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Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

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Dahm, S. (2004). Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8
Dahm, Sabine. Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8
Dahm, S (2004): Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51263-8

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Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

Dahm, Sabine

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 958

(2004)

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Abstract

Bei allem Bemühen auf Bundes- und Länderebene um ein effizienteres und effektiveres Verwaltungshandeln stellt sich die Frage, ob und inwieweit das von der KGSt für den kommunalen Bereich entwickelte Neue Steuerungsmodell (NSM) auf diese beiden Ebenen übertragen werden kann. Untersucht werden die einzelnen Steuerungsinstrumente des NSM auf ihre verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Grenzen. Hierbei spielt auch das "Haushaltsfortentwicklungsgesetz" von 1998 insoweit eine besondere Rolle, als es eine teilweise sehr weitgehende Flexibilisierung des öffentlichen Haushaltsrechts und für die unmittelbare Bundesverwaltung eine interessante Neuordnung der externen Finanzkontrolle gebracht hat.

Die Autorin kommt u.a. zu dem Ergebnis, daß gegen die Erweiterung der Kameralistik um die KLR und ein Controlling mit Berichtswesen keine rechtlichen Bedenken bestehen, und daß der im Rahmen der Budgetierung und der dezentralen Ressourcenverantwortung angestrebte sehr weitgehende Rückzug der Aufsichtsbehörden gegen das Demokratieprinzip verstoßen kann.

Die Umstellung des Haushaltsgesetzes/-plans auf ein output- orientiertes Budget ist nur in engen Grenzen verfassungsrechtlich zulässig. Derzeit besteht ebenfalls von Verfassungs wegen kein weiterer Spielraum mehr für eine weitere Haushaltsflexibilisierung durch das NSM. Das NSM würde teilweise weitreichende Auswirkungen auf die externe und interne Finanzkontrolle auf Bundes- und Länderebene haben.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 21
Einführung in die Thematik und Abgrenzung 25
1. Kapitel: Das Neue Steuerungsmodell als Kern der Diskussion über eine umfassende Verwaltungsmodernisierung 30
I. Das Neue Steuerungsmodell – Seine Entstehung und sein Inhalt 30
II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente für die öffentliche Verwaltung 33
1. Die Beseitigung der ökonomischen Defizite der öffentlichen Verwaltung durch den Einsatz neuer Steuerungselemente 34
a) Die bestehende Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zu wirtschaftlichem Handeln 34
aa) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effizienz des Verwaltungshandelns 35
bb) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effektivität des Verwaltungshandelns 38
(1) Die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Erfolgskontrollen 38
(2) Die Praktizierung der Erfolgskontrolle beim Bund und bei den Ländern 40
b) Die Defizite der öffentlichen Verwaltung bei der Beachtung ihrer Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln 41
c) Die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Stärkung der ökonomischen Kompetenz der öffentlichen Verwaltung durch die neuen Steuerungsinstrumente 42
aa) Die Bereitstellung des für ökonomische Entscheidungen erforderlichen Datenmaterials 42
bb) Das neue Haushaltsverfahren 42
cc) Das Benchmarking 43
2. Die Stärkung der Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung 45
III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen 46
1. Die Ergänzung des kameralistischen Rechnungswesens durch die Kosten- und Leistungsrechnung 46
a) Das kameralistische Rechnungswesen am Beispiel der Bundesverwaltung 46
aa) Die kameralistische Buchführung gemäß §§ 71 ff. BHO 46
bb) Die kameralistische Rechnungslegung 47
cc) Die Stärken und die Schwächen des kameralistischen Rechnungswesens 48
b) Die Kosten- und Leistungsrechnung 49
aa) Die Kostenartenrechnung 50
bb) Die Kostenstellenrechnung 50
cc) Die Kostenträgerrechnung 51
(1) Die Definition der Produkte der öffentlichen Verwaltung 51
(2) Die Personalkosten als bestimmender Faktor der Kostenträgerrechnung 53
dd) Die Leistungsrechnung 53
c) Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung 54
