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Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern

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Biermann, H. (2011). Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern. Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53562-0
Biermann, Henning. Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern: Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53562-0
Biermann, H (2011): Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern: Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53562-0

Format

Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern

Grundlagen, Entwicklungen, Perspektiven

Biermann, Henning

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1193

(2011)

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Abstract

Die Untersuchung gibt einen Überblick über 20 Jahre Verwaltungsmodernisierung in Mecklenburg-Vorpommern. Eingebettet in die völker-, europa- und verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen stellt sie unter Betonung historischer und politikwissenschaftlicher Bezüge die Bemühungen um Verwaltungsreformen in einem strukturschwachen und mit besonderen demographischen Problemen konfrontierten Bundesland dar. Dabei werden auch die parallelen Aktivitäten auf Bundesebene berücksichtigt. Neben dem Allgemeinen Verwaltungsrecht legt die Untersuchung ihre Schwerpunkte auf das Umwelt-, Bauordnungs- und Gewerberecht. Ausführlich werden die historischen Leitlinien der Verwaltungsreformdebatte sowie die aktuelle Kreisstruktur- und Funktionalreform analysiert. Das abschließende Kapitel nimmt den gegenwärtigen Stand und die Entwicklungsperspektiven der Verwaltungsmodernisierung in einem Bundesland in den Blick, welches »zur Verwaltungsreform verdammt« ist.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
Erstes Kapitel: Einleitung 45
§ 1 Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik Deutschland 45
A. Verwaltungsmodernisierung in der Bundesrepublik Deutschland: Europäischer Kontext und nationale Spezifika 45
B. Zwei Jahrzehnte Reformdebatte: Ein unendlicher Diskurs mit bescheidenen Erfolgen? 47
I. Historische Kontinuitäten – Das Dilemma der Verwaltung 47
II. Besonderheiten und Schlüsselbegriffe der gegenwärtigen Reformdebatte 48
III. Verwaltungsreform als Chefsache – Großer Aufwand und wenig Zählbares? 50
§ 2 Gegenstand und Gang der Untersuchung 51
A. Beschränkung der Untersuchung auf das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern 51
I. Die Länderebene als geeignetes Untersuchungsobjekt von Verwaltungsreformen 51
II. Mecklenburg-Vorpommern als Referenzobjekt 53
B. Konzentration auf das Modernisierungsfeld Regelungsoptimierung 56
I. Reformdiskurs in Modernisierungsfeldern 56
II. Bestandteile des Modernisierungsfeldes Regelungsoptimierung: Rechtsetzungsoptimierung, Rechtsoptimierung und Verfahrensoptimierung 57
III. Seitenblicke auf andere Modernisierungsfelder 57
C. Gang der Untersuchung im Überblick 58
§ 3 Methodische Neuausrichtungen in der Verwaltungsrechtswissenschaft 59
A. Auf der Suche nach dem zukunftstauglichen Recht: Zum gegenwärtigen Methodenstreit in der Verwaltungsrechtswissenschaft 59
B. Die „Neue Verwaltungsrechtswissenschaft“ 62
I. Abgrenzung von der „traditionellen Verwaltungsrechtswissenschaft“ 62
II. Zentrale methodische Elemente und Perspektiven 65
1. Betonung der Steuerungsperspektive des Rechts 65
2. Verstärkung der inter- und transdisziplinären Perspektive 67
3. Verwaltungswissenschaft als Entscheidungswissenschaft 68
4. Referenzgebiete 71
a) Bedeutung von Referenzgebieten für die Systembildung im Verwaltungsrecht 71
b) Traditionelle Referenzgebiete und solche dieser Untersuchung 72
C. Chancen und Risiken der „Neuen Verwaltungswissenschaft“ 74
§ 4 Bestimmung der für die Untersuchung maßgeblichen Begriffe 77
A. Politische Leitbilder und Schlüsselbegriffe in der gegenwärtigen Verwaltungsreformdebatte 77
I. Politische Leitbilder 78
II. Schlüsselbegriffe 80
B. Regelungsoptimierung als Schlüsselbegriff der vorliegenden Untersuchung 82
I. Regelungsoptimierung – Versuch einer Begriffsbestimmung 82
II. Einzelne Aspekte der Regelungsoptimierung 82
1. Rechtsetzungsoptimierung 83
2. Rechtsoptimierung 84
3. Verfahrensoptimierung 84
a) Umfassender Begriff des Verwaltungsverfahrens 85
b) Beschleunigung und Vereinfachung als zentrale Aspekte der Verfahrensoptimierung 86
III. Abgrenzung von anderen Schlüsselbegriffen der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion 86
1. Verwaltungsreform, Verwaltungsreformpolitik und Verwaltungsmodernisierung 87
a) Verwaltungsreformen, Verwaltungsreformpolitik 88
b) Verwaltungsmodernisierung 89
2. Das Verhältnis von Deregulierung und Regelungsoptimierung 90
