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Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten

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Stalbold, R. (2004). Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten. Verfassungsmäßigkeit und Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51461-8
Stalbold, Reimer. Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten: Verfassungsmäßigkeit und Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51461-8
Stalbold, R (2004): Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten: Verfassungsmäßigkeit und Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51461-8

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Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten

Verfassungsmäßigkeit und Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht

Stalbold, Reimer

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 154

(2004)

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Abstract

Sowohl die Festlegung der Abgeordnetenbezüge als auch deren Besteuerung sind immer wieder Gegenstand auch der öffentlichen Diskussion. Während die Bruttobezüge zumindest der aktiven Abgeordneten häufig mit guten Gründen als eher zu niedrig angesehen werden, sind bei der Besteuerung der Bezüge durchaus kaum zu rechtfertigende Privilegierungen erkennbar. Hierzu gehört insbesondere die den Abgeordneten gewährte steuerfreie Kostenpauschale.

Im Zentrum der vorliegenden Untersuchung steht eine umfassende verfassungsrechtliche Überprüfung der den Mitgliedern des Bundestages gewährten steuerfreien Kostenpauschale anhand des allgemeinen Gleichheitssatzes. Im Ergebnis sieht Reimer Stalbold in dieser eine unzulässige Privilegierung der Abgeordneten gegenüber anderen Steuerpflichtigen, die ihre Aufwendungen konkret nachweisen müssen. Weder die vom EuGH in diesem Zusammenhang für die Mitglieder des Europäischen Parlaments angesprochene Parlamentsautonomie noch das freie Mandat können als Rechtfertigung herangezogen werden. Auch eine Rechtfertigung unter Typisierungsgesichtspunkten greift nach Ansicht des Verfassers nicht durch. Zum einen überschreitet die gegenwärtige Ausgestaltung der Pauschale die Grenzen zulässiger Typisierung. Zum anderen hält der Verfasser entgegen der bisherigen Einschätzung die Pauschalierung zum größten Teil sogar bereits dem Grunde nach für nicht gerechtfertigt. Lediglich eine sehr viel geringere Pauschale für bestimmte mandatsbedingte Repräsentationskosten wäre zu rechtfertigen. Im Anschluss an die verfassungsrechtliche Prüfung werden die verschiedenen Möglichkeiten einer verfassungsmäßigen Regelung aufgezeigt, wobei auch auf die Rechtslage in anderen Ländern Bezug genommen wird.