aa) Die gänzliche Umstellung vom kameralistischen Rechnungswesen auf die kaufmännische, doppelte Buchführung (Doppik) mit Kosten- und Leistungsrechnung 54
bb) Die Ergänzung der Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung (sog. erweiterte Kameralistik) 55
2. Der Abschluß von Zielvereinbarungen bzw. Zielvorgaben im Rahmen des Kontraktmanagements 57
a) Das Kontraktmanagement zwischen Legislative und Exekutive 58
b) Das Kontraktmanagement innerhalb der öffentlichen Verwaltung 59
c) Die Stärke und Schwäche des Kontraktmanagements 60
3. Die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung 60
a) Die Budgetierung 60
aa) Die Änderung der Haushaltsaufstellung durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes 61
bb) Die Änderung des Haushaltsvollzugs durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes 62
(1) Die Globalisierung 63
(2) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit 64
(3) Die Übertragbarkeit 64
b) Die dezentrale Ressourcenverantwortung 65
aa) Die dezentrale Ressourcenverantwortung im Verhältnis von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde 66
bb) Die dezentrale Ressourcenverantwortung innerhalb einer Behörde 67
cc) Die Stärken und Schwächen der dezentralen Ressourcenverantwortung 68
4. Das Controlling 69
a) Die Definition von Controlling 69
aa) Das strategische Controlling 70
bb) Das operative Controlling 70
b) Die organisatorische Einbindung des Controllings 71
aa) Die Einbindung des Controllings als Stabsfunktion 71
bb) Die Einbindung des Controllings in der Linie 71
cc) Die Einbindung des Controllings als neue Querschnittseinheit 72
dd) Die Einbindung des Controllings in der Verwaltungspraxis 72
c) Die praktische Umsetzung des Controllings 73
aa) Die Entwicklung von Kennzahlen 73
(1) Die Quantitätskennzahlen 73
(2) Die Qualitätskennzahlen 74
bb) Das Berichtswesen 75
(1) Die Standardberichte 75
(2) Die Abweichungsberichte 76
(3) Die Ad-hoc-Berichte 76
d) Das politische Controlling 76
aa) Die Planung 77
bb) Die Steuerung 77
cc) Die Kontrolle 77
dd) Das Berichtswesen 77
IV. Das Neue Steuerungsmodell im Kontext zur allgemeinen Verwaltungsmodernisierungsdiskussion 78
1. Die Handlungsfelder der Verwaltungsmodernisierung 79
a) Die Binnenrationalisierung 79
b) Die Privatisierung 79
c) Die Deregulierung und die Aufgabenkritik 80
d) Die Abbaupolitik 80
2. Die bereits in Angriff genommenen Reformen 81
a) Die Reform des öffentlichen Haushaltsrechts 81
aa) Die Grundsätze des kameralistischen Haushaltswesens 81
(1) Der Grundsatz der Haushalts-Einheit (§§ 8 HGrG, 11 BHO) 82
(2) Der Grundsatz der Vollständigkeit (§§ 8, 12 Abs. 1 HGrG, 11 BHO) 82
(3) Der Grundsatz der Gesamtdeckung (§§ 7 HGrG, 8 BHO) 82
(4) Der Grundsatz der sachlichen Spezialität (§ 12 HGrG i.V.m. § 17 Abs. 1 BHO) 83
(5) Der Grundsatz der Klarheit, Wahrheit und Genauigkeit des Etats (§ 2 HGrG) 83
(6) Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltes als Anforderung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 1 GG 83
(7) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltes (Art. 110 Abs. 2 GG, §§ 9 HGrG, 1 BHO) 84
bb) Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz erfolgten Änderungen 84
(1) Die Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaben 84
(2) Die Flexibilisierung der Deckungsmöglichkeiten 85
(3) Die Lockerung des Grundsatzes der Gesamtdeckung 85
(4) Die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung 85
(5) Die Notwendigkeit der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 85
(6) Die outputorientierte Budgetierung und die Möglichkeit der doppelten Buchführung 86
b) Die Reform des öffentlichen Dienstrechts 86
aa) Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) 87
(1) Die Stärkung des Leistungsprinzips 87
(2) Die Steigerung der Mobilität und Flexibilität 88
(3) Die Erleichterung der Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung 89
(4) Die Verringerung des vorzeitigen Ruhestandes 89
bb) Die Bewertung der Dienstrechtsreform von 1997 90
(1) Die schon vom Adressatenkreis begrenzte Wirkung des Reformgesetzes 90
(2) Die Zweifel an der Motivationssteigerung der Beamten 91
c) Die Aufgabenkritik 92
aa) Die inhaltlichen Ebenen der Aufgabenkritik 93
(1) Die normative Ebene 93
(2) Die administrative Ebene 93
(3) Die judikative Ebene 94
bb) Die Aufgabenkritik auf Bundesebene 94
