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Güntner, M. (2005). Laufbahnbewerber und Außenseiter. Das Laufbahnprinzip als Regulativ von Zugang und Aufstieg im Berufsbeamtentum. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51335-2
Güntner, Michael. Laufbahnbewerber und Außenseiter: Das Laufbahnprinzip als Regulativ von Zugang und Aufstieg im Berufsbeamtentum. Duncker & Humblot, 2005. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51335-2
Güntner, M, (2005): Laufbahnbewerber und Außenseiter: Das Laufbahnprinzip als Regulativ von Zugang und Aufstieg im Berufsbeamtentum, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51335-2

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Laufbahnbewerber und Außenseiter

Das Laufbahnprinzip als Regulativ von Zugang und Aufstieg im Berufsbeamtentum

Güntner, Michael

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 983

(2005)

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Abstract

Das Beamtenrecht unterscheidet zwei Bewerbertypen bei der Einstellung in den Beamtendienst: den Laufbahnbewerber, der über eine gesetzlich definierte Vor- und Ausbildung verfügt, und den "anderen Bewerber", der statt dessen die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung erworben hat und als Außenseiter den Zugang zum Berufsbeamtentum sucht. Die Existenz des "anderen Bewerbers" provoziert Kritik durch die Möglichkeit fehlender fachlicher Qualifikation, sachfremder Einflußnahme und einer Aushöhlung der Regelform des Laufbahnbewerbers. Dieser Kritik geht der Autor nach.

Hierbei stellt Michael Güntner zunächst beide Bewerbertypen idealtypisch gegenüber und beleuchtet anschließend ihre gesetzlichen Voraussetzungen, Erscheinungsformen und Verwendungsarten. Sodann behandelt er das Laufbahnprinzip als verfassungsrechtliche Grundlage des Laufbahnbewerbers, dessen Herkommen, Inhalt, Zweck und Verhältnis zu anderen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Die verfassungsrechtliche Untersuchung des Außenseiters führt zu dem Befund, daß dieser selbst verfassungsrechtlich nicht abgesichert ist, sondern eine legitimationsbedürftige Ausnahme vom Regeltypus des Laufbahnbewerbers darstellt.

Der Verfasser schließt mit rechtspolitischen Vorschlägen zur Neufassung der Vorschriften über den "anderen Bewerber".

