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Everts, A. (2004). Plebiszitäre Unterschriftenaktionen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5
Everts, Arne. Plebiszitäre Unterschriftenaktionen. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5
Everts, A (2004): Plebiszitäre Unterschriftenaktionen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5
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Plebiszitäre Unterschriftenaktionen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 951
(2004)
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Abstract
Der Verfasser behandelt Möglichkeiten und Grenzen der Staatsorgane einschließlich ihrer Teile, mit informalen Mitteln die Meinung der Bevölkerung zu politischen Sachfragen amtlich und "authentisch" zu ermitteln.Arne Everts geht der Frage nach, ob für derartige Maßnahmen eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist und ob gegebenenfalls ein Verfassungsvorbehalt besteht. Dabei gilt es, von anderen Erscheinungsformen des gesellschaftlichen Bereichs wie etwa staatlicher Öffentlichkeitsarbeit und dem Mittel einer staatlich veranlassten Demoskopie abzugrenzen. Im weiteren Fortgang wird geprüft, ob und wie die für den staatlichen Bereich gefundenen Ergebnisse auf die kommunale Ebene übertragen werden können. Die Thematik kommunaler Bürgerbefragungen bedarf vor dem Hintergrund der mittlerweile flächendeckend eingeführten übrigen Formen kommunaler Plebiszite einer vertieften Betrachtung.Schließlich wendet sich der Autor der Frage nach der Zulässigkeit von "plebiszitären" Unterschriftenaktionen politischer Parteien zu. Weiterhin behandelt er an dieser Stelle grundlegende Fragen zur Stellung der Parteien im Verfassungsgefüge sowie zum Problem der Verfassungsumgehung unter Einschluss der Rechtsfigur der sogenannten "Verfassungsorgantreue".
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 20 | ||
| 1. Kapitel: Einführung | 25 | ||
| A. Problemaufriss | 25 | ||
| B. Gang der Untersuchung | 30 | ||
| 2. Kapitel: Untersuchungsgegenstand „Unterschriftenaktionen“ | 32 | ||
| A. Staatlich initiierte Unterschriftenaktionen – Grundlegung und Terminologie | 32 | ||
| I. Staatliche Unterschriftenaktionen im System der plebiszitären Willensbildung | 32 | ||
| 1. Der herkömmliche Formenkanon unmittelbarer Volksbeteiligung | 32 | ||
| a) Dezisive Formen | 33 | ||
| b) Rechtlich unverbindliche Formen | 36 | ||
| 2. Insbesondere: Organinitiierte „Unterschriftenaktion“ und amtliche Volksbefragung | 39 | ||
| a) Der Begriff der „Volksbefragung“ | 39 | ||
| b) Gemeinsamkeiten und Unterschiede | 41 | ||
| c) Rechtliche Konsequenzen für die Untersuchung? | 43 | ||
| d) Unterschriftensammlungen im Zuge von Volksbegehren und Bürgerbegehren | 43 | ||
| e) Unterschriftensammlungen unmittelbar gegen dritte Privatrechtssubjekte | 44 | ||
| 3. Zwischenergebnis: Begriff einer „plebiszitären Unterschriftenaktion“ | 45 | ||
| II. Aktionsgegenstand | 46 | ||
| 1. Zur Reichweite potenzieller Abstimmungsmaterien | 46 | ||
| 2. Qualität der Abstimmungsmaterie – „Grundlegende“ politische Bedeutung | 47 | ||
| III. Zielrichtung und Funktionen organinitiierter Unterschriftenaktionen | 48 | ||
| 1. „Neutrale“ Unterschriftenaktionen | 49 | ||
| 2. „Konsensuale“ Unterschriftenaktionen | 50 | ||
| 3. „Oppositionelle“ Unterschriftenaktionen | 50 | ||
| a) Beispiele | 50 | ||
| b) Die Oppositionsfunktion als Spezifikum organinitiierter Unterschriftenaktionen | 51 | ||
| c) Unterfunktion: „Entlastung“ der Opposition | 53 | ||
| d) „Interföderale Opposition“ | 53 | ||
| IV. Plebiszitäre Unterschriftenaktionen der Länder | 54 | ||
| 1. Identität der Problembereiche | 54 | ||
| 2. Besonderheit: Staatliche Unterschriftenaktion als Verwaltungsreferendum | 54 | ||
