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Hofmann, J. (2004). Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51417-5
Hofmann, Jens. Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51417-5
Hofmann, J, (2004): Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51417-5

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Rechtsschutz und Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund

Hofmann, Jens

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 107

(2004)

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Abstract

Der Autor untersucht, ob das Rechtsschutz- und Haftungskonzept der Gemeinschaft ausreichenden Rechtsschutz in den Konstellationen der verbundenen Verwaltung in der Gemeinschaft sicherstellt.

Hierzu wendet er sich zunächst dem Verwaltungskonzept der Gemeinschaft zu und weist aufgrund einer Analyse von neun Referenzgebieten dessen Fortentwicklung zu einem Verwaltungsverbund nach. Der Verbund entsteht durch interadministrative Verbindungen zwischen den Verwaltungen in der Gemeinschaft, die gegenüber dem Bürger national, supranational oder transnational hoheitlich handeln. Dem Verwaltungskonzept wird das gegenwärtige Rechtsschutzkonzept der Gemeinschaft gegenüber gestellt, das vom Trennungsprinzip geprägt ist. Dessen dogmatischer Hintergrund wird herausgearbeitet. Ferner untersucht Jens Hofmann das Potenzial der in Grundgesetz, Gemeinschaftsrecht und EMRK verankerten Garantien effektiven Rechtsschutzes zur Durchbrechung des Trennungsprinzips. Im Anschluss daran werden die Rechtsschutz- und Haftungsfragen des Verwaltungsverbunds im Detail dargestellt und darauf überprüft, ob sie den Anforderungen der Rechtsschutzgarantien genügen. Beim Primärrechtsschutz wirft sowohl die Jurisdiktionsabgrenzung in Bezug auf den Klagegegenstand als auch diejenige in Bezug auf präjudiziell bedeutsame Handlungen Rechtsschutzprobleme auf. Dabei stellen sich z. B. Fragen der überwirkenden Rechtswidrigkeit und der Verwerfungsbefugnis. Die Abgrenzung der Haftung erfolgt anhand des Kriteriums der Schadenszurechnung. Der Verfasser arbeitet Leitlinien heraus und stellt besondere Haftungsabgrenzungsregimes vor.