a) Deregulierung als Modebegriff – Inflationäre Verwendung in der Verwaltungsreformdebatte 90
b) Wirtschaftswissenschaftlicher Ursprung 91
c) Rezeption durch die Rechtswissenschaft 92
d) Neue Versuche einer Begriffsbestimmung 93
e) Deregulierung als Bestandteil der Rechtsoptimierung 93
f) Folgen des engen Deregulierungsbegriffs für diese Untersuchung 95
3. Regelungsoptimierung und Bürokratieabbau 96
a) Bürokratieabbau als politischer Mode- und Marketingbegriff 96
b) Unbrauchbarkeit als wissenschaftlicher Analysebegriff: Verschiedene Dimensionen des Bürokratiebegriffs 97
§ 5 Historische Entwicklung der Verwaltungsreformdiskussion auf Bundesebene 99
A. Die deutsche Verwaltung – reformfreudig? 100
B. Drei Phasen der Verwaltungsreformdiskussion bis zur deutschen Wiedervereinigung 101
I. Die Phase des „demokratischen Staates“ 1949 bis 1965 102
II. Die Ära des aktiven Staates 103
III. Die erste Entbürokratisierungswelle Ende der 1970er Jahre 105
1. Aktivitäten zur „Entbürokratisierung“ und Rechtsvereinfachung 105
2. Die „Entdeckung“ des Effizienzgedankens 107
C. Grundsätzlicher Reformbedarf der deutschen Verwaltung in den 1990er Jahren 109
I. Die Wiedervereinigung und die Krise des deutschen Verwaltungsrechts 109
II. „Aufbau Ost“, „Standort Deutschland“ und „schlanker Staat“ als Leitbilder der 1990er Jahre 111
III. Modernisierung verwaltungsinterner Mikrostrukturen – Ökonomisierung der Verwaltung als Trend der 1990er Jahre 113
1. New Public Management als grundlegender Ansatz zur Modernisierung verwaltungsinterner Binnenstrukturen 113
2. Das „Neue Steuerungsmodell“ als deutsche „Spielart“ des New Public Management 115
3. Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Steuerungsmodells 116
4. Rolle des „Neuen des Steuerungsmodells“ im Verwaltungsreformdiskurs – Chancen und Risiken einer Neuorientierung der „Verwaltungskultur“ 117
D. Die Neuorientierung der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion Ende der 1990er Jahre – Vom „schlanken“ zum „aktivierenden Staat“ 121
I. Moderner Staat – Moderne Verwaltung: Der „aktivierende Staat“ als Leitbild der späten 1990er Jahre 121
II. Governance als theoretisches Steuerungskonzept einer Staatsmodernisierungsdebatte 124
III. Die Jahre ab 2003 – Bürokratieabbau bestimmt das Handeln 127
Zweites Kapitel: Völker-, Europa- und verfassungsrechtliche Grundlagen des Reformprozesses 130
§ 6 Völkerrechtliche und Europarechtliche Vorgaben für die Regelungsoptimierung 130
A. Völkerrechtliche Grundlagen 130
I. Europäische Menschenrechtskonvention 131
1. Entstehungsgeschichte und Entwicklung von Europarat und EMRK 132
2. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte als zentrales Organ der EMRK 134
3. Geltung der EMRK in der Bundesrepublik Deutschland und Bedeutung der Rechtsprechung des EGMR 135
II. Das Recht auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK 136
1. Grundsätzliche Bedeutung 136
2. Reichweite des Art. 6 EMRK – Ausdehnung auf Verwaltungsverfahren 137
3. Angemessenheit der Verfahrensdauer 138
4. Verfahrensdauer in der Bundesrepublik Deutschland – Pflicht zur ordnungsgemäßen Organisation der Gerichtsbarkeit 139
III. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 13 EMRK 141
1. Grundsätzliche Bedeutung 141
2. Verhältnis zu Art. 6 EMRK 141
3. Folgerungen für den Rechtsschutz in der Bundesrepublik Deutschland 142
a) Defizitärer Rechtsschutz gegen überlange Verfahrensdauer 143
b) Konsequenzen für das nationale Rechtsschutzsystem 144
aa) Einführung einer Beschleunigungsbeschwerde? 145
bb) Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren 146
B. Europarechtliche Grundlagen der Regelungsoptimierung 147
I. Verfahrensgarantien in der Europäischen Grundrechtecharta 147
1. Entstehungsgeschichte, Bedeutung und Entwicklung der Charta 148
2. Die Europäische Grundrechtecharta im Europäischen Primärrecht – Vom Entwurf eines Verfassungsvertrages zum „Reformvertrag“ von Lissabon 149
II. Die Europäische Grundrechteagentur 152
III. Das Recht auf eine gute Verwaltung als Grundrecht der Europäischen Union 153
1. Bedeutung des Rechts auf eine gute Verwaltung gem. Art. 41 GRC 153
2. Historische Entwicklung und Europäische Rechtstradition 153
3. Berechtigte und Verpflichtete 155
IV. Der Europäische Kodex für eine gute Verwaltungspraxis 157
1. Entstehungsgeschichte und Verbindlichkeit 157
2. Einzelgarantien und Bewertung des Kodex 158
V. Das europäische Grundrecht auf einen fairen Prozess 160
VI. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht (Art. 47 GRC) 160
1. Grundlegende Bedeutung 160
2. Das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf 161
3. Das Recht auf ein unparteiisches Gericht 161
C. Folgerungen 162
§ 7 Verfassungsrechtlicher Rahmen der Regelungsoptimierung 164
A. Regelungsoptimierung aus der Perspektive der Legislative: Verfassungsrechtliche Anforderungen für den Normgeber 164
