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Das deutsche Rundfunksystem unter dem Einfluss des Europarechts

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Krausnick, D. (2005). Das deutsche Rundfunksystem unter dem Einfluss des Europarechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51519-6
Krausnick, Daniel. Das deutsche Rundfunksystem unter dem Einfluss des Europarechts. Duncker & Humblot, 2005. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51519-6
Krausnick, D (2005): Das deutsche Rundfunksystem unter dem Einfluss des Europarechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51519-6

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Das deutsche Rundfunksystem unter dem Einfluss des Europarechts

Krausnick, Daniel

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 74

(2005)

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Abstract

Ziel der Arbeit ist es zu untersuchen, wie das Europarecht auf das duale Rundfunksystem in Deutschland einwirkt und der Frage nachzugehen, ob und inwieweit dieses System angesichts des Europarechts reformbedürftig ist:

Der Verfasser legt zunächst dar, was die Charakteristika des deutschen dualen Rundfunksystems, bezogen auf das Verfassungs-, Rundfunk- und Wettbewerbsrecht, ausmacht und zeichnet dann die Entwicklung der EU-Rundfunkpolitik nach. Dabei untersucht er vorrangig, in welcher Weise im Laufe der Jahre die spezifischen Probleme des dualen Rundfunksystems eine Rolle gespielt haben. Außerdem legt er die Vorgaben dar, die aus den Grundfreiheiten des EG-Vertrages für das deutsche duale Rundfunksystem folgen, und untersucht, ob die maßgeblichen Regelungen des Rundfunkrechts diesen genügen können.