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung: Das Problem 15
§ 1: Vorgaben des Laufbahnrechts 20
A. Rechtsquellen und Reichweite des Laufbahnrechts 20
I. Rechtsquellen 20
1. Bundesrecht 21
a) Beamten-Bundesrecht 21
b) Bundesbeamtenrecht 21
2. Landesrecht 22
3. Kommunales Beamtenrecht 23
II. Reichweite (am Beispiel des Laufbahnrechts der Bundesbeamten) 24
1. Adressaten 24
2. Regelungsbereiche 25
3. Beamtenrechtliche Verknüpfung 27
a) Besoldungsrecht 27
b) Personalvertretungsrecht 27
B. Der Laufbahnbewerber 28
I. Definition des Laufbahnbewerbers 28
1. Laufbahn 28
a) Amt 29
b) Fachrichtung und Laufbahngruppe 29
2. „Laufbahnbefähigung“ als zentrales Qualifikationskriterium 31
II. Der Erwerb der Laufbahnbefähigung 32
1. Formalisierter Erwerb der Regellaufbahnbefähigung 32
a) Vorbildung 33
b) Vorbereitungsdienst 33
c) Laufbahnprüfung 34
d) Höchstaltersgrenze 35
2. Sonderfälle des Befähigungserwerbs 35
a) Bewerber für Laufbahnen besonderer Fachrichtung 35
b) Zuerkennung bei Laufbahnwechsel 37
aa) Horizontaler Laufbahnwechsel 37
bb) Vertikaler Laufbahnwechsel 38
c) Nicht-deutsche Unionsbürger 39
III. Probezeit vor endgültiger Einstellung 40
C. Der Außenseiter 41
I. Begriff 41
1. Äquivalenz der Begriffe „Außenseiter“, „freier Bewerber“, „anderer Bewerber“ 41
2. Formeller und materieller Begriff 42
II. Sinn und Zweck der Regelung 43
III. Vorgaben des Gesetzes 43
1. Das gesetzliche Verbot des Vorbildungserfordernisses 44
2. Einschränkung des Verbots für bestimmte Laufbahnen 44
a) Aufgrund besonderer Rechtsvorschrift 44
b) Aufgrund deren Eigenart 45
3. Der Außenseiter als Auffangregelung für alle Nicht-Laufbahnbewerber 47
IV. Typologie des Außenseiters 47
1. Bewerber ohne Vorbildung und Vorbereitungsdienst 48
2. Bewerber nur mit Vorbildung 49
3. Laufbahnbewerber zum Aufstieg 49
4. Gescheiterter Laufbahnbewerber 51
5. Bewerber mit Laufbahnbefähigung, aber zu hohem Lebensalter 52
6. Tarifpersonal im Wege des Aufstiegs? 52
7. Politischer Beamter? 53
8. Bewährungsbeamter bei der Wiedereinführung des Berufsbeamtentums in der ehemaligen DDR? 54
V. Fiktiver Befähigungserwerb durch „Lebens- und Berufserfahrung“ 56
1. Feststellung durch die unabhängige Stelle 56
2. „Lebenserfahrung“ 57
3. „Berufserfahrung“ 58
a) Anforderungen 58
b) Erwerb außerhalb des öffentlichen Dienstes – „echter Außenseiter“ 61
c) Erwerb innerhalb des öffentlichen Dienstes – „Schein-Außenseiter“ 61
4. Politische Übereinstimmung bei politischen Beamten? 62
VI. Mindestalter 65
VII. Höchstalter 66
VIII. Probezeit 66
D. Einfachgesetzliches Verhältnis von Laufbahnbewerber und Außenseiter 67
I. Vor Erwerb der Laufbahnbefähigung – Gleichrangigkeit oder Subsidiarität? 67
1. Formelle Gleichrangigkeit im Bundesbeamtengesetz 67
a) Einschränkende Interpretation durch die Literatur 68
b) Rückschlüsse aus der Gesetzgebungsgeschichte 68
c) Ergebnis und Stellungnahme 70
2. Divergierendes Landesrecht 71
a) Gleichrangigkeit 72
b) Vorrangstellung des Laufbahnbewerbers 72
aa) Subsidiaritätsklausel – keine geeigneten Laufbahnbeamten 73
bb) Bedürfnisklausel – dienstliches Interesse an der Einstellung 74
3. Zusammenfassung und Bewertung 75
II. Nach Erwerb der Laufbahnbefähigung – die Reichweite des Befähigungserwerbs 77
1. Aufstiegsmöglichkeiten innerhalb der Laufbahn 77
2. Laufbahnwechsel 78
3. Dienstherrenwechsel 79
§ 2: Das Verfahren der Befähigungsfeststellung des Außenseiters vor den Personalausschüssen 81
A. Befähigungsnachweis als Zentralproblem des Außenseiters 81
