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Die steuerfreie Kostenpauschale der Abgeordneten
Verfassungsmäßigkeit und Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht
Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 154
(2004)
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Abstract
Sowohl die Festlegung der Abgeordnetenbezüge als auch deren Besteuerung sind immer wieder Gegenstand auch der öffentlichen Diskussion. Während die Bruttobezüge zumindest der aktiven Abgeordneten häufig mit guten Gründen als eher zu niedrig angesehen werden, sind bei der Besteuerung der Bezüge durchaus kaum zu rechtfertigende Privilegierungen erkennbar. Hierzu gehört insbesondere die den Abgeordneten gewährte steuerfreie Kostenpauschale.Im Zentrum der vorliegenden Untersuchung steht eine umfassende verfassungsrechtliche Überprüfung der den Mitgliedern des Bundestages gewährten steuerfreien Kostenpauschale anhand des allgemeinen Gleichheitssatzes. Im Ergebnis sieht Reimer Stalbold in dieser eine unzulässige Privilegierung der Abgeordneten gegenüber anderen Steuerpflichtigen, die ihre Aufwendungen konkret nachweisen müssen. Weder die vom EuGH in diesem Zusammenhang für die Mitglieder des Europäischen Parlaments angesprochene Parlamentsautonomie noch das freie Mandat können als Rechtfertigung herangezogen werden. Auch eine Rechtfertigung unter Typisierungsgesichtspunkten greift nach Ansicht des Verfassers nicht durch. Zum einen überschreitet die gegenwärtige Ausgestaltung der Pauschale die Grenzen zulässiger Typisierung. Zum anderen hält der Verfasser entgegen der bisherigen Einschätzung die Pauschalierung zum größten Teil sogar bereits dem Grunde nach für nicht gerechtfertigt. Lediglich eine sehr viel geringere Pauschale für bestimmte mandatsbedingte Repräsentationskosten wäre zu rechtfertigen. Im Anschluss an die verfassungsrechtliche Prüfung werden die verschiedenen Möglichkeiten einer verfassungsmäßigen Regelung aufgezeigt, wobei auch auf die Rechtslage in anderen Ländern Bezug genommen wird.Am Ende befasst Stalbold sich mit der ausgesprochen problematischen Frage, ob und auf welchem Wege die von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen eine Überprüfung der steuerlichen Privilegierung der Abgeordneten durch das BVerfG erreichen können. Diese verfassungsprozessuale Problematik hat - auch abgesehen von der hier untersuchten Fallkonstellation - allergrößte praktische Relevanz, da sie sich bei jedem gleichheitswidrigen Steuerprivileg stellt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Einführung | 15 | ||
| Erster Teil: Besteuerung der Abgeordnetenbezüge nach geltendem Recht | 19 | ||
| § 1 Begriff des Abgeordneten | 19 | ||
| § 2 Bestandteile und Höhe der Abgeordnetenbezüge | 21 | ||
| A. Bezüge der Mitglieder des Bundestages | 21 | ||
| B. Bezüge der Mitglieder der Landtage | 24 | ||
| C. Bezüge der Mitglieder des Europäischen Parlaments | 30 | ||
| § 3 Besteuerung der Abgeordnetenbezüge nach geltendem Recht | 34 | ||
| Zweiter Teil: Geschichtliche Entwicklung und rechtspolitische Diskussion | 36 | ||
| § 4 Die Besteuerung der Abgeordnetenbezüge in der geschichtlichen Entwicklung | 36 | ||
| § 5 Überblick über die rechtspolitische Diskussion | 44 | ||
| Dritter Teil: Verfassungsmäßigkeit der steuerfreien Kostenpauschale der Mitglieder des Bundestages | 48 | ||
| § 6 Überblick über die verfassungsrechtliche Problematik | 48 | ||
| A. Die steuerfreie Kostenpauschale als Typisierung | 48 | ||
| B. Verfassungsrechtliche Problematik typisierender Regelungen | 50 | ||
| § 7 Vergleich zwischen Abgeordneten und der Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen (externer Vergleich) | 52 | ||
| A. Ungleichbehandlung von Abgeordneten und der Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen | 55 | ||
| I. Bestimmung der Vergleichsgruppen | 55 | ||
| 1. Erfordernis der wesentlichen Gleichheit | 55 | ||
| 2. Wesentliche Gleichheit der Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen | 57 | ||
| a) Eigener Ordnungsbereich für Einkünfte von Abgeordneten? | 57 | ||
| b) Genaue Bestimmung der Vergleichsgruppen | 60 | ||
| aa) Einkommensteuerpflichtige mit vergleichbaren Aufwendungen | 61 | ||
