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Hofmann, J. (2004). Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51417-5
Hofmann, Jens. Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51417-5
Hofmann, J (2004): Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51417-5
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Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund
Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 107
(2004)
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Abstract
Der Autor untersucht, ob das Rechtsschutz- und Haftungskonzept der Gemeinschaft ausreichenden Rechtsschutz in den Konstellationen der verbundenen Verwaltung in der Gemeinschaft sicherstellt.Hierzu wendet er sich zunächst dem Verwaltungskonzept der Gemeinschaft zu und weist aufgrund einer Analyse von neun Referenzgebieten dessen Fortentwicklung zu einem Verwaltungsverbund nach. Der Verbund entsteht durch interadministrative Verbindungen zwischen den Verwaltungen in der Gemeinschaft, die gegenüber dem Bürger national, supranational oder transnational hoheitlich handeln. Dem Verwaltungskonzept wird das gegenwärtige Rechtsschutzkonzept der Gemeinschaft gegenüber gestellt, das vom Trennungsprinzip geprägt ist. Dessen dogmatischer Hintergrund wird herausgearbeitet. Ferner untersucht Jens Hofmann das Potenzial der in Grundgesetz, Gemeinschaftsrecht und EMRK verankerten Garantien effektiven Rechtsschutzes zur Durchbrechung des Trennungsprinzips. Im Anschluss daran werden die Rechtsschutz- und Haftungsfragen des Verwaltungsverbunds im Detail dargestellt und darauf überprüft, ob sie den Anforderungen der Rechtsschutzgarantien genügen. Beim Primärrechtsschutz wirft sowohl die Jurisdiktionsabgrenzung in Bezug auf den Klagegegenstand als auch diejenige in Bezug auf präjudiziell bedeutsame Handlungen Rechtsschutzprobleme auf. Dabei stellen sich z. B. Fragen der überwirkenden Rechtswidrigkeit und der Verwerfungsbefugnis. Die Abgrenzung der Haftung erfolgt anhand des Kriteriums der Schadenszurechnung. Der Verfasser arbeitet Leitlinien heraus und stellt besondere Haftungsabgrenzungsregimes vor.Insgesamt führt die Untersuchung zu einem differenzierten Ergebnis: Das Trennungsprinzip ist nicht in Gänze zu verwerfen. Dennoch ist die Weiterentwicklung des dualistischen Rechtsschutzsystems zu einem Verbundsystem ein unabweisbares Erfordernis der Zukunft.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Einleitung | 19 | ||
| A. Der Hintergrund des Forschungsinteresses | 19 | ||
| B. Gegenstand und Fortgang der Arbeit | 21 | ||
| 1. Teil: Grundlagen und Erscheinungsformen des Europäischen Verwaltungsverbunds | 23 | ||
| A. Fortentwicklung des Verwaltungskonzepts der Gemeinschaft | 23 | ||
| B. Interadministrative Verbindungen: Begriff und Abgrenzungen | 28 | ||
| I. Begriffliche Präzisierung | 29 | ||
| II. Beschränkung auf den Bereich der Gemeinschaft | 34 | ||
| III. Verhältnis zum sog. „transnationalen Verwaltungshandeln“ | 39 | ||
| 1. Erscheinungsformen | 40 | ||
| a) Der transnationale Verwaltungsakt | 40 | ||
| b) Befugnis zum grenzüberschreitenden sonstig-hoheitlichen Handeln | 44 | ||
| 2. Rechtliche Grundlagen | 45 | ||