B. Die Aufgabe der Personalausschüsse: Objektivierung der Bewerberauswahl und Abschirmung sachfremder Einflüsse 81
I. Arten der Personalausschüsse und rechtliche Vorgaben 82
1. Der Bundespersonalausschuß 82
a) Aufgaben 82
b) Zusammensetzung 83
c) Entscheidungsstelle in der Praxis: Der Unterausschuß 83
2. Die unabhängigen Stellen der Länder 83
a) Zusammensetzung 84
b) Problemfall: hessische Landespersonalkommission 84
II. Exemplarisch: Der Bundespersonalausschuß und seine Funktion bei der Einstellung des anderen Bewerbers 85
1. Verfahren der Befähigungsfeststellung 85
2. Unwirksamkeit der Ernennung bei fehlender Mitwirkung des Personalausschusses? 86
C. Bewertung der Rolle des Bundespersonalausschusses bei der Einstellung anderer Bewerber 87
I. Verfassungsrechtliche Vorbehalte 87
1. Fehlende demokratische Legitimation der Mitglieder? 88
2. Beschränkung der ministeriellen Leitungsbefugnis und Verantwortlichkeit durch Exemtion aus dem Ressortprinzip? 88
II. Das Problem der Gewerkschaftsbeteiligung 89
III. Die Unabhängigkeit der Mitglieder – Voraussetzung der Befähigungsfeststellung? 90
D. Rechtsschutz gegen die Entscheidungen des Bundespersonalausschusses 92
I. Rechtsqualität der Entscheidung über die Laufbahnbefähigung 92
II. Rechtsschutzmöglichkeiten 93
§ 3: Verwendung und Verbreitung des Außenseiters in der Verwaltung 95
A. Quantitative Gewährleistung des Regel-/Ausnahmeverhältnisses 95
B. Qualitative Verwendung 97
I. Der Außenseiter als Thema des höheren Dienstes 97
1. Der Spezialist als wichtige Ergänzung des Berufsbeamtentums 97
2. Seiteneinsteiger im Umfeld der Ministeriumsspitze 98
a) Dienstrechtlicher Status 98
b) Spätere Verwendung 99
II. Der Außenseiter als Erscheinungsform der Ämterpatronage? 100
§ 4: Verfassungsrechtliche Determinanten von Laufbahnbewerber und Außenseiter 102
1. Abschnitt: Das Laufbahnprinzip als verfassungsrechtliche Absicherung des Laufbahnbewerbers 102
A. Verankerung des Laufbahnprinzips in Art. 33 Abs. 2 GG? 103
I. Art. 33 Abs. 2 GG – Gewährleistung des Leistungsprinzips 103
II. Mittelbare Gewährleistung des Laufbahnprinzips? 104
III. Ergebnis 104
B. Das Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) 105
I. Art. 33 Abs. 5 GG und seine dreifache Bedeutung 106
1. Institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums 106
2. Regelungsauftrag an den Gesetzgeber 107
3. Grundrechtsähnliche Individualgarantie der Beamten 108
II. Voraussetzungen eines hergebrachten Grundsatzes 109
1. Grundsatzcharakter 110
a) Rechtsprechung: Kernbestand von Strukturprinzipien 110
b) Kritik an der Rechtsprechung 111
c) Ansätze in der Literatur 112
aa) Historischer Ansatz: Vorstellungen des Verfassunggebers 112
bb) Institutioneller Ansatz: Legitimation des Berufsbeamtentums aus seiner Aufgabenerfüllung 113
cc) Typuserhaltender Ansatz: Bewahrung des Berufsbeamten 114
d) Stellungnahme 115
2. Herkommen 116
a) Zeitraum 116
b) Maßstab für die Herausbildung eines Grundsatzes 117
3. Ergebnis 118
III. Das Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums 118
1. Terminologische Unterscheidung: „Laufbahnprinzip“ und „Laufbahngruppenprinzip“ 118
2. Pauschale Einordnung unter die hergebrachten Grundsätze durch Rechtsprechung und Literatur 120
3. Der Grundsatzcharakter des Laufbahnprinzips 121
a) Gliederung des Berufsbeamtentums in verschiedene Laufbahnen 123
aa) Funktion als stabilisierendes und kontinuitätssicherndes Element bei der Erfüllung der Staatsaufgaben 124
