Laufbahnbewerber und Außenseiter

Michael Güntner

doi:10.3790/978-3-428-51335-2

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Güntner, M. (2005). Laufbahnbewerber und Außenseiter. Das Laufbahnprinzip als Regulativ von Zugang und Aufstieg im Berufsbeamtentum. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51335-2

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Laufbahnbewerber und Außenseiter

Das Laufbahnprinzip als Regulativ von Zugang und Aufstieg im Berufsbeamtentum

Güntner, Michael

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 983

(2005)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51335-2
978-3-428-11335-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51335-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 182
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 90.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 59.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Das Beamtenrecht unterscheidet zwei Bewerbertypen bei der Einstellung in den Beamtendienst: den Laufbahnbewerber, der über eine gesetzlich definierte Vor- und Ausbildung verfügt, und den "anderen Bewerber", der statt dessen die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung erworben hat und als Außenseiter den Zugang zum Berufsbeamtentum sucht. Die Existenz des "anderen Bewerbers" provoziert Kritik durch die Möglichkeit fehlender fachlicher Qualifikation, sachfremder Einflußnahme und einer Aushöhlung der Regelform des Laufbahnbewerbers. Dieser Kritik geht der Autor nach.

Hierbei stellt Michael Güntner zunächst beide Bewerbertypen idealtypisch gegenüber und beleuchtet anschließend ihre gesetzlichen Voraussetzungen, Erscheinungsformen und Verwendungsarten. Sodann behandelt er das Laufbahnprinzip als verfassungsrechtliche Grundlage des Laufbahnbewerbers, dessen Herkommen, Inhalt, Zweck und Verhältnis zu anderen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Die verfassungsrechtliche Untersuchung des Außenseiters führt zu dem Befund, daß dieser selbst verfassungsrechtlich nicht abgesichert ist, sondern eine legitimationsbedürftige Ausnahme vom Regeltypus des Laufbahnbewerbers darstellt.

Der Verfasser schließt mit rechtspolitischen Vorschlägen zur Neufassung der Vorschriften über den "anderen Bewerber".