Insgesamt führt die Untersuchung zu einem differenzierten Ergebnis: Das Trennungsprinzip ist nicht in Gänze zu verwerfen. Dennoch ist die Weiterentwicklung des dualistischen Rechtsschutzsystems zu einem Verbundsystem ein unabweisbares Erfordernis der Zukunft.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einleitung 19
A. Der Hintergrund des Forschungsinteresses 19
B. Gegenstand und Fortgang der Arbeit 21
1. Teil: Grundlagen und Erscheinungsformen des Europäischen Verwaltungsverbunds 23
A. Fortentwicklung des Verwaltungskonzepts der Gemeinschaft 23
B. Interadministrative Verbindungen: Begriff und Abgrenzungen 28
I. Begriffliche Präzisierung 29
II. Beschränkung auf den Bereich der Gemeinschaft 34
III. Verhältnis zum sog. „transnationalen Verwaltungshandeln“ 39
1. Erscheinungsformen 40
a) Der transnationale Verwaltungsakt 40
b) Befugnis zum grenzüberschreitenden sonstig-hoheitlichen Handeln 44
2. Rechtliche Grundlagen 45
a) Die Regelungstechniken für transnationale Verwaltungsakte (außer behördenbezogen transnationalen) 45
aa) Teilweise: Anerkennungsprinzip des Richtlinienrechts 45
bb) Teilweise: Anordnung durch EG-Recht 48
b) Die Regelungstechnik für die Befugnisse zum grenzüberschreitenden behördlichen Handeln 49
c) Dogmatische Deutung der Regelungstechniken 49
3. Fazit 53
C. Ausgewählte Gebiete interadministrativer Verbindungen 55
I. Referenzgebiet: Agrarmarktverwaltung 56
II. Referenzgebiet: Zollverwaltung 66
III. Referenzgebiet: Steuerverwaltung 73
IV. Referenzgebiet: Gemeinsame Strukturpolitik 80
V. Referenzgebiet: Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft 91
VI. Referenzgebiet: Beihilfeaufsicht 97
VII. Referenzgebiet: EG-Kartellverfahren 102
VIII. Referenzgebiet: Zulassungs- und Überwachungsverfahren im Bereich der Grundfreiheiten 108
1. Inverkehrbringen von Humanarzneimitteln 110
a) Die zentrale Zulassung 110
b) Die dezentrale Zulassung 112
2. Inverkehrbringen genetisch veränderter Organismen 116
3. Zulassungs- und Aufsichtsverfahren im Bankenrecht 120
IX. Referenzgebiet: Die Errichtung des Schutzgebietsnetzes „Natura 2000“ 124
X. Abschließende Bemerkung 127
D. Systematisierung der interadministrativen Verbindungen 128
I. Typisierung der interadministrativen Verbindungen 128
1. Organisatorische Verbindungen 129
a) Exkurs: Verbindungsbehörden 130
aa) Zentrale Verbindungsbehörden 131
bb) Benannte zuständige Behörden 131
cc) Weitere Dezentralisierungstendenzen 132
b) Verbindung durch Ausschüsse 132
aa) Der EG-Ebene zuzuordnende Ausschüsse 132
bb) Der mitgliedstaatlichen Ebene zuzuordnende Ausschüsse 134
c) Verbindungen zur Handhabung konkurrierender Zuständigkeiten 135
2. Verfahrensrechtliche Verbindungen 135
a) Amtshilfe 136
aa) Die möglichen Hilfehandlungen 136
bb) Merkmale der Amtshilfe 137
(1) Außerhalb von Weisungsverhältnissen 138
(2) Im Fremdinteresse 139
(3) Erfordernis eines Ersuchens und Unselbständigkeit der Amtshilfe 140
b) Selbständiger direkter Informationsaustausch 142
c) Informationsaustausch über Datenbanksysteme 142
aa) Austausch über zentrale Datenbanken 143
(1) Das Zollinformationssystem (ZIS) 143
(2) Eurodac 144
bb) Koordinierter Austausch über Datenbanksysteme 145
cc) Austausch über dezentrale Datenbanksysteme 145
d) Verbindungen in Verfahren der bloßen Koordinierung des mitgliedstaatlichen Vorgehens 146
aa) Koordinierung des selbständigen Informationsaustauschs 146
bb) Koordinierung sonstiger mitgliedstaatlicher Tätigkeit 147
e) Verbindungen in Verfahren der allgemeinen Vollzugskontrolle (z.T. mit Koordinierung) 148
f) Verbindungen in Verfahren der besonderen Vollzugskontrolle (z.T. mit Koordinierung) 149
g) Beteiligung an Verfahren zum Erlass „mehrstufiger Entscheidungen“ 151
h) Verbindungen in Verfahren gemeinsamer Konzeptentwicklung 153
i) Querschnittstyp: Verbindungen in Zusammenhang mit Inspektionen 154
3. Vollzugsbegleitende Verbindungen 157
II. Strukturierung im Hinblick auf Rechtsschutz und Haftung 157
1. Grundrichtungen interadministrativer Verbindungen 158
2. Verfahrensstufungen 158