I. Pflicht zur guten Gesetzgebung 164
1. Meinungsstand 166
a) Ablehnende Positionen 166
b) Befürworter verfassungsrechtlicher Pflichten im Gesetzgebungsverfahren 167
c) Stellungnahme 170
2. Aspekte der Pflicht zur guten Gesetzgebung 172
a) Bestimmtheit und Klarheit von Rechtsvorschriften 172
b) Sachgemäßheit, Widerspruchsfreiheit, Folgerichtigkeit und Publizität von Gesetzen 173
c) Pflicht zur rationalen Gesetzgebung 177
II. Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen experimenteller Gesetzgebung 180
1. Begriff der experimentellen Gesetzgebung 180
2. Formen experimenteller Gesetzgebung – Experimentiergesetze und Experimentierklauseln 183
3. Historischer Überblick über Erscheinungsformen experimenteller Gesetzgebung 184
4. Experimentelle Gesetzgebung in der Verwaltungsreformdiskussion 185
5. Funktionen experimenteller Gesetzgebung 187
6. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit experimenteller Gesetzgebung 188
7. Ausgewählte Beispiele experimenteller Gesetzgebung 190
a) Experimentier- und Standardöffnungsklauseln 190
aa) Verfassungsrechtliche Problematik 190
bb) Rechtspolitische Bewertung 191
(1) Kommunalrechtliche Experimentierklauseln 192
(2) Standardöffnungsklauseln 192
b) Die generelle Befristung von Gesetzen 193
aa) Historische Entwicklung 194
bb) Ziele der generellen Befristung von Rechtsvorschriften 195
cc) Entwicklung auf nationaler Ebene 195
dd) Verfassungsrechtliche Bedenken 198
ee) Stellungnahme und Folgerungen 200
III. Deregulierung als Verfassungsauftrag 202
1. Ursachen für die Überregulierung 203
2. Auswege aus der Verrechtlichungsfalle 205
3. Grenzen des Deregulierungsauftrages 206
B. Regelungsoptimierung aus der Perspektive der Exekutive: Verfassungsrechtliche Pflichten zur Optimierung von Verwaltungsverfahren? 207
I. Recht auf ein faires Verwaltungsverfahren 208
II. Recht auf einfache und verständliche Verwaltungsverfahren 209
III. Recht auf eine gute Verwaltung 210
1. Geltende Rechtslage 210
2. Plädoyer für ein Staatsziel „guter Verwaltung“ 211
IV. Effizienz und Effektivität der Verwaltung 212
1. Begriffsbestimmungen 212
a) Effizienz 212
b) Effektivität 213
2. Effizienz und Effektivität von Verwaltungsverfahren als Optimierungsgebote 214
3. Effizienz als Verfassungsprinzip? 215
a) Schwache Ausprägung des Effizienzprinzips im deutschen Rechtskreis 215
b) Verfassungsrechtliche Verankerungen des Effizienzprinzips 217
4. Effizienz als rechtliches Optimierungsgebot und Maßstab für das Verwaltungshandeln 218
a) Perspektiven und Grenzen des Effizienzgebotes 219
5. Effektivität der Verwaltung als Rechtsprinzip 222
a) Defizitäre Ausprägung des Effektivitätsprinzips im deutschen Recht 222
b) Rechtsstaatliche Gewährleistung einer angemessenen Verfahrensdauer im Verwaltungsverfahren 223
aa) Verankerung in Art. 19 Abs. 4 und 20 Abs. 3 GG 223
bb) Bedeutung der Freiheitsgrundrechte 224
c) Verfassungsrechtlicher Beschleunigungsauftrag und seine Grenzen 225
d) Folgerungen 228
C. Regelungsoptimierung aus der Perspektive der Judikative: Verfassungsrechtliche Pflichten zur Justizgewährleistung in angemessener Zeit 229
I. Verfassungsrechtliche Dimension der Verfahrensdauer in Verwaltungsstreitsachen 230
II. Folgerungen 233
1. Keine starre Grenze für die gerichtliche Verfahrensdauer 233
2. Ausstrahlung auf verwaltungsrechtliche Ausgangs- und Widerspruchsverfahren 234
3. Pflicht zur angemessenen Personalausstattung 234
III. Zusammenfassung 236
Drittes Kapitel: Entwicklungstendenzen der Regelungsoptimierung auf Bundesebene seit 1990 238
§ 8 Rechtsetzungs- und Rechtsoptimierung 238
A. Notwendigkeit der Einbeziehung bundesrechtlicher Entwicklungen 238
B. Regelungsoptimierung in der Rechtsetzung – Zur Etablierung der Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland 240
I. Gesetzesfolgenabschätzung – Begriff, Ziele und Stellenwert in der Verwaltungsmodernisierungsdebatte 240
II. Erscheinungsformen der Gesetzesfolgenabschätzung 241
1. Die prospektive Gesetzesfolgenabschätzung 241
2. Die begleitende Gesetzesfolgenabschätzung 242
3. Die retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung 242
III. Entwicklung der Gesetzesfolgenabschätzung in der Bundesrepublik Deutschland 244
1. Erste Pilotprojekte 244
2. Gesetzesfolgenabschätzung in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien 244
3. Gegenwärtiger Stand der Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland 246
C. Rechtsbereinigung und Vorschriftenabbau – Initiativen auf Bundesebene 247
I. Normenflut und Rechtszersplitterung als zentrale Rechtsprobleme entwickelter Industriegesellschaften 247
II. Regelungsdefizite im Besonderen Verwaltungsrecht – Die Referenzgebiete Umwelt- und Gewerberecht 249
1. Umweltrecht 250
2. Gewerberecht 251