cc) Die Aufgabenkritik in den Ländern 94
d) Die Modernisierung der technischen Ausstattung 95
V. Der „Paradigmenwechsel“ der öffentlichen Verwaltung: Vom Max-Weber-Bürokratiemodell zur Management-Verwaltung 95
1. Das Max-Weber-Bürokratiemodell 96
2. Die „Management-Verwaltung“ 99
a) Die als Vorbild für die öffentliche Verwaltung dienenden aktuellen Managementmodelle der privaten Wirtschaft 101
aa) Das „Lean Management“ 101
bb) Das „Total Quality Management“ 102
b) Die bereits in der Vergangenheit in der öffentlichen Verwaltung erprobten Managementkonzepte der privaten Wirtschaft 102
aa) Das „Management by Objectives“ 103
bb) Das „Harzburger Modell“ bzw. „Management by Delegation“ 103
3. Die Auswirkungen der „Managerisierung“ der öffentlichen Verwaltung und des Neuen Steuerungsmodells auf das Max-Weber-Bürokratiemodell 104
VI. Die Ansätze der Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene unter besonderer Berücksichtigung der neuen Steuerungsinstrumente 106
1. Die Verwaltungsmodernisierung auf Bundesebene 107
a) Die unmittelbare Bundesverwaltung 107
aa) Die obersten Bundesbehörden 107
(1) Die organisatorischen Maßnahmen 107
(2) Die Einführung von moderner Informationstechnik 108
(3) Die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten 108
bb) Die Bundesoberbehörden am Beispiel des Kraftfahrt-Bundesamtes 108
b) Die mittelbare Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit 110
aa) Die Organisation der Arbeitsverwaltung 110
bb) Das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ 111
(1) Die Steigerung der Kundenorientierung durch den Wandel von der Sparten- zur Teamorganisation 111
(2) Die Steigerung der Effizienz und Effektivität durch Einführung des Neuen Steuerungsmodells 113
(3) Die Steigerung der Mitarbeitermotivation 115
2. Die Verwaltungsmodernisierungsbemühungen der Länder unter besonderer Berücksichtigung des Neuen Steuerungsmodells 115
a) Baden-Württemberg 116
b) Bayern 116
c) Berlin 117
d) Brandenburg 117
e) Bremen 118
f) Hamburg 119
g) Hessen 120
h) Mecklenburg-Vorpommern 120
i) Niedersachsen 121
j) Nordrhein-Westfalen 121
k) Rheinland-Pfalz 123
l) Saarland 123
m) Sachsen 124
n) Sachsen-Anhalt 124
o) Schleswig-Holstein 125
p) Thüringen 126
2. Kapitel: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche sowie verwaltungsorganisatorische und -politische Aspekte des Neuen Steuerungsmodells 128
I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte der verschiedenen Elemente des Neuen Steuerungsmodells 128
1. Das Neue Steuerungsmodell und das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG 128
a) Das Kontraktmanagement und das parlamentarische Budgetrecht 131
aa) Die Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive außerhalb des Haushaltsverfahrens gemäß Art. 110 GG 131
bb) Die Kontrakte im Rahmen des Haushaltsplans 133
cc) Die an die Kontrakte zu stellenden inhaltlichen Anforderungen 135
(1) Die Freiwilligkeit der Einführung des Kontraktmanagements sowie der Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Bestimmtheit von Zielvorgaben durch das Parlament 135
(2) Das Kontraktmanagement und der Schutz der parlamentarischen Minderheit 136
b) Die Budgetierung und das parlamentarische Budgetrecht 138
aa) Die „Globalisierung“ – ein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität? 138
bb) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit 142
cc) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten 144
(1) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts, Art. 110 Abs. 2 GG 144
(2) Exkurs: Der Grundsatz der Jährlichkeit und die Möglichkeit mehrjähriger Haushalte 146
(3) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten und die vom parlamentarischen Budgetrecht gezogene Grenze der Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Legislative 148
(4) Die Verpflichtung zur Rechnungslegung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG als Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 110 GG und das Recht des Parlaments zur Haushaltskontrolle 152
(a) Die Rechnungslegung bzw. Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 114 Abs. 1 bzw. Art. 110 Abs. 2 GG 152
(b) Die Funktion der Haushaltskontrolle bei Einführung des Neuen Steuerungsmodells 153
dd) Die Kumulation von Globalisierung, gegenseitiger Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgaberesten 154