| B. Kommunalinitiierte Unterschriftenaktionen | 55 | ||
| I. Erscheinungsformen und -funktionen, Vergleich mit der staatlichen Ebene | 55 | ||
| II. Formen unmittelbarer kommunaler Bürgerbeteiligung im geltenden Recht | 58 | ||
| 1. Dezisive Formen | 58 | ||
| 2. Rechtlich unverbindliche Formen | 59 | ||
| 3. Insbesondere: Bürgerbefragung mittels Unterschriftenaktion | 61 | ||
| C. „Plebiszitäre“ Unterschriftenaktionen politischer Parteien | 62 | ||
| D. Praktische Relevanz der Thematik | 65 | ||
| I. Bisherige Anwendungsfälle formaler und informaler Volkskonsultation | 65 | ||
| 1. Staatliche Volksbefragungen | 66 | ||
| a) Vorstöße auf staatlicher Ebene | 66 | ||
| aa) Im Bundesbereich | 66 | ||
| bb) Im Bereich der Länder | 67 | ||
| b) Durchgeführte staatliche Volksbefragungen – Die „informatorische“ Südwest-Vorabstimmung vom 24.09.1950 | 68 | ||
| 2. Kommunale Bürgerbefragungsaktionen ohne gesetzliche Grundlage | 70 | ||
| a) Bürgerbefragungsaktionen zu Gegenständen der Bundespolitik | 70 | ||
| b) Bürgerbefragungsaktionen zu kommunalen Angelegenheiten | 71 | ||
| aa) Bürgerbefragung EXPO 2000 in Hannover | 72 | ||
| bb) Kommunale Bürgerbefragung „Zementwerk“ in Dettingen/Erms | 73 | ||
| cc) Bürgerbefragungen zu kommunalen Gebietsveränderungen | 74 | ||
| 3. Zur Praxis parteiinitiierter Unterschriftenaktionen | 76 | ||
| a) Die Volksbefragungskampagne der KPD zur Wiederbewaffnung (1951/1952) | 76 | ||
| b) Die „Volksbefragungskampagne“ der Friedensbewegung (1983/1984) | 78 | ||
| c) Die Unterschriftenaktion der CDU/CSU gegen die doppelte Staatsbürgerschaft (1999) | 80 | ||
| II. Praktischer Ausblick | 84 | ||
| 3. Kapitel: Staatliche Unterschriftenaktionen | 86 | ||
| A. Die verfassungsrechtliche Struktur organinitiierter Unterschriftenaktionen | 86 | ||
| I. Das Handeln der initiierenden Staatsorgane | 87 | ||
| 1. Initiierung staatlicher Unterschriftenaktionen als öffentlich-rechtliche Maßnahme | 87 | ||
| 2. Lösung der Zuordnungsfrage nach der „Interessentheorie“ | 88 | ||
| 3. Gemeinwohlorientierung und oppositionelle Unterschriftenaktionen | 90 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 91 | ||
| II. Die Handlungen der unterstützenden Personen: Verfassungsrechtliche Qualifikation der Unterschriftsleistung | 91 | ||
| 1. Zur Unterscheidung von Staat und Gesellschaft unter dem Grundgesetz | 93 | ||
| 2. „Herkömmliche“ Volksbefragung und Staatswillensbildung | 96 | ||
| a) Das „Volksbefragungsurteil“ des BVerfG zur Atombewaffnung der Bundeswehr | 97 | ||
| b) Rechtliche Würdigung: Die formell-subjektive Abgrenzungsmethode des BVerfG | 99 | ||
| c) Einheitliche Betrachtungsweise für alle Arten von Volkbefragungen | 104 | ||
| aa) Nicht-oppositionelle Volksbefragungen | 104 | ||
| bb) Zwang zur Beachtung (auch) funktioneller Kompetenzgrenzen | 105 | ||
| d) Volksbefragungen als „Nicht-Abstimmungen“ i. S. des Grundgesetzes (Krause)? | 105 | ||
| 3. Staatliche Unterschriftenaktionen und (staats)rechtliche Qualität der Unterschriftsleistung | 107 | ||
| a) Organinitiierte Unterschriftenaktionen und staatlich organisierte Sammelpetitionen | 109 | ||
| b) Organinitiierte Unterschriftenaktionen und „stille Massenkundgebungen“ des Staates | 110 | ||
| c) Staatliche und staatlich veranlasste Unterschriftensammlungen im geltenden Recht | 112 | ||
| aa) Volksbegehren | 112 | ||
| bb) Volksinitiative | 113 | ||
| cc) Zur Bedeutung des Quorums für das Wesen der Unterschriftsleistung | 116 | ||
| dd) Konsequenzen für die rechtliche Einordnung organinitiierter Unterschriftenaktionen | 118 | ||
| ee) Zwischenergebnis | 119 | ||
| d) Staatliche Unterschriftenaktionen als informal-imperfekte Referenden | 119 | ||
| aa) Verfassungsrechtliche Konsequenzen einer offenen Gestaltung | 120 | ||
| (1) Das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage | 121 | ||
| (2) Der Verzicht auf die entsprechende Anwendung wahlrechtlicher Grundsätze | 122 | ||
| bb) Die verfassungsrechtliche Bedeutung einer fehlenden Beschränkung auf das Staatsvolk | 127 | ||
| III. Zwischenergebnis | 129 | ||
| B. Verwandte Phänomene des politisch-gesellschaftlichen Bereichs | 129 | ||
| I. Staatliche Unterschriftenaktionen und „interaktive“ Öffentlichkeitsarbeit | 130 | ||
| II. Staatliche Unterschriftenaktionen im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung | 131 | ||
| III. Staatliche Unterschriftenaktionen und statistische Datenerhebung | 134 | ||
| IV. Organinitiierte Unterschriftenaktionen versus „staatliche Demoskopie“ | 135 | ||
| C. Zwischenergebnis: Der „weite“ Volksbefragungsbegriff | 138 | ||
| D. Gesetzesvorbehalt für organinitiierte plebiszitäre Unterschriftenaktionen | 138 | ||
| I. Mögliche Gestaltungsvarianten | 139 | ||
| 1. Die „Ad-hoc-Lösung“ | 139 | ||
| 2. Die „Rahmenlösung“ | 140 | ||
| 3. Die „punktuelle Lösung“ | 140 | ||
| 4. Kombinationen und Variationen | 141 | ||
| II. Diskussion | 142 | ||
| 1. Ausgangspunkt: Der Vorbehalt des Gesetzes in der Staatsrechtslehre | 142 | ||
| a) Gesetzesvorbehalt für „staatsleitende Akte“? | 142 | ||
| b) „Rechtsstaatlicher“ und „institutioneller“ Gesetzesvorbehalt | 143 | ||
| 2. Konsequenzen für plebiszitäre Spontanbefragungsaktionen des Staates | 145 | ||
| a) Staatliche Unterschriftenaktionen als Aktualisierung von Verfassungszuständigkeiten | 145 | ||
| b) Insbesondere: Gesetzesvorbehalt und rechtliche Unverbindlichkeit der Abstimmung | 148 | ||
| c) Die rechtlich zulässigen Varianten im Falle einer gesetzlichen Ausgestaltung | 148 | ||
| III. Ergebnis | 150 | ||
| E. Verfassungsvorbehalt für imperfekte Referenden | 151 | ||
| I. (Bundes-)Volksbefragungen und Grundgesetz | 152 | ||
| 1. Imperfekte Referenden und „Verstoß“ gegen Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG – Grammatikalische Interpretation | 154 | ||
| 2. Die Bedeutung der Art. 29, 118 f. GG – systematische Interpretation | 155 | ||
| a) Neugliederungsabstimmungen und relevante Entscheidungseinheit | 156 | ||
| b) Neugliederungsabstimmungen als „Territorialplebiszite“ | 158 | ||
| c) Schlussfolgerung | 159 | ||
| 3. Volksbefragungen und freies Abgeordnetenmandat | 159 | ||
| 4. „Institutioneller“ Verfassungsvorbehalt und fehlende Ermächtigungsgrundlage | 162 | ||
| 5. Volksbefragungen und Verfassungsgenese | 165 | ||
| 6. Auslegungsergebnis | 167 | ||
| II. Volksbefragungen auf Landesebene (unter besonderer Berücksichtigung Bayerns) | 168 | ||
| 1. Die parallele Verfassungsrechtslage | 168 | ||
| a) Die Rolle des Homogenitätsgebots | 168 | ||
| b) Die Rechtslage nach Landesverfassungsrecht am Beispiel Bayerns | 169 | ||
| aa) Die Territorialplebiszite in Bayern – Analogie zur Rechtslage im Bund | 169 | ||
| bb) Die Relevanz der auftragsfreien Repräsentation in Bayern | 170 | ||
| cc) Der institutionelle Vorbehalt der Bayerischen Verfassung | 170 | ||
| dd) Institute plebiszitärer Staatswillensbildung in Bayern – argumentum e contrario | 171 | ||
| c) Ergebnis | 172 | ||
| 2. Insbesondere: Das imperfekte Verwaltungsreferendum auf (landes)staatlicher Ebene | 173 | ||
| a) Die behördeninitiierte Unterschriftenaktion als imperfektes Verwaltungsreferendum | 174 | ||
| b) Besondere verfassungsrechtliche Probleme eines imperfekten Verwaltungsreferendums | 175 | ||
| Exkurs: Gesetzgebungskompetenzen | 178 | ||
| F. Rechtsschutzfragen | 181 | ||
| I. Interorganschaftlicher und intraorganschaftlicher Rechtsschutz | 181 | ||
| II. Interföderaler Rechtsschutz | 183 | ||
| III. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG | 184 | ||
| G. Ergebnis 3. Kapitel | 188 | ||
| 4. Kapitel: Kommunale Unterschriftenaktionen | 190 | ||
| A. Gleichlauf mit der staatlichen Ebene | 190 | ||
| I. Staatliche und kommunale Hoheitsgewalt – strukturelle Identität | 191 | ||
| 1. Gemeindebürgerschaft als Kommunalorgan | 191 | ||
| 2. Folgerungen | 193 | ||
| II. Bloße Information der Gemeindeorgane? | 195 | ||
| III. Plebiszitäre Bürgerbefragungsaktionen, Universalitätsprinzip und Organisationshoheit der Gemeinde | 197 | ||
| 1. Das Allzuständigkeitsprinzip gem. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG | 197 | ||
| 2. Schlussfolgerungen | 198 | ||
| a) Funktionale und föderale Kompetenzgrenzen | 198 | ||
| b) Die Begrenzung der Organisationshoheit im eigenen Wirkungskreis – kein „Beteiligungserfindungsrecht“ der Gemeinden | 199 | ||
| IV. Bestätigung am Beispiel der Kommunalverfassung Bayerns | 201 | ||
| 1. Zur interpretatorischen Relevanz der gesetzlichen Regelungen von „Bürgerbefragungen“ im Zuge kommunaler Gebietsneugliederungen | 202 | ||
| 2. Die Reichweite der bestehenden Regelungen kommunalplebiszitärer Bürgermitwirkung | 204 | ||
| 3. Insbesondere: Das „Ratsbegehren“ als Prototyp und gesetzlicher Regelfall eines Kommunalreferendums | 206 | ||
| 4. Der innerföderale Verfassungsvergleich | 208 | ||
| a) § 22 d NdsGO und die Folgen für die Auslegung der Kommunalverfassung in Bayern | 208 | ||
| b) Die „Einwohnerbefragung“ im Saarland | 209 | ||
| 5. „Unvollständige Ermächtigungsnormen“ in der Bayerischen Verfassung? | 211 | ||
| V. Imperfekte Kommunalreferenden und Partizipationsgedanke | 212 | ||
| B. Konsequenzen für die bisherige kommunale Praxis | 213 | ||
| C. Rechtsschutzfragen | 215 | ||
| I. Kommunalaufsicht | 215 | ||
| II. Kommunalverfassungsstreit | 216 | ||
| III. Rechtsschutz gegen kommunalplebiszitäre Übergriffe in staatliche Kompetenzbereiche | 217 | ||
| 1. Der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue | 218 | ||
| 2. Die prozessuale Durchsetzung: Bund-Länder-Streit | 220 | ||
| 3. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG – Kommunen als „Sachverhaltsbeteiligte“ | 220 | ||
| D. Ergebnis 4. Kapitel | 222 | ||
| 5. Kapitel: „Plebiszitäre“ Unterschriftenaktionen politischer Parteien | 223 | ||
| A. Problemaufriss | 223 | ||
| I. Unterschriftenaktionen politischer Parteien als „Ersatzplebiszite“ | 223 | ||
| II. Rechtliche Unergiebigkeit der bisherigen Praxis für die Untersuchung | 227 | ||
| III. Das Problem der externen Verfassungsbindung der Parteien | 228 | ||
| B. Unterschriftenaktionen als Parteienmitwirkung nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG | 233 | ||
| I. Die Stellung der politischen Parteien im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes | 233 | ||
| 1. Die Doktrin vom „Parteienstaat“ und die ältere Rechtsprechung des BVerfG | 234 | ||
| 2. Der Wechsel in der Rechsprechung: Verankerung der Parteien in der Gesellschaft | 237 | ||
| 3. Folgerungen | 239 | ||
| a) Die „Zwitterstellung“ der Parteien – Unmöglichkeit einer generellen Standortbestimmung und die Folgen | 239 | ||
| b) Zur Bedeutung der verfassungsprozessualen Stellung der Parteien für die Frage nach der Verfassungsbindung | 242 | ||
| aa) Die Parteifähigkeit der Parteien im Verfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG | 242 | ||
| bb) Rechtsschutz gegen parteiinitiierte Ersatzplebiszite – Die Parteien als mögliche Gegner im Organstreitverfahren | 246 | ||
| cc) Zum Nutzen des Verfassungsprozessrechts für die Auslegung | 247 | ||
| c) Notwendigkeit einer einzelfallorientierten Interpretation | 248 | ||
| II. „Parteiplebiszite“ als Betätigung grundrechtlicher Freiheiten? | 249 | ||
| 1. Der verfassungsrechtliche Status der Teilnehmer parteiinitiierter Unterschriftenaktionen | 249 | ||
| 2. Parteiinitiierte Unterschriftenaktionen und freiheitlicher Status der Parteien | 251 | ||
| a) Pateiinitiierte Unterschriftenaktionen und die (grund)rechtlichen Positionen der Parteien | 251 | ||
| aa) Parteiplebiszite und Meinungsäußerungsfreiheit | 251 | ||
| bb) Parteiplebiszite und „Parteienfreiheit“ gem. Art. 21 Abs. 1 GG | 253 | ||
| b) Objektiv-rechtliche Begrenzungen | 255 | ||
| aa) Der aufgabenrechtliche Gehalt des Art. 21 GG | 255 | ||
| bb) Konsequenz I: Zulässigkeit „faktischer“ Plebiszite von Verbänden und Bürgerinitiativen | 259 | ||
| cc) Konsequenz II: Zulässigkeit quasiplebiszitärer Unterschriftenaktionen sogenannter „Rathausparteien“ und kommunaler Wählervereinigungen | 260 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 261 | ||
| III. Unterschriftenaktionen und Teilhabe an der politischen Willensbildung nach Art. 21 GG | 261 | ||
| 1. Das Argument effektiver Opposition und Kontrolle | 263 | ||
| 2. „Usurpation“ direktdemokratischer Elemente durch Parteien und unzulässige Teilhabe an staatlicher Willensbildung | 265 | ||
| a) Die rechtliche Relevanz der Verfassungswirklichkeit | 265 | ||
| aa) Die Parteiendemokratie unter der Geltung des Grundgesetzes | 266 | ||
| bb) Parteiamtlicher Druck und Instrumentalisierung des Stimmvolkes | 267 | ||
| cc) Zur (Un)Möglichkeit einer normativen Kraft des Faktischen | 268 | ||
| b) Konsequenz: Unmöglichkeit eines autonomen Handlungssphärenwechsels unter dem Grundgesetz | 271 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 272 | ||
| IV. Unterschriftenaktionen politischer Parteien und das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation | 272 | ||
| V. Parteiplebiszite und unmittelbare Einwirkung auf Justiz und Verwaltung | 273 | ||
| 1. Der Bereich des Staates | 273 | ||
| 2. Der kommunale Bereich | 276 | ||
| VI. Ergebnis | 278 | ||
| C. Verfassungsorgantreue als mögliche Rechtsausübungsschranke | 278 | ||
| I. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue | 279 | ||
| 1. Die Verfassungsorgantreue nach Schenke – Herkunft, Struktur, Bedeutung | 279 | ||
| a) Terminologische Anmerkung | 280 | ||
| b) Der Integrationsgedanke als tragendes Fundament | 282 | ||
| c) Zu den Funktionen des Prinzips der Verfassungsorgantreue | 283 | ||
| 2. Zum Begriff des Interorganrespekts bei Lorz | 284 | ||
| II. Die politischen Parteien als Adressaten des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue | 285 | ||
| 1. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue im Spannungsfeld zwischen Parteienfreiheit und Aufgabenwahrnehmung nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG | 287 | ||
| 2. Unterschriftenaktionen der Parteien, Verfassungsintegration und „Verfassungsumgehung“ | 289 | ||
| a) Das Prinzip der Verfassungseinheit und das Problem der integrationsstiftenden Wirkung der Parteien | 289 | ||
| aa) Verfassungsintegration der Parteien | 290 | ||
| bb) Verfassungsintegration durch Parteien | 290 | ||
| b) Das argumentative Patt und die Notwendigkeit einer abstrahierenden Betrachtung: Das „Wesen“ der jeweiligen Gemeinwohlbindung | 291 | ||
| 3. Zur Bedeutung eines „Parteienprivilegs“ nach Art. 21 Abs. 2 GG | 292 | ||
| 4. Faktische Gemeinwohlbindung konkret-individuellen Parteihandelns und mögliche Folgen | 294 | ||
| 5. Mögliche Friktionen bei einer konkret-gemeinwohlorientierten Umhegung des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG | 295 | ||
| III. Schlussfolgerung | 297 | ||
| D. Ergebnis 5. Kapitel | 297 | ||
| 6. Kapitel: Schlussbetrachtung | 298 | ||
| Zusammenfassung | 302 | ||
| Literaturverzeichnis | 309 | ||
| Sachwortregister | 325 |