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung: Das Problem	15
§ 1: Vorgaben des Laufbahnrechts	20
A. Rechtsquellen und Reichweite des Laufbahnrechts	20
I. Rechtsquellen	20
1. Bundesrecht	21
a) Beamten-Bundesrecht	21
b) Bundesbeamtenrecht	21
2. Landesrecht	22
3. Kommunales Beamtenrecht	23
II. Reichweite (am Beispiel des Laufbahnrechts der Bundesbeamten)	24
1. Adressaten	24
2. Regelungsbereiche	25
3. Beamtenrechtliche Verknüpfung	27
a) Besoldungsrecht	27
b) Personalvertretungsrecht	27
B. Der Laufbahnbewerber	28
I. Definition des Laufbahnbewerbers	28
1. Laufbahn	28
a) Amt	29
b) Fachrichtung und Laufbahngruppe	29
2. „Laufbahnbefähigung“ als zentrales Qualifikationskriterium	31
II. Der Erwerb der Laufbahnbefähigung	32
1. Formalisierter Erwerb der Regellaufbahnbefähigung	32
a) Vorbildung	33
b) Vorbereitungsdienst	33
c) Laufbahnprüfung	34
d) Höchstaltersgrenze	35
2. Sonderfälle des Befähigungserwerbs	35
a) Bewerber für Laufbahnen besonderer Fachrichtung	35
b) Zuerkennung bei Laufbahnwechsel	37
aa) Horizontaler Laufbahnwechsel	37
bb) Vertikaler Laufbahnwechsel	38
c) Nicht-deutsche Unionsbürger	39
III. Probezeit vor endgültiger Einstellung	40
C. Der Außenseiter	41
I. Begriff	41
1. Äquivalenz der Begriffe „Außenseiter“, „freier Bewerber“, „anderer Bewerber“	41
2. Formeller und materieller Begriff	42
II. Sinn und Zweck der Regelung	43
III. Vorgaben des Gesetzes	43
1. Das gesetzliche Verbot des Vorbildungserfordernisses	44
2. Einschränkung des Verbots für bestimmte Laufbahnen	44
a) Aufgrund besonderer Rechtsvorschrift	44
b) Aufgrund deren Eigenart	45
3. Der Außenseiter als Auffangregelung für alle Nicht-Laufbahnbewerber	47
IV. Typologie des Außenseiters	47
1. Bewerber ohne Vorbildung und Vorbereitungsdienst	48
2. Bewerber nur mit Vorbildung	49
3. Laufbahnbewerber zum Aufstieg	49
4. Gescheiterter Laufbahnbewerber	51
5. Bewerber mit Laufbahnbefähigung, aber zu hohem Lebensalter	52
6. Tarifpersonal im Wege des Aufstiegs?	52
7. Politischer Beamter?	53
8. Bewährungsbeamter bei der Wiedereinführung des Berufsbeamtentums in der ehemaligen DDR?	54
V. Fiktiver Befähigungserwerb durch „Lebens- und Berufserfahrung“	56
1. Feststellung durch die unabhängige Stelle	56
2. „Lebenserfahrung“	57
3. „Berufserfahrung“	58
a) Anforderungen	58
b) Erwerb außerhalb des öffentlichen Dienstes – „echter Außenseiter“	61
c) Erwerb innerhalb des öffentlichen Dienstes – „Schein-Außenseiter“	61
4. Politische Übereinstimmung bei politischen Beamten?	62
VI. Mindestalter	65
VII. Höchstalter	66
VIII. Probezeit	66
D. Einfachgesetzliches Verhältnis von Laufbahnbewerber und Außenseiter	67
I. Vor Erwerb der Laufbahnbefähigung – Gleichrangigkeit oder Subsidiarität?	67
1. Formelle Gleichrangigkeit im Bundesbeamtengesetz	67
a) Einschränkende Interpretation durch die Literatur	68
b) Rückschlüsse aus der Gesetzgebungsgeschichte	68
c) Ergebnis und Stellungnahme	70
2. Divergierendes Landesrecht	71
a) Gleichrangigkeit	72
b) Vorrangstellung des Laufbahnbewerbers	72
aa) Subsidiaritätsklausel – keine geeigneten Laufbahnbeamten	73
bb) Bedürfnisklausel – dienstliches Interesse an der Einstellung	74
3. Zusammenfassung und Bewertung	75
II. Nach Erwerb der Laufbahnbefähigung – die Reichweite des Befähigungserwerbs	77
1. Aufstiegsmöglichkeiten innerhalb der Laufbahn	77
2. Laufbahnwechsel	78
3. Dienstherrenwechsel	79
§ 2: Das Verfahren der Befähigungsfeststellung des Außenseiters vor den Personalausschüssen	81
A. Befähigungsnachweis als Zentralproblem des Außenseiters	81