| a) Die Regelungstechniken für transnationale Verwaltungsakte (außer behördenbezogen transnationalen) | 45 | ||
| aa) Teilweise: Anerkennungsprinzip des Richtlinienrechts | 45 | ||
| bb) Teilweise: Anordnung durch EG-Recht | 48 | ||
| b) Die Regelungstechnik für die Befugnisse zum grenzüberschreitenden behördlichen Handeln | 49 | ||
| c) Dogmatische Deutung der Regelungstechniken | 49 | ||
| 3. Fazit | 53 | ||
| C. Ausgewählte Gebiete interadministrativer Verbindungen | 55 | ||
| I. Referenzgebiet: Agrarmarktverwaltung | 56 | ||
| II. Referenzgebiet: Zollverwaltung | 66 | ||
| III. Referenzgebiet: Steuerverwaltung | 73 | ||
| IV. Referenzgebiet: Gemeinsame Strukturpolitik | 80 | ||
| V. Referenzgebiet: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft | 91 | ||
| VI. Referenzgebiet: Beihilfeaufsicht | 97 | ||
| VII. Referenzgebiet: EG-Kartellverfahren | 102 | ||
| VIII. Referenzgebiet: Zulassungs- und Überwachungsverfahren im Bereich der Grundfreiheiten | 108 | ||
| 1. Inverkehrbringen von Humanarzneimitteln | 110 | ||
| a) Die zentrale Zulassung | 110 | ||
| b) Die dezentrale Zulassung | 112 | ||
| 2. Inverkehrbringen genetisch veränderter Organismen | 116 | ||
| 3. Zulassungs- und Aufsichtsverfahren im Bankenrecht | 120 | ||
| IX. Referenzgebiet: Die Errichtung des Schutzgebietsnetzes „Natura 2000“ | 124 | ||
| X. Abschließende Bemerkung | 127 | ||
| D. Systematisierung der interadministrativen Verbindungen | 128 | ||
| I. Typisierung der interadministrativen Verbindungen | 128 | ||
| 1. Organisatorische Verbindungen | 129 | ||
| a) Exkurs: Verbindungsbehörden | 130 | ||
| aa) Zentrale Verbindungsbehörden | 131 | ||
| bb) Benannte zuständige Behörden | 131 | ||
| cc) Weitere Dezentralisierungstendenzen | 132 | ||
| b) Verbindung durch Ausschüsse | 132 | ||
| aa) Der EG-Ebene zuzuordnende Ausschüsse | 132 | ||
| bb) Der mitgliedstaatlichen Ebene zuzuordnende Ausschüsse | 134 | ||
| c) Verbindungen zur Handhabung konkurrierender Zuständigkeiten | 135 | ||
| 2. Verfahrensrechtliche Verbindungen | 135 | ||
| a) Amtshilfe | 136 | ||
| aa) Die möglichen Hilfehandlungen | 136 | ||
| bb) Merkmale der Amtshilfe | 137 | ||
| (1) Außerhalb von Weisungsverhältnissen | 138 | ||
| (2) Im Fremdinteresse | 139 | ||
| (3) Erfordernis eines Ersuchens und Unselbständigkeit der Amtshilfe | 140 | ||
| b) Selbständiger direkter Informationsaustausch | 142 | ||
| c) Informationsaustausch über Datenbanksysteme | 142 | ||
| aa) Austausch über zentrale Datenbanken | 143 | ||
| (1) Das Zollinformationssystem (ZIS) | 143 | ||
| (2) Eurodac | 144 | ||
| bb) Koordinierter Austausch über Datenbanksysteme | 145 | ||
| cc) Austausch über dezentrale Datenbanksysteme | 145 | ||
| d) Verbindungen in Verfahren der bloßen Koordinierung des mitgliedstaatlichen Vorgehens | 146 | ||
| aa) Koordinierung des selbständigen Informationsaustauschs | 146 | ||
| bb) Koordinierung sonstiger mitgliedstaatlicher Tätigkeit | 147 | ||
| e) Verbindungen in Verfahren der allgemeinen Vollzugskontrolle (z.T. mit Koordinierung) | 148 | ||
| f) Verbindungen in Verfahren der besonderen Vollzugskontrolle (z.T. mit Koordinierung) | 149 | ||
| g) Beteiligung an Verfahren zum Erlass „mehrstufiger Entscheidungen“ | 151 | ||
| h) Verbindungen in Verfahren gemeinsamer Konzeptentwicklung | 153 | ||
