Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern

Henning Biermann

doi:10.3790/978-3-428-53562-0

Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern

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Biermann, H. (2011). Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern. Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53562-0

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Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern

Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven

Biermann, Henning

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1193

(2011)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53562-0
978-3-428-13562-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53562-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 750
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Untersuchung gibt einen Überblick über 20 Jahre Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern. Eingebettet in die völker-, europa- und verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen stellt sie unter Betonung historischer und politikwissenschaftlicher Bezüge die Bemühungen um Verwaltungsreformen in einem strukturschwachen und mit besonderen demographischen Problemen konfrontierten Bundesland dar. Dabei werden auch die parallelen Aktivitäten auf Bundesebene berücksichtigt. Neben dem Allgemeinen Verwaltungsrecht legt die Untersuchung ihre Schwerpunkte auf das Umwelt-, Bauordnungs- und Gewerberecht. Ausführlich werden die historischen Leitlinien der Verwaltungsreformdebatte sowie die aktuelle Kreisstruktur- und Funktionalreform analysiert. Das abschließende Kapitel nimmt den gegenwärtigen Stand und die Entwicklungsperspektiven der Verwaltungsmodernisierung in einem Bundesland in den Blick, welches »zur Verwaltungsreform verdammt« ist.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	13
Erstes Kapitel: Einleitung	45
§ 1 Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik Deutschland	45
A. Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik Deutschland: Europäischer Kontext und nationale Spezifika	45
B. Zwei Jahrzehnte Reformdebatte: Ein unendlicher Diskurs mit bescheidenen Erfolgen?	47
I. Historische Kontinuitäten – Das Dilemma der Verwaltung	47
II. Besonderheiten und Schlüsselbegriffe der gegenwärtigen Reformdebatte	48
III. Verwaltungsreform als Chefsache – Großer Aufwand und wenig Zählbares?	50
§ 2 Gegenstand und Gang der Untersuchung	51
A. Beschränkung der Untersuchung auf das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern	51
I. Die Länderebene als geeignetes Untersuchungsobjekt von Verwaltungsreformen	51
II. Mecklenburg-Vorpommern als Referenzobjekt	53
B. Konzentration auf das Modernisierungsfeld Regelungsoptimierung	56
I. Reformdiskurs in Modernisierungsfeldern	56
II. Bestandteile des Modernisierungsfeldes Regelungsoptimierung: Rechtsetzungsoptimierung, Rechtsoptimierung und Verfahrensoptimierung	57
III. Seitenblicke auf andere Modernisierungsfelder	57
C. Gang der Untersuchung im Überblick	58
§ 3 Methodische Neuausrichtungen in der Verwaltungsrechtswissenschaft	59
A. Auf der Suche nach dem zukunftstauglichen Recht: Zum gegenwärtigen Methodenstreit in der Verwaltungsrechtswissenschaft	59
B. Die „Neue Verwaltungsrechtswissenschaft“	62
I. Abgrenzung von der „traditionellen Verwaltungsrechtswissenschaft“	62
II. Zentrale methodische Elemente und Perspektiven	65
1. Betonung der Steuerungsperspektive des Rechts	65
2. Verstärkung der inter- und transdisziplinären Perspektive	67
3. Verwaltungswissenschaft als Entscheidungswissenschaft	68
4. Referenzgebiete	71
a) Bedeutung von Referenzgebieten für die Systembildung im Verwaltungsrecht	71
b) Traditionelle Referenzgebiete und solche dieser Untersuchung	72
C. Chancen und Risiken der „Neuen Verwaltungswissenschaft“	74
§ 4 Bestimmung der für die Untersuchung maßgeblichen Begriffe	77
A. Politische Leitbilder und Schlüsselbegriffe in der gegenwärtigen Verwaltungsreformdebatte	77
I. Politische Leitbilder	78
II. Schlüsselbegriffe	80
B. Regelungsoptimierung als Schlüsselbegriff der vorliegenden Untersuchung	82
I. Regelungsoptimierung – Versuch einer Begriffsbestimmung	82
II. Einzelne Aspekte der Regelungsoptimierung	82
1. Rechtsetzungsoptimierung	83
2. Rechtsoptimierung	84
3. Verfahrensoptimierung	84
a) Umfassender Begriff des Verwaltungsverfahrens	85
b) Beschleunigung und Vereinfachung als zentrale Aspekte der Verfahrensoptimierung	86
III. Abgrenzung von anderen Schlüsselbegriffen der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion	86
1. Verwaltungsreform, Verwaltungsreformpolitik und Verwaltungsmodernisierung	87
a) Verwaltungsreformen, Verwaltungsreformpolitik	88
b) Verwaltungsmodernisierung	89
2. Das Verhältnis von Deregulierung und Regelungsoptimierung	90
