer Befragung zur Identitätsfeststellung 133
b) Auskunftspflicht 134
c) Auskunftsverweigerungsrechte 137
d) Verbotene Vernehmungsmethoden 137
e) Hinweispflichten 137
f) Verwaltungszwang 139
3. Aushändigenlassen mitgeführter Ausweispapiere 139
a) Pflicht zur Mitführung von Ausweispapieren 140
b) Folgen des Nichtaushändigens von Ausweispapieren 141
c) Prüfung ausgehändigter Papiere 143
4. Maßnahmen der Datenverwendung 143
5. Datenabgleich 145
a) Datenabgleich mit dem Fahndungsbestand 145
aa) Inhalt der Fahndungsdateien 146
bb) Das Problem der Vermischung präventiver und repressiver Daten 147
cc) Die Zweckänderungsbefugnis des § 481 StPO 150
dd) Zur Verfassungskonformität des § 481 StPO 152
ee) Abgleichsbefugnis mit dem Fahndungsbestand nach sonstigen Gesetzen 157
b) Datenabgleich mit sonstigen Dateien 157
c) Halteranfragen und automatisierte Kennzeichenerkennungssysteme 159
6. Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen 161
7. Fazit 162
II. Zulässige Maßnahmen nach den Identitätsfeststellungsnormen 162
1. Maßnahmen der 1. Stufe 164
a) Anhalten 165
b) Befragen 166
c) Aushändigenlassen mitgeführter Ausweispapiere 168
d) Sonstige Maßnahmen der 1. Stufe 169
2. Maßnahmen der 2. Stufe 170
a) Festhalten und Mitnahme zur Dienststelle 171
b) Durchsuchung der betroffenen Person und von ihr mitgeführter Sachen zur Identitätsfeststellung 174
c) Durchsuchungen zu anderen Zwecken als einer Identitätsfeststellung 177
d) Erkennungsdienstliche Maßnahmen 179
e) Identitätsgewahrsam 180
3. Maßnahmen der 3. Stufe: Datenverarbeitung 182
a) Speicherung, Veränderung und Nutzung von erhobenen Daten 182
b) Abgleich von erhobenen Daten 182
III. Zusammenfassung zu den im Rahmen einer Befragung und einer Identitätsfeststellung zulässigen Maßnahmen 184
IV. Zulässigkeit von Anschlußmaßnahmen 184
V. Ermessen auf der Rechtsfolgenseite und das Erfordernis polizeirechtlicher Verhältnismäßigkeit 185
Kapitel 7: Die Schleierfahndung in der polizeilichen Praxis 191
I. Amtliche Aussagen zur Schleierfahndung in den Ländern ohne Statistikpflicht 191
1. Aussagen zur bayerischen Schleierfahndungsnorm 192
2. Aussagen zur baden-württembergischen Schleierfahndungsnorm 195
3. Aussagen zur niedersächsischen Schleierfahndungsnorm 197
4. Aussagen zur thüringischen Schleierfahndungsnorm 198
5. Aussagen zur hessischen Schleierfahndungsnorm 198
6. Sonstige Aussagen 200
II. Amtliche Aussagen zu den Schleierfahndungsnormen des Bundes 201
III. Amtliche Aussagen zur Schleierfahndung in Sachsen 205
IV. Allgemeine amtliche Angaben zur Entwicklung der grenzüberschreitenden Kriminalität 209
Teil 3: Verfassungs- und europarechtliche Aspekte der Schleierfahndung 215
Kapitel 8: Die Schleierfahndung auf dem Prüfstand der Landesverfassungsgerichte 215
I. Die Bewertung der Schleierfahndung durch das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern 215
II. Die Bewertung der Schleierfahndung durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof 217
III. Die Bewertung der Schleierfahndung durch das Landesverfassungsgericht Sachsen 218
Kapitel 9: Die formelle Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndungsnormen 218
I. Formelle Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Schleierfahndungsnormen 219
1. Vorbemerkungen zur Gesetzgebungskompetenz in bezug auf das Polizeirecht 219
2. Einordnung der Schleierfahndungsnormen als präventive oder repressive polizeiliche Rechtsvorschriften 222
a) Die Bewertung durch die Landesverfassungsgerichte 222
b) Eigene Bewertung 223
aa) Die Abgrenzung und Einordnung von Maßnahmen der Gefahrenvorsorge, Straftatenverhütung und Strafverfolgungsvorsorge 224
(1) Gefahrenvorsorge 224
(2) Straftatenverhütung 224
(3) Strafverfolgungsvorsorge 225
bb) Der Zweck der Schleierfahndung 231
(1) Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 231
(2) Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreise und unerlaubten Aufenthalts 235
(3) Verhütung von Straftaten 236
c) Zwischenergebnis: Einordnung der Schleierfahndungsnormen als präventiv-polizeiliche Normen 236
3. Auswirkungen eines Rückgriffs auf Schleierfahndungsnormen bei repressiven Maßnahmen auf die formelle Verfassungsmäßigkeit der Normen 238
4. Spezielle Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes im Bereich des Gefahrenabwehrrechts 238
a) Die Bewertung durch die Landesverfassungsgerichte 239
b) Eigene Bewertung 239
aa) Landesrechtliche Schleierfahndungsnormen mit der Zielsetzung des Schutzes vor Grenzverletzungen 239
bb) Landesrechtliche Schleierfahndungsnormen mit der Zielsetzung der Bekämpfung der (grenzüberschreitenden) Kriminalität 241
5. Fazit: Gesetzgebungskompetenz der Länder gegeben 242
II. Formelle Verfassungsmäßigkeit der bundesrechtlichen Schleierfahndungsnormen 242
1. Die Kompetenz des Bundes zur Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreisen und zur Verhütung grenzbezogener Straftaten 244
2. Die Kompetenz des Bundes zum Ergreifen bahn- und luftpolizeilicher Maßnahmen 244