bb) Keine gleichwertige Alternative: Amts- oder Funktionsprinzip 124
b) Ordnung und Einrichtung der Laufbahnen unter fachlichen Gesichtspunkten – Fluglotsen als Sündenfall 125
c) Zugang zu den Laufbahnen nach den Kriterien der Vor- und Ausbildung 126
aa) Abschirmender Faktor gegenüber den politischen Kräften und Einflüssen 126
bb) Garantie typisierter Mindestqualität der Beamten 127
d) Das „Laufbahngruppenprinzip“ als Kernproblem 127
aa) Rechtsprechung 128
bb) Literatur 129
(1) Detailregelung ohne Grundsatzcharakter 129
(2) Das „Laufbahngruppenprinzip“ als notwendiger Bestandteil des Laufbahnprinzips 130
(3) Sicherung des Amtes 131
(4) Determinante des Prinzips der einseitigen staatlichen Regelungsgewalt 131
cc) Stellungnahme 132
4. Das „Herkommen“ des Laufbahnprinzips 132
a) Ungeschriebene Anfänge 133
aa) Vorbildcharakter der römischen Amtskirche 133
bb) Beginn des Laufbahnwesens im 19. Jahrhundert 135
(1) Herausbildung von Laufbahngruppen 135
(a) Die Bayerische Hauptlandespragmatik von 1805 136
(b) Entwicklung in Preußen 137
(2) Entstehung von Laufbahnen 138
(3) Entwicklung der Zugangskriterien Vor- und Ausbildung 139
(4) Verknüpfung mit dem Besoldungsrecht 140
b) Zunehmende Verrechtlichung während der Weimarer Republik 140
c) Kodifizierung – die Zeit des Nationalsozialismus 142
aa) Reichsgrundsätze über Einstellung, Anstellung und Beförderung 143
bb) Deutsches Beamtengesetz und Reichslaufbahnverordnung 144
d) Bewertung 145
5. Ergebnis: das Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz 146
IV. Verhältnis des Laufbahnprinzips zu anderen hergebrachten Grundsätzen und Prinzipien des Berufsbeamtentums 146
1. Leistungsprinzip 147
2. Lebenszeitprinzip 148
3. Alimentationsprinzip 149
4. Bewertung 149
2. Abschnitt: Verfassungsrechtliche Bewertung des Außenseiters, gesetzliche Konsequenzen und rechtspolitische Vorschläge 150
A. „Außenseiterprinzip“? 150
I. Herkommen – historische Entwicklung des Außenseiters 150
1. Erste Erscheinungsformen am Anfang der Weimarer Republik 150
2. Gesetzliche Regelung in der nationalsozialistischen Zeit 152
3. Vorschläge der Alliierten zur Aufwertung der Stellung des Außenseiters 153
4. Der erste „Außenseiterstreit“ bei der Schaffung des vorläufigen Bundespersonalgesetzes 1950 154
5. Der zweite „Außenseiterstreit“ bei der Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes 1953 156
6. Ergebnis 158
II. Fehlender Grundsatzcharakter 158
III. Ergebnis: kein eigenständiges Außenseiterprinzip 159
B. Der Außenseiter als verfassungsrechtlich zulässige Ausnahme vom Laufbahnprinzip? 159
I. Rechtfertigungsbedürftigkeit 159
II. Rechtfertigungsfähigkeit 159
1. Möglicher Rechtfertigungsgrund, da Laufbahnprinzip nur zu „berücksichtigen“ und nicht zu „beachten“ ist? 160
2. Rechtfertigung unter der Prämisse der Struktur- und Sachgerechtigkeit 161
a) Strukturgerechtigkeit des Außenseiters 162
b) Sachgerechtigkeit des Außenseiters 162
C. Konsequenzen für die einfachrechtliche Regelung des Außenseiters 163
I. Notwendige Änderung der Beamtengesetze 163
1. Verankerung des Regel-/Ausnahmeverhältnisses 163
2. Bedürfnis- und Erforderlichkeitsklausel 164
II. Nachweis des dienstlichen Interesses 164
III. Kontingentierungen? 165
IV. Aufstellung von Mindestanforderungen an die Vorbildung anderer Bewerber 165
V. Gesetzliche Konkretisierung der Anforderungen an Lebens- und Berufserfahrung des anderen Bewerbers? 165
Zusammenfassende Thesen 166
Literaturverzeichnis 168
Sachwortverzeichnis 178