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Plebiszitäre Unterschriftenaktionen

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Everts, A. (2004). Plebiszitäre Unterschriftenaktionen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5
Everts, Arne. Plebiszitäre Unterschriftenaktionen. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5
Everts, A (2004): Plebiszitäre Unterschriftenaktionen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5

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Plebiszitäre Unterschriftenaktionen

Everts, Arne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 951

(2004)

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Abstract

Der Verfasser behandelt Möglichkeiten und Grenzen der Staatsorgane einschließlich ihrer Teile, mit informalen Mitteln die Meinung der Bevölkerung zu politischen Sachfragen amtlich und "authentisch" zu ermitteln.

Arne Everts geht der Frage nach, ob für derartige Maßnahmen eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist und ob gegebenenfalls ein Verfassungsvorbehalt besteht. Dabei gilt es, von anderen Erscheinungsformen des gesellschaftlichen Bereichs wie etwa staatlicher Öffentlichkeitsarbeit und dem Mittel einer staatlich veranlassten Demoskopie abzugrenzen. Im weiteren Fortgang wird geprüft, ob und wie die für den staatlichen Bereich gefundenen Ergebnisse auf die kommunale Ebene übertragen werden können. Die Thematik kommunaler Bürgerbefragungen bedarf vor dem Hintergrund der mittlerweile flächendeckend eingeführten übrigen Formen kommunaler Plebiszite einer vertieften Betrachtung.

Schließlich wendet sich der Autor der Frage nach der Zulässigkeit von "plebiszitären" Unterschriftenaktionen politischer Parteien zu. Weiterhin behandelt er an dieser Stelle grundlegende Fragen zur Stellung der Parteien im Verfassungsgefüge sowie zum Problem der Verfassungsumgehung unter Einschluss der Rechtsfigur der sogenannten "Verfassungsorgantreue".