| i) Querschnittstyp: Verbindungen in Zusammenhang mit Inspektionen | 154 | ||
| 3. Vollzugsbegleitende Verbindungen | 157 | ||
| II. Strukturierung im Hinblick auf Rechtsschutz und Haftung | 157 | ||
| 1. Grundrichtungen interadministrativer Verbindungen | 158 | ||
| 2. Verfahrensstufungen | 158 | ||
| 3. Verbindungen mit vorbereitendem Charakter | 159 | ||
| 4. Verbindungen mit Regelungscharakter | 159 | ||
| 2. Teil: Das gemeinschaftliche Rechtsschutzkonzept | 163 | ||
| A. Ausgangspunkt des dualistischen Systems: Prozessuales Trennungsprinzip | 163 | ||
| B. Überprüfung des dogmatischen Hintergrunds des prozessualen Trennungsprinzips | 166 | ||
| I. Im Verhältnis EG – Mitgliedstaaten | 167 | ||
| 1. Vorab: Das Vertikalverhältnis in internationalen Organisationen | 167 | ||
| 2. Das Vertikalverhältnis in der Gemeinschaft | 168 | ||
| II. Im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander | 173 | ||
| 1. Vorab: Das Horizontalverhältnis nach völkerrechtlichen Regeln | 173 | ||
| 2. Das Horizontalverhältnis in der Gemeinschaft | 177 | ||
| C. Garantien wirksamen Rechtsschutzes und ihr Potenzial zur Durchbrechung des Trennungsprinzips | 182 | ||
| I. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Deutschland | 182 | ||
| 1. Der Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 GG und dessen Potenzial zur Durchbrechung des Trennungsprinzips | 183 | ||
| 2. Der Gewährleistungsgehalt des Art. 19 Abs. 4 GG | 184 | ||
| II. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht | 188 | ||
| 1. Herleitung der Garantie | 188 | ||
| 2. Bezugspunkte und Potenzial zur Durchbrechung des Trennungsprinzips | 190 | ||
| 3. Zum Umfang der subjektiv-rechtlichen Ausprägung der Rechtsschutzgarantie | 197 | ||
| III. Rechtsschutzgarantien der EMRK | 200 | ||
| 1. Die Bedeutung der Rechtsschutzgarantien der EMRK für das Rechtsschutzkonzept der Gemeinschaft | 200 | ||
| a) Das Verhältnis zu den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandards | 200 | ||
| b) Die Möglichkeit des EGMR zur Kontrolle des Gemeinschaftshandelns | 201 | ||
| c) Potenzial der EMRK zur Durchbrechung des Trennungsprinzips | 203 | ||
| 2. Umfang der Rechtsschutzgarantien in der EMRK | 206 | ||
| a) Art. 6 Abs. 1 EMRK | 206 | ||
| aa) Schutzstandards | 206 | ||
| bb) Anwendbarkeit der Garantie auf die Referenzgebiete des Verwaltungsverbunds | 208 | ||
| b) Art. 13 EMRK | 212 | ||
| 3. Teil: Die Rechtsschutz- und Haftungsfragen im Einzelnen | 215 | ||
| A. Abwehrender Rechtsschutz („Primärrechtsschutz“) | 215 | ||
| I. Jurisdiktionsabgrenzung in Bezug auf den Klagegegenstand | 215 | ||
| 1. Abgrenzungskriterien im Vertikalverhältnis | 217 | ||
| a) Grundsatz und Ausnahme | 217 | ||
| b) Zurechnungsfragen | 218 | ||
| aa) Mandatierung durch die Mitgliedstaaten, Abgrenzung zur Organleihe | 219 | ||
| bb) Mandatierung durch die Gemeinschaft | 221 | ||
| cc) Delegation an besondere Verwaltungseinrichtungen | 223 | ||
| dd) Zum angeblichen Zurechnungskriterium „Entscheidungsspielraum der Mitgliedstaaten“ | 225 | ||
| ee) Kein Zurechnungstatbestand: Amtshilfe | 226 | ||
| ff) Keine Handlungszurechnung bei Teilnahme an Kontrollen | 226 | ||