Am Ende befasst Stalbold sich mit der ausgesprochen problematischen Frage, ob und auf welchem Wege die von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen eine Überprüfung der steuerlichen Privilegierung der Abgeordneten durch das BVerfG erreichen können. Diese verfassungsprozessuale Problematik hat - auch abgesehen von der hier untersuchten Fallkonstellation - allergrößte praktische Relevanz, da sie sich bei jedem gleichheitswidrigen Steuerprivileg stellt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung 15
Erster Teil: Besteuerung der Abgeordnetenbezüge nach geltendem Recht 19
§ 1 Begriff des Abgeordneten 19
§ 2 Bestandteile und Höhe der Abgeordnetenbezüge 21
A. Bezüge der Mitglieder des Bundestages 21
B. Bezüge der Mitglieder der Landtage 24
C. Bezüge der Mitglieder des Europäischen Parlaments 30
§ 3 Besteuerung der Abgeordnetenbezüge nach geltendem Recht 34
Zweiter Teil: Geschichtliche Entwicklung und rechtspolitische Diskussion 36
§ 4 Die Besteuerung der Abgeordnetenbezüge in der geschichtlichen Entwicklung 36
§ 5 Überblick über die rechtspolitische Diskussion 44
Dritter Teil: Verfassungsmäßigkeit der steuerfreien Kostenpauschale der Mitglieder des Bundestages 48
§ 6 Überblick über die verfassungsrechtliche Problematik 48
A. Die steuerfreie Kostenpauschale als Typisierung 48
B. Verfassungsrechtliche Problematik typisierender Regelungen 50
§ 7 Vergleich zwischen Abgeordneten und der Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen (externer Vergleich) 52
A. Ungleichbehandlung von Abgeordneten und der Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen 55
I. Bestimmung der Vergleichsgruppen 55
1. Erfordernis der wesentlichen Gleichheit 55
2. Wesentliche Gleichheit der Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen 57
a) Eigener Ordnungsbereich für Einkünfte von Abgeordneten? 57
b) Genaue Bestimmung der Vergleichsgruppen 60
aa) Einkommensteuerpflichtige mit vergleichbaren Aufwendungen 61
bb) Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen 63
II. Ungleichbehandlung durch die steuerfreie Kostenpauschale 64
1. Voraussetzungen einer Ungleichbehandlung im Bereich des Steuerrechts 64
2. Anwendung auf die steuerfreie Kostenpauschale 68
a) Ermittlung der Einkünfte nach allgemeinen Regelungen 69
b) Bevorzugung der Abgeordneten im Vergleich 73
aa) Grundsätzliche Unbedenklichkeit der Steuerfreiheit von Aufwendungsersatz 73
bb) „Echte“ Steuerbefreiung durch Pauschalierung des steuerbefreiten Aufwendungsersatzes 75
cc) Kein Nachweiserfordernis aufgrund der Pauschalierung 79
III. Zwischenergebnis 81
B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der steuerfreien Kostenpauschale 81
I. Maßstab für die Rechtfertigung 84
1. Allgemeine Grundsätze zum Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei Art. 3 Abs. 1 GG 84
a) Bloßes Willkürverbot oder Bindung an Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte 84
aa) Art. 3 Abs. 1 GG als bloßes Willkürverbot 84
bb) Sog. neue Formel: Strengere Anforderungen durch Bindung an Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte 85
cc) Anwendungsbereiche der unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe 86
dd) Kritik 88
b) Strenge Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Folge für die steuerfreie Kostenpauschale 90
2. Kein anderer Maßstab aufgrund bereichsspezifischer Anforderungen im Bereich des Steuerrechts 93
3. Kein anderer Maßstab aufgrund Differenzierung zwischen bevorzugender und benachteiligender Typisierung 95
II. Parlamentsautonomie als Rechtfertigung der Pauschalierung 99
1. Rechtsprechung des EuGH zum Europäischen Parlament 100
2. Übertragbarkeit auf die nationalen Parlamente 102
a) Erfassung der Abgeordnetenentschädigung durch die Parlamentsautonomie 103
b) Rechtswirkungen der Parlamentsautonomie nur im Innenbereich des Parlaments 105
III. „Freies Mandat“ (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) als Rechtfertigung der Pauschalierung 107
1. Schutzbereich des „freien Mandats“ 108
2. Beeinträchtigung des „freien Mandats“ durch Anwendung der allgemeinen steuerlichen Regelungen 110
a) Materiell-rechtliche Auswirkungen 111
b) Verfahrensrechtliche Auswirkungen 114
IV. Praktikabilität der Norm als Rechtfertigung der Pauschalierung 120
1. Praktikabilität der Norm als Rechtfertigung von Typisierungen 121
a) Befugnis des Gesetzgebers zur Typisierung 121
b) Abwägung zwischen individueller Gleichbehandlung und Praktikabilität der Norm 122
2. Rechtfertigung der Pauschalierung dem Grunde nach („Ob“) 124
a) Anforderungen an die Rechtfertigung der Pauschalierung dem Grunde nach 125
aa) Meinungsstand zur steuerfreien Kostenpauschale der Abgeordneten 125
bb) Allgemeine Grundsätze zur Typisierung 129