B. Die Aufgabe der Personalausschüsse: Objektivierung der Bewerberauswahl und Abschirmung sachfremder Einflüsse	81
I. Arten der Personalausschüsse und rechtliche Vorgaben	82
1. Der Bundespersonalausschuß	82
a) Aufgaben	82
b) Zusammensetzung	83
c) Entscheidungsstelle in der Praxis: Der Unterausschuß	83
2. Die unabhängigen Stellen der Länder	83
a) Zusammensetzung	84
b) Problemfall: hessische Landespersonalkommission	84
II. Exemplarisch: Der Bundespersonalausschuß und seine Funktion bei der Einstellung des anderen Bewerbers	85
1. Verfahren der Befähigungsfeststellung	85
2. Unwirksamkeit der Ernennung bei fehlender Mitwirkung des Personalausschusses?	86
C. Bewertung der Rolle des Bundespersonalausschusses bei der Einstellung anderer Bewerber	87
I. Verfassungsrechtliche Vorbehalte	87
1. Fehlende demokratische Legitimation der Mitglieder?	88
2. Beschränkung der ministeriellen Leitungsbefugnis und Verantwortlichkeit durch Exemtion aus dem Ressortprinzip?	88
II. Das Problem der Gewerkschaftsbeteiligung	89
III. Die Unabhängigkeit der Mitglieder – Voraussetzung der Befähigungsfeststellung?	90
D. Rechtsschutz gegen die Entscheidungen des Bundespersonalausschusses	92
I. Rechtsqualität der Entscheidung über die Laufbahnbefähigung	92
II. Rechtsschutzmöglichkeiten	93
§ 3: Verwendung und Verbreitung des Außenseiters in der Verwaltung	95
A. Quantitative Gewährleistung des Regel-/Ausnahmeverhältnisses	95
B. Qualitative Verwendung	97
I. Der Außenseiter als Thema des höheren Dienstes	97
1. Der Spezialist als wichtige Ergänzung des Berufsbeamtentums	97
2. Seiteneinsteiger im Umfeld der Ministeriumsspitze	98
a) Dienstrechtlicher Status	98
b) Spätere Verwendung	99
II. Der Außenseiter als Erscheinungsform der Ämterpatronage?	100
§ 4: Verfassungsrechtliche Determinanten von Laufbahnbewerber und Außenseiter	102
1. Abschnitt: Das Laufbahnprinzip als verfassungsrechtliche Absicherung des Laufbahnbewerbers	102
A. Verankerung des Laufbahnprinzips in Art. 33 Abs. 2 GG?	103
I. Art. 33 Abs. 2 GG – Gewährleistung des Leistungsprinzips	103
II. Mittelbare Gewährleistung des Laufbahnprinzips?	104
III. Ergebnis	104
B. Das Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG)	105
I. Art. 33 Abs. 5 GG und seine dreifache Bedeutung	106
1. Institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums	106
2. Regelungsauftrag an den Gesetzgeber	107
3. Grundrechtsähnliche Individualgarantie der Beamten	108
II. Voraussetzungen eines hergebrachten Grundsatzes	109
1. Grundsatzcharakter	110
a) Rechtsprechung: Kernbestand von Strukturprinzipien	110
b) Kritik an der Rechtsprechung	111
c) Ansätze in der Literatur	112
aa) Historischer Ansatz: Vorstellungen des Verfassunggebers	112
bb) Institutioneller Ansatz: Legitimation des Berufsbeamtentums aus seiner Aufgabenerfüllung	113
cc) Typuserhaltender Ansatz: Bewahrung des Berufsbeamten	114
d) Stellungnahme	115
2. Herkommen	116
a) Zeitraum	116
b) Maßstab für die Herausbildung eines Grundsatzes	117
3. Ergebnis	118
III. Das Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums	118
1. Terminologische Unterscheidung: „Laufbahnprinzip“ und „Laufbahngruppenprinzip“	118
2. Pauschale Einordnung unter die hergebrachten Grundsätze durch Rechtsprechung und Literatur	120
3. Der Grundsatzcharakter des Laufbahnprinzips	121
a) Gliederung des Berufsbeamtentums in verschiedene Laufbahnen	123
aa) Funktion als stabilisierendes und kontinuitätssicherndes Element bei der Erfüllung der Staatsaufgaben	124