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 20
1. Kapitel: Einführung 25
A. Problemaufriss 25
B. Gang der Untersuchung 30
2. Kapitel: Untersuchungsgegenstand „Unterschriftenaktionen“ 32
A. Staatlich initiierte Unterschriftenaktionen – Grundlegung und Terminologie 32
I. Staatliche Unterschriftenaktionen im System der plebiszitären Willensbildung 32
1. Der herkömmliche Formenkanon unmittelbarer Volksbeteiligung 32
a) Dezisive Formen 33
b) Rechtlich unverbindliche Formen 36
2. Insbesondere: Organinitiierte „Unterschriftenaktion“ und amtliche Volksbefragung 39
a) Der Begriff der „Volksbefragung“ 39
b) Gemeinsamkeiten und Unterschiede 41
c) Rechtliche Konsequenzen für die Untersuchung? 43
d) Unterschriftensammlungen im Zuge von Volksbegehren und Bürgerbegehren 43
e) Unterschriftensammlungen unmittelbar gegen dritte Privatrechtssubjekte 44
3. Zwischenergebnis: Begriff einer „plebiszitären Unterschriftenaktion“ 45
II. Aktionsgegenstand 46
1. Zur Reichweite potenzieller Abstimmungsmaterien 46
2. Qualität der Abstimmungsmaterie – „Grundlegende“ politische Bedeutung 47
III. Zielrichtung und Funktionen organinitiierter Unterschriftenaktionen 48
1. „Neutrale“ Unterschriftenaktionen 49
2. „Konsensuale“ Unterschriftenaktionen 50
3. „Oppositionelle“ Unterschriftenaktionen 50
a) Beispiele 50
b) Die Oppositionsfunktion als Spezifikum organinitiierter Unterschriftenaktionen 51
c) Unterfunktion: „Entlastung“ der Opposition 53
d) „Interföderale Opposition“ 53
IV. Plebiszitäre Unterschriftenaktionen der Länder 54
1. Identität der Problembereiche 54
2. Besonderheit: Staatliche Unterschriftenaktion als Verwaltungsreferendum 54
B. Kommunalinitiierte Unterschriftenaktionen 55
I. Erscheinungsformen und -funktionen, Vergleich mit der staatlichen Ebene 55
II. Formen unmittelbarer kommunaler Bürgerbeteiligung im geltenden Recht 58
1. Dezisive Formen 58
2. Rechtlich unverbindliche Formen 59
3. Insbesondere: Bürgerbefragung mittels Unterschriftenaktion 61
C. „Plebiszitäre“ Unterschriftenaktionen politischer Parteien 62
D. Praktische Relevanz der Thematik 65
I. Bisherige Anwendungsfälle formaler und informaler Volkskonsultation 65
1. Staatliche Volksbefragungen 66
a) Vorstöße auf staatlicher Ebene 66
aa) Im Bundesbereich 66
bb) Im Bereich der Länder 67
b) Durchgeführte staatliche Volksbefragungen – Die „informatorische“ Südwest-Vorabstimmung vom 24.09.1950 68
2. Kommunale Bürgerbefragungsaktionen ohne gesetzliche Grundlage 70
a) Bürgerbefragungsaktionen zu Gegenständen der Bundespolitik 70
b) Bürgerbefragungsaktionen zu kommunalen Angelegenheiten 71
aa) Bürgerbefragung EXPO 2000 in Hannover 72
bb) Kommunale Bürgerbefragung „Zementwerk“ in Dettingen/Erms 73
cc) Bürgerbefragungen zu kommunalen Gebietsveränderungen 74
3. Zur Praxis parteiinitiierter Unterschriftenaktionen 76
a) Die Volksbefragungskampagne der KPD zur Wiederbewaffnung (1951/1952) 76
b) Die „Volksbefragungskampagne“ der Friedensbewegung (1983/1984) 78
c) Die Unterschriftenaktion der CDU/CSU gegen die doppelte Staatsbürgerschaft (1999) 80
II. Praktischer Ausblick 84
3. Kapitel: Staatliche Unterschriftenaktionen 86
A. Die verfassungsrechtliche Struktur organinitiierter Unterschriftenaktionen 86
I. Das Handeln der initiierenden Staatsorgane 87
1. Initiierung staatlicher Unterschriftenaktionen als öffentlich-rechtliche Maßnahme 87
2. Lösung der Zuordnungsfrage nach der „Interessentheorie“ 88
3. Gemeinwohlorientierung und oppositionelle Unterschriftenaktionen 90
4. Zwischenergebnis 91
II. Die Handlungen der unterstützenden Personen: Verfassungsrechtliche Qualifikation der Unterschriftsleistung 91
1. Zur Unterscheidung von Staat und Gesellschaft unter dem Grundgesetz 93
2. „Herkömmliche“ Volksbefragung und Staatswillensbildung 96
a) Das „Volksbefragungsurteil“ des BVerfG zur Atombewaffnung der Bundeswehr 97
b) Rechtliche Würdigung: Die formell-subjektive Abgrenzungsmethode des BVerfG 99
c) Einheitliche Betrachtungsweise für alle Arten von Volkbefragungen 104
aa) Nicht-oppositionelle Volksbefragungen 104
bb) Zwang zur Beachtung (auch) funktioneller Kompetenzgrenzen 105
d) Volksbefragungen als „Nicht-Abstimmungen“ i. S. des Grundgesetzes (Krause)? 105
3. Staatliche Unterschriftenaktionen und (staats)rechtliche Qualität der Unterschriftsleistung 107
a) Organinitiierte Unterschriftenaktionen und staatlich organisierte Sammelpetitionen 109
b) Organinitiierte Unterschriftenaktionen und „stille Massenkundgebungen“ des Staates 110