III. Bestandsaufnahme: „Wie gut sind Deutschlands Gesetze“? 252
IV. Folgen der Rechtszersplitterung 253
V. Entwicklung der Aktivitäten zu Bürokratieabbau und Rechtsbereinigung 254
1. Die „Initiative Bürokratieabbau“ 254
a) Gesamtkonzept und Handlungsfelder 254
b) Einrichtung von „Testregionen für Bürokratieabbau“ 256
2. Aktivitäten zur Rechtsbereinigung 256
a) Rechtsbereinigung im Rahmen des „Masterplans Bürokratieabbau“ 2003 bis 2005 256
b) Rechtsbereinigungsgesetze seit 2006 257
c) Rechtsbereinigung bei Verwaltungsvorschriften 259
d) Bewertung 259
D. Bürokratiekostenmessung und Nationaler Normenkontrollrat 260
I. Methodik der Bürokratiekostenmessung und Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland 260
1. Das Standardkosten-Modell 260
2. Pilotprojekte 261
II. Nationaler Normenkontrollrat 262
1. Vorbilder auf internationaler Ebene 263
2. Rechtliche Stellung, Aufgaben und Organisation 264
III. Stand und Perspektiven der Bürokratiekostenmessung 266
1. Jahresberichte der Bundesregierung und des Nationalen Normenkontrollrats 2007 267
2. Jahresberichte des Normenkontrollrats und der Bundesregierung 2008 268
3. Jahresberichte des Normenkontrollrats 2009, Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP vom 28. 10. 2009, Jahresbericht der Bundesregierung 2009 271
4. Gesetz zur Änderung des NKR-Gesetzes; Jahresbericht des Normenkontrollrats 2010 276
5. Ausblick und Perspektiven 281
E. Beispiele für die Politik des Bürokratieabbaus 284
I. Bürokratieabbau als „Kärrnerarbeit“ – Der lange Weg zum 1. „Bundesderegulierungsgesetz“ 284
II. Abbau von Statistikpflichten in der politischen Auseinandersetzung 286
III. Entlastung der gewerblichen Wirtschaft durch Mittelstandsentlastungsgesetze 287
1. Erstes Mittelstandsentlastungsgesetz 287
2. Zweites Mittelstandsentlastungsgesetz 288
3. Drittes Mittelstandsentlastungsgesetz 290
IV. Gründe für die Schwierigkeiten in der Bürokratieabbaupolitik 291
§ 9 Regelungsoptimierung durch Verfahrensoptimierung 292
A. Leitmotive der Reformaktivitäten seit 1990 – Auf der Suche nach schnellen und effektiven Verwaltungsverfahren 292
B. Digitalisierung der Verwaltung: eGovernment als Herausforderung für die Verwaltung des 21. Jahrhunderts 295
C. Verfahrensoptimierung im Allgemeinen Verwaltungsrecht, Infrastrukturverwaltungsrecht und Bauplanungsrecht 298
I. Wohnungsbauerleichterungsgesetz und Überleitungsregelungen aus Anlass der deutschen Einheit 298
II. Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz 300
III. Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz 301
IV. Planungsvereinfachungsgesetz 302
V. Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz und Zweites Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften 303
VI. Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 305
VII. Drittes Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften 305
VIII. UVP-Änderungsgesetz 2001 und Gesetz zur Anpassung des BauGB an EU-Richtlinien 306
IX. Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben 307
1. Wesentlicher Inhalt 308
2. Kritische Würdigung 309
X. Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte („BauGB 2007“) 311
XI. Viertes Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften und Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht 314
XII. Gesetz zur Beschleunigung des Ausbaus der Höchstspannungsnetze 315
D. Verfahrensoptimierung im Umweltrecht unter besonderer Berücksichtigung des Immissionsschutzrechts 316
I. Beschleunigungsgesetzgebung im Immissionsschutzrecht bis Anfang 1993 317
II. Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz 319
III. Gesetz zur Beschleunigung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsverfahren vom 09. 10. 1996 320
IV. Änderungen im Immissionsschutzrecht von 1997 bis 2006 322
V. Das Gesetz zur Reduzierung und Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren 322
VI. Umweltgesetzgebung nach dem Scheitern des Umweltgesetzbuches – Das neue Naturschutz- und Wasserhaushaltsgesetz 2010 323
E. Die Entwicklung im Gewerberecht seit 1990 325
F. Das Widerspruchsverfahren unter Reformdruck 328
I. Rechtspolitische Debatte um das Widerspruchsverfahren 328
II. Entwicklung des Widerspruchsverfahrens seit der Wiedervereinigung 329
III. Stand des Widerspruchsverfahrens in den Bundesländern 331
1. Bundesländer mit weitgehendem Ausschluss des Vorverfahrens 331
2. Bundesländer mit Ausschlussregelungen in wenigen Teilbereichen des Besonderen Verwaltungsrechts 332
3. Mecklenburg-Vorpommern – Renaissance des fakultativen Vorverfahrens 333
a) Historische Vorbilder 333
b) Die Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern 333
4. Länder ohne landesrechtlichen Ausschluss des Widerspruchsverfahrens 335
IV. Rechtstatsachenforschung zur Funktionserfüllung im Widerspruchsverfahren 335
1. Funktionen des Widerspruchsverfahrens 335
