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Informationen des Staates als Wirtschaftsgut

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Püschel, J. (2006). Informationen des Staates als Wirtschaftsgut. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52065-7
Püschel, Jan Ole. Informationen des Staates als Wirtschaftsgut. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52065-7
Püschel, J (2006): Informationen des Staates als Wirtschaftsgut, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52065-7

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Informationen des Staates als Wirtschaftsgut

Püschel, Jan Ole

Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 18

(2006)

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Abstract

Die informationelle Durchdringung aller Lebensbereiche, der Wandel der Gesellschaft zur Informationsgesellschaft und die damit einhergehende Entwicklung eines besonderen Informationsverwaltungsrechts begründen eine neue Qualität der Nutzung staatlicher Informationen. Als Teil hiervon gewinnt die Kommerzialisierung von Informationen des Staates verstärkt an Bedeutung.

Jan Ole Püschel untersucht unter Berücksichtigung der Anforderungen einer informationellen Grundversorgung der Gesellschaft und der Vorgaben des europäischen Gesetzgebers die rechtlichen Optionen einer wirtschaftlichen Nutzung staatlicher Informationen. Der Zielkonflikt zwischen privatem Informationsmarkt, Informationsteilhabe des Bürgers und dem Interesse des Staates, am Wert seiner Informationen selbst zu partizipieren, wird aus wechselnder Perspektive betrachtet und der Rechtsrahmen unterschiedlicher Modellverwirklichungen aufgezeigt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
A. Einführung, Grundkonflikte und Gang der Bearbeitung 21
I. Einführung 21
II. Der Zielkonflikt zwischen freiem Informationszugang und kommerzieller Nutzung 26
1. Private Interessen an staatlichen Informationen 26
2. Privatwirtschaftliche Interessen an staatlichen Informationen 28
3. Öffentliche Interessen an staatlichen Informationen 30
4. Kein zwangsläufiger Zielkonflikt 32
5. Fazit 33
III. Zum Gang der Bearbeitung 34
1. Thematische Verengung auf (Rechts-) Fragen der Informationsdistribution 34
2. Drei Modelle der Informationsdistribution als Bearbeitungsschwerpunkt 35
a) Das Modell der kostenlosen Informationsabgabe 36
b) Das Gebührenmodell 37
c) Das Marktmodell 37
3. Zum Gang der Bearbeitung im engeren Sinne 37
B. Untersuchungsgegenstand und bestimmende Faktoren 39
I. Informationen des Staates als Wirtschaftsgut 39
1. Zur Vielseitigkeit des Informationsbegriffs 39
a) Der weite immaterielle Informationsbegriff 41
b) Konkretisierung über die Trägermedien für Informationen 42
c) Zwischenergebnis 44
2. Verwaltungsinformationen als Teilmenge staatlicher Informationen 45
3. Das Kommerzialisierungsverständnis in der Informationsdebatte 46
4. Informationen des Staates als ökonomisches Gut 48
5. Exklusive Nutzungsrechte als Voraussetzung einer Kommerzialisierung 51
6. Wirtschaftlich motivierte Informationsrechte 54
II. IuK-Technologie: Voraussetzung einer kommerziellen Nutzung 55
III. Zum staatlichen Informationsmonopol 59
1. Staatliche Informationsmonopole 60
2. Informatorische Verwaltungsmonopole 62
3. Wettbewerbssituation zwischen Verwaltung und Privaten 64
IV. Konsequenzen für die weitere Bearbeitung 66
C. Europäische Grundlagen einer wirtschaftlichen Nutzung staatlicher Informationen 68
I. Verwaltungstransparenz auf Ebene der EU-Institutionen 68
II. Initiativen zur Errichtung eines europäischen Binnenmarktes für Informationen 72
1. Grünbuch über die Informationen des Öffentlichen Sektors in der Informationsgesellschaft 74
2. eContent Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission 76
III. Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors 77
1. Zum Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/98/EG 78
a) Ausgangspunkt „öffentlicher Sektor“ 78
b) Einengung des Anwendungsbereichs durch das Kriterium des „Öffentlichen Auftrags“ 81