| bb) Allgemeinheit der Einkommensteuerpflichtigen | 63 | ||
| II. Ungleichbehandlung durch die steuerfreie Kostenpauschale | 64 | ||
| 1. Voraussetzungen einer Ungleichbehandlung im Bereich des Steuerrechts | 64 | ||
| 2. Anwendung auf die steuerfreie Kostenpauschale | 68 | ||
| a) Ermittlung der Einkünfte nach allgemeinen Regelungen | 69 | ||
| b) Bevorzugung der Abgeordneten im Vergleich | 73 | ||
| aa) Grundsätzliche Unbedenklichkeit der Steuerfreiheit von Aufwendungsersatz | 73 | ||
| bb) „Echte“ Steuerbefreiung durch Pauschalierung des steuerbefreiten Aufwendungsersatzes | 75 | ||
| cc) Kein Nachweiserfordernis aufgrund der Pauschalierung | 79 | ||
| III. Zwischenergebnis | 81 | ||
| B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der steuerfreien Kostenpauschale | 81 | ||
| I. Maßstab für die Rechtfertigung | 84 | ||
| 1. Allgemeine Grundsätze zum Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei Art. 3 Abs. 1 GG | 84 | ||
| a) Bloßes Willkürverbot oder Bindung an Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte | 84 | ||
| aa) Art. 3 Abs. 1 GG als bloßes Willkürverbot | 84 | ||
| bb) Sog. neue Formel: Strengere Anforderungen durch Bindung an Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkte | 85 | ||
| cc) Anwendungsbereiche der unterschiedlichen Prüfungsmaßstäbe | 86 | ||
| dd) Kritik | 88 | ||
| b) Strenge Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Folge für die steuerfreie Kostenpauschale | 90 | ||
| 2. Kein anderer Maßstab aufgrund bereichsspezifischer Anforderungen im Bereich des Steuerrechts | 93 | ||
| 3. Kein anderer Maßstab aufgrund Differenzierung zwischen bevorzugender und benachteiligender Typisierung | 95 | ||
| II. Parlamentsautonomie als Rechtfertigung der Pauschalierung | 99 | ||
| 1. Rechtsprechung des EuGH zum Europäischen Parlament | 100 | ||
| 2. Übertragbarkeit auf die nationalen Parlamente | 102 | ||
| a) Erfassung der Abgeordnetenentschädigung durch die Parlamentsautonomie | 103 | ||
| b) Rechtswirkungen der Parlamentsautonomie nur im Innenbereich des Parlaments | 105 | ||
| III. „Freies Mandat“ (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) als Rechtfertigung der Pauschalierung | 107 | ||
| 1. Schutzbereich des „freien Mandats“ | 108 | ||
| 2. Beeinträchtigung des „freien Mandats“ durch Anwendung der allgemeinen steuerlichen Regelungen | 110 | ||
| a) Materiell-rechtliche Auswirkungen | 111 | ||
| b) Verfahrensrechtliche Auswirkungen | 114 | ||
| IV. Praktikabilität der Norm als Rechtfertigung der Pauschalierung | 120 | ||
| 1. Praktikabilität der Norm als Rechtfertigung von Typisierungen | 121 | ||
| a) Befugnis des Gesetzgebers zur Typisierung | 121 | ||
| b) Abwägung zwischen individueller Gleichbehandlung und Praktikabilität der Norm | 122 | ||
| 2. Rechtfertigung der Pauschalierung dem Grunde nach („Ob“) | 124 | ||
| a) Anforderungen an die Rechtfertigung der Pauschalierung dem Grunde nach | 125 | ||
| aa) Meinungsstand zur steuerfreien Kostenpauschale der Abgeordneten | 125 | ||
| bb) Allgemeine Grundsätze zur Typisierung | 129 | ||
| cc) Strukturvergleich: Typisierung durch die Verwaltung | 133 | ||
| dd) Diskussion und Stellungnahme | 139 | ||
| b) Anwendung auf die steuerfreie Kostenpauschale der Mitglieder des Bundestages | 145 | ||
| aa) Rechtfertigung aus dem besonderen Charakter der Einkünfte von Abgeordneten | 145 | ||
| bb) Rechtfertigung für die einzelnen Positionen der Kostenpauschale | 146 | ||
| (1) Mehraufwendungen am Sitz des Bundestages und bei Reisen (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 AbgG) | 147 | ||
| (a) Unterhaltung einer Zweitwohnung am Sitz des Bundestages | 147 | ||
| (aa) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen | 148 | ||
| (bb) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages | 150 | ||
| (b) Übernachtungen bei Mandatsreisen | 151 | ||
| (aa) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen | 152 | ||
| (bb) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages | 153 | ||
| (c) Verpflegung bei Abwesenheit vom Wohnsitz infolge des Mandats | 154 | ||
| (aa) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen | 155 | ||