3. Verbindungen mit vorbereitendem Charakter 159
4. Verbindungen mit Regelungscharakter 159
2. Teil: Das gemeinschaftliche Rechtsschutzkonzept 163
A. Ausgangspunkt des dualistischen Systems: Prozessuales Trennungsprinzip 163
B. Überprüfung des dogmatischen Hintergrunds des prozessualen Trennungsprinzips 166
I. Im Verhältnis EG – Mitgliedstaaten 167
1. Vorab: Das Vertikalverhältnis in internationalen Organisationen 167
2. Das Vertikalverhältnis in der Gemeinschaft 168
II. Im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander 173
1. Vorab: Das Horizontalverhältnis nach völkerrechtlichen Regeln 173
2. Das Horizontalverhältnis in der Gemeinschaft 177
C. Garantien wirksamen Rechtsschutzes und ihr Potenzial zur Durchbrechung des Trennungsprinzips 182
I. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Deutschland 182
1. Der Schutzbereich des Art. 19 Abs. 4 GG und dessen Potenzial zur Durchbrechung des Trennungsprinzips 183
2. Der Gewährleistungsgehalt des Art. 19 Abs. 4 GG 184
II. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht 188
1. Herleitung der Garantie 188
2. Bezugspunkte und Potenzial zur Durchbrechung des Trennungsprinzips 190
3. Zum Umfang der subjektiv-rechtlichen Ausprägung der Rechtsschutzgarantie 197
III. Rechtsschutzgarantien der EMRK 200
1. Die Bedeutung der Rechtsschutzgarantien der EMRK für das Rechtsschutzkonzept der Gemeinschaft 200
a) Das Verhältnis zu den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandards 200
b) Die Möglichkeit des EGMR zur Kontrolle des Gemeinschaftshandelns 201
c) Potenzial der EMRK zur Durchbrechung des Trennungsprinzips 203
2. Umfang der Rechtsschutzgarantien in der EMRK 206
a) Art. 6 Abs. 1 EMRK 206
aa) Schutzstandards 206
bb) Anwendbarkeit der Garantie auf die Referenzgebiete des Verwaltungsverbunds 208
b) Art. 13 EMRK 212
3. Teil: Die Rechtsschutz- und Haftungsfragen im Einzelnen 215
A. Abwehrender Rechtsschutz („Primärrechtsschutz“) 215
I. Jurisdiktionsabgrenzung in Bezug auf den Klagegegenstand 215
1. Abgrenzungskriterien im Vertikalverhältnis 217
a) Grundsatz und Ausnahme 217
b) Zurechnungsfragen 218
aa) Mandatierung durch die Mitgliedstaaten, Abgrenzung zur Organleihe 219
bb) Mandatierung durch die Gemeinschaft 221
cc) Delegation an besondere Verwaltungseinrichtungen 223
dd) Zum angeblichen Zurechnungskriterium „Entscheidungsspielraum der Mitgliedstaaten“ 225
ee) Kein Zurechnungstatbestand: Amtshilfe 226
ff) Keine Handlungszurechnung bei Teilnahme an Kontrollen 226
gg) Schlussfolgerungen für die übrigen vertikalen interadministrativen Verbindungen 228
2. Abgrenzungskriterien im Horizontalverhältnis 228
a) Grundsatz und Ausnahme 228
b) Zurechnungsfragen 229
aa) Organleihe 229
bb) Mandat und Amtshilfe 231
cc) Schlussfolgerungen für die übrigen horizontalen interadministrativen Verbindungen 232
3. Besondere Regelungen für die Abgrenzung der Gerichtsbarkeiten 232
a) Primärrechtsschutz beim ZIS 233
b) Primärrechtsschutz bei Eurodac 234
c) Exkurs: Primärrechtsschutz beim SIS 236
4. Bewertung im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes 238
a) Zugang zu Gericht 238
b) Insbesondere: Gebot der Rechtswegklarheit 240
II. Jurisdiktionsabgrenzung in Bezug auf präjudiziell bedeutsame Handlungen eines anderen Hoheitsträgers 241
1. Herausarbeitung der präjudiziellen Bedeutung interadministrativer Verbindungen 242
a) Fallanalysen 242
aa) Umsetzung mitgliedstaatsgerichteter Entscheidungen 242
bb) Vollzugshilfe 245
cc) Stellungnahmen im Rahmen „mehrstufiger Verwaltungsverfahren“ 246
dd) Mitgliedstaatlicher Antrag auf fusionsrechtliche Prüfung durch die Kommission 248
b) Abschließende Bewertung 249
2. Prüfungsbefugnisse im Vertikalverhältnis 253
a) Die Befugnisse der Gemeinschaftsgerichte 253
aa) Grundsatz: Keine Verwerfungsbefugnis 253
bb) Ausnahme: Nichtige und evident unbeachtliche Akte 255
b) Die Befugnisse der mitgliedstaatlichen Gerichte 256
aa) Keine Verwerfungsbefugnis – Pflicht zur Gültigkeitsvorlage nach Art. 234 EGV 256
(1) Grundsatz 256
(2) Ausnahme: Art. 68 Abs. 1 EGV 257