2. Keine Regelung des Zugangs zu Informationen des Staates 83
3. Keine Verpflichtung zur generellen Gestattung der kommerziellen Nutzung 86
4. Konkurrenzverhältnis zu bestehenden Regelungen 87
5. Auswirkungen der Richtlinie auf die nationale Ausgestaltung einer Informationsordnung 88
a) Besonderer Rechtfertigungsbedarf für Exklusivabreden 89
b) Regelungen zur Vermeidung von unlauterer „Quersubventionierung“ 90
6. Fazit: Klarstellende Funktion und Impulsgeber 91
IV. Das europäische Wettbewerbsrecht der Artt. 81 ff. EG als relevanter Maßstab 92
1. Restriktion staatlicher Privilegien durch das europäische Wettbewerbsrecht 94
2. Prinzipielle Anwendbarkeit der Artt. 81 ff. EG auf staatliche Betätigung 95
a) Anwendbarkeit bei eindeutig wirtschaftlichem Handeln des Staates 95
b) Zur Abgrenzung reiner Staatstätigkeit – wirtschaftliches Handeln 97
aa) Zwangsbefugnisse als Abgrenzungskriterium 100
bb) Ausübung vergleichbarer Tätigkeiten durch Private 102
c) Zwischenergebnis 103
3. Folgen einer Anwendbarkeit der Artt. 81 ff. EG 105
a) Informationen der öffentlichen Hand als Essential Facility? 106
b) Zwischenergebnis 109
4. Mögliche Freistellung von den Wettbewerbsregeln gem. Art. 86 Abs. 2 EG 110
a) Informationsdistribution als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse 112
b) „Betrauung“ mit der Informationsdistribution als Dienstleistung im öffentlichen Interesse 116
c) Verhinderung der Daseinsvorsorge im Informationsbereich durch Liberalisierungszwänge? 116
d) Verhältnismäßigkeit der Wettbewerbseinschränkungen 118
e) Zwischenergebnis zu Art. 86 Abs. 2 EG 120
V. Zusammenfassung der Ergebnisse 120
D. Nationale rechtliche Rahmenbedingungen einer wirtschaftlichen Nutzung staatlicher Informationen 124
I. Modellwahlfreiheit des Gesetzgebers für eine Informationsordnung 124
1. Modellwahlfreiheit des Gesetzgebers bei der Wirtschaftsregulierung 125
2. Modellwahlfreiheit des Gesetzgebers bei der Etablierung einer „Informationsordnung“ 127
3. Grundsatz der Wahlfreiheit mit Geltung für die Exekutive 128
4. Ergebnis 129
II. Verfassungsrechtliche Ausgangspunkte der Informationsdistribution 129
1. „Informationelle Grundversorgung“ als Maßstab der Informationsverteilung 130
a) Die „informationelle Grundversorgung“ als Rechtsbegriff? 132
b) Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen als Maßstab einer kommerziellen Nutzung 136
aa) Die Freiheit, sich zu informieren gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Hs. GG 136
(1) Subjektiver Anspruch auf staatliche Informationen aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Hs. GG? 137
(2) Objektiv-rechtliches Gebot der „Mindestzugänglichkeit“ aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Hs. GG 139
(a) Die n-tv Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 141
(b) Verwaltungsöffentlichkeit als objektives Verfassungsprinzip? 144
bb) Anforderungen aus dem Demokratieprinzip 146
cc) Anforderungen aus dem Rechtsstaatsprinzip 150
c) Zwischenergebnis 151
2. Wirtschaftliche Grundfreiheiten als begrenzender Faktor einer staatlichen Informationsdistribution 153
a) Berufs- und Wettbewerbsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG als relevanter Maßstab 154
aa) Relevanz für alle drei Modelle 155
bb) Schwerpunkt konkurrenzwirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand 156
b) Eigentumsschutz aus Art. 14 Abs. 1 GG als relevanter Maßstab 157
aa) Kein Schutz der wirtschaftlichen Ausgangssituation 157
bb) Schutz vor staatlicher Konkurrenz durch Art. 14 GG? 159
c) Der Maßstab der Verteilungsgerechtigkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG 161
aa) Relevanz für alle drei Modelle 162
bb) Kein Leistungsanspruch auf Informationen aus Art. 3 Abs. 1 GG 162
cc) Informationsspezifische Besonderheiten 163
d) Auffangfunktion der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG 165
3. Zur Eingriffsqualität staatlicher Informationsdistribution 166
4. Anforderungen an eine Rechtfertigung 169
5. Zwischenergebnis und Ausgangspunkt der weiteren Betrachtung 171
III. Für alle drei Modelle der Informationsdistribution beachtliche einfachgesetzliche Teilregelungen 172
1. Keine einheitliche Regelungsstruktur für den Umgang mit Informationen 172
2. Der Schutz personenbezogener Daten als Grenze der Informationsdistribution 175
3. Rechte des Urhebers als Grenze einer kommerziellen Verwertung von Informationen des Staates 177
a) Urheberrechte der Verwaltung als Grenze einer kommerziellen Nutzung 177
aa) Wegfall „staatlicher“ Urheberrechte gem. § 5 Abs. 1 UrhG 178
bb) Wegfall „staatlicher“ Urheberrechte gem. § 5 Abs. 2 UrhG 179
cc) Erweiterter Geltungsbereich des § 5 UrhG durch Informationsfreiheitsgesetze? 180
b) Schutz von Datenbanken der Verwaltung 181
c) Zwischenergebnis 183
4. Das UWG als Maßstab für das informatorische Handeln der Verwaltung 184
a) Zur prinzipiellen Anwendbarkeit des UWG 186
b) Das UWG als Bestandteil des öffentlichen und des privaten Rechtskreises 189
c) Tatbestandliche Voraussetzungen des UWG 191
aa) Handeln mit Marktbezug 192
bb) Handeln „zur Förderung des Wettbewerbs“ 193
cc) Unlauterkeit des Handelns der öffentlichen Hand 195
d) Ergebnis 198
IV. Zusammenfassung der allgemeinen rechtlichen Ausgangspunkte der Betrachtung 200
E. Modell einer kostenlosen Abgabe von Informationen des Staates 203
I. Das zugrundegelegte Modellverständnis 203
II. Steuerungspolitische Aspekte einer kostenlosen Abgabe 203
1. Informationen des Staates als kostenlose Grundversorgung 204
2. Erhöhte Gesamtwirtschaftlichkeit durch Verzicht auf sektorale Einnahmen 205
3. Innovationsdruck auf private Content-Anbieter 208
4. Konsequenzen für die Finanzierung öffentlicher Aufgabenerfüllung 210
a) Beispiele staatlicher Informationen als Gegenleistung 212
b) Begrenzte Kooperationsoptionen 213
III. Beispiele der kostenlosen Abgabe von Informationen des öffentlichen Sektors 214
1. Regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit 215
2. Statistische Informationen 217
3. Rechtsinformationen 219
a) Publikation von Akten der Legislative 220
b) Publikation von Akten der Judikative 223
IV. Rechtlicher Rahmen einer kostenlosen Informationsverteilung 226
1. Verfassungsrechtlicher Rahmen 227
a) Kein Anspruch auf kostenlose Informationen aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Hs. GG 227
b) Übereinstimmung mit weiteren Bereichen der Informationsordnung 229
c) Zwischenergebnis 230
2. Wirtschaftlichkeits- und Gerechtigkeitsaspekte als Grenzen einer kostenlosen Abgabe 231
a) Das Argument der Steuergerechtigkeit 231
b) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 233
3. Haushaltsrechtliche Vorgaben 236
a) Informationen des Staates als Vermögensgegenstand i.S.d. Haushaltsrechts 237
b) Beschränkung des § 63 Abs. 3 BHO aufgrund verfassungsrechtlich geforderter Öffentlichkeit? 239
c) § 5 Abs. 1 UrhG als Grenze der Anwendbarkeit des § 63 Abs. 3 BHO? 241
d) Ausnahmen im Haushaltsplan gem. § 63 Abs. 3 S. 2 BHO 242
e) Zwischenergebnis 244
V. Zusammenfassung der Ergebnisse zum Modell der kostenlosen Distribution 244
F. Modell der gebührenfinanzierten Abgabe von Informationen des Staates 246
I. Das zugrundegelegte Modellverständnis 246
II. Steuerungspolitische Aspekte einer gebührenfinanzierten Abgabe 247
1. „Leistungsgerechtigkeit“ und Offenheit für Lenkungszwecke 247
2. Die Gebühr als Missbrauchsschranke 248
3. Die Gebühr als Kompromiss divergierender Interessen 249
4. Grenzen der Gebührenhöhe 251
5. Der Gedanke der Rechtseinheit als Argument für eine Gebührenregelung 251
III. Beispiele der gebührenfinanzierten Informationsverteilung 252
1. Informationszugang nach Informationsfreiheitsgesetzen 253
a) Kostenregelung des AIG Brandenburg 255
b) Kostenregelung des IFG Berlin 256
c) Kostenregelung des IFG-SH 257
d) Kostenregelung des IFG NRW 258
2. Regelung der kommerziellen Informationsnutzung durch Informationsfreiheitsgesetze 259
3. Vollständiges Verbot einer kommerziellen Nutzung 259
a) Ansätze der Gebührendifferenzierung 261
b) Lex Specialis Regelungen zugunsten einer wirtschaftlichen Verwertung 262
c) Ergebnis 265
4. Akteneinsicht und Kostenregelung nach UIG 266
a) Die Entscheidung des EuGH zur gebührenrechtlichen Ausgestaltung des UIG 267
b) Relevanz der EuGH-Rspr. für eine kommerzielle Nutzung staatlicher Informationen 268
c) Berücksichtigung wirtschaftlich motivierter Informationsgesuche 269
IV. Rechtlicher Rahmen des Gebührenmodells 270
1. Tarifgrundsätze der Richtlinie 2003/98/EG 271
2. Verfassungsrechtliche Maßstäbe der Gebührenkalkulation 274
a) Verhältnismäßigkeit bei der Gebührenbemessung (Äquivalenzprinzip) 274
b) Berücksichtigung des Gleichheitsgrundsatzes bei der Gebührenbemessung 276
c) Grundrechtsverwirklichung als Grenze prohibitiver Gebühren 277
3. Prinzipien des Verwaltungsgebührenrechts 278
a) Das Kostendeckungsprinzip 278
b) Zur Möglichkeit der Gebührenstaffelung 280
c) Notwendige Kenntnis des Verwertungsinteresses zur Gebührenkalkulation 282
aa) Nutzungsoffenlegung contra anspruchslosem Informationszugangsrecht 283
bb) Das „Offenkundigkeitsprinzip“ als gleichheitswidrige Alternative 284
cc) Praktikabilitätserwägungen 286
dd) Ergebnis 287
V. Zusammenfassung der Ergebnisse zum „Gebührenmodell“ 288
G. Modell der Abgabe von Informationen des Staates nach Marktprinzipien 290
I. Das zugrundegelegte Modellverständnis 290
II. Steuerungspolitische Aspekte staatlicher Teilnahme am Informationsmarkt 291
1. Gründe für eine Verbreitung von Informationen des Staates zu Marktpreisen 292
2. Grenzen einer marktmäßigen Verwertung 293
III. Beispiele bestehender Marktmodelle für die Distribution staatlicher Informationen 294
1. Statistische „Dienstleistungen“ 295
a) Nachfrage- und zielgruppenorientierte Standardangebote zu Marktpreisen 297
b) Maßgeschneiderte Produkte und Dienstleistungen bei individueller Preisermittlung 298
2. „Dienstleistungen“ Geodaten produzierender Verwaltungsträger 298
a) Zum Begriff der Geoinformationen 299
b) Öffentliche Einrichtungen als Anbieter von Geo-Basisdaten 301
c) Landesbetriebe für Landesvermessung und Geoinformationen 302
3. „Dienstleistungen“ des Deutschen Wetterdienstes 303
a) Marktwirtschaftliche Ausrichtung des DWD 303
b) Konflikte einer wirtschaftlichen Nutzung von Wetterinformationen 305
IV. Rechtliche Rahmenbedingungen einer Teilnahme der öffentlichen Hand am Informationsmarkt 307
1. Europarechtliche Vorgaben 307
2. Verfassungsrechtliche Vorgaben 309
a) Zulässigkeit rein gewinnorientierten Handelns der Verwaltung? 310
b) Grundrechtsgebundenheit der Verwaltung in Privatrechtsform 313
aa) Grundrechtsbindung bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben 314
bb) Grundrechtsbindung bei erwerbswirtschaftlicher Betätigung 315
cc) Stellungnahme 317
c) Schutz des privaten Mitkonkurrenten aus Art. 12 Abs. 1 GG 319
aa) Art. 12 Abs. 1 GG als Maßstab konkurrenzwirtschaftlicher Betätigung der öffentlichen Hand 319
bb) Zwischenergebnis zum Schutzbereich Art. 12 Abs. 1 GG 324
cc) Eingriff durch Konkurrenz 324
dd) Legitimation möglicher Beeinträchtigungen der Wettbewerbsfreiheit 325
ee) Ergebnis zu Art. 12 Abs. 1 GG 328
d) Der Maßstab der Verteilungsgerechtigkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG 329
aa) Das Gleichheitsgebot bei einer kommerziellen Nutzung durch Dritte 329
bb) Gleichheitsgebot und fiskalisches (Informations-) Handeln der Verwaltung 332
cc) Ergebnis zu Art. 3 Abs. 1 GG 334
3. Einfachgesetzliche Grenzen einer Kommerzialisierung 335
a) Durch gesetzliche Konkretisierung der Handlungsformen 335
b) Kommerzialisierungsgrenze bei hoheitlich erhobenen Informationen? 336
c) Wettbewerbsrechtliche Vorgaben 337
aa) Missbrauch der amtlichen Vertrauensstellung im Wettbewerb 338
bb) Preisunterbietung durch den Rückgriff auf öffentliche Mittel 339
V. Zusammenfassung der Ergebnisse zum Marktmodell 342
H. Resümee und Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 346
I. Resümee 346
1. Kein übergreifendes System für die kommerzielle Nutzung staatlicher Informationen 346
2. Zu den Schwächen der Abgrenzung unterschiedlicher Verwertungsmodelle 348
3. Zu den Vorteilen eines einheitlichen Nutzungsmodells 350
II. Zusammenfassung der Ergebnisse 352
Literaturverzeichnis 364
Verwendete Materialien 386
Sachwortverzeichnis 388