a) Deregulierung als Modebegriff – Inflationäre Verwendung in der Verwaltungsreformdebatte	90
b) Wirtschaftswissenschaftlicher Ursprung	91
c) Rezeption durch die Rechtswissenschaft	92
d) Neue Versuche einer Begriffsbestimmung	93
e) Deregulierung als Bestandteil der Rechtsoptimierung	93
f) Folgen des engen Deregulierungsbegriffs für diese Untersuchung	95
3. Regelungsoptimierung und Bürokratieabbau	96
a) Bürokratieabbau als politischer Mode- und Marketingbegriff	96
b) Unbrauchbarkeit als wissenschaftlicher Analysebegriff: Verschiedene Dimensionen des Bürokratiebegriffs	97
§ 5 Historische Entwicklung der Verwaltungsreformdiskussion auf Bundesebene	99
A. Die deutsche Verwaltung – reformfreudig?	100
B. Drei Phasen der Verwaltungsreformdiskussion bis zur deutschen Wiedervereinigung	101
I. Die Phase des „demokratischen Staates“ 1949 bis 1965	102
II. Die Ära des aktiven Staates	103
III. Die erste Entbürokratisierungswelle Ende der 1970er Jahre	105
1. Aktivitäten zur „Entbürokratisierung“ und Rechtsvereinfachung	105
2. Die „Entdeckung“ des Effizienzgedankens	107
C. Grundsätzlicher Reformbedarf der deutschen Verwaltung in den 1990er Jahren	109
I. Die Wiedervereinigung und die Krise des deutschen Verwaltungsrechts	109
II. „Aufbau Ost“, „Standort Deutschland“ und „schlanker Staat“ als Leitbilder der 1990er Jahre	111
III. Modernisierung verwaltungsinterner Mikrostrukturen – Ökonomisierung der Verwaltung als Trend der 1990er Jahre	113
1. New Public Management als grundlegender Ansatz zur Modernisierung verwaltungsinterner Binnenstrukturen	113
2. Das „Neue Steuerungsmodell“ als deutsche „Spielart“ des New Public Management	115
3. Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells	116
4. Rolle des „Neuen des Steuerungsmodells“ im Verwaltungsreformdiskurs – Chancen und Risiken einer Neuorientierung der „Verwaltungskultur“	117
D. Die Neuorientierung der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion Ende der 1990er Jahre – Vom „schlanken“ zum „aktivierenden Staat“	121
I. Moderner Staat – Moderne Verwaltung: Der „aktivierende Staat“ als Leitbild der späten 1990er Jahre	121
II. Governance als theoretisches Steuerungskonzept einer Staatsmodernisierungsdebatte	124
III. Die Jahre ab 2003 – Bürokratieabbau bestimmt das Handeln	127
Zweites Kapitel: Völker-, Europa- und verfassungsrechtliche Grundlagen des Reformprozesses	130
§ 6 Völkerrechtliche und Europarechtliche Vorgaben für die Regelungsoptimierung	130
A. Völkerrechtliche Grundlagen	130
I. Europäische Menschenrechtskonvention	131
1. Entstehungsgeschichte und Entwicklung von Europarat und EMRK	132
2. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte als zentrales Organ der EMRK	134
3. Geltung der EMRK in der Bundesrepublik Deutschland und Bedeutung der Rechtsprechung des EGMR	135
II. Das Recht auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK	136
1. Grundsätzliche Bedeutung	136
2. Reichweite des Art. 6 EMRK – Ausdehnung auf Verwaltungsverfahren	137
3. Angemessenheit der Verfahrensdauer	138
4. Verfahrensdauer in der Bundesrepublik Deutschland – Pflicht zur ordnungsgemäßen Organisation der Gerichtsbarkeit	139
III. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 13 EMRK	141
1. Grundsätzliche Bedeutung	141
2. Verhältnis zu Art. 6 EMRK	141
3. Folgerungen für den Rechtsschutz in der Bundesrepublik Deutschland	142
a) Defizitärer Rechtsschutz gegen überlange Verfahrensdauer	143
b) Konsequenzen für das nationale Rechtsschutzsystem	144
aa) Einführung einer Beschleunigungsbeschwerde?	145
bb) Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren	146
B. Europarechtliche Grundlagen der Regelungsoptimierung	147
I. Verfahrensgarantien in der Europäischen Grundrechtecharta	147
1. Entstehungsgeschichte, Bedeutung und Entwicklung der Charta	148
2. Die Europäische Grundrechtecharta im Europäischen Primärrecht – Vom Entwurf eines Verfassungsvertrages zum „Reformvertrag“ von Lissabon	149
II. Die Europäische Grundrechteagentur	152
III. Das Recht auf eine gute Verwaltung als Grundrecht der Europäischen Union	153
1. Bedeutung des Rechts auf eine gute Verwaltung gem. Art. 41 GRC	153
2. Historische Entwicklung und Europäische Rechtstradition	153
3. Berechtigte und Verpflichtete	155
IV. Der Europäische Kodex für eine gute Verwaltungspraxis	157
1. Entstehungsgeschichte und Verbindlichkeit	157
2. Einzelgarantien und Bewertung des Kodex	158
V. Das europäische Grundrecht auf einen fairen Prozess	160
VI. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Art. 47 GRC)	160
1. Grundlegende Bedeutung	160
2. Das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf	161
3. Das Recht auf ein unparteiisches Gericht	161
C. Folgerungen	162
§ 7 Verfassungsrechtlicher Rahmen der Regelungsoptimierung	164
A. Regelungsoptimierung aus der Perspektive der Legislative: Verfassungsrechtliche Anforderungen für den Normgeber	164