cc) Strukturvergleich: Typisierung durch die Verwaltung 133
dd) Diskussion und Stellungnahme 139
b) Anwendung auf die steuerfreie Kostenpauschale der Mitglieder des Bundestages 145
aa) Rechtfertigung aus dem besonderen Charakter der Einkünfte von Abgeordneten 145
bb) Rechtfertigung für die einzelnen Positionen der Kostenpauschale 146
(1) Mehraufwendungen am Sitz des Bundestages und bei Reisen (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 AbgG) 147
(a) Unterhaltung einer Zweitwohnung am Sitz des Bundestages 147
(aa) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen 148
(bb) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages 150
(b) Übernachtungen bei Mandatsreisen 151
(aa) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen 152
(bb) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages 153
(c) Verpflegung bei Abwesenheit vom Wohnsitz infolge des Mandats 154
(aa) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen 155
(bb) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages 157
(2) Kosten für Fahrten in Ausübung des Mandats (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 AbgG) 157
(a) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen 158
(b) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages 160
(3) Kosten zur Einrichtung und Unterhaltung eines Wahlkreisbüros (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AbgG) 161
(a) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen 162
(b) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages 163
(4) Sonstige mandatsbedingte Kosten (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AbgG) 163
(a) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen 163
(b) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages 165
c) Zwischenergebnis 167
3. Zulässige Ausgestaltung der Pauschalierung („Wie“) 167
a) Anforderungen an die Ausgestaltung der Pauschalierung 168
aa) Zulässiger Abgeltungsbereich der Pauschalierung 170
bb) Realitätsgerechte Festsetzung der Pauschalierung 171
(1) Zulässige Streubreite der Pauschalierung 171
(2) Zulässige Festsetzung des konkreten Betrages 173
(a) Durchschnittlicher Aufwand als Orientierungspunkt 173
(b) Überprüfung der Festsetzung 174
(aa) Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers 175
(bb) Erfordernis einer nachvollziehbaren Begründung 177
(α) Meinungsstand zur steuerfreien Kostenpauschale der Abgeordneten 177
(β) Meinungsstand in der allgemeinen Diskussion 178
(γ) Diskussion und Stellungnahme 179
b) Anwendung auf die steuerfreie Kostenpauschale der Mitglieder des Bundestages 181
aa) Abgeltung nur der nach § 9 EStG als Werbungskosten abziehbaren Aufwendungen 181
(1) Mehraufwendungen am Sitz des Bundestages und bei Reisen (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 AbgG) 181
(a) Unterhaltung einer Zweitwohnung am Sitz des Bundestages 182
(aa) Bisherige Privilegierung der Abgeordneten 182
(bb) Neuregelung der doppelten Haushaltsführung durch das StÄndG 2003 186
(b) Übernachtungen bei Mandatsreisen 187
(c) Verpflegung bei Abwesenheit vom Wohnsitz infolge des Mandats 188
(3) Kosten für Fahrten in Ausübung des Mandats (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 AbgG) 190
(4) Kosten zur Einrichtung und Unterhaltung eines Wahlkreisbüros (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AbgG) 190
(5) Sonstige mandatsbedingte Kosten (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AbgG) 190
bb) Realitätsgerechte Festsetzung der Kostenpauschale 192
(1) Zulässige Streubreite der Kostenpauschale 192
(2) Zulässige Festsetzung des konkreten Betrags 194
c) Ergebnis 199
§ 8 Vergleich der Abgeordneten untereinander (interner Vergleich) 200
§ 9 Möglichkeiten einer verfassungsmäßigen Regelung 202
Vierter Teil: Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht 207
§ 10 Rechtsschutzmöglichkeiten der von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen 207
A. Konkrete Normenkontrolle im Rahmen einer finanzgerichtlichen Klage eines von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen 209
I. Ältere Rechtsprechung: Nichtigkeit der drittbevorzugenden Norm 211
II. Neuere Rechtsprechung: Chance auf Einbeziehung durch bloße Unvereinbarerklärung der drittbevorzugenden Norm 212
III. Neueste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Abwehr der eigenen gleichheitswidrigen Belastung 215
B. Verfassungsbeschwerde eines von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen 221
I. Bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 222
II. Neueste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 223
C. Diskussion und Stellungnahme 224
Zusammenfassung der Ergebnisse 228
Literaturverzeichnis 230
Sachwortverzeichnis 246