Mit der Feststellung, dass das deutsche duale Rundfunksystem den Vorgaben der Grundfreiheiten entsprechen muss, ist noch nicht automatisch die Konsequenz verbunden, dass die Gemeinschaft auch befugt ist, eigene Regelungen für den Rundfunkbereich zu erlassen. Daniel Krausnick erörtert deshalb die Frage, ob die Gemeinschaft eine "Rundfunkkompetenz" hat und welchen Grenzen diese Kompetenz, insbesondere bei der Regelung von Medien- und Meinungspluralismus unterliegt. Anschließend widmet er sich sowohl den wettbewerbsrechtlichen Problemen als auch der nach wie vor heftig umstrittenen Frage, welche Elemente der Rundfunkfinanzierung staatliche Beihilfen i.S.d. Art. 87 EG sind, und ob der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland an die EG-Transparenzrichtlinie gebunden ist. Abschließend rücken noch einmal grundrechtliche Fragen in den Vordergrund. So beleuchtet der Verfasser auch den neuen Art. 11 der EU-Grundrechtscharta, der nach derzeitiger Planung als Art. II-11 Bestandteil der künftigen Verfassung der EU werden soll.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
A. Das duale Rundfunksystem in Deutschland 19
I. Zum Begriff „duales Rundfunksystem“ 19
II. Die Vorgaben des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG für ein duales Rundfunksystem 21
1. Rundfunkfreiheit i. S. d. Art. 5 I 2 GG als „dienende Freiheit“ 22
a) Grundrechtsdogmatisches Konzept „dienende Freiheit“ 22
b) Demokratietheoretische Begründung 24
c) Kritik am Konzept der dienenden Freiheit 25
2. Die „Sondersituation“ – Rundfunkfreiheit als ausgestaltungsbedürftige Freiheit 27
3. Die Ausgestaltung der „positiven Rundfunkordnung“ 29
a) Regelungsverpflichtung und gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit 29
b) Verfassungsrechtliche Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit 31
4. Programmautonomie 32
5. „Rundfunkveranstalterfreiheit“? 33
a) Die Sicht des BVerfG 33
b) Die Sicht der Literatur 34
c) Stellungnahme 35
6. Grundrechtsberechtigte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 38
a) Inländische Rundfunkveranstalter 38
b) Ausländische Rundfunkveranstalter 39
III. Rundfunk im dualen System 40
1. Öffentliche Aufgabe des Rundfunks und Notwendigkeit der Grundversorgung 40
2. Keine Kompensationsfunktion der Grundversorgung 41
3. Inhalt des Grundversorgungsauftrags 42
a) Positive Definition 42
b) Negative Definition 44
c) Was ist zur Erfüllung des Grundversorgungsauftrages nicht notwendig? 45
d) Grundversorgung in Marktferne, nicht in „Marktabstinenz“ 46
e) Grundversorgung durch private Veranstalter? 47
4. Bestands- und Entwicklungsgarantie 48
5. Programmveranstaltung außerhalb der Grundversorgung und wirtschaftliche Betätigungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 50
6. Duales Rundfunksystem und Wettbewerbsrecht 52
a) Ökonomischer und publizistischer Wettbewerb 52
b) Kontrolle des publizistischen Wettbewerbs im privaten Rundfunk nach §§ 25–40 RStV 54
c) Kontrolle des ökonomischen Wettbewerbs nach GWB und UWG 56
aa) Verhältnis des GWB zur Kontrolle des publizistischen Wettbewerbs 57
bb) Anwendung von GWB und UWG auf private Rundfunkveranstalter 59
cc) Anwendung des GWB auf öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter 60
dd) Anwendung des UWG auf öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter 61
d) Wettbewerbskontrolle und Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 62
IV. Rundfunkfinanzierung und die Vorgaben des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 64
1. Finanzierungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 64
2. Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 66
a) Rechtsnatur der Gebühren 66
b) Verfahren der Gebührenfestsetzung 67
3. Werbefinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 69
4. Sonstige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 70
5. Finanzierung des privaten Rundfunks 71
V. Das duale Rundfunksystem vor den Herausforderungen des digitalen Zeitalters 71
1. Technischer Sachverhalt 72
2. Verfassungsrechtliche Folgen 74
a) Konvergenz des Rechts? 74
b) Neue Konflikte um die Rundfunkfreiheit 75
c) Vielfaltssicherung im digitalen Rundfunk 81
d) Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Welt 89
e) Das Exklusivwerden meinungsbildender Inhalte 95
B. Das duale Rundfunksystem als Gegenstand des Gemeinschaftsrechts 98