2. Neuere Studien zur Rechtstatsachenforschung im Widerspruchsverfahren 336
a) Pilotprojekt „Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Mittelfranken“ 336
b) Erfahrungsberichte zur Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Niedersachsen 338
V. Folgerungen: Plädoyer für eine Fortentwicklung des Widerspruchsverfahrens 339
G. Entwicklungstendenzen im Verwaltungsprozessrecht 342
I. Verwaltungsgerichtsbarkeit im ökonomisierten Staat – Reform des Verwaltungsprozesses als Teil der Staatsreform 342
II. Die Entwicklung des Verwaltungsprozessrechts bis 1990 343
1. Diskussion um die Dauer von Verwaltungsprozessen und erste spezialgesetzliche Beschleunigungsbemühungen 343
a) Rechtspflegeentlastungsgesetz 344
b) Gesetz zur Beschleunigung verwaltungsgerichtlicher und finanzgerichtlicher Verfahren 345
2. Viertes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung 345
III. Die frühen 1990er Jahre – Schaffung verwaltungsprozessualen Sonderrechts für die neuen Bundesländer 346
IV. Übernahme der Sonderregelungen in das allgemeine Verwaltungsprozessrecht: Sechstes Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung 348
1. Umgestaltung des Rechtsmittelrechts 348
2. Beendigung des Verwaltungsprozesses nach Betreibensaufforderung 350
3. Änderungen im Widerspruchsverfahren und im einstweiligen Rechtsschutz 350
4. Heilung von Verfahrens- und Formfehlern und sonstige Änderungen 351
V. Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts: Eine „Reform der Reform“ 351
VI. Aktuelle Entwicklungen des Verwaltungsprozessrechts seit 2004 353
1. Erstes Justizmodernisierungsgesetz, Gesetz zur Modernisierung des Kostenrechts und Justizkommunikationsgesetz 353
2. Anhörungsrügengesetz 354
3. Siebtes Gesetz zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes 355
4. Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben 355
5. Umweltrechtsbehelfsgesetz 357
VII. Gegenwartsprobleme und Reformperspektiven im Verwaltungsprozess 359
Viertes Kapitel: Entwicklung der Verwaltungsstrukturen und Reformbestrebungen in Mecklenburg-Vorpommern 366
§ 10 Aufbauphase 1990 bis 1992: Entstehung des Landes, Verfassungsgebungsprozess und Aufbau funktionierender Verwaltungsstrukturen 366
A. Entstehung des Landes und Verfassungsgebungsprozess 366
I. Entstehung des Landes 366
II. Mecklenburg-Vorpommern als Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland 368
III. Verfassungsgebungsprozess 369
IV. Charakteristika der Landesverfassung 371
B. Aufbau funktionierender Verwaltungsstrukturen als zentrale Aufgabe der frühen 1990er Jahre 374
I. Ausgangslage und Herausforderungen beim „Verwaltungsaufbau Ost“ 374
II. Geglückter Transformationsprozess bei zurückhaltender Binnenmodernisierung 377
III. Grundentscheidungen beim Verwaltungsaufbau 381
1. Struktur der unmittelbaren Landesverwaltung 381
2. Strukturen und Rechtsgrundlagen der Kommunalverwaltung 382
IV. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit 385
1. Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz in der DDR 386
2. Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Mecklenburg-Vorpommern 388
§ 11 Entwicklung des Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrechts in der Aufbauphase 392
A. Allgemeines Verwaltungsrecht 392
B. Ausgewählte Referenzgebiete des Besonderen Verwaltungsrechts 394
I. Umweltrecht 394
II. Ordnungsrecht 395
1. Allgemeines Ordnungsrecht 395
2. Bauordnungsrecht 396
3. Die Entwicklung im Wirtschaftsverwaltungsrecht 397
§ 12 Die „Reformjahre“ 1993 und 1994: Kreisgebiets- und Funktionalreform, Kommunalverfassung, Reformbemühungen in der Justizverwaltung 397
A. Kreisgebietsreform 1993 397
B. Neue Aufgabenverteilung zwischen staatlicher und kommunaler Ebene: Funktionalreform 1994 399
C. Neue Kommunalverfassung 401
D. Reformbemühungen in der Justizverwaltung 402
§ 13 Reformen in Zeiten knapper Kassen: Die Jahre 1997 und 1998 403
A. Gesetz über kostensenkende Strukturmaßnahmen 404
B. Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte 406
C. Gesetz zur Deregulierung des Bau-, Landesplanungs- und Umweltrechts 407
D. Übernahme der Beschleunigungsgesetzgebung des Bundes 409
E. Landesnaturschutzgesetz 410
§ 14 „Gebremster Reformeifer“ – Die Jahre 1999 bis 2002 411
A. Enquetekommission „Zukunftsfähige Gemeinden und Gemeindestrukturen in Mecklenburg-Vorpommern“ 412
I. Vorschläge zur Verbesserung der kommunalen Verwaltungsstrukturen 413
II. Leitlinien und Vorschläge zur weiteren Funktionalreform 414
B. Standardöffnungsgesetz 415
I. Entstehungsgeschichte und wesentlicher Inhalt 415
II. Gescheiterte Hoffnungen – das Standardöffnungsgesetz als untauglicher Deregulierungsversuch 417
III. Vom Standardöffnungs- zum Kommunalen Standarderprobungsgesetz 418
C. Maßnahmen der Verwaltungsreform in den Jahren 2001 und 2002 421