ee) Die Einwände der Befürworter des Neuen Steuerungsmodells gegen den Vorhalt der Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 Abs. 2 GG durch die Budgetierung 156
c) Die Kompensation der Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts durch das Kontraktmanagement und das Controlling 159
aa) Die Zwei-Stufen-Theorie von Linck 159
bb) Die Machtverschiebung zugunsten der Exekutive trotz der neuen Steuerungsinstrumente des Kontraktmanagements und des Controllings 160
d) Die Kompensation durch die Einführung des Instruments des parlamentarischen Auftrags sowie die Erweiterung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts 162
e) Die Möglichkeit eines endgültigen oder vorübergehenden Verzichts des Parlaments auf den bisherigen Umfang seines Budgetrechts? 166
aa) Die Änderung des Grundgesetzes 167
bb) Die Experimentierklausel 167
2. Die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG 169
a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG 170
aa) Die Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG 171
bb) Die Frage der Rechtmäßigkeit der stärkeren Betonung ökonomischer Aspekte bei Ermessensentscheidungen 173
(1) Das Wesen von Ermessensentscheidungen 173
(2) Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit 174
cc) Die Beachtung grundgesetzlicher Normen (z.B. Art. 3 GG; Art. 33 GG) bei dezentralen Personalentscheidungen 175
b) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes 176
aa) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Gewährung staatlicher Leistungen und das Erfordernis der Gesetzesgrundlage 177
(1) Die gesetzlichen Pflichtleistungen 177
(2) Die gesetzlichen Ermessensleistungen 178
(3) Die nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen 180
bb) Die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen und die Organisationsgewalt der Exekutive bzw. der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes 181
(1) Die Organisationsgewalt der Exekutive 182
(2) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt 182
(3) Der Verzicht auf Einzelweisungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells und der institutionelle Gesetzesvorbehalt 183
c) Die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen bei der Einführung finalorientierter Normen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells 185
d) Die Unparteilichkeit und parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung – Die Bekämpfung der Korruption 187
aa) Die Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung 187
bb) Die parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung 188
cc) Die Bekämpfung der Korruption 189
e) Das neue Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Judikative unter dem Aspekt der Rechtsstaatlichkeit 190
3. Die Beachtung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 2 GG 192
a) Die Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung 193
b) Der Grundsatz der demokratischen Legitimation und die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen 194
aa) Die verschiedenen Komponenten der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung 195
bb) Die demokratische Legitimation der Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen 197
4. Das Neue Steuerungsmodell und das grundgesetzlich determinierte Verhältnis von Staatsbürger und Staat – Die öffentliche Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und der Staatsbürger als „Kunde“ 198
a) Die unterschiedlichen Ziele von Staat und Privatunternehmen 199
b) Der Unterschied zwischen Leistungen der öffentlichen Verwaltung und privatwirtschaftlichen Leistungen 200
aa) Die fehlende Wahlmöglichkeit des Staates hinsichtlich Leistungsart und Leistungsadressaten 200
bb) Die Differenzierung bei der Leistungserbringung nach der Höhe des vom Bürger zu zahlenden Entgelts 201
(1) Die freiwilligen staatlichen Leistungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens 202
(2) Die freiwilligen Zusatzleistungen zu staatlichen Leistungen 203
(3) Die Erbringung staatlicher Leistungen in einem Verwaltungsverfahren 203
cc) Der Staatsbürger als „Kunde“? 204
(1) Der Staatsbürger 204
(2) Der Kunde 205
(3) Die Unterschiede zwischen Staatsbürger und Kunde 206
5. Zusammenfassung 207
II. Die einfachgesetzlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells 208