I. Pflicht zur guten Gesetzgebung	164
1. Meinungsstand	166
a) Ablehnende Positionen	166
b) Befürworter verfassungsrechtlicher Pflichten im Gesetzgebungsverfahren	167
c) Stellungnahme	170
2. Aspekte der Pflicht zur guten Gesetzgebung	172
a) Bestimmtheit und Klarheit von Rechtsvorschriften	172
b) Sachgemäßheit, Widerspruchsfreiheit, Folgerichtigkeit und Publizität von Gesetzen	173
c) Pflicht zur rationalen Gesetzgebung	177
II. Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen experimenteller Gesetzgebung	180
1. Begriff der experimentellen Gesetzgebung	180
2. Formen experimenteller Gesetzgebung – Experimentiergesetze und Experimentierklauseln	183
3. Historischer Überblick über Erscheinungsformen experimenteller Gesetzgebung	184
4. Experimentelle Gesetzgebung in der Verwaltungsreformdiskussion	185
5. Funktionen experimenteller Gesetzgebung	187
6. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit experimenteller Gesetzgebung	188
7. Ausgewählte Beispiele experimenteller Gesetzgebung	190
a) Experimentier- und Standardöffnungsklauseln	190
aa) Verfassungsrechtliche Problematik	190
bb) Rechtspolitische Bewertung	191
(1) Kommunalrechtliche Experimentierklauseln	192
(2) Standardöffnungsklauseln	192
b) Die generelle Befristung von Gesetzen	193
aa) Historische Entwicklung	194
bb) Ziele der generellen Befristung von Rechtsvorschriften	195
cc) Entwicklung auf nationaler Ebene	195
dd) Verfassungsrechtliche Bedenken	198
ee) Stellungnahme und Folgerungen	200
III. Deregulierung als Verfassungsauftrag	202
1. Ursachen für die Überregulierung	203
2. Auswege aus der Verrechtlichungsfalle	205
3. Grenzen des Deregulierungsauftrages	206
B. Regelungsoptimierung aus der Perspektive der Exekutive: Verfassungsrechtliche Pflichten zur Optimierung von Verwaltungsverfahren?	207
I. Recht auf ein faires Verwaltungsverfahren	208
II. Recht auf einfache und verständliche Verwaltungsverfahren	209
III. Recht auf eine gute Verwaltung	210
1. Geltende Rechtslage	210
2. Plädoyer für ein Staatsziel „guter Verwaltung“	211
IV. Effizienz und Effektivität der Verwaltung	212
1. Begriffsbestimmungen	212
a) Effizienz	212
b) Effektivität	213
2. Effizienz und Effektivität von Verwaltungsverfahren als Optimierungsgebote	214
3. Effizienz als Verfassungsprinzip?	215
a) Schwache Ausprägung des Effizienzprinzips im deutschen Rechtskreis	215
b) Verfassungsrechtliche Verankerungen des Effizienzprinzips	217
4. Effizienz als rechtliches Optimierungsgebot und Maßstab für das Verwaltungshandeln	218
a) Perspektiven und Grenzen des Effizienzgebotes	219
5. Effektivität der Verwaltung als Rechtsprinzip	222
a) Defizitäre Ausprägung des Effektivitätsprinzips im deutschen Recht	222
b) Rechtsstaatliche Gewährleistung einer angemessenen Verfahrensdauer im Verwaltungsverfahren	223
aa) Verankerung in Art. 19 Abs. 4 und 20 Abs. 3 GG	223
bb) Bedeutung der Freiheitsgrundrechte	224
c) Verfassungsrechtlicher Beschleunigungsauftrag und seine Grenzen	225
d) Folgerungen	228
C. Regelungsoptimierung aus der Perspektive der Judikative: Verfassungsrechtliche Pflichten zur Justizgewährleistung in angemessener Zeit	229
I. Verfassungsrechtliche Dimension der Verfahrensdauer in Verwaltungsstreitsachen	230
II. Folgerungen	233
1. Keine starre Grenze für die gerichtliche Verfahrensdauer	233
2. Ausstrahlung auf verwaltungsrechtliche Ausgangs- und Widerspruchsverfahren	234
3. Pflicht zur angemessenen Personalausstattung	234
III. Zusammenfassung	236
Drittes Kapitel: Entwicklungstendenzen der Regelungsoptimierung auf Bundesebene seit 1990	238
§ 8 Rechtsetzungs- und Rechtsoptimierung	238
A. Notwendigkeit der Einbeziehung bundesrechtlicher Entwicklungen	238
B. Regelungsoptimierung in der Rechtsetzung – Zur Etablierung der Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland	240
I. Gesetzesfolgenabschätzung – Begriff, Ziele und Stellenwert in der Verwaltungsmodernisierungsdebatte	240
II. Erscheinungsformen der Gesetzesfolgenabschätzung	241
1. Die prospektive Gesetzesfolgenabschätzung	241
2. Die begleitende Gesetzesfolgenabschätzung	242
3. Die retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung	242
III. Entwicklung der Gesetzesfolgenabschätzung in der Bundesrepublik Deutschland	244
1. Erste Pilotprojekte	244
2. Gesetzesfolgenabschätzung in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien	244
3. Gegenwärtiger Stand der Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland	246
C. Rechtsbereinigung und Vorschriftenabbau – Initiativen auf Bundesebene	247
I. Normenflut und Rechtszersplitterung als zentrale Rechtsprobleme entwickelter Industriegesellschaften	247
II. Regelungsdefizite im Besonderen Verwaltungsrecht – Die Referenzgebiete Umwelt- und Gewerberecht	249
1. Umweltrecht	250
2. Gewerberecht	251
III. Bestandsaufnahme: „Wie gut sind Deutschlands Gesetze“?	252
IV. Folgen der Rechtszersplitterung	253