§ 15 Verwaltungsreform wird zum „Überlebensthema“ – Der Beginn des institutionalisierten Reformprozesses in den Jahren 2003 und 2004 422
A. Eckpunkte der Verwaltungsreform 423
I. Ausgangslage 423
II. Ziele und Elemente der Verwaltungsreform 424
B. Einrichtung der „Kommission Deregulierung, Bürokratieabbau und Verwaltungsvereinfachung“ 426
I. Zwischenbericht der Kommission 426
II. Erste Deregulierungsschritte der Landesregierung 426
III. Abschlussbericht der Kommission: Vorschläge zur Regelungsoptimierung 427
1. Errichtung einer zentralen Normprüfstelle 427
2. Befristung aller Vorschriften 428
3. Erweiterte Gesetzesfolgenabschätzung 429
4. Wegfall von Widerspruchsverfahren 429
5. Standardabbau 430
6. Vereinfachung und Beschleunigung von Genehmigungs- und Überwachungsverfahren 430
7. Sonstige Vorschläge 431
IV. Weitere Deregulierungsschritte der Landesregierung 432
C. Grundkonzeption einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung 432
D. Neuordnung der Ämter- und Gemeindeebene durch die Fünfte Kommunalrechtsnovelle 434
I. Wesentlicher Inhalt 434
II. Straffung der örtlichen Verwaltungsstrukturen als Ergebnis der Reform 435
E. Sonstige Reformgesetzgebung 438
§ 16 Die Jahre 2005 und 2006 – Binnenmodernisierung und Regelungsoptimierung durch Deregulierungsgesetze 439
A. Landesorganisationsgesetz 440
B. Behördenkonzentration im Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung 442
I. Geschäftsbereich des Innenministeriums 442
II. Geschäftsbereich des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Kultur 443
III. Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei 443
IV. Geschäftsbereich des Sozialministeriums 444
V. Geschäftsbereiche des Finanz- und Justizministeriums 445
C. Deregulierungsgesetzgebung 445
I. Erstes Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau 446
1. Testregion für Bürokratieabbau Westmecklenburg 446
a) Geschichte der Testregionen für Bürokratieabbau 446
b) Entwicklung in Ostwestfalen-Lippe und Westmecklenburg im Vergleich 447
aa) Ostwestfalen-Lippe 447
bb) Westmecklenburg 449
c) Modifizierte Anwendung des Bauordnungsrechts in der Testregion 449
2. Landesweit geltende Vorschriften im Überblick 450
II. Fortsetzung der Verwaltungsmodernisierung durch das Zweite Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau 451
1. Entstehungsgeschichte und Zielsetzung 451
2. Wesentliche Neuerungen 452
a) Modifizierte Anwendung von § 71 a bis d VwVfG M-V in der Testregion 452
b) Erweiterte Genehmigungsfiktion im Bauordnungsrecht und sonstige Änderungen 452
c) Verzicht auf Änderungen im Widerspruchsverfahren 453
III. Drittes Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau 454
1. Änderungen in der Testregion für Bürokratieabbau Westmecklenburg 454
2. Landesweite bereichsspezifische Abschaffung des Widerspruchsverfahrens und sonstige Änderungen 455
IV. Das Vierte Gesetz zur Deregulierung und zum Bürokratieabbau 456
V. Verfassungsrechtliche und rechtspolitische Bewertung der bisherigen Deregulierungsgesetzgebung 457
1. Testregionen für Bürokratieabbau: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 458
a) Gesetzgebungskompetenz der Länder 458
aa) Einrichtung von Testregionen und modifizierte Anwendung landesrechtlicher Regelungen 458
bb) Modifizierte Anwendung bundesrechtlicher Regelungen 458
b) Grundrechtskompatibilität der Einrichtung von Testregionen 460
2. Testregionen für Bürokratieabbau: Rechtspolitische Bewertung 464
a) Innovatives Instrument experimenteller Gesetzgebung 464
b) Modellregionen als „Exportschlager“ 465
aa) Niedersächsisches Modellkommunengesetz 465
bb) Bayerisches Modellkommunengesetz 466
cc) Überlegungen zur Errichtung von Modellkommunen in Brandenburg 467
c) Rechtspolitische Bewertung der sonstigen Deregulierungsmaßnahmen 468
D. Sonstige Maßnahmen zur Regelungsoptimierung in den Jahren 2005 und 2006 469
I. Reformmaßnahmen im Jahre 2005 469
II. Maßnahmen zur Regelungsoptimierung im Jahre 2006 470
§ 17 Verwaltungsmodernisierung und ihre verfassungsrechtlichen Grenzen: Der Reformprozess seit 2007 472
A. Scheitern als Chance? – Das Verwaltungsmodernisierungsgesetz vor dem Landesverfassungsgericht 473
I. Entstehung des Gesetzes 474
II. Wesentlicher Inhalt 475
III. Verfassungsrechtliche und rechtspolitische Diskussion 477
1. Gegner des Regionalkreismodells 477
2. Befürworter des Regionalkreismodells 480
IV. Ein „Paukenschlag aus Greifswald“ – Verfassungswidrigkeit der §§ 72 bis 77 FKrG M-V und Gegenstandslosigkeit wesentlicher Teile des Verwaltungsmodernisierungsgesetzes 482
1. Entscheidungsgründe im Überblick 483
2. Rezeption des Urteils 489
V. „Nach der Reform ist vor der Reform“ – Vom Urteil des Landesverfassungsgerichts zum Kreisstrukturgesetz 491
1. Ziele, Leitbild und Leitlinien der Landesregierung für die Kreisgebietsreform 492