3. Das Gebot der Beibehaltung des sonderpolizeilichen Gepräges des Bundesgrenzschutzes 247
4. Fazit: Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegeben 248
Kapitel 10: Materielle Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndungsnormen 249
I. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung 250
1. Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach dem Grundgesetz 250
2. Zu den Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung beziehungsweise Datenschutz in den Landesverfassungen 254
3. Zur Frage des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 256
a) Der Eingriffsbegriff 256
b) Zur Möglichkeit einer Einwilligung in die Datenerhebung und Datenverarbeitung 259
c) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei Folgemaßnahmen 261
4. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 263
a) Die Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 263
b) Die Schleierfahndungsnormen als Schrankenregelungen 265
c) Das Wesentlichkeitsprinzip als Grenze der Schrankenregelung 265
d) Das Bestimmtheitsgebot als Grenze der Schrankenregelung 267
aa) Zur Bestimmbarkeit des räumlichen Bereichs der Zulässigkeit von Schleierfahndungen 268
bb) Zur Bestimmtheit des Normzwecks 272
(1) Die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität 273
(2) Die Unterbindung unerlaubter Aufenthalte und die Verhinderung unerlaubter Einreisen 275
cc) Ergebnis 275
e) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze der Schrankenregelung 276
aa) Zum Vorliegen eines legitimen Eingriffsziels 277
bb) Zur objektiven Eignung der Schleierfahndung zur Zielerreichung 278
cc) Zur Erforderlichkeit der Schleierfahndung 282
dd) Zur Verhältnismäßigkeit der Schleierfahndung im engeren Sinne 285
(1) Die Güterabwägung im Rahmen der Zweck-Mittel-Relation 286
(2) Zur Frage einer Pflicht des Staates zur Gewährleistung „Innerer Sicherheit“ 287
(3) Zur Ableitung einer Pflicht zur Gewährung Innerer Sicherheit aus den Landesverfassungen 291
(4) Zur Frage der Existenz eines Grundrechts auf Sicherheit 291
(5) Zur Angemessenheit einer „Jedermann-Kontrolle“ ohne Vorliegen eines Gefahrenverdachts 293
(6) Zur Angemessenheit einer Kontrolle an den von den Schleierfahndungsnormen vorgesehenen Örtlichkeiten 303
(7) Zur Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung 309
(8) Das Problem experimenteller Gesetzgebung 314
(9) Gesamtabwägung 317
5. Ergebnis 323
II. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf Freizügigkeit nach Art. 11 GG 324
III. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf Freiheit der Person nach Art. 2 II 2 und Art. 104 II GG 325
1. Zum Schutzbereich des Rechts auf Freiheit der Person und zum Vorliegen eines Eingriffs 326
a) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einem Anhalten 328
b) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einem Festhalten und einer Sistierung 329
c) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einer Ingewahrsamnahme 331
2. Zur Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf Freiheit der Person 332
IV. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 I GG 333
1. Zum Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit und zum Vorliegen eines Eingriffs 333
2. Zur Rechtfertigung des Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit 334
V. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG 336
1. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 I GG 336
2. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit den speziellen Gleichheitsrechten des Art. 3 III GG 337
VI. Fazit 340
Teil 4: Sonstige Aspekte der Schleierfahndung 341
Kapitel 11: Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit dem SDÜ und mit der EMRK 341
I. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit Art. 2 I SDÜ 342
II. Zur Problematik einer möglichen Überkompensation des Wegfalls der Grenzkontrollen 346
III. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit der EMRK 350
Kapitel 12: Rechtsschutz gegen Schleierfahndungsmaßnahmen 352
I. Zu den Möglichkeiten verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes 352
1. Zur Eröffnung des Rechtswegs zum Verwaltungsgericht 352
2. Zu den in Betracht kommenden Klagearten 353
a) Der Normalfall: Die Schleierfahndung als Verwaltungsakt 353
b) Der Sonderfall: Die Schleierfahndung als Realakt 355
3. Sonstige prozessuale Voraussetzungen 357
II. Zu den Möglichkeiten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes 358
1. Die abstrakte Normenkontrolle 358
2. Die konkrete Normenkontrolle 359
3. Die Verfassungsbeschwerde 359
a) Zur Antragsberechtigung bei der Verfassungsbeschwerde 359
b) Zur Beachtlichkeit einer Frist für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde 361
c) Zur Möglichkeit der Einlegung von Verfassungsbeschwerden gegen Urteile der Landesverfassungsgerichtshöfe 361
4. Die Möglichkeit einer Popularklage nach bayerischem Landesverfassungsrecht 361
Kapitel 13: Staatshaftungsrechtliche Folgen der Schleierfahndung 362
Teil 5: Zusammenfassung 368
Literaturverzeichnis 376
Sachwortverzeichnis 411