| (bb) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages | 157 | ||
| (2) Kosten für Fahrten in Ausübung des Mandats (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 AbgG) | 157 | ||
| (a) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen | 158 | ||
| (b) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages | 160 | ||
| (3) Kosten zur Einrichtung und Unterhaltung eines Wahlkreisbüros (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AbgG) | 161 | ||
| (a) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen | 162 | ||
| (b) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages | 163 | ||
| (4) Sonstige mandatsbedingte Kosten (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AbgG) | 163 | ||
| (a) Berücksichtigung nach allgemeinen Regelungen | 163 | ||
| (b) Rechtfertigung der Pauschalierung gerade für die Mitglieder des Bundestages | 165 | ||
| c) Zwischenergebnis | 167 | ||
| 3. Zulässige Ausgestaltung der Pauschalierung („Wie“) | 167 | ||
| a) Anforderungen an die Ausgestaltung der Pauschalierung | 168 | ||
| aa) Zulässiger Abgeltungsbereich der Pauschalierung | 170 | ||
| bb) Realitätsgerechte Festsetzung der Pauschalierung | 171 | ||
| (1) Zulässige Streubreite der Pauschalierung | 171 | ||
| (2) Zulässige Festsetzung des konkreten Betrages | 173 | ||
| (a) Durchschnittlicher Aufwand als Orientierungspunkt | 173 | ||
| (b) Überprüfung der Festsetzung | 174 | ||
| (aa) Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers | 175 | ||
| (bb) Erfordernis einer nachvollziehbaren Begründung | 177 | ||
| (α) Meinungsstand zur steuerfreien Kostenpauschale der Abgeordneten | 177 | ||
| (β) Meinungsstand in der allgemeinen Diskussion | 178 | ||
| (γ) Diskussion und Stellungnahme | 179 | ||
| b) Anwendung auf die steuerfreie Kostenpauschale der Mitglieder des Bundestages | 181 | ||
| aa) Abgeltung nur der nach § 9 EStG als Werbungskosten abziehbaren Aufwendungen | 181 | ||
| (1) Mehraufwendungen am Sitz des Bundestages und bei Reisen (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 AbgG) | 181 | ||
| (a) Unterhaltung einer Zweitwohnung am Sitz des Bundestages | 182 | ||
| (aa) Bisherige Privilegierung der Abgeordneten | 182 | ||
| (bb) Neuregelung der doppelten Haushaltsführung durch das StÄndG 2003 | 186 | ||
| (b) Übernachtungen bei Mandatsreisen | 187 | ||
| (c) Verpflegung bei Abwesenheit vom Wohnsitz infolge des Mandats | 188 | ||
| (3) Kosten für Fahrten in Ausübung des Mandats (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 AbgG) | 190 | ||
| (4) Kosten zur Einrichtung und Unterhaltung eines Wahlkreisbüros (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 AbgG) | 190 | ||
| (5) Sonstige mandatsbedingte Kosten (§ 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AbgG) | 190 | ||
| bb) Realitätsgerechte Festsetzung der Kostenpauschale | 192 | ||
| (1) Zulässige Streubreite der Kostenpauschale | 192 | ||
| (2) Zulässige Festsetzung des konkreten Betrags | 194 | ||
| c) Ergebnis | 199 | ||
| § 8 Vergleich der Abgeordneten untereinander (interner Vergleich) | 200 | ||
| § 9 Möglichkeiten einer verfassungsmäßigen Regelung | 202 | ||
| Vierter Teil: Möglichkeiten einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht | 207 | ||
| § 10 Rechtsschutzmöglichkeiten der von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen | 207 | ||
| A. Konkrete Normenkontrolle im Rahmen einer finanzgerichtlichen Klage eines von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen | 209 | ||
| I. Ältere Rechtsprechung: Nichtigkeit der drittbevorzugenden Norm | 211 | ||
| II. Neuere Rechtsprechung: Chance auf Einbeziehung durch bloße Unvereinbarerklärung der drittbevorzugenden Norm | 212 | ||
| III. Neueste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Abwehr der eigenen gleichheitswidrigen Belastung | 215 | ||
| B. Verfassungsbeschwerde eines von der Pauschalierung ausgeschlossenen Steuerpflichtigen | 221 | ||
| I. Bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 222 | ||
| II. Neueste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 223 | ||
| C. Diskussion und Stellungnahme | 224 | ||
| Zusammenfassung der Ergebnisse | 228 | ||
| Literaturverzeichnis | 230 | ||
| Sachwortverzeichnis | 246 |