1. Das Verhältnis von Beamten und Arbeitnehmern zu ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells 208
a) Die Rechtsnatur der im Rahmen des Kontraktmanagements getroffenen Zielvereinbarungen 209
aa) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag? 210
bb) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als sog. Quasi-Vertrag oder unvollkommener Vertrag? 211
cc) Die auf gegenseitiger Information und Fachgespräch beruhende Weisung 212
b) Die Auswirkungen von Zielvereinbarungen auf das öffentliche Dienst- und Arbeitsrecht 213
c) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Haftungsrecht 214
aa) Die Amtshaftung 214
bb) Der Regreß des Staates gegen seine Amtswalter 215
(1) Der Verzicht auf Regreß des Staates gegen den Amtswalter 217
(2) Die Erhöhung des Maßstabes für das Vorliegen von Organisationsverschulden im Regreßverfahren 218
2. Der Datenschutz und das Neue Steuerungsmodell 218
a) Die datenschutzrechtliche Relevanz der Arbeitszeiterfassung der Mitarbeiter 219
aa) Die Abwägung zwischen dem Recht der öffentlichen Verwaltung auf Einführung einer Arbeitszeiterfassung zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß § 13 BDSG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der Mitarbeiter 220
bb) Der Abschluß von Dienstvereinbarungen 222
cc) Die Kontrolle der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften sowie der getroffenen Dienstvereinbarungen 223
b) Die Mitarbeiterbefragungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells 224
3. Die Beteiligung des Personalrates 225
a) Die Grundvoraussetzungen der Zusammenarbeit von Personalvertretung und Dienststellenleitung bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells 225
b) Die Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte des Personalrats bei Implementierung des Neuen Steuerungsmodells bzw. den sich daraus ergebenden sonstigen Modernisierungsmaßnahmen der öffentlichen Verwaltung 226
aa) Die Mitbestimmungsrechte des Personalrats 227
bb) Die Mitwirkungsrechte des Personalrats 230
cc) Die Anhörungsrechte des Personalrats 231
dd) Die besondere personalvertretungsrechtliche Relevanz von Arbeitzeiterfassung und Zielvereinbarungen 231
(1) Die Arbeitszeiterfassung 232
(2) Die Zielvereinbarungen 234
III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell sowie seine verwaltungsmäßigen, personellen und finanziellen Auswirkungen 235
1. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell 235
2. Der durch die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verursachte Verwaltungsaufwand 237
3. Die personelle Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltung als Folge des Neuen Steuerungsmodells – das Ende des „Juristenprivilegs“? 238
4. Die Kosten und der finanzielle Nutzen des Neuen Steuerungsmodells 239
IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung 241
3. Kapitel: Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das System der externen und internen Finanzkontrolle 245
I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne 245
1. Die Finanzkontrolle durch die Legislative 245
2. Die Kontrolle durch die Gerichte 246
3. Die Kontrolle durch die Öffentlichkeit 248
4. Die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne 249
a) Der Bundesrechnungshof 249
aa) Die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes 249
bb) Die Unterstützungsfunktion des Bundesrechnungshofes für das Parlament 251
cc) Die Schwachstellen der Arbeit des Bundesrechnungshofes 251
(1) Die Sonderstellung der Sozialversicherung 251
(2) Die Prüfungslücken auf Grund internationaler Verpflichtungen 252
(3) Die fehlende Möglichkeit einer rechtlichen Sanktionierung 252
(4) Die Kritik an der Personalpolitik des Bundesrechnungshofes 253
(5) Die Stichprobenartigkeit der Prüfungen 254
dd) Der/die Präsident(in) des Bundesrechnungshofes als Beauftragte(r) für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 254
b) Die Landesrechnungshöfe 255
c) Der Europäische Rechnungshof und die interne europäische Finanzkontrolle 256
aa) Der Europäische Rechnungshof 256
bb) Die interne europäische Finanzkontrolle 257
d) Die Vorprüfung der öffentlichen Verwaltung 258
aa) Die Vorprüfung auf Bundesebene 259
(1) Die Vorprüfungsstellen vor der Umorganisation der Finanzkontrolle im Jahre 1998 259
(2) Die grundsätzliche Umorganisation der Vorprüfung im Jahre 1998 260