(3) Ausnahme: Vorläufiger Rechtsschutz 258
(4) Speziell: Prüfungsbefugnisse bei interadministrativen Verbindungen 259
(5) Befugnisse bei nichtigen Entscheidungen und evident unbeachtlichen Handlungen 264
bb) Bestandskraft als Vorlagehindernis 266
(1) Die allgemeine Aussage 266
(2) Spezielle Evidenzprobleme bei interadministrativen Verbindungen 269
(a) Keine Kenntnis der Gemeinschaftshandlung 269
(b) Probleme beim Klagegegenstand 270
(c) Probleme bei der Klagebefugnis, speziell der unmittelbaren Betroffenheit 275
cc) Befugnisse bei Überschreitung des Integrationsvorbehalts 278
3. Prüfungsbefugnisse im Horizontalverhältnis 278
a) Grundsatz: Verwerfungsbefugnis 278
b) Durch Tatbestandswirkung eingeschränkte Verwerfungsbefugnis bei Verwaltungsakten 279
c) Uneingeschränkte Verwerfungsbefugnis bei Realhandeln 283
d) Generelle Unanwendbarkeit bei Verstoß gegen Integrationsvorbehalt 284
4. Bewertung im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes 284
a) Zugang zu Gericht 285
aa) Notwendigkeit von Veränderungen bei der Prüfungsbefugnis 285
bb) Verbesserung des Rechtsschutzes durch Ausbau der prozessualen Kooperation 288
(1) Das Vorabentscheidungsverfahren 288
(2) Einführung weiterer Vorlage- und Aussetzungsmöglichkeiten 290
cc) Notwendigkeit von Veränderungen im Hinblick auf die Zulässigkeit von Klagen 291
(1) Auf Gemeinschaftsebene 291
(2) Auf mitgliedstaatlicher Ebene 293
b) Gebot der Rechtswegklarheit 296
c) Rechtzeitiger Rechtsschutz 297
d) Ergebnis 299
B. Haftung („Sekundärrechtsschutz“) 300
I. Abgrenzung im Vertikalverhältnis 300
1. Abgrenzung der Jurisdiktionsbereiche 300
a) Das Abgrenzungskriterium auf Gemeinschaftsebene 301
aa) Das materielle Kriterium: Zurechenbarkeit des Schadens 301
bb) Zurechenbarkeit des Schadens als Zulässigkeitsvoraussetzung 303
b) Abgrenzungskriterien auf mitgliedstaatlicher Ebene 305
aa) Relevante Tatbestandsvoraussetzungen der Haftungsansprüche 305
bb) Prozessuale Behandlung 308
c) Anwendung des Abgrenzungskriteriums auf Fälle interadministrativer Verbindungen 308
aa) Leitlinien für die Zuweisung der Verantwortlichkeit 309
(1) Ausführung verbindlicher Vorgaben 311
(a) Determination durch verpflichtende Einzelakte 311
(b) Determination einer Tatbestandsvoraussetzung und fehlender Spielraum bei der nachfolgenden Entscheidung 313
(2) Verbleibender Entscheidungsspielraum/eigenständige Fehler 314
(3) Faktisch zwingende Vorgaben 316
(4) Gemeinsame Verantwortlichkeit bei fehlerhafter Überwachung 318
(5) Handlungszurechnung durch Mandat und Organleihe 320
bb) Weitere Anwendungsfälle interadministrativer Verbindungen 321
(1) Teilnahme an Inspektionen 321
(2) Rechnungsabschlussentscheidung und Wiedereinziehung von Beihilfen 322
(3) Haftungskonstellationen bei der Strukturfondsverwaltung 323
(4) Amtshilfe, Vollzugshilfe und selbständige Informationsübermittlung 325
(5) Mehrstufige Verwaltungsverfahren 329
2. Handhabung der Haftungskonkurrenzen bei gemeinsamer Verantwortlichkeit 330
a) Ausgangslage 330
b) Lösungsmöglichkeiten 332
aa) Prozessuale Lösung: Subsidiarität 332
bb) Materiell-rechtliche Lösung: Gesamtschuld 335
II. Abgrenzung im Horizontalverhältnis 340
1. Abgrenzung der Jurisdiktionsbereiche 340
2. Handhabung der Haftungskonkurrenzen bei gemeinsamer Verantwortlichkeit 341
III. Besondere Regelungen für die Abgrenzung der Gerichtsbarkeiten 345
1. Modell getrennter Haftung 346
a) Anwendungsfall: Haftungsregeln bei der „Schwarzen Liste“ 346
b) Anwendungsfall: Haftungsregeln für Eurodac 347
2. Modell der Stellvertreterhaftung 347
a) Anwendungsfall: Das Haftungsregime des ZIS 347
b) Exkurs: Das Haftungsregime des SIS 348
c) Exkurs: Haftungsregime von Europol 349
IV. Bewertung im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes 351
1. Problem der Rechtswegklarheit 351
2. Mögliche Lösungen 354
Schluss 356
A. Bilanz 356
B. Perspektiven 360
Verzeichnis der zitierten Rechtsakte 365
A. Richtlinien 365
B. Verordnungen 368
C. Entscheidungen 375
Literaturverzeichnis 378
Sachverzeichnis 401