| gg) Schlussfolgerungen für die übrigen vertikalen interadministrativen Verbindungen | 228 | ||
| 2. Abgrenzungskriterien im Horizontalverhältnis | 228 | ||
| a) Grundsatz und Ausnahme | 228 | ||
| b) Zurechnungsfragen | 229 | ||
| aa) Organleihe | 229 | ||
| bb) Mandat und Amtshilfe | 231 | ||
| cc) Schlussfolgerungen für die übrigen horizontalen interadministrativen Verbindungen | 232 | ||
| 3. Besondere Regelungen für die Abgrenzung der Gerichtsbarkeiten | 232 | ||
| a) Primärrechtsschutz beim ZIS | 233 | ||
| b) Primärrechtsschutz bei Eurodac | 234 | ||
| c) Exkurs: Primärrechtsschutz beim SIS | 236 | ||
| 4. Bewertung im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes | 238 | ||
| a) Zugang zu Gericht | 238 | ||
| b) Insbesondere: Gebot der Rechtswegklarheit | 240 | ||
| II. Jurisdiktionsabgrenzung in Bezug auf präjudiziell bedeutsame Handlungen eines anderen Hoheitsträgers | 241 | ||
| 1. Herausarbeitung der präjudiziellen Bedeutung interadministrativer Verbindungen | 242 | ||
| a) Fallanalysen | 242 | ||
| aa) Umsetzung mitgliedstaatsgerichteter Entscheidungen | 242 | ||
| bb) Vollzugshilfe | 245 | ||
| cc) Stellungnahmen im Rahmen „mehrstufiger Verwaltungsverfahren“ | 246 | ||
| dd) Mitgliedstaatlicher Antrag auf fusionsrechtliche Prüfung durch die Kommission | 248 | ||
| b) Abschließende Bewertung | 249 | ||
| 2. Prüfungsbefugnisse im Vertikalverhältnis | 253 | ||
| a) Die Befugnisse der Gemeinschaftsgerichte | 253 | ||
| aa) Grundsatz: Keine Verwerfungsbefugnis | 253 | ||
| bb) Ausnahme: Nichtige und evident unbeachtliche Akte | 255 | ||
| b) Die Befugnisse der mitgliedstaatlichen Gerichte | 256 | ||
| aa) Keine Verwerfungsbefugnis – Pflicht zur Gültigkeitsvorlage nach Art. 234 EGV | 256 | ||
| (1) Grundsatz | 256 | ||
| (2) Ausnahme: Art. 68 Abs. 1 EGV | 257 | ||
| (3) Ausnahme: Vorläufiger Rechtsschutz | 258 | ||
| (4) Speziell: Prüfungsbefugnisse bei interadministrativen Verbindungen | 259 | ||
| (5) Befugnisse bei nichtigen Entscheidungen und evident unbeachtlichen Handlungen | 264 | ||
| bb) Bestandskraft als Vorlagehindernis | 266 | ||
| (1) Die allgemeine Aussage | 266 | ||
| (2) Spezielle Evidenzprobleme bei interadministrativen Verbindungen | 269 | ||
| (a) Keine Kenntnis der Gemeinschaftshandlung | 269 | ||
| (b) Probleme beim Klagegegenstand | 270 | ||
| (c) Probleme bei der Klagebefugnis, speziell der unmittelbaren Betroffenheit | 275 | ||
| cc) Befugnisse bei Überschreitung des Integrationsvorbehalts | 278 | ||
| 3. Prüfungsbefugnisse im Horizontalverhältnis | 278 | ||
| a) Grundsatz: Verwerfungsbefugnis | 278 | ||
| b) Durch Tatbestandswirkung eingeschränkte Verwerfungsbefugnis bei Verwaltungsakten | 279 | ||
| c) Uneingeschränkte Verwerfungsbefugnis bei Realhandeln | 283 | ||
| d) Generelle Unanwendbarkeit bei Verstoß gegen Integrationsvorbehalt | 284 | ||
| 4. Bewertung im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes | 284 | ||
| a) Zugang zu Gericht | 285 | ||
| aa) Notwendigkeit von Veränderungen bei der Prüfungsbefugnis | 285 | ||
| bb) Verbesserung des Rechtsschutzes durch Ausbau der prozessualen Kooperation | 288 | ||
| (1) Das Vorabentscheidungsverfahren | 288 | ||
| (2) Einführung weiterer Vorlage- und Aussetzungsmöglichkeiten | 290 | ||
| cc) Notwendigkeit von Veränderungen im Hinblick auf die Zulässigkeit von Klagen | 291 | ||
| (1) Auf Gemeinschaftsebene | 291 | ||
| (2) Auf mitgliedstaatlicher Ebene | 293 | ||
| b) Gebot der Rechtswegklarheit | 296 | ||
| c) Rechtzeitiger Rechtsschutz | 297 | ||
| d) Ergebnis | 299 | ||
| B. Haftung („Sekundärrechtsschutz“) | 300 | ||
| I. Abgrenzung im Vertikalverhältnis | 300 | ||
| 1. Abgrenzung der Jurisdiktionsbereiche | 300 | ||
| a) Das Abgrenzungskriterium auf Gemeinschaftsebene | 301 | ||
| aa) Das materielle Kriterium: Zurechenbarkeit des Schadens | 301 | ||
| bb) Zurechenbarkeit des Schadens als Zulässigkeitsvoraussetzung | 303 | ||
| b) Abgrenzungskriterien auf mitgliedstaatlicher Ebene | 305 | ||
| aa) Relevante Tatbestandsvoraussetzungen der Haftungsansprüche | 305 | ||
| bb) Prozessuale Behandlung | 308 | ||
| c) Anwendung des Abgrenzungskriteriums auf Fälle interadministrativer Verbindungen | 308 | ||
| aa) Leitlinien für die Zuweisung der Verantwortlichkeit | 309 | ||
| (1) Ausführung verbindlicher Vorgaben | 311 | ||
| (a) Determination durch verpflichtende Einzelakte | 311 | ||
| (b) Determination einer Tatbestandsvoraussetzung und fehlender Spielraum bei der nachfolgenden Entscheidung | 313 | ||
| (2) Verbleibender Entscheidungsspielraum/eigenständige Fehler | 314 | ||
| (3) Faktisch zwingende Vorgaben | 316 | ||
| (4) Gemeinsame Verantwortlichkeit bei fehlerhafter Überwachung | 318 | ||
| (5) Handlungszurechnung durch Mandat und Organleihe | 320 | ||
| bb) Weitere Anwendungsfälle interadministrativer Verbindungen | 321 | ||
| (1) Teilnahme an Inspektionen | 321 | ||
| (2) Rechnungsabschlussentscheidung und Wiedereinziehung von Beihilfen | 322 | ||
| (3) Haftungskonstellationen bei der Strukturfondsverwaltung | 323 | ||
| (4) Amtshilfe, Vollzugshilfe und selbständige Informationsübermittlung | 325 | ||
| (5) Mehrstufige Verwaltungsverfahren | 329 | ||
| 2. Handhabung der Haftungskonkurrenzen bei gemeinsamer Verantwortlichkeit | 330 | ||
| a) Ausgangslage | 330 | ||
| b) Lösungsmöglichkeiten | 332 | ||
| aa) Prozessuale Lösung: Subsidiarität | 332 | ||
| bb) Materiell-rechtliche Lösung: Gesamtschuld | 335 | ||
| II. Abgrenzung im Horizontalverhältnis | 340 | ||
| 1. Abgrenzung der Jurisdiktionsbereiche | 340 | ||
| 2. Handhabung der Haftungskonkurrenzen bei gemeinsamer Verantwortlichkeit | 341 | ||
| III. Besondere Regelungen für die Abgrenzung der Gerichtsbarkeiten | 345 | ||
| 1. Modell getrennter Haftung | 346 | ||
| a) Anwendungsfall: Haftungsregeln bei der „Schwarzen Liste“ | 346 | ||
| b) Anwendungsfall: Haftungsregeln für Eurodac | 347 | ||
| 2. Modell der Stellvertreterhaftung | 347 | ||
| a) Anwendungsfall: Das Haftungsregime des ZIS | 347 | ||
| b) Exkurs: Das Haftungsregime des SIS | 348 | ||
| c) Exkurs: Haftungsregime von Europol | 349 | ||
| IV. Bewertung im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes | 351 | ||
| 1. Problem der Rechtswegklarheit | 351 | ||
| 2. Mögliche Lösungen | 354 | ||
| Schluss | 356 | ||
| A. Bilanz | 356 | ||
| B. Perspektiven | 360 | ||
| Verzeichnis der zitierten Rechtsakte | 365 | ||
| A. Richtlinien | 365 | ||
| B. Verordnungen | 368 | ||
| C. Entscheidungen | 375 | ||
| Literaturverzeichnis | 378 | ||
| Sachverzeichnis | 401 |