I. Dualer Rundfunk als europarechtliches Problem – ein Überblick 98
1. Die siebziger und achtziger Jahre 98
a) Rechtsprechung des EuGH 98
b) Auf dem Weg zur Fernsehrichtlinie 99
aa) Die Aktivitäten des EP 100
bb) Die Aktivitäten der Kommission 101
cc) Entstehung und Regelungsgehalt der Fernsehrichtlinie 102
c) Weitere Konturierung des Rundfunkmarktes durch den EuGH 104
2. Die Entwicklung seit 1990 104
a) Der Rundfunk und die Verträge von Maastricht und Amsterdam 104
b) Dualer Rundfunk aus der Sicht der Gemeinschaftsgerichte 105
c) Die Aktivitäten der Kommission 107
aa) Grünbücher und ihre Folgen 107
bb) Sonstige rechtlich unverbindliche Maßnahmen 111
(1) Vorlage der GD IV zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 111
(2) Bericht der hochrangigen Gruppe für audiovisuelle Politik („Oreja-Bericht“) 114
(3) „Grundsätze und Leitlinien für die audiovisuelle Politik der Gemeinschaft im Digitalen Zeitalter“ 116
(4) Mitteilung über Leistungen der Daseinsvorsorge 116
(5) Mitteilung über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 118
cc) Wettbewerbsrechtliche Entscheidungen und Richtlinien 119
d) Die Aktivitäten des EP 121
e) Die Aktivitäten des Rates 122
f) Revision der Fernsehrichtlinie 123
g) Der Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und Dienste 125
h) Rundfunk im Europäischen Verfassungsvertrag 127
3. Zusammenfassung und Ausblick 128
II. Ansatzpunkte zur Begründung einer Sonderstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im primären Gemeinschaftsrecht 128
1. Das Rundfunkprotokoll 129
a) Das Rundfunkprotokoll als Primärrecht i. S. d. Art. 311 EG 129
b) Das Rundfunkprotokoll als auslegende Bestimmung 131
c) Anwendungsbereich und Inhalt des Rundfunkprotokolls 133
2. Art. 86 Abs. 2 EG 134
a) Unternehmensqualität des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland 135
b) Praxis der Gemeinschaftsorgane zur Anwendbarkeit des Art. 86 Abs. 2 EG 135
c) Sicht der Literatur und Stellungnahme 136
3. Sonstiges 140
III. Duales Rundfunksystem und Grundfreiheiten des EG-Vertrages 142
1. Das deutsche duale Rundfunksystem im Lichte der allgemeinen Grundfreiheitendogmatik 142
a) Unmittelbare Anwendbarkeit und Anwendungsvorrang 142
b) Rundfunkveranstalter als Berechtigte der Grundfreiheiten 143
c) Grundfreiheiten als Beschränkungsverbote 143
d) Keck-Rechtsprechung – Übertragung auf den Rundfunkbereich 144
e) Zulässige Beschränkungen 146
aa) Grundvoraussetzungen 147
bb) Inländerdiskriminierung 149
f) Zwischenergebnis: Rundfunk und konvergierende Grundfreiheiten 150
2. Rundfunk und Warenverkehrsfreiheit 151
a) Tatbestand 151
b) Rechtfertigung 153
3. Rundfunk und Arbeitnehmerfreizügigkeit 154
4. Rundfunk und Niederlassungsfreiheit 156
a) Rundfunk als selbständige Erwerbstätigkeit i. S. d. Art. 43 Abs. 2, 48 EG 156
aa) Privater Rundfunk 156
bb) Öffentlich-rechtlicher Rundfunk 157
(1) Unanwendbarkeit des Art. 45 EG 157
(2) Tatbestandsmerkmale des Art. 43 Abs. 2, 48 EG 158
b) Niederlassungsvorgänge 160
aa) Grundfälle 160
bb) Dauerhafte „Programmeinstrahlung“ als Niederlassung? 160
(1) Begriff der Niederlassung i. S. d. Art. 43 ff. EG 161
(2) Rechtsprechung des EuGH zum Niederlassungsbegriff 161
(3) Ergebnis 163
c) Sonstiges 164
5. Rundfunk und Dienstleistungsfreiheit 166
a) Subsidiarität der Dienstleistungsfreiheit und Kumulationsverbot 166
b) Die grenzüberschreitenden Leistungsbeziehungen 167
aa) Terrestrischer und Satellitenrundfunk 168
bb) Kabelrundfunk 168
c) Entgeltlichkeit der Leistungsbeziehungen 171
aa) Grenzüberschreitendes Pay-TV 172
bb) Grenzüberschreitender Kabelrundfunk 172
cc) Entgeltbeziehungen beim grenzüberschreitenden werbefinanzierten Rundfunk 172
dd) Rundfunkgebühren als Entgelt? 176
6. Vereinbarkeit von Regelungen zur Ausgestaltung der deutschen dualen Rundfunkordnung mit der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit 177
a) Rechtfertigungsvoraussetzungen 178
aa) Schutz demokratisch-kulturpolitischer Ziele nach Art. 46 Abs. 1 EG? 179
bb) Demokratisch-kulturpolitische Ziele als zwingende Gründe des Allgemeininteresses 182
b) Vereinbarkeit wichtiger Regelungen des RStV und der Landesmediengesetze mit Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit 182
aa) Regelungen über die Veranstalterzulassung 182
bb) Regelungen über die Programmgestaltung 186
cc) Regelungen zur publizistischen Konzentrationskontrolle 187
dd) Regelungen der Rundfunkfinanzierung 192
(1) § 7 RStV 193
(2) § 8 RStV 195
(3) §§ 14–18 RStV 196
(4) §§ 43–46a RStV 197
(5) Gebührenfinanzierung als Grundfreiheitsverstoß? 198
(6) Werbeverbot für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk? 200
ee) Regelungen über die Kabelbelegung 202
c) Ergebnis 206
7. Rundfunk und Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit 207
IV. Kompetenzen der EG für rundfunkbezogene Regelungen 209
1. Die „Rundfunkkompetenz“ der EG im Allgemeinen 209
a) Keine „selbstgemachte“ Rundfunkkompetenz 209
b) Die Rundfunkkompetenz der EG als „Querschnittskompetenz“ 211
c) Ungeschriebene EG-Kompetenzen im Rundfunkbereich? 212
d) Der Streit um die EG-Rundfunkkompetenz in der Literatur 213
e) Stellungnahme 216
f) Harmonisierung auch neben unmittelbar anwendbaren Grundfreiheiten 217
2. Die einzelnen Kompetenznormen 218
a) Kompetenzen aus dem Bereich der Grundfreiheiten 218
aa) Art. 55, 47 Abs. 2 EG und Art. 47 Abs. 2 EG (direkt) 218
bb) Art. 94, 95 EG 220
b) Wettbewerbsrechtliche Kompetenzen 220
c) Art. 155, 156 EG und 157 Abs. 3 EG 222
d) Art. 308 EG 223
e) Gemeinschaftsgrundrechte als Kompetenzgrundlagen? 223
3. Kompetenzgrenzen 224
a) Das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 2 EG) 224
aa) Ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft? 224
bb) Insuffizienzkriterium 227
cc) Effizienzkriterium 229
b) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EG) 229
c) Art. 151 Abs. 4 EG 230
d) Das Harmonisierungsverbot des Art. 151 Abs. 5 EG 231
e) Grundrechte 232
f) Spezielle Kompetenzgrenzen für öffentlich-rechtlichen Rundfunk 232
g) Das Prinzip der Gemeinschaftstreue und Art. 6 Abs. 3 EU als Kompetenzgrenzen? 233
4. Medien- und Meinungspluralismus als Gegenstand einer Gemeinschaftsregelung 233
a) Gründe und Regelungsoptionen für eine solche Gemeinschaftsregelung 234
b) Mögliche Kompetenzgrundlagen 236
c) Kompetenzgrenzen 238
aa) Einfluss des Art. 151 EG 238
bb) Subsidiaritätsprinzip 239
cc) Verhältnismäßigkeitsprinzip 240
d) Kein europäischer Pluralismusschutz? 241
5. Art. 3a der Fernsehrichtlinie 241
V. Duales Rundfunksystem und europäisches Wettbewerbsrecht 242
1. Unternehmensqualität der Rundfunkveranstalter 243
2. Methodik der Marktabgrenzung 243
3. Der publizistische Wettbewerb als Schutzgegenstand des EG-Wettbewerbsrechts 246
a) EG-rechtliche Pflicht zur Berücksichtigung des publizistischen Wettbewerbs 246
b) Möglichkeiten zur Erfüllung dieser Pflicht 247
4. Sachlich relevante Märkte der Rundfunkveranstaltung 249
a) Pay-TV 250
b) Zuschauermarkt? 252
c) Werbemarkt 255
d) Rechtemarkt 257
e) Märkte für technische und administrative Infrastruktur 258
5. Räumlich relevanter Markt 259
6. Art. 81 EG 261
a) Der Streit um den Sportrechteerwerb im Rahmen der EBU 261
b) Sonstige Entscheidungen nach Art. 81 EG 265
aa) Schwerpunktmäßig öffentlich-rechtlicher Rundfunk betroffen 265
bb) Schwerpunktmäßig privater Rundfunk betroffen 267
7. Art. 82 EG 268
8. Fusionskontrolle 271
a) Die gemeinschaftsrechtliche Fusionskontrolle 271
b) Begrenzte Reichweite der FKVO im Rundfunkbereich 275
c) Die Sonderregelung des Art. 21 Abs. 3 FKVO 276
d) Zur Kommissionspraxis 277
aa) Allgemeines 277
bb) Mittelbarer Pluralismusschutz im Rahmen der Marktabgrenzung 279
cc) Mittelbarer Pluralismusschutz bei der Feststellung einer Marktbeherrschung 281
dd) Behandlung der Zusagen der Parteien 283
9. Ergebnis 284
VI. Rundfunkfinanzierung und EG-Beihilfenrecht 285
1. Der Begriff der Beihilfe i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EG 286
2. Begünstigungseffekte der deutschen Rundfunkfinanzierung 287
a) Der Begriff der Begünstigung i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EG 287
b) Begünstigung bei Gegenleistungen für die Erfüllung von Aufgaben? 288
aa) Sicht der Rechtsprechung 288
bb) Sicht der Literatur 290
cc) Stellungnahme 291
c) Begünstigungseffekt der Gebührenfinanzierung? 294
aa) Gebührenfinanzierung der Grundversorgung 294
bb) Gebührenfinanzierung von Spartenprogrammen 298
(1) Fehlender Begünstigungseffekt 298
(2) Die Gegenansicht der Kommission 301
d) Begünstigungseffekt der Bestands- und Entwicklungsgarantie? 302
aa) Allgemeines 302
bb) Unzulässigkeit eines Insolvenzverfahrens 303
e) Begünstigung durch bevorrechtigte Kabeleinspeisung? 304
f) Begünstigung privater Rundfunkveranstalter? 305
g) Zwischenergebnis 306
3. Fehlende Freiwilligkeit der deutschen Rundfunkfinanzierung 306
4. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln 308
a) Meinungsstand vor dem PreussenElektra-Urteil 308
b) Die maßgeblichen Aussagen in Rs. PreussenElektra 310
c) Werden die Rundfunkgebühren „aus staatlichen Mitteln“ gewährt? 311
d) Zwischenergebnis 314
e) Staatliche Herkunft der sonstigen Maßnahmen der Rundfunkfinanzierung 314
5. Wettbewerbsverfälschung 315
a) Inhalt des Tatbestandsmerkmals 315
b) Verfälschen deutsche Maßnahmen der Rundfunkfinanzierung den Wettbewerb? 317
6. Handelsbeeinträchtigung 320
7. Ergebnis zum Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EG 322
8. Zulässigkeit der Gebührenfinanzierung nach Art. 87 Abs. 3 lit. d) und 86 Abs. 2 EG 322
a) Rechtfertigungsmöglichkeit nach Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG 323
aa) Rundfunkgebühren als Förderung der Kultur i. S. d. Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG 323
(1) Der Kulturbegriff des Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG 323
(2) Rundfunkgebührenfinanzierung und Kultur in Deutschland 325
(3) Entscheidung der Kommission in Sachen Phoenix und Kinderkanal 327
bb) „Verhältnismäßigkeitsklausel“ des Art. 87 Abs. 3 lit. d) a. E. EG 328
(1) Geeignetheit der Gebührenfinanzierung 328
(2) Erforderlichkeit der Gebührenfinanzierung 330
(3) Angemessenheit und Kommissionsermessen 332
cc) Zwischenergebnis 333
b) Art. 86 Abs. 2 EG 333
aa) Anwendbarkeit des Art. 86 Abs. 2 EG 334
bb) Gebührenfinanzierung und Art. 86 Abs. 2 EG 335
(1) Betrauung mit Grundversorgung und Spartenprogrammen 335
(2) Sonstige Voraussetzungen des Art. 86 Abs. 2 EG 336
9. Rundfunkfinanzierung und Beihilfeverfahren 338
a) Anwendbarkeit des Art. 88 EG und der VO 659/99 338
b) Notifizierungspflicht 339
c) Keine Rückzahlungspflicht für die Gebühren 341
10. Ergebnis 342
11. Rundfunkfinanzierung und EG-Transparenzrichtlinie 342
a) Quersubventionen als wettbewerbsrechtliches Problem 342
b) Inhalt der Transparenzrichtlinie 343
c) Anwendbarkeit der Richtlinie auf den deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk 344
aa) Transparenzrichtlinie und Rundfunkprotokoll 345
bb) Die einzelnen Anwendbarkeitsvoraussetzungen 346
d) Ausschluss der Anwendbarkeit nach Art. 4 TP-RL 349
e) Konsequenzen 352
VII. Das duale Rundfunksystem und das Gemeinschaftsgrundrecht der Medienfreiheit 354
1. Die Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts 355
a) Rechtserkenntnisquellen der Gemeinschaftsgrundrechte 355
aa) Rechtserkenntnisquellen i. S. d. Art. 6 Abs. 2 EU 355
bb) Weitere Rechtserkenntnisquellen? 357
b) Stellung und Reichweite der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht 359
aa) Grundrechte als Primärrecht 359
bb) Reichweite der Gemeinschaftsgrundrechte 359
c) Verhältnis von BVerfG, EuGH und EGMR zueinander 362
2. Das Gemeinschaftsgrundrecht der Medienfreiheit 366
a) Art. 10 EMRK und seine Auslegung durch den EGMR 367
aa) Schutzbereich 367
(1) Äußerungs- und Informationsfreiheit 367
(2) Medienfreiheit 369
(a) Art. 10 Abs. 1 EMRK als dienende Freiheit? 369
(b) Medienfreiheit i. S. d. Art. 10 Abs. 1 EMRK als Veranstalterfreiheit? 372
bb) Träger des Grundrechts auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten? 373
cc) Schranken 375
(1) Art. 10 Abs. 1 S. 3 EMRK als eigenständige Schranke? 375
(2) Art. 10 Abs. 2 EMRK 377
b) Art. 11 Grundrechtscharta 378
c) Mitgliedstaatlicher Schutz der Rundfunkfreiheit im Überblick 381
aa) Länder, die Rundfunk in ihrer Verfassung erwähnen 382
(1) Griechenland 382
(2) Irland 382
(3) Italien 383
(4) Niederlande 385
(5) Portugal 386
(6) Schweden 387
(7) Spanien 388
bb) Übrige Mitgliedstaaten 390
(1) Belgien 390
(2) Dänemark 391
(3) Finnland 391
(4) Frankreich 392
(5) Großbritannien und Nordirland 395
(6) Luxemburg 397
(7) Österreich 398
d) Zwischenergebnis – das Gemeinschaftsgrundrecht der Medienfreiheit 398
3. Bindung der Mitgliedstaaten an das Gemeinschaftsgrundrecht der Medienfreiheit 399
a) Medienfreiheit und Einschränkung der Grundfreiheiten 399
b) Medienfreiheit und Wettbewerbsrecht 402
Zusammenfassung 405
A. Das duale Rundfunksystem in Deutschland 405
B. Das duale Rundfunksystem als Gegenstand des Gemeinschaftsrechts 408
Schlussbemerkung 420
Literaturverzeichnis 422
Sachwortverzeichnis 443