2. Zwischenbericht der Enquetekommission „Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung“ 494
3. Leitbild des Landtages für die Kreisgebietsreform 495
4. Denkbare Modelle für eine künftige Kreisstruktur 496
a) Vergleichstest zwischen 13 Modellen einer künftigen Kreisstruktur 496
b) Vorstellung der „Testsieger“ im Juni 2008 498
aa) 6+2-Modell 498
bb) 7+2-Modell 498
5. Weitere Entwicklung: Von der Verständigung auf das 6+2-Modell im November 2008 bis zum Beschluss des Kreisstrukturgesetzes im Juli 2010 499
a) Verständigung auf das 6+2-Modell in der Landesregierung 499
b) Gutachten des Landesrechnungshofes über Einspareffekte der geplanten Kreisgebietsreform 500
c) Ressortentwurf des Innenministeriums für ein Kreisstrukturgesetz 501
d) Regierungsentwurf des Kreisstrukturgesetzes 507
e) Ergebnisse der parlamentarischen Beratungen 508
f) 2. Lesung und Beschlussfassung im Landtag 510
6. Funktionalreform durch das Aufgabenzuordnungsgesetz 511
7. Ausblick: Wird der zweite Anlauf der Verwaltungsreform vor dem Landesverfassungsgericht bestehen? 513
B. Sonstige Maßnahmen der Regelungsoptimierung in den Jahren 2007 bis 2010 514
I. Die Gesetzgebung im Jahre 2007 514
II. Die Gesetzgebung im Jahre 2008 517
III. Die Gesetzgebung im Jahre 2009 518
IV. Die Gesetzgebung im Jahre 2010 520
Fünftes Kapitel: Gegenwärtiger Stand und Entwicklungsperspektiven der Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern 525
§ 18 Aktivitäten im Bereich Rechtsetzungs- und Rechtsoptimierung 526
A. Bürokratiekostenmessung 526
I. Pilotprojekte 526
1. Analyse der Informationskosten im Landesbaurecht 526
2. Landesweiterbildungs- und Bildungsfreistellungsrecht im Informationskostenvergleich 527
II. Verankerung der Bürokratiekostenmessung nach dem Standardkosten-Modell in der GGO II 2009 528
B. Regelungsoptimierung in der Rechtsetzung 529
I. Einrichtung einer ressortübergreifenden Normprüfstelle 529
1. Organisatorische Anbindung und Aufgaben 530
2. Erfahrungsberichte und Einschätzung der Landesregierung 532
a) Erster Arbeitsbericht für das Jahr 2004 532
b) Zweiter Arbeitsbericht für das Jahr 2005 533
c) Einschätzung der Landesregierung 534
II. Rechtspolitische Bewertung 534
C. Stand des Vorschriftenabbaus in Mecklenburg-Vorpommern 535
I. Vorschriftenbestand – Selbstverpflichtung der Landesregierung 535
II. Vorschriftenabbau seit 2003 536
1. Parlamentsgesetze 537
2. Rechtsverordnungen 538
3. Verwaltungsvorschriften 538
III. Bewertung und Ausblick 540
1. Deregulierungspotenzial bei Landesgesetzen und Rechtsverordnungen 540
a) Landesgesetze 540
b) Rechtsverordnungen 542
2. Qualitative Deregulierung 544
§ 19 Regelungsoptimierung durch Verfahrensoptimierung – Übergreifende Entwicklungen 545
A. Rückzug des Staates aus dem Ordnungsrecht – dargestellt am Beispiel der Landesbauordnung 546
I. Entwicklung des Bauordnungsrechts seit 1990 547
1. Entwicklung bis 2006 547
2. Neue Landesbauordnung 2006 550
II. Abbau präventiver Kontrollen und Verzicht auf hoheitliche Prüfungen 551
1. Ausbau des genehmigungsfreien Bauens von Wohngebäuden 551
2. Erweiterung des vereinfachten Baugenehmigungsverfahrens mit beschränktem Prüfumfang 552
3. Privatisierung der Prüfung bautechnischer Nachweise 555
4. Rechtspolitische Bewertung 556
III. Konzentrationswirkung der Baugenehmigung 559
1. Grundsätzliches zur Konzentrationswirkung von Genehmigungen 559
2. Arten der Konzentrationswirkung 560
a) Sog. „echte“ Konzentration 560
aa) Dominante Konzentration 561
bb) Rezessive Konzentration 562
b) Sog. „unechte“ Konzentration 562
3. Konzentrationswirkung des Baugenehmigungsverfahrens in Mecklenburg-Vorpommern 563
a) Vorliegen einer „unechten“ Konzentration 564
b) Unechte Konzentration „wider Willen“? 565
c) Rechtspolitische Bewertung 567
aa) Grundsätzliche Bewertung der Konzentrationswirkung von Genehmigungen 567
bb) Unechte oder echte Konzentration als Königsweg im Bauordnungsrecht? 569
IV. Vereinfachung des materiellen Bauordnungsrechts 571
B. Beschleunigung von Verwaltungsverfahren durch Verfahrens- und Entscheidungsfristen 571
I. Kategorien von Fristtypen 571
1. Einteilung nach dem Grad der Verbindlichkeit 572
a) Regelfristen (Signalfristen) 572
b) Rechtlich verbindliche Verfahrensfristen 572
aa) Fristen ohne unmittelbare Sanktionsfolge 572
bb) Fristen mit unmittelbarer Sanktionsfolge 575
(1) Fristen mit verfahrensrechtlichen Sanktionen 575
(2) Genehmigungsfiktionen 576
2. Einteilung nach dem Urheber 577
II. Behördliche Entscheidungsfristen in rechtsvergleichender und historischer Perspektive 577
1. Bedeutung in der traditionellen deutschen Verwaltungsrechtsdogmatik 577
2. Entscheidungsfristen in anderen Rechtsordnungen 578
III. „Entdeckung“ behördlicher Entscheidungsfristen in Deutschland 579
IV. Die besondere Problematik von Genehmigungs- und Zustimmungsfiktionen 580
1. Bestandsaufnahme 580
a) Regelungen auf Bundesebene 580
b) Regelungen auf Landesebene 583
2. Rechtspolitische Bewertung 584
a) Sinnvolles Beschleunigungsinstrument oder „Irrweg der Fiktionen“? 584
b) Verfassungsrechtliche Problematik 586
c) Resümee 587
3. Alternativen 591
C. Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie – eine Herausforderung auch für die Verwaltung in Mecklenburg-Vorpommern 592
I. Hintergrund, Ziele und Entstehung der Dienstleistungsrichtlinie 594
II. Sachlicher und persönlicher Anwendungsbereich 597
III. Wesentlicher Inhalt und Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland 599
1. Rechtsoptimierung und Vereinfachung von Verwaltungsverfahren 599
a) Anforderungen der Richtlinie 599
b) Umsetzung in Deutschland 601
aa) Normprüfungsprozess 601
bb) Anpassung des Allgemeinen Verwaltungsrechts 602
cc) Änderungen in den Referenzgebieten des Besonderen Verwaltungsrechts 605
2. Einheitliche Ansprechpartner für Dienstleistungserbringer 609
a) Aufgabenprofil nach der Richtlinie 609
b) Ansiedlungsoptionen in Deutschland 609
aa) Bundesebene 610
bb) Länder-, Kommunal- und Kammerebene 610
(1) Länderebene – Landesbehörden- oder Anstaltsmodell? 611
(2) Kommunale Ebene 611
(3) Kammerebene 612
(4) Kooperationsmodelle 614
(5) Sonstige Ansiedlungsoptionen 615
c) Anpassung des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts 615
aa) Organisatorische Anbindung der Einheitlichen Ansprechpartner als politische Leitentscheidung der Bundesländer 615
bb) Das Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften als Leitgesetz für die Regelungen der Bundesländer 617
cc) Umsetzung in Mecklenburg-Vorpommern 621
3. Elektronische Informationen und Verwaltungsverfahren 625
a) Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie 625
b) Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland 626
4. Entwicklung von Qualitätssiegeln und Verhaltenskodizes sowie internationale Verwaltungszusammenarbeit 629
5. Rechtspolitische Bewertung und Ausblick 630
§ 20 Perspektiven der Verwaltungsreform im Umwelt- und Gewerberecht 632
A. Entwicklungsperspektiven des Umweltrechts 632
I. Die Rolle der Bundesländer bis zur Föderalismusreform I 632
II. Impulse durch die Föderalismusreform I 635
III. Entwicklung und aktuelle Situation der Umweltverwaltung in Mecklenburg-Vorpommern 639
1. Der Aufbau der Umweltverwaltung Anfang der 1990er Jahre 639
2. Überprüfung des Aufgabenzuschnitts im Rahmen der Funktionalreform 1994 640
3. Die Umweltverwaltung in der Diskussion um das Verwaltungsmodernisierungsgesetz von 2006 642
4. Die Umweltverwaltung Mecklenburg-Vorpommerns im bundesweiten Vergleich 643
a) Entwicklung der Finanz- und Personalausstattung in den Umweltverwaltungen 644
b) Reform der Umweltverwaltungen – Ein Überblick über Aktivitäten in den Bundesländern 645
aa) Konzentration der Landesoberbehörden 646
bb) Auflösung von Sonderordnungsbehörden und Kommunalisierung von Umweltschutzaufgaben 647
(1) Reformen in den Bundesländern 647
(2) Die Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern bis Juni 2010 648
5. Aktueller Stand des Reformprozesses in Mecklenburg-Vorpommern 649
a) Konzentration der unteren Landesbehörden im Landwirtschafts- und Umweltbereich 649
b) Geplanter Neuzuschnitt der Aufgabenverteilung im Umweltbereich durch das Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung 651
aa) Wesentlicher Inhalt des Gesetzes 651
bb) Aufgabenübertragungen im Immissionsschutz-, Abfall- und Chemikalienrecht 651
cc) Aufgabenkommunalisierung im Wasser- und Bodenschutz- und Naturschutzrecht 653
dd) Verzicht auf interkommunale Aufgabenverlagerungen 655
6. Fazit und Ausblick 655
IV. Empfiehlt sich die Schaffung eines Landesumweltgesetzbuches? 657
1. Zum erneuten Scheitern einer Kodifikation des Umweltrechts auf Bundesebene 658
2. Vorteile eines Landesumweltgesetzbuchs 660
B. Entwicklungsperspektiven im Gewerberecht 663
I. Die Rolle der Länder bis zur Föderalismusreform I 663
II. Impulse durch Föderalismusreform I und Europäische Dienstleistungsrichtlinie 665
III. Ladenschlussrecht unter Deregulierungsdruck – Ladenöffnungsgesetz und Bäderverkaufsverordnung Mecklenburg-Vorpommern 668
1. Das Ladenöffnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern als politische Kompromissformel 668
2. Der Streit um die „Bäderregelung“ 671
a) Die Bäderverkaufsverordnung vom 17. 12. 2007 671
b) Die Änderungsverordnung vom 13. 11. 2008 und die Neubekanntmachung vom 17. 04. 2009 672
c) Die „Advententscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts vom 01. 12. 2009 673
d) Das Urteil des OVG Greifswald zur Bäderverkaufsverordnung vom 07. 04. 2010 674
e) Die Bäderverkaufsverordnung vom 13. 07. 2010 675
§ 21 Rück- und Ausblick 676
Literaturverzeichnis 685
Sachverzeichnis 739