bb) Die Besonderheiten der Vorprüfung bei der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit 260
(1) Das Vorprüfungsamt der Bundesanstalt für Arbeit 261
(2) Die Rechtsgrundlagen der Arbeit des Vorprüfungsamtes 262
(3) Der Wandel im Selbstverständnis des Vorprüfungsamtes 262
cc) Die Vorprüfung auf Länderebene 264
(1) Die Bundesländer mit sog. einstufiger Finanzkontrolle 264
(2) Die Bundesländer mit sog. zweistufiger Finanzkontrolle 265
e) Kurze Zusammenfassung der Vor- und Nachteile des derzeitigen Systems der externen Finanzkontrolle 265
aa) Die Vorteile 265
bb) Die Nachteile 265
II. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle 266
1. Die Bestandsgarantie der externen Finanzkontrolle 267
2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Binnenstruktur der Rechnungshöfe 268
a) Die Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei den Rechnungshöfen 268
b) Die notwendige Veränderung der Personalstruktur der Rechnungshöfe 269
3. Die Beteiligung der Rechnungshöfe am Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung 270
4. Die Veränderungen in der Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle 272
a) Die formalen Erleichterungen der Prüftätigkeit 273
aa) Die Verbesserung der Prüfgrundlagen durch eine verbesserte Datenlage 273
bb) Das sinnvolle Maß des Zugriffs der externen Finanzkontrolle auf die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings 273
b) Die inhaltlichen Veränderungen der Prüftätigkeit 275
aa) Die Einbindung der externen Finanzkontrolle in die Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungshandelns 275
bb) Der Wandel von der einzelfallbezogenen Belegprüfung zur rechnungsunabhängigen Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen 277
cc) Die wachsende Bedeutung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen als Folge der beabsichtigten Finalsteuerung des Verwaltungshandelns 278
dd) Die Prüfung der „Programmierung“ staatlichen Handelns durch das Kontraktmanagement 280
ee) Die Evaluation der neuen Steuerungsinstrumente 281
(1) Die Wirtschaftlichkeit der neuen Steuerungsinstrumente 281
(2) Die Kosten-Nutzen-Frage der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente 282
ff) Die Rolle der externen Finanzkontrolle beim sog. Benchmarking 282
5. Der Ausgleich struktureller Schwächen der externen Finanzkontrolle durch das Neue Steuerungsmodell 283
a) Die Ergänzung der ex post-Kontrolle 283
b) Die Kompensation der begrenzten Prüfkapazität der externen Finanzkontrolle durch neue Steuerungsinstrumente 284
6. Der größer werdende Entscheidungsspielraum der öffentlichen Verwaltung und der „politische“ Rechnungshof 285
III. Die interne Finanzkontrolle 286
1. Der Beauftragte für den Haushalt 287
2. Die Fachebene 288
3. Die Innenrevision 289
a) Die Innenrevision auf Bundesebene 290
aa) Die Innenrevision in der unmittelbaren Bundesverwaltung 291
bb) Die Innenrevision in der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit 291
(1) Der Ämterprüfdienst der Bundesanstalt für Arbeit als Vorläufer der heutigen Innenrevision 292
(2) Die Aufgaben und Organisation der Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit 293
b) Die Innenrevision auf Länderebene 295
4. Die Stärken und Schwächen der internen Finanzkontrolle 296
IV. Die Funktion der internen Finanzkontrolle im Neuen Steuerungsmodell 298
1. Das Verhältnis der Innenrevision zur Budgetierung und zur dezentralen Ressourcenverantwortung 298
2. Das Verhältnis der Innenrevision zum Controlling 299
V. Zusammenfassung 300
1. Die verschiedenen Kontrollinstanzen zur Überwachung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung 300
2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle 301
3. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die interne Finanzkontrolle 302
4. Kapitel: Zusammenfassung 303
I. Die rechtlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells 303
1. Ergebnis 303
2. Ergebnis 303
3. Ergebnis 304
II. Die organisatorischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells 305
1. Ergebnis 305
2. Ergebnis 307
III. Die politischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells 307
1. Ergebnis 308
2. Ergebnis 308
3. Ergebnis 309
IV. Fazit 309
Literaturverzeichnis 310
Anhang 1 329
Anhang 2 336
Anhang 3 350
Anhang 4 351
Anhang 5 363
Anhang 6 389
Sachwortverzeichnis 395