V. Entwicklung der Aktivitäten zu Bürokratieabbau und Rechtsbereinigung	254
1. Die „Initiative Bürokratieabbau“	254
a) Gesamtkonzept und Handlungsfelder	254
b) Einrichtung von „Testregionen für Bürokratieabbau“	256
2. Aktivitäten zur Rechtsbereinigung	256
a) Rechtsbereinigung im Rahmen des „Masterplans Bürokratieabbau“ 2003 bis 2005	256
b) Rechtsbereinigungsgesetze seit 2006	257
c) Rechtsbereinigung bei Verwaltungsvorschriften	259
d) Bewertung	259
D. Bürokratiekostenmessung und Nationaler Normenkontrollrat	260
I. Methodik der Bürokratiekostenmessung und Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland	260
1. Das Standardkosten-Modell	260
2. Pilotprojekte	261
II. Nationaler Normenkontrollrat	262
1. Vorbilder auf internationaler Ebene	263
2. Rechtliche Stellung, Aufgaben und Organisation	264
III. Stand und Perspektiven der Bürokratiekostenmessung	266
1. Jahresberichte der Bundesregierung und des Nationalen Normenkontrollrats 2007	267
2. Jahresberichte des Normenkontrollrats und der Bundesregierung 2008	268
3. Jahresberichte des Normenkontrollrats 2009, Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP vom 28. 10. 2009, Jahresbericht der Bundesregierung 2009	271
4. Gesetz zur Änderung des NKR-Gesetzes; Jahresbericht des Normenkontrollrats 2010	276
5. Ausblick und Perspektiven	281
E. Beispiele für die Politik des Bürokratieabbaus	284
I. Bürokratieabbau als „Kärrnerarbeit“ – Der lange Weg zum 1. „Bundesderegulierungsgesetz“	284
II. Abbau von Statistikpflichten in der politischen Auseinandersetzung	286
III. Entlastung der gewerblichen Wirtschaft durch Mittelstandsentlastungsgesetze	287
1. Erstes Mittelstandsentlastungsgesetz	287
2. Zweites Mittelstandsentlastungsgesetz	288
3. Drittes Mittelstandsentlastungsgesetz	290
IV. Gründe für die Schwierigkeiten in der Bürokratieabbaupolitik	291
§ 9 Regelungsoptimierung durch Verfahrensoptimierung	292
A. Leitmotive der Reformaktivitäten seit 1990 – Auf der Suche nach schnellen und effektiven Verwaltungsverfahren	292
B. Digitalisierung der Verwaltung: eGovernment als Herausforderung für die Verwaltung des 21. Jahrhunderts	295
C. Verfahrensoptimierung im Allgemeinen Verwaltungsrecht, Infrastrukturverwaltungsrecht und Bauplanungsrecht	298
I. Wohnungsbauerleichterungsgesetz und Überleitungsregelungen aus Anlass der deutschen Einheit	298
II. Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz	300
III. Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz	301
IV. Planungsvereinfachungsgesetz	302
V. Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz und Zweites Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften	303
VI. Bau- und Raumordnungsgesetz 1998	305
VII. Drittes Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften	305
VIII. UVP-Änderungsgesetz 2001 und Gesetz zur Anpassung des BauGB an EU-Richtlinien	306
IX. Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben	307
1. Wesentlicher Inhalt	308
2. Kritische Würdigung	309
X. Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte („BauGB 2007“)	311
XI. Viertes Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften und Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht	314
XII. Gesetz zur Beschleunigung des Ausbaus der Höchstspannungsnetze	315
D. Verfahrensoptimierung im Umweltrecht unter besonderer Berücksichtigung des Immissionsschutzrechts	316
I. Beschleunigungsgesetzgebung im Immissionsschutzrecht bis Anfang 1993	317
II. Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz	319
III. Gesetz zur Beschleunigung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren vom 09. 10. 1996	320
IV. Änderungen im Immissionsschutzrecht von 1997 bis 2006	322
V. Das Gesetz zur Reduzierung und Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren	322
VI. Umweltgesetzgebung nach dem Scheitern des Umweltgesetzbuches – Das neue Naturschutz- und Wasserhaushaltsgesetz 2010	323
E. Die Entwicklung im Gewerberecht seit 1990	325
F. Das Widerspruchsverfahren unter Reformdruck	328
I. Rechtspolitische Debatte um das Widerspruchsverfahren	328
II. Entwicklung des Widerspruchsverfahrens seit der Wiedervereinigung	329
III. Stand des Widerspruchsverfahrens in den Bundesländern	331
1. Bundesländer mit weitgehendem Ausschluss des Vorverfahrens	331
2. Bundesländer mit Ausschlussregelungen in wenigen Teilbereichen des Besonderen Verwaltungsrechts	332
3. Mecklenburg-Vorpommern – Renaissance des fakultativen Vorverfahrens	333
a) Historische Vorbilder	333
b) Die Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern	333
4. Länder ohne landesrechtlichen Ausschluss des Widerspruchsverfahrens	335
IV. Rechtstatsachenforschung zur Funktionserfüllung im Widerspruchsverfahren	335
1. Funktionen des Widerspruchsverfahrens	335
2. Neuere Studien zur Rechtstatsachenforschung im Widerspruchsverfahren	336