c) Staatliche und staatlich veranlasste Unterschriftensammlungen im geltenden Recht 112
aa) Volksbegehren 112
bb) Volksinitiative 113
cc) Zur Bedeutung des Quorums für das Wesen der Unterschriftsleistung 116
dd) Konsequenzen für die rechtliche Einordnung organinitiierter Unterschriftenaktionen 118
ee) Zwischenergebnis 119
d) Staatliche Unterschriftenaktionen als informal-imperfekte Referenden 119
aa) Verfassungsrechtliche Konsequenzen einer offenen Gestaltung 120
(1) Das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage 121
(2) Der Verzicht auf die entsprechende Anwendung wahlrechtlicher Grundsätze 122
bb) Die verfassungsrechtliche Bedeutung einer fehlenden Beschränkung auf das Staatsvolk 127
III. Zwischenergebnis 129
B. Verwandte Phänomene des politisch-gesellschaftlichen Bereichs 129
I. Staatliche Unterschriftenaktionen und „interaktive“ Öffentlichkeitsarbeit 130
II. Staatliche Unterschriftenaktionen im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung 131
III. Staatliche Unterschriftenaktionen und statistische Datenerhebung 134
IV. Organinitiierte Unterschriftenaktionen versus „staatliche Demoskopie“ 135
C. Zwischenergebnis: Der „weite“ Volksbefragungsbegriff 138
D. Gesetzesvorbehalt für organinitiierte plebiszitäre Unterschriftenaktionen 138
I. Mögliche Gestaltungsvarianten 139
1. Die „Ad-hoc-Lösung“ 139
2. Die „Rahmenlösung“ 140
3. Die „punktuelle Lösung“ 140
4. Kombinationen und Variationen 141
II. Diskussion 142
1. Ausgangspunkt: Der Vorbehalt des Gesetzes in der Staatsrechtslehre 142
a) Gesetzesvorbehalt für „staatsleitende Akte“? 142
b) „Rechtsstaatlicher“ und „institutioneller“ Gesetzesvorbehalt 143
2. Konsequenzen für plebiszitäre Spontanbefragungsaktionen des Staates 145
a) Staatliche Unterschriftenaktionen als Aktualisierung von Verfassungszuständigkeiten 145
b) Insbesondere: Gesetzesvorbehalt und rechtliche Unverbindlichkeit der Abstimmung 148
c) Die rechtlich zulässigen Varianten im Falle einer gesetzlichen Ausgestaltung 148
III. Ergebnis 150
E. Verfassungsvorbehalt für imperfekte Referenden 151
I. (Bundes-)Volksbefragungen und Grundgesetz 152
1. Imperfekte Referenden und „Verstoß“ gegen Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG – Grammatikalische Interpretation 154
2. Die Bedeutung der Art. 29, 118 f. GG – systematische Interpretation 155
a) Neugliederungsabstimmungen und relevante Entscheidungseinheit 156
b) Neugliederungsabstimmungen als „Territorialplebiszite“ 158
c) Schlussfolgerung 159
3. Volksbefragungen und freies Abgeordnetenmandat 159
4. „Institutioneller“ Verfassungsvorbehalt und fehlende Ermächtigungsgrundlage 162
5. Volksbefragungen und Verfassungsgenese 165
6. Auslegungsergebnis 167
II. Volksbefragungen auf Landesebene (unter besonderer Berücksichtigung Bayerns) 168
1. Die parallele Verfassungsrechtslage 168
a) Die Rolle des Homogenitätsgebots 168
b) Die Rechtslage nach Landesverfassungsrecht am Beispiel Bayerns 169
aa) Die Territorialplebiszite in Bayern – Analogie zur Rechtslage im Bund 169
bb) Die Relevanz der auftragsfreien Repräsentation in Bayern 170
cc) Der institutionelle Vorbehalt der Bayerischen Verfassung 170
dd) Institute plebiszitärer Staatswillensbildung in Bayern – argumentum e contrario 171
c) Ergebnis 172
2. Insbesondere: Das imperfekte Verwaltungsreferendum auf (landes)staatlicher Ebene 173
a) Die behördeninitiierte Unterschriftenaktion als imperfektes Verwaltungsreferendum 174
b) Besondere verfassungsrechtliche Probleme eines imperfekten Verwaltungsreferendums 175
Exkurs: Gesetzgebungskompetenzen 178
F. Rechtsschutzfragen 181
I. Interorganschaftlicher und intraorganschaftlicher Rechtsschutz 181
II. Interföderaler Rechtsschutz 183
III. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG 184
G. Ergebnis 3. Kapitel 188
4. Kapitel: Kommunale Unterschriftenaktionen 190
A. Gleichlauf mit der staatlichen Ebene 190
I. Staatliche und kommunale Hoheitsgewalt – strukturelle Identität 191
1. Gemeindebürgerschaft als Kommunalorgan 191
2. Folgerungen 193
II. Bloße Information der Gemeindeorgane? 195
III. Plebiszitäre Bürgerbefragungsaktionen, Universalitätsprinzip und Organisationshoheit der Gemeinde 197
1. Das Allzuständigkeitsprinzip gem. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 197
2. Schlussfolgerungen 198
a) Funktionale und föderale Kompetenzgrenzen 198
b) Die Begrenzung der Organisationshoheit im eigenen Wirkungskreis – kein „Beteiligungserfindungsrecht“ der Gemeinden 199
IV. Bestätigung am Beispiel der Kommunalverfassung Bayerns 201
1. Zur interpretatorischen Relevanz der gesetzlichen Regelungen von „Bürgerbefragungen“ im Zuge kommunaler Gebietsneugliederungen 202
2. Die Reichweite der bestehenden Regelungen kommunalplebiszitärer Bürgermitwirkung 204
3. Insbesondere: Das „Ratsbegehren“ als Prototyp und gesetzlicher Regelfall eines Kommunalreferendums 206
4. Der innerföderale Verfassungsvergleich 208
a) § 22 d NdsGO und die Folgen für die Auslegung der Kommunalverfassung in Bayern 208
b) Die „Einwohnerbefragung“ im Saarland 209
5. „Unvollständige Ermächtigungsnormen“ in der Bayerischen Verfassung? 211
V. Imperfekte Kommunalreferenden und Partizipationsgedanke 212
B. Konsequenzen für die bisherige kommunale Praxis 213
C. Rechtsschutzfragen 215
I. Kommunalaufsicht 215
II. Kommunalverfassungsstreit 216
III. Rechtsschutz gegen kommunalplebiszitäre Übergriffe in staatliche Kompetenzbereiche 217
1. Der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue 218
2. Die prozessuale Durchsetzung: Bund-Länder-Streit 220
3. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG – Kommunen als „Sachverhaltsbeteiligte“ 220
D. Ergebnis 4. Kapitel 222
5. Kapitel: „Plebiszitäre“ Unterschriftenaktionen politischer Parteien 223
A. Problemaufriss 223
I. Unterschriftenaktionen politischer Parteien als „Ersatzplebiszite“ 223
II. Rechtliche Unergiebigkeit der bisherigen Praxis für die Untersuchung 227
III. Das Problem der externen Verfassungsbindung der Parteien 228
B. Unterschriftenaktionen als Parteienmitwirkung nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG 233
I. Die Stellung der politischen Parteien im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes 233
1. Die Doktrin vom „Parteienstaat“ und die ältere Rechtsprechung des BVerfG 234
2. Der Wechsel in der Rechsprechung: Verankerung der Parteien in der Gesellschaft 237
3. Folgerungen 239
a) Die „Zwitterstellung“ der Parteien – Unmöglichkeit einer generellen Standortbestimmung und die Folgen 239
b) Zur Bedeutung der verfassungsprozessualen Stellung der Parteien für die Frage nach der Verfassungsbindung 242
aa) Die Parteifähigkeit der Parteien im Verfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG 242
bb) Rechtsschutz gegen parteiinitiierte Ersatzplebiszite – Die Parteien als mögliche Gegner im Organstreitverfahren 246
cc) Zum Nutzen des Verfassungsprozessrechts für die Auslegung 247
c) Notwendigkeit einer einzelfallorientierten Interpretation 248
II. „Parteiplebiszite“ als Betätigung grundrechtlicher Freiheiten? 249
1. Der verfassungsrechtliche Status der Teilnehmer parteiinitiierter Unterschriftenaktionen 249
2. Parteiinitiierte Unterschriftenaktionen und freiheitlicher Status der Parteien 251
a) Pateiinitiierte Unterschriftenaktionen und die (grund)rechtlichen Positionen der Parteien 251
aa) Parteiplebiszite und Meinungsäußerungsfreiheit 251
bb) Parteiplebiszite und „Parteienfreiheit“ gem. Art. 21 Abs. 1 GG 253
b) Objektiv-rechtliche Begrenzungen 255
aa) Der aufgabenrechtliche Gehalt des Art. 21 GG 255
bb) Konsequenz I: Zulässigkeit „faktischer“ Plebiszite von Verbänden und Bürgerinitiativen 259
cc) Konsequenz II: Zulässigkeit quasiplebiszitärer Unterschriftenaktionen sogenannter „Rathausparteien“ und kommunaler Wählervereinigungen 260
3. Zwischenergebnis 261
III. Unterschriftenaktionen und Teilhabe an der politischen Willensbildung nach Art. 21 GG 261
1. Das Argument effektiver Opposition und Kontrolle 263
2. „Usurpation“ direktdemokratischer Elemente durch Parteien und unzulässige Teilhabe an staatlicher Willensbildung 265
a) Die rechtliche Relevanz der Verfassungswirklichkeit 265
aa) Die Parteiendemokratie unter der Geltung des Grundgesetzes 266
bb) Parteiamtlicher Druck und Instrumentalisierung des Stimmvolkes 267
cc) Zur (Un)Möglichkeit einer normativen Kraft des Faktischen 268
b) Konsequenz: Unmöglichkeit eines autonomen Handlungssphärenwechsels unter dem Grundgesetz 271
3. Zwischenergebnis 272
IV. Unterschriftenaktionen politischer Parteien und das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation 272
V. Parteiplebiszite und unmittelbare Einwirkung auf Justiz und Verwaltung 273
1. Der Bereich des Staates 273
2. Der kommunale Bereich 276
VI. Ergebnis 278
C. Verfassungsorgantreue als mögliche Rechtsausübungsschranke 278
I. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue 279
1. Die Verfassungsorgantreue nach Schenke – Herkunft, Struktur, Bedeutung 279
a) Terminologische Anmerkung 280
b) Der Integrