Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

Sabine Dahm

doi:10.3790/978-3-428-51263-8

Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

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Dahm, S. (2004). Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8

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Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

Dahm, Sabine

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 958

(2004)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51263-8
978-3-428-11263-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 397
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Bei allem Bemühen auf Bundes- und Länderebene um ein effizienteres und effektiveres Verwaltungshandeln stellt sich die Frage, ob und inwieweit das von der KGSt für den kommunalen Bereich entwickelte Neue Steuerungsmodell (NSM) auf diese beiden Ebenen übertragen werden kann. Untersucht werden die einzelnen Steuerungsinstrumente des NSM auf ihre verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Grenzen. Hierbei spielt auch das "Haushaltsfortentwicklungsgesetz" von 1998 insoweit eine besondere Rolle, als es eine teilweise sehr weitgehende Flexibilisierung des öffentlichen Haushaltsrechts und für die unmittelbare Bundesverwaltung eine interessante Neuordnung der externen Finanzkontrolle gebracht hat.

Die Autorin kommt u.a. zu dem Ergebnis, daß gegen die Erweiterung der Kameralistik um die KLR und ein Controlling mit Berichtswesen keine rechtlichen Bedenken bestehen, und daß der im Rahmen der Budgetierung und der dezentralen Ressourcenverantwortung angestrebte sehr weitgehende Rückzug der Aufsichtsbehörden gegen das Demokratieprinzip verstoßen kann.

Die Umstellung des Haushaltsgesetzes/-plans auf ein output- orientiertes Budget ist nur in engen Grenzen verfassungsrechtlich zulässig. Derzeit besteht ebenfalls von Verfassungs wegen kein weiterer Spielraum mehr für eine weitere Haushaltsflexibilisierung durch das NSM. Das NSM würde teilweise weitreichende Auswirkungen auf die externe und interne Finanzkontrolle auf Bundes- und Länderebene haben.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	21
Einführung in die Thematik und Abgrenzung	25
1. Kapitel: Das Neue Steuerungsmodell als Kern der Diskussion über eine umfassende Verwaltungsmodernisierung	30
I. Das Neue Steuerungsmodell – Seine Entstehung und sein Inhalt	30
II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente für die öffentliche Verwaltung	33
1. Die Beseitigung der ökonomischen Defizite der öffentlichen Verwaltung durch den Einsatz neuer Steuerungselemente	34
a) Die bestehende Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zu wirtschaftlichem Handeln	34
aa) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effizienz des Verwaltungshandelns	35
bb) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effektivität des Verwaltungshandelns	38
(1) Die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Erfolgskontrollen	38
(2) Die Praktizierung der Erfolgskontrolle beim Bund und bei den Ländern	40
b) Die Defizite der öffentlichen Verwaltung bei der Beachtung ihrer Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln	41
c) Die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Stärkung der ökonomischen Kompetenz der öffentlichen Verwaltung durch die neuen Steuerungsinstrumente	42
aa) Die Bereitstellung des für ökonomische Entscheidungen erforderlichen Datenmaterials	42
bb) Das neue Haushaltsverfahren	42
cc) Das Benchmarking	43
2. Die Stärkung der Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung	45
III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen	46
1. Die Ergänzung des kameralistischen Rechnungswesens durch die Kosten- und Leistungsrechnung	46
a) Das kameralistische Rechnungswesen am Beispiel der Bundesverwaltung	46
aa) Die kameralistische Buchführung gemäß §§ 71 ff. BHO	46
bb) Die kameralistische Rechnungslegung	47
cc) Die Stärken und die Schwächen des kameralistischen Rechnungswesens	48
b) Die Kosten- und Leistungsrechnung	49
aa) Die Kostenartenrechnung	50
bb) Die Kostenstellenrechnung	50
cc) Die Kostenträgerrechnung	51
(1) Die Definition der Produkte der öffentlichen Verwaltung	51
(2) Die Personalkosten als bestimmender Faktor der Kostenträgerrechnung	53
dd) Die Leistungsrechnung	53
c) Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung	54
aa) Die gänzliche Umstellung vom kameralistischen Rechnungswesen auf die kaufmännische, doppelte Buchführung (Doppik) mit Kosten- und Leistungsrechnung	54
bb) Die Ergänzung der Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung (sog. erweiterte Kameralistik)	55
2. Der Abschluß von Zielvereinbarungen bzw. Zielvorgaben im Rahmen des Kontraktmanagements	57
a) Das Kontraktmanagement zwischen Legislative und Exekutive	58
b) Das Kontraktmanagement innerhalb der öffentlichen Verwaltung	59
c) Die Stärke und Schwäche des Kontraktmanagements	60
3. Die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung	60
a) Die Budgetierung	60
aa) Die Änderung der Haushaltsaufstellung durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes	61
bb) Die Änderung des Haushaltsvollzugs durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes	62
(1) Die Globalisierung	63
(2) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit	64
(3) Die Übertragbarkeit	64
b) Die dezentrale Ressourcenverantwortung	65
aa) Die dezentrale Ressourcenverantwortung im Verhältnis von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde	66
bb) Die dezentrale Ressourcenverantwortung innerhalb einer Behörde	67
cc) Die Stärken und Schwächen der dezentralen Ressourcenverantwortung	68
4. Das Controlling	69
a) Die Definition von Controlling	69
aa) Das strategische Controlling	70
bb) Das operative Controlling	70
b) Die organisatorische Einbindung des Controllings	71
aa) Die Einbindung des Controllings als Stabsfunktion	71
bb) Die Einbindung des Controllings in der Linie	71
cc) Die Einbindung des Controllings als neue Querschnittseinheit	72
dd) Die Einbindung des Controllings in der Verwaltungspraxis	72
c) Die praktische Umsetzung des Controllings	73
aa) Die Entwicklung von Kennzahlen	73
(1) Die Quantitätskennzahlen	73
(2) Die Qualitätskennzahlen	74
bb) Das Berichtswesen	75
(1) Die Standardberichte	75
(2) Die Abweichungsberichte	76
(3) Die Ad-hoc-Berichte	76
d) Das politische Controlling	76
aa) Die Planung	77
bb) Die Steuerung	77
cc) Die Kontrolle	77
dd) Das Berichtswesen	77
IV. Das Neue Steuerungsmodell im Kontext zur allgemeinen Verwaltungsmodernisierungsdiskussion	78
1. Die Handlungsfelder der Verwaltungsmodernisierung	79
a) Die Binnenrationalisierung	79
b) Die Privatisierung	79
c) Die Deregulierung und die Aufgabenkritik	80
d) Die Abbaupolitik	80
2. Die bereits in Angriff genommenen Reformen	81
a) Die Reform des öffentlichen Haushaltsrechts	81
aa) Die Grundsätze des kameralistischen Haushaltswesens	81
(1) Der Grundsatz der Haushalts-Einheit (§§ 8 HGrG, 11 BHO)	82
(2) Der Grundsatz der Vollständigkeit (§§ 8, 12 Abs. 1 HGrG, 11 BHO)	82
(3) Der Grundsatz der Gesamtdeckung (§§ 7 HGrG, 8 BHO)	82
(4) Der Grundsatz der sachlichen Spezialität (§ 12 HGrG i.V.m. § 17 Abs. 1 BHO)	83
(5) Der Grundsatz der Klarheit, Wahrheit und Genauigkeit des Etats (§ 2 HGrG)	83
(6) Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltes als Anforderung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 1 GG	83
(7) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltes (Art. 110 Abs. 2 GG, §§ 9 HGrG, 1 BHO)	84
bb) Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz erfolgten Änderungen	84
(1) Die Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaben	84
(2) Die Flexibilisierung der Deckungsmöglichkeiten	85
(3) Die Lockerung des Grundsatzes der Gesamtdeckung	85
(4) Die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung	85
(5) Die Notwendigkeit der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen	85
(6) Die outputorientierte Budgetierung und die Möglichkeit der doppelten Buchführung	86
b) Die Reform des öffentlichen Dienstrechts	86
aa) Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz)	87
(1) Die Stärkung des Leistungsprinzips	87
(2) Die Steigerung der Mobilität und Flexibilität	88
(3) Die Erleichterung der Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung	89
(4) Die Verringerung des vorzeitigen Ruhestandes	89
bb) Die Bewertung der Dienstrechtsreform von 1997	90
(1) Die schon vom Adressatenkreis begrenzte Wirkung des Reformgesetzes	90
(2) Die Zweifel an der Motivationssteigerung der Beamten	91
c) Die Aufgabenkritik	92
aa) Die inhaltlichen Ebenen der Aufgabenkritik	93
(1) Die normative Ebene	93
(2) Die administrative Ebene	93
(3) Die judikative Ebene	94
bb) Die Aufgabenkritik auf Bundesebene	94
cc) Die Aufgabenkritik in den Ländern	94
d) Die Modernisierung der technischen Ausstattung	95
V. Der „Paradigmenwechsel“ der öffentlichen Verwaltung: Vom Max-Weber-Bürokratiemodell zur Management-Verwaltung	95
1. Das Max-Weber-Bürokratiemodell	96
2. Die „Management-Verwaltung“	99
a) Die als Vorbild für die öffentliche Verwaltung dienenden aktuellen Managementmodelle der privaten Wirtschaft	101
aa) Das „Lean Management“	101
bb) Das „Total Quality Management“	102
b) Die bereits in der Vergangenheit in der öffentlichen Verwaltung erprobten Managementkonzepte der privaten Wirtschaft	102
aa) Das „Management by Objectives“	103
bb) Das „Harzburger Modell“ bzw. „Management by Delegation“	103
3. Die Auswirkungen der „Managerisierung“ der öffentlichen Verwaltung und des Neuen Steuerungsmodells auf das Max-Weber-Bürokratiemodell	104
VI. Die Ansätze der Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene unter besonderer Berücksichtigung der neuen Steuerungsinstrumente	106
1. Die Verwaltungsmodernisierung auf Bundesebene	107
a) Die unmittelbare Bundesverwaltung	107
aa) Die obersten Bundesbehörden	107
(1) Die organisatorischen Maßnahmen	107
(2) Die Einführung von moderner Informationstechnik	108
(3) Die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten	108
bb) Die Bundesoberbehörden am Beispiel des Kraftfahrt-Bundesamtes	108
b) Die mittelbare Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit	110
aa) Die Organisation der Arbeitsverwaltung	110
bb) Das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“	111
(1) Die Steigerung der Kundenorientierung durch den Wandel von der Sparten- zur Teamorganisation	111
(2) Die Steigerung der Effizienz und Effektivität durch Einführung des Neuen Steuerungsmodells	113
(3) Die Steigerung der Mitarbeitermotivation	115
2. Die Verwaltungsmodernisierungsbemühungen der Länder unter besonderer Berücksichtigung des Neuen Steuerungsmodells	115
a) Baden-Württemberg	116
b) Bayern	116
c) Berlin	117
d) Brandenburg	117
e) Bremen	118
f) Hamburg	119
g) Hessen	120
h) Mecklenburg-Vorpommern	120
i) Niedersachsen	121
j) Nordrhein-Westfalen	121
k) Rheinland-Pfalz	123
l) Saarland	123
m) Sachsen	124
n) Sachsen-Anhalt	124
o) Schleswig-Holstein	125
p) Thüringen	126
2. Kapitel: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche sowie verwaltungsorganisatorische und -politische Aspekte des Neuen Steuerungsmodells	128
I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte der verschiedenen Elemente des Neuen Steuerungsmodells	128
1. Das Neue Steuerungsmodell und das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG	128
a) Das Kontraktmanagement und das parlamentarische Budgetrecht	131
aa) Die Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive außerhalb des Haushaltsverfahrens gemäß Art. 110 GG	131
bb) Die Kontrakte im Rahmen des Haushaltsplans	133
cc) Die an die Kontrakte zu stellenden inhaltlichen Anforderungen	135
(1) Die Freiwilligkeit der Einführung des Kontraktmanagements sowie der Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Bestimmtheit von Zielvorgaben durch das Parlament	135
(2) Das Kontraktmanagement und der Schutz der parlamentarischen Minderheit	136
b) Die Budgetierung und das parlamentarische Budgetrecht	138
aa) Die „Globalisierung“ – ein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität?	138
bb) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit	142
cc) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten	144
(1) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts, Art. 110 Abs. 2 GG	144
(2) Exkurs: Der Grundsatz der Jährlichkeit und die Möglichkeit mehrjähriger Haushalte	146
(3) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten und die vom parlamentarischen Budgetrecht gezogene Grenze der Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Legislative	148
(4) Die Verpflichtung zur Rechnungslegung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG als Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 110 GG und das Recht des Parlaments zur Haushaltskontrolle	152
(a) Die Rechnungslegung bzw. Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 114 Abs. 1 bzw. Art. 110 Abs. 2 GG	152
(b) Die Funktion der Haushaltskontrolle bei Einführung des Neuen Steuerungsmodells	153
dd) Die Kumulation von Globalisierung, gegenseitiger Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgaberesten	154
ee) Die Einwände der Befürworter des Neuen Steuerungsmodells gegen den Vorhalt der Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 Abs. 2 GG durch die Budgetierung	156
c) Die Kompensation der Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts durch das Kontraktmanagement und das Controlling	159
aa) Die Zwei-Stufen-Theorie von Linck	159
bb) Die Machtverschiebung zugunsten der Exekutive trotz der neuen Steuerungsinstrumente des Kontraktmanagements und des Controllings	160
d) Die Kompensation durch die Einführung des Instruments des parlamentarischen Auftrags sowie die Erweiterung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts	162
e) Die Möglichkeit eines endgültigen oder vorübergehenden Verzichts des Parlaments auf den bisherigen Umfang seines Budgetrechts?	166
aa) Die Änderung des Grundgesetzes	167
bb) Die Experimentierklausel	167
2. Die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG	169
a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG	170
aa) Die Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG	171
bb) Die Frage der Rechtmäßigkeit der stärkeren Betonung ökonomischer Aspekte bei Ermessensentscheidungen	173
(1) Das Wesen von Ermessensentscheidungen	173
(2) Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit	174
cc) Die Beachtung grundgesetzlicher Normen (z.B. Art. 3 GG; Art. 33 GG) bei dezentralen Personalentscheidungen	175
b) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes	176
aa) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Gewährung staatlicher Leistungen und das Erfordernis der Gesetzesgrundlage	177
(1) Die gesetzlichen Pflichtleistungen	177
(2) Die gesetzlichen Ermessensleistungen	178
(3) Die nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen	180
bb) Die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen und die Organisationsgewalt der Exekutive bzw. der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes	181
(1) Die Organisationsgewalt der Exekutive	182
(2) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt	182
(3) Der Verzicht auf Einzelweisungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells und der institutionelle Gesetzesvorbehalt	183
c) Die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen bei der Einführung finalorientierter Normen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells	185
d) Die Unparteilichkeit und parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung – Die Bekämpfung der Korruption	187
aa) Die Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung	187
bb) Die parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung	188
cc) Die Bekämpfung der Korruption	189
e) Das neue Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Judikative unter dem Aspekt der Rechtsstaatlichkeit	190
3. Die Beachtung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 2 GG	192
a) Die Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung	193
b) Der Grundsatz der demokratischen Legitimation und die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen	194
aa) Die verschiedenen Komponenten der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung	195
bb) Die demokratische Legitimation der Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen	197
4. Das Neue Steuerungsmodell und das grundgesetzlich determinierte Verhältnis von Staatsbürger und Staat – Die öffentliche Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und der Staatsbürger als „Kunde“	198
a) Die unterschiedlichen Ziele von Staat und Privatunternehmen	199
b) Der Unterschied zwischen Leistungen der öffentlichen Verwaltung und privatwirtschaftlichen Leistungen	200
aa) Die fehlende Wahlmöglichkeit des Staates hinsichtlich Leistungsart und Leistungsadressaten	200
bb) Die Differenzierung bei der Leistungserbringung nach der Höhe des vom Bürger zu zahlenden Entgelts	201
(1) Die freiwilligen staatlichen Leistungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens	202
(2) Die freiwilligen Zusatzleistungen zu staatlichen Leistungen	203
(3) Die Erbringung staatlicher Leistungen in einem Verwaltungsverfahren	203
cc) Der Staatsbürger als „Kunde“?	204
(1) Der Staatsbürger	204
(2) Der Kunde	205
(3) Die Unterschiede zwischen Staatsbürger und Kunde	206
5. Zusammenfassung	207
II. Die einfachgesetzlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells	208
1. Das Verhältnis von Beamten und Arbeitnehmern zu ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells	208
a) Die Rechtsnatur der im Rahmen des Kontraktmanagements getroffenen Zielvereinbarungen	209
aa) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag?	210
bb) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als sog. Quasi-Vertrag oder unvollkommener Vertrag?	211
cc) Die auf gegenseitiger Information und Fachgespräch beruhende Weisung	212
b) Die Auswirkungen von Zielvereinbarungen auf das öffentliche Dienst- und Arbeitsrecht	213
c) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Haftungsrecht	214
aa) Die Amtshaftung	214
bb) Der Regreß des Staates gegen seine Amtswalter	215
(1) Der Verzicht auf Regreß des Staates gegen den Amtswalter	217
(2) Die Erhöhung des Maßstabes für das Vorliegen von Organisationsverschulden im Regreßverfahren	218
2. Der Datenschutz und das Neue Steuerungsmodell	218
a) Die datenschutzrechtliche Relevanz der Arbeitszeiterfassung der Mitarbeiter	219
aa) Die Abwägung zwischen dem Recht der öffentlichen Verwaltung auf Einführung einer Arbeitszeiterfassung zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß § 13 BDSG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der Mitarbeiter	220
bb) Der Abschluß von Dienstvereinbarungen	222
cc) Die Kontrolle der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften sowie der getroffenen Dienstvereinbarungen	223
b) Die Mitarbeiterbefragungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells	224
3. Die Beteiligung des Personalrates	225
a) Die Grundvoraussetzungen der Zusammenarbeit von Personalvertretung und Dienststellenleitung bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells	225
b) Die Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte des Personalrats bei Implementierung des Neuen Steuerungsmodells bzw. den sich daraus ergebenden sonstigen Modernisierungsmaßnahmen der öffentlichen Verwaltung	226
aa) Die Mitbestimmungsrechte des Personalrats	227
bb) Die Mitwirkungsrechte des Personalrats	230
cc) Die Anhörungsrechte des Personalrats	231
dd) Die besondere personalvertretungsrechtliche Relevanz von Arbeitzeiterfassung und Zielvereinbarungen	231
(1) Die Arbeitszeiterfassung	232
(2) Die Zielvereinbarungen	234
III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell sowie seine verwaltungsmäßigen, personellen und finanziellen Auswirkungen	235
1. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell	235
2. Der durch die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verursachte Verwaltungsaufwand	237
3. Die personelle Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltung als Folge des Neuen Steuerungsmodells – das Ende des „Juristenprivilegs“?	238
4. Die Kosten und der finanzielle Nutzen des Neuen Steuerungsmodells	239
IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung	241
3. Kapitel: Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das System der externen und internen Finanzkontrolle	245
I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne	245
1. Die Finanzkontrolle durch die Legislative	245
2. Die Kontrolle durch die Gerichte	246
3. Die Kontrolle durch die Öffentlichkeit	248
4. Die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne	249
a) Der Bundesrechnungshof	249
aa) Die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes	249
bb) Die Unterstützungsfunktion des Bundesrechnungshofes für das Parlament	251
cc) Die Schwachstellen der Arbeit des Bundesrechnungshofes	251
(1) Die Sonderstellung der Sozialversicherung	251
(2) Die Prüfungslücken auf Grund internationaler Verpflichtungen	252
(3) Die fehlende Möglichkeit einer rechtlichen Sanktionierung	252
(4) Die Kritik an der Personalpolitik des Bundesrechnungshofes	253
(5) Die Stichprobenartigkeit der Prüfungen	254
dd) Der/die Präsident(in) des Bundesrechnungshofes als Beauftragte(r) für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung	254
b) Die Landesrechnungshöfe	255
c) Der Europäische Rechnungshof und die interne europäische Finanzkontrolle	256
aa) Der Europäische Rechnungshof	256
bb) Die interne europäische Finanzkontrolle	257
d) Die Vorprüfung der öffentlichen Verwaltung	258
aa) Die Vorprüfung auf Bundesebene	259
(1) Die Vorprüfungsstellen vor der Umorganisation der Finanzkontrolle im Jahre 1998	259
(2) Die grundsätzliche Umorganisation der Vorprüfung im Jahre 1998	260
bb) Die Besonderheiten der Vorprüfung bei der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit	260
(1) Das Vorprüfungsamt der Bundesanstalt für Arbeit	261
(2) Die Rechtsgrundlagen der Arbeit des Vorprüfungsamtes	262
(3) Der Wandel im Selbstverständnis des Vorprüfungsamtes	262
cc) Die Vorprüfung auf Länderebene	264
(1) Die Bundesländer mit sog. einstufiger Finanzkontrolle	264
(2) Die Bundesländer mit sog. zweistufiger Finanzkontrolle	265
e) Kurze Zusammenfassung der Vor- und Nachteile des derzeitigen Systems der externen Finanzkontrolle	265
aa) Die Vorteile	265
bb) Die Nachteile	265
II. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle	266
1. Die Bestandsgarantie der externen Finanzkontrolle	267
2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Binnenstruktur der Rechnungshöfe	268
a) Die Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei den Rechnungshöfen	268
b) Die notwendige Veränderung der Personalstruktur der Rechnungshöfe	269
3. Die Beteiligung der Rechnungshöfe am Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung	270
4. Die Veränderungen in der Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle	272
a) Die formalen Erleichterungen der Prüftätigkeit	273
aa) Die Verbesserung der Prüfgrundlagen durch eine verbesserte Datenlage	273
bb) Das sinnvolle Maß des Zugriffs der externen Finanzkontrolle auf die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings	273
b) Die inhaltlichen Veränderungen der Prüftätigkeit	275
aa) Die Einbindung der externen Finanzkontrolle in die Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungshandelns	275
bb) Der Wandel von der einzelfallbezogenen Belegprüfung zur rechnungsunabhängigen Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen	277
cc) Die wachsende Bedeutung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen als Folge der beabsichtigten Finalsteuerung des Verwaltungshandelns	278
dd) Die Prüfung der „Programmierung“ staatlichen Handelns durch das Kontraktmanagement	280
ee) Die Evaluation der neuen Steuerungsinstrumente	281
(1) Die Wirtschaftlichkeit der neuen Steuerungsinstrumente	281
(2) Die Kosten-Nutzen-Frage der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente	282
ff) Die Rolle der externen Finanzkontrolle beim sog. Benchmarking	282
5. Der Ausgleich struktureller Schwächen der externen Finanzkontrolle durch das Neue Steuerungsmodell	283
a) Die Ergänzung der ex post-Kontrolle	283
b) Die Kompensation der begrenzten Prüfkapazität der externen Finanzkontrolle durch neue Steuerungsinstrumente	284
6. Der größer werdende Entscheidungsspielraum der öffentlichen Verwaltung und der „politische“ Rechnungshof	285
III. Die interne Finanzkontrolle	286
1. Der Beauftragte für den Haushalt	287
2. Die Fachebene	288
3. Die Innenrevision	289
a) Die Innenrevision auf Bundesebene	290
aa) Die Innenrevision in der unmittelbaren Bundesverwaltung	291
bb) Die Innenrevision in der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit	291
(1) Der Ämterprüfdienst der Bundesanstalt für Arbeit als Vorläufer der heutigen Innenrevision	292
(2) Die Aufgaben und Organisation der Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit	293
b) Die Innenrevision auf Länderebene	295
4. Die Stärken und Schwächen der internen Finanzkontrolle	296
IV. Die Funktion der internen Finanzkontrolle im Neuen Steuerungsmodell	298
1. Das Verhältnis der Innenrevision zur Budgetierung und zur dezentralen Ressourcenverantwortung	298
2. Das Verhältnis der Innenrevision zum Controlling	299
V. Zusammenfassung	300
1. Die verschiedenen Kontrollinstanzen zur Überwachung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung	300
2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle	301
3. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die interne Finanzkontrolle	302
4. Kapitel: Zusammenfassung	303
I. Die rechtlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells	303
1. Ergebnis	303
2. Ergebnis	303
3. Ergebnis	304
II. Die organisatorischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells	305
1. Ergebnis	305
2. Ergebnis	307
III. Die politischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells	307
1. Ergebnis	308
2. Ergebnis	308
3. Ergebnis	309
IV. Fazit	309
Literaturverzeichnis	310
Anhang 1	329
Anhang 2	336
Anhang 3	350
Anhang 4	351
Anhang 5	363
Anhang 6	389
Sachwortverzeichnis	395

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