bb) Keine gleichwertige Alternative: Amts- oder Funktionsprinzip	124
b) Ordnung und Einrichtung der Laufbahnen unter fachlichen Gesichtspunkten – Fluglotsen als Sündenfall	125
c) Zugang zu den Laufbahnen nach den Kriterien der Vor- und Ausbildung	126
aa) Abschirmender Faktor gegenüber den politischen Kräften und Einflüssen	126
bb) Garantie typisierter Mindestqualität der Beamten	127
d) Das „Laufbahngruppenprinzip“ als Kernproblem	127
aa) Rechtsprechung	128
bb) Literatur	129
(1) Detailregelung ohne Grundsatzcharakter	129
(2) Das „Laufbahngruppenprinzip“ als notwendiger Bestandteil des Laufbahnprinzips	130
(3) Sicherung des Amtes	131
(4) Determinante des Prinzips der einseitigen staatlichen Regelungsgewalt	131
cc) Stellungnahme	132
4. Das „Herkommen“ des Laufbahnprinzips	132
a) Ungeschriebene Anfänge	133
aa) Vorbildcharakter der römischen Amtskirche	133
bb) Beginn des Laufbahnwesens im 19. Jahrhundert	135
(1) Herausbildung von Laufbahngruppen	135
(a) Die Bayerische Hauptlandespragmatik von 1805	136
(b) Entwicklung in Preußen	137
(2) Entstehung von Laufbahnen	138
(3) Entwicklung der Zugangskriterien Vor- und Ausbildung	139
(4) Verknüpfung mit dem Besoldungsrecht	140
b) Zunehmende Verrechtlichung während der Weimarer Republik	140
c) Kodifizierung – die Zeit des Nationalsozialismus	142
aa) Reichsgrundsätze über Einstellung, Anstellung und Beförderung	143
bb) Deutsches Beamtengesetz und Reichslaufbahnverordnung	144
d) Bewertung	145
5. Ergebnis: das Laufbahnprinzip als hergebrachter Grundsatz	146
IV. Verhältnis des Laufbahnprinzips zu anderen hergebrachten Grundsätzen und Prinzipien des Berufsbeamtentums	146
1. Leistungsprinzip	147
2. Lebenszeitprinzip	148
3. Alimentationsprinzip	149
4. Bewertung	149
2. Abschnitt: Verfassungsrechtliche Bewertung des Außenseiters, gesetzliche Konsequenzen und rechtspolitische Vorschläge	150
A. „Außenseiterprinzip“?	150
I. Herkommen – historische Entwicklung des Außenseiters	150
1. Erste Erscheinungsformen am Anfang der Weimarer Republik	150
2. Gesetzliche Regelung in der nationalsozialistischen Zeit	152
3. Vorschläge der Alliierten zur Aufwertung der Stellung des Außenseiters	153
4. Der erste „Außenseiterstreit“ bei der Schaffung des vorläufigen Bundespersonalgesetzes 1950	154
5. Der zweite „Außenseiterstreit“ bei der Verabschiedung des Bundesbeamtengesetzes 1953	156
6. Ergebnis	158
II. Fehlender Grundsatzcharakter	158
III. Ergebnis: kein eigenständiges Außenseiterprinzip	159
B. Der Außenseiter als verfassungsrechtlich zulässige Ausnahme vom Laufbahnprinzip?	159
I. Rechtfertigungsbedürftigkeit	159
II. Rechtfertigungsfähigkeit	159
1. Möglicher Rechtfertigungsgrund, da Laufbahnprinzip nur zu „berücksichtigen“ und nicht zu „beachten“ ist?	160
2. Rechtfertigung unter der Prämisse der Struktur- und Sachgerechtigkeit	161
a) Strukturgerechtigkeit des Außenseiters	162
b) Sachgerechtigkeit des Außenseiters	162
C. Konsequenzen für die einfachrechtliche Regelung des Außenseiters	163
I. Notwendige Änderung der Beamtengesetze	163
1. Verankerung des Regel-/Ausnahmeverhältnisses	163
2. Bedürfnis- und Erforderlichkeitsklausel	164
II. Nachweis des dienstlichen Interesses	164
III. Kontingentierungen?	165
IV. Aufstellung von Mindestanforderungen an die Vorbildung anderer Bewerber	165
V. Gesetzliche Konkretisierung der Anforderungen an Lebens- und Berufserfahrung des anderen Bewerbers?	165
Zusammenfassende Thesen	166
Literaturverzeichnis	168
Sachwortverzeichnis	178

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