a) Pilotprojekt „Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Mittelfranken“	336
b) Erfahrungsberichte zur Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Niedersachsen	338
V. Folgerungen: Plädoyer für eine Fortentwicklung des Widerspruchsverfahrens	339
G. Entwicklungstendenzen im Verwaltungsprozessrecht	342
I. Verwaltungsgerichtsbarkeit im ökonomisierten Staat – Reform des Verwaltungsprozesses als Teil der Staatsreform	342
II. Die Entwicklung des Verwaltungsprozessrechts bis 1990	343
1. Diskussion um die Dauer von Verwaltungsprozessen und erste spezialgesetzliche Beschleunigungsbemühungen	343
a) Rechtspflegeentlastungsgesetz	344
b) Gesetz zur Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher und finanzgerichtlicher Verfahren	345
2. Viertes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung	345
III. Die frühen 1990er Jahre – Schaffung verwaltungsprozessualen Sonderrechts für die neuen Bundesländer	346
IV. Übernahme der Sonderregelungen in das allgemeine Verwaltungsprozessrecht: Sechstes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung	348
1. Umgestaltung des Rechtsmittelrechts	348
2. Beendigung des Verwaltungsprozesses nach Betreibensaufforderung	350
3. Änderungen im Widerspruchsverfahren und im einstweiligen Rechtsschutz	350
4. Heilung von Verfahrens- und Formfehlern und sonstige Änderungen	351
V. Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts: Eine „Reform der Reform“	351
VI. Aktuelle Entwicklungen des Verwaltungsprozessrechts seit 2004	353
1. Erstes Justizmodernisierungsgesetz, Gesetz zur Modernisierung des Kostenrechts und Justizkommunikationsgesetz	353
2. Anhörungsrügengesetz	354
3. Siebtes Gesetz zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes	355
4. Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben	355
5. Umweltrechtsbehelfsgesetz	357
VII. Gegenwartsprobleme und Reformperspektiven im Verwaltungsprozess	359
Viertes Kapitel: Entwicklung der Verwaltungsstrukturen und Reformbestrebungen in Mecklenburg-Vorpommern	366
§ 10 Aufbauphase 1990 bis 1992: Entstehung des Landes, Verfassungsgebungsprozess und Aufbau funktionierender Verwaltungsstrukturen	366
A. Entstehung des Landes und Verfassungsgebungsprozess	366
I. Entstehung des Landes	366
II. Mecklenburg-Vorpommern als Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland	368
III. Verfassungsgebungsprozess	369
IV. Charakteristika der Landesverfassung	371
B. Aufbau funktionierender Verwaltungsstrukturen als zentrale Aufgabe der frühen 1990er Jahre	374
I. Ausgangslage und Herausforderungen beim „Verwaltungsaufbau Ost“	374
II. Geglückter Transformationsprozess bei zurückhaltender Binnenmodernisierung	377
III. Grundentscheidungen beim Verwaltungsaufbau	381
1. Struktur der unmittelbaren Landesverwaltung	381
2. Strukturen und Rechtsgrundlagen der Kommunalverwaltung	382
IV. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit	385
1. Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz in der DDR	386
2. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Mecklenburg-Vorpommern	388
§ 11 Entwicklung des Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrechts in der Aufbauphase	392
A. Allgemeines Verwaltungsrecht	392
B. Ausgewählte Referenzgebiete des Besonderen Verwaltungsrechts	394
I. Umweltrecht	394
II. Ordnungsrecht	395
1. Allgemeines Ordnungsrecht	395
2. Bauordnungsrecht	396
3. Die Entwicklung im Wirtschaftsverwaltungsrecht	397
§ 12 Die „Reformjahre“ 1993 und 1994: Kreisgebiets- und Funktionalreform, Kommunalverfassung, Reformbemühungen in der Justizverwaltung	397
A. Kreisgebietsreform 1993	397
B. Neue Aufgabenverteilung zwischen staatlicher und kommunaler Ebene: Funktionalreform 1994	399
C. Neue Kommunalverfassung	401
D. Reformbemühungen in der Justizverwaltung	402
§ 13 Reformen in Zeiten knapper Kassen: Die Jahre 1997 und 1998	403
A. Gesetz über kostensenkende Strukturmaßnahmen	404
B. Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte	406
C. Gesetz zur Deregulierung des Bau-, Landesplanungs- und Umweltrechts	407
D. Übernahme der Beschleunigungsgesetzgebung des Bundes	409
E. Landesnaturschutzgesetz	410
§ 14 „Gebremster Reformeifer“ – Die Jahre 1999 bis 2002	411
A. Enquetekommission „Zukunftsfähige Gemeinden und Gemeindestrukturen in Mecklenburg-Vorpommern“	412
I. Vorschläge zur Verbesserung der kommunalen Verwaltungsstrukturen	413
II. Leitlinien und Vorschläge zur weiteren Funktionalreform	414
B. Standardöffnungsgesetz	415
I. Entstehungsgeschichte und wesentlicher Inhalt	415
II. Gescheiterte Hoffnungen – das Standardöffnungsgesetz als untauglicher Deregulierungsversuch	417
III. Vom Standardöffnungs- zum Kommunalen Standarderprobungsgesetz	418
C. Maßnahmen der Verwaltungsreform in den Jahren 2001 und 2002	421
§ 15 Verwaltungsreform wird zum „Überlebensthema“ – Der Beginn des institutionalisierten Reformprozesses in den Jahren 2003 und 2004	422
A. Eckpunkte der Verwaltungsreform	423
I. Ausgangslage	423
II. Ziele und Elemente der Verwaltungsreform	424
B. Einrichtung der „Kommission Deregulierung, Bürokratieabbau und Verwaltungsvereinfachung“	426
I. Zwischenbericht der Kommission	426
II. Erste Deregulierungsschritte der Landesregierung	426
III. Abschlussbericht der Kommission: Vorschläge zur Regelungsoptimierung	427
1. Errichtung einer zentralen Normprüfstelle	427
2. Befristung aller Vorschriften	428
3. Erweiterte Gesetzesfolgenabschätzung	429
4. Wegfall von Widerspruchsverfahren	429
5. Standardabbau	430
6. Vereinfachung und Beschleunigung von Genehmigungs- und Überwachungsverfahren	430
7. Sonstige Vorschläge	431
IV. Weitere Deregulierungsschritte der Landesregierung	432
C. Grundkonzeption einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung	432
D. Neuordnung der Ämter- und Gemeindeebene durch die Fünfte Kommunalrechtsnovelle	434
I. Wesentlicher Inhalt	434
II. Straffung der örtlichen Verwaltungsstrukturen als Ergebnis der Reform	435
E. Sonstige Reformgesetzgebung	438
§ 16 Die Jahre 2005 und 2006 – Binnenmodernisierung und Regelungsoptimierung durch Deregulierungsgesetze	439
A. Landesorganisationsgesetz	440
B. Behördenkonzentration im Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung	442
I. Geschäftsbereich des Innenministeriums	442
II. Geschäftsbereich des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur	443
III. Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei	443
IV. Geschäftsbereich des Sozialministeriums	444
V. Geschäftsbereiche des Finanz- und Justizministeriums	445
C. Deregulierungsgesetzgebung	445
I. Erstes Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau	446
1. Testregion für Bürokratieabbau Westmecklenburg	446
a) Geschichte der Testregionen für Bürokratieabbau	446
b) Entwicklung in Ostwestfalen-Lippe und Westmecklenburg im Vergleich	447
aa) Ostwestfalen-Lippe	447
bb) Westmecklenburg	449
c) Modifizierte Anwendung des Bauordnungsrechts in der Testregion	449
2. Landesweit geltende Vorschriften im Überblick	450
II. Fortsetzung der Verwaltungsmodernisierung durch das Zweite Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau	451
1. Entstehungsgeschichte und Zielsetzung	451
2. Wesentliche Neuerungen	452
a) Modifizierte Anwendung von § 71 a bis d VwVfG M-V in der Testregion	452
b) Erweiterte Genehmigungsfiktion im Bauordnungsrecht und sonstige Änderungen	452
c) Verzicht auf Änderungen im Widerspruchsverfahren	453
III. Drittes Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau	454
1. Änderungen in der Testregion für Bürokratieabbau Westmecklenburg	454
2. Landesweite bereichsspezifische Abschaffung des Widerspruchsverfahrens und sonstige Änderungen	455
IV. Das Vierte Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau	456
V. Verfassungsrechtliche und rechtspolitische Bewertung der bisherigen Deregulierungsgesetzgebung	457
1. Testregionen für Bürokratieabbau: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit	458
a) Gesetzgebungskompetenz der Länder	458
aa) Einrichtung von Testregionen und modifizierte Anwendung landesrechtlicher Regelungen	458
bb) Modifizierte Anwendung bundesrechtlicher Regelungen	458
b) Grundrechtskompatibilität der Einrichtung von Testregionen	460
2. Testregionen für Bürokratieabbau: Rechtspolitische Bewertung	464
a) Innovatives Instrument experimenteller Gesetzgebung	464
b) Modellregionen als „Exportschlager“	465
aa) Niedersächsisches Modellkommunengesetz	465
bb) Bayerisches Modellkommunengesetz	466
cc) Überlegungen zur Errichtung von Modellkommunen in Brandenburg	467
c) Rechtspolitische Bewertung der sonstigen Deregulierungsmaßnahmen	468
D. Sonstige Maßnahmen zur Regelungsoptimierung in den Jahren 2005 und 2006	469
I. Reformmaßnahmen im Jahre 2005	469
II. Maßnahmen zur Regelungsoptimierung im Jahre 2006	470
§ 17 Verwaltungsmodernisierung und ihre verfassungsrechtlichen Grenzen: Der Reformprozess seit 2007	472
A. Scheitern als Chance? – Das Verwaltungsmodernisierungsgesetz vor dem Landesverfassungsgericht	473
I. Entstehung des Gesetzes	474
II. Wesentlicher Inhalt	475
III. Verfassungsrechtliche und rechtspolitische Diskussion	477
1. Gegner des Regionalkreismodells	477
2. Befürworter des Regionalkreismodells	480
IV. Ein „Paukenschlag aus Greifswald“ – Verfassungswidrigkeit der §§ 72 bis 77 FKrG M-V und Gegenstandslosigkeit wesentlicher Teile des Verwaltungsmodernisierungsgesetzes	482
1. Entscheidungsgründe im Überblick	483
2. Rezeption des Urteils	489
V. „Nach der Reform ist vor der Reform“ – Vom Urteil des Landesverfassungsgerichts zum Kreisstrukturgesetz	491
1. Ziele, Leitbild und Leitlinien der Landesregierung für die Kreisgebietsreform	492
2. Zwischenbericht der Enquetekommission „Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung“	494
3. Leitbild des Landtages für die Kreisgebietsreform	495
4. Denkbare Modelle für eine künftige Kreisstruktur	496
a) Vergleichstest zwischen 13 Modellen einer künftigen Kreisstruktur	496
b) Vorstellung der „Testsieger“ im Juni 2008	498
aa) 6+2-Modell	498
bb) 7+2-Modell	498
5. Weitere Entwicklung: Von der Verständigung auf das 6+2-Modell im November 2008 bis zum Beschluss des Kreisstrukturgesetzes im Juli 2010	499
a) Verständigung auf das 6+2-Modell in der Landesregierung	499
b) Gutachten des Landesrechnungshofes über Einspareffekte der geplanten Kreisgebietsreform	500
c) Ressortentwurf des Innenministeriums für ein Kreisstrukturgesetz	501
d) Regierungsentwurf des Kreisstrukturgesetzes	507
e) Ergebnisse der parlamentarischen Beratungen	508
f) 2. Lesung und Beschlussfassung im Landtag	510
6. Funktionalreform durch das Aufgabenzuordnungsgesetz	511
7. Ausblick: Wird der zweite Anlauf der Verwaltungsreform vor dem Landesverfassungsgericht bestehen?	513
B. Sonstige Maßnahmen der Regelungsoptimierung in den Jahren 2007 bis 2010	514
I. Die Gesetzgebung im Jahre 2007	514
II. Die Gesetzgebung im Jahre 2008	517
III. Die Gesetzgebung im Jahre 2009	518
IV. Die Gesetzgebung im Jahre 2010	520
Fünftes Kapitel: Gegenwärtiger Stand und Entwicklungsperspektiven der Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern	525
§ 18 Aktivitäten im Bereich Rechtsetzungs- und Rechtsoptimierung	526
A. Bürokratiekostenmessung	526
I. Pilotprojekte	526
1. Analyse der Informationskosten im Landesbaurecht	526
2. Landesweiterbildungs- und Bildungsfreistellungsrecht im Informationskostenvergleich	527
II. Verankerung der Bürokratiekostenmessung nach dem Standardkosten-Modell in der GGO II 2009	528
B. Regelungsoptimierung in der Rechtsetzung	529
I. Einrichtung einer ressortübergreifenden Normprüfstelle	529
1. Organisatorische Anbindung und Aufgaben	530
2. Erfahrungsberichte und Einschätzung der Landesregierung	532
a) Erster Arbeitsbericht für das Jahr 2004	532
b) Zweiter Arbeitsbericht für das Jahr 2005	533
c) Einschätzung der Landesregierung	534
II. Rechtspolitische Bewertung	534
C. Stand des Vorschriftenabbaus in Mecklenburg-Vorpommern	535
I. Vorschriftenbestand – Selbstverpflichtung der Landesregierung	535
II. Vorschriftenabbau seit 2003	536
1. Parlamentsgesetze	537
2. Rechtsverordnungen	538
3. Verwaltungsvorschriften	538
III. Bewertung und Ausblick	540
1. Deregulierungspotenzial bei Landesgesetzen und Rechtsverordnungen	540
a) Landesgesetze	540
b) Rechtsverordnungen	542
2. Qualitative Deregulierung	544
§ 19 Regelungsoptimierung durch Verfahrensoptimierung – Übergreifende Entwicklungen	545
A. Rückzug des Staates aus dem Ordnungsrecht – dargestellt am Beispiel der Landesbauordnung	546
I. Entwicklung des Bauordnungsrechts seit 1990	547
1. Entwicklung bis 2006	547
2. Neue Landesbauordnung 2006	550
II. Abbau präventiver Kontrollen und Verzicht auf hoheitliche Prüfungen	551
1. Ausbau des genehmigungsfreien Bauens von Wohngebäuden	551
2. Erweiterung des vereinfachten Baugenehmigungsverfahrens mit beschränktem Prüfumfang	552
3. Privatisierung der Prüfung bautechnischer Nachweise	555
4. Rechtspolitische Bewertung	556
III. Konzentrationswirkung der Baugenehmigung	559
1. Grundsätzliches zur Konzentrationswirkung von Genehmigungen	559
2. Arten der Konzentrationswirkung	560
a) Sog. „echte“ Konzentration	560
aa) Dominante Konzentration	561
bb) Rezessive Konzentration	562
b) Sog. „unechte“ Konzentration	562
3. Konzentrationswirkung des Baugenehmigungsverfahrens in Mecklenburg-Vorpommern	563
a) Vorliegen einer „unechten“ Konzentration	564
b) Unechte Konzentration „wider Willen“?	565
c) Rechtspolitische Bewertung	567
aa) Grundsätzliche Bewertung der Konzentrationswirkung von Genehmigungen	567
bb) Unechte oder echte Konzentration als Königsweg im Bauordnungsrecht?	569
IV. Vereinfachung des materiellen Bauordnungsrechts	571
B. Beschleunigung von Verwaltungsverfahren durch Verfahrens- und Entscheidungsfristen	571
I. Kategorien von Fristtypen	571
1. Einteilung nach dem Grad der Verbindlichkeit	572
a) Regelfristen (Signalfristen)	572
b) Rechtlich verbindliche Verfahrensfristen	572
aa) Fristen ohne unmittelbare Sanktionsfolge	572
bb) Fristen mit unmittelbarer Sanktionsfolge	575
(1) Fristen mit verfahrensrechtlichen Sanktionen	575
(2) Genehmigungsfiktionen	576
2. Einteilung nach dem Urheber	577
II. Behördliche Entscheidungsfristen in rechtsvergleichender und historischer Perspektive	577
1. Bedeutung in der traditionellen deutschen Verwaltungsrechtsdogmatik	577
2. Entscheidungsfristen in anderen Rechtsordnungen	578
III. „Entdeckung“ behördlicher Entscheidungsfristen in Deutschland	579
IV. Die besondere Problematik von Genehmigungs- und Zustimmungsfiktionen	580
1. Bestandsaufnahme	580
a) Regelungen auf Bundesebene	580
b) Regelungen auf Landesebene	583
2. Rechtspolitische Bewertung	584
a) Sinnvolles Beschleunigungsinstrument oder „Irrweg der Fiktionen“?	584
b) Verfassungsrechtliche Problematik	586
c) Resümee	587
3. Alternativen	591
C. Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie – eine Herausforderung auch für die Verwaltung in Mecklenburg-Vorpommern	592
I. Hintergrund, Ziele und Entstehung der Dienstleistungsrichtlinie	594
II. Sachlicher und persönlicher Anwendungsbereich	597
III. Wesentlicher Inhalt und Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland	599
1. Rechtsoptimierung und Vereinfachung von Verwaltungsverfahren	599
a) Anforderungen der Richtlinie	599
b) Umsetzung in Deutschland	601
aa) Normprüfungsprozess	601
bb) Anpassung des Allgemeinen Verwaltungsrechts	602
cc) Änderungen in den Referenzgebieten des Besonderen Verwaltungsrechts	605
2. Einheitliche Ansprechpartner für Dienstleistungserbringer	609
a) Aufgabenprofil nach der Richtlinie	609
b) Ansiedlungsoptionen in Deutschland	609
aa) Bundesebene	610
bb) Länder-, Kommunal- und Kammerebene	610
(1) Länderebene – Landesbehörden- oder Anstaltsmodell?	611
(2) Kommunale Ebene	611
(3) Kammerebene	612
(4) Kooperationsmodelle	614
(5) Sonstige Ansiedlungsoptionen	615
c) Anpassung des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts	615
aa) Organisatorische Anbindung der Einheitlichen Ansprechpartner als politische Leitentscheidung der Bundesländer	615
bb) Das Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften als Leitgesetz für die Regelungen der Bundesländer	617
cc) Umsetzung in Mecklenburg-Vorpommern	621
3. Elektronische Informationen und Verwaltungsverfahren	625
a) Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie	625
b) Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland	626
4. Entwicklung von Qualitätssiegeln und Verhaltenskodizes sowie internationale Verwaltungszusammenarbeit	629
5. Rechtspolitische Bewertung und Ausblick	630
§ 20 Perspektiven der Verwaltungsreform im Umwelt- und Gewerberecht	632
A. Entwicklungsperspektiven des Umweltrechts	632
I. Die Rolle der Bundesländer bis zur Föderalismusreform I	632
II. Impulse durch die Föderalismusreform I	635
III. Entwicklung und aktuelle Situation der Umweltverwaltung in Mecklenburg-Vorpommern	639
1. Der Aufbau der Umweltverwaltung Anfang der 1990er Jahre	639
2. Überprüfung des Aufgabenzuschnitts im Rahmen der Funktionalreform 1994	640
3. Die Umweltverwaltung in der Diskussion um das Verwaltungsmodernisierungsgesetz von 2006	642
4. Die Umweltverwaltung Mecklenburg-Vorpommerns im bundesweiten Vergleich	643
a) Entwicklung der Finanz- und Personalausstattung in den Umweltverwaltungen	644
b) Reform der Umweltverwaltungen – Ein Überblick über Aktivitäten in den Bundesländern	645
aa) Konzentration der Landesoberbehörden	646
bb) Auflösung von Sonderordnungsbehörden und Kommunalisierung von Umweltschutzaufgaben	647
(1) Reformen in den Bundesländern	647
(2) Die Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern bis Juni 2010	648
5. Aktueller Stand des Reformprozesses in Mecklenburg-Vorpommern	649
a) Konzentration der unteren Landesbehörden im Landwirtschafts- und Umweltbereich	649
b) Geplanter Neuzuschnitt der Aufgabenverteilung im Umweltbereich durch das Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung	651
aa) Wesentlicher Inhalt des Gesetzes	651
bb) Aufgabenübertragungen im Immissionsschutz-, Abfall- und Chemikalienrecht	651
cc) Aufgabenkommunalisierung im Wasser- und Bodenschutz- und Naturschutzrecht	653
dd) Verzicht auf interkommunale Aufgabenverlagerungen	655
6. Fazit und Ausblick	655
IV. Empfiehlt sich die Schaffung eines Landesumweltgesetzbuches?	657
1. Zum erneuten Scheitern einer Kodifikation des Umweltrechts auf Bundesebene	658
2. Vorteile eines Landesumweltgesetzbuchs	660
B. Entwicklungsperspektiven im Gewerberecht	663
I. Die Rolle der Länder bis zur Föderalismusreform I	663
II. Impulse durch Föderalismusreform I und Europäische Dienstleistungsrichtlinie	665
III. Ladenschlussrecht unter Deregulierungsdruck – Ladenöffnungsgesetz und Bäderverkaufsverordnung Mecklenburg-Vorpommern	668
1. Das Ladenöffnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern als politische Kompromissformel	668
2. Der Streit um die „Bäderregelung“	671
a) Die Bäderverkaufsverordnung vom 17. 12. 2007	671
b) Die Änderungsverordnung vom 13. 11. 2008 und die Neubekanntmachung vom 17. 04. 2009	672
c) Die „Advententscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts vom 01. 12. 2009	673
d) Das Urteil des OVG Greifswald zur Bäderverkaufsverordnung vom 07. 04. 2010	674
e) Die Bäderverkaufsverordnung vom 13. 07. 2010	675
§ 21 Rück- und Ausblick	676
Literaturverzeichnis	685
Sachverzeichnis	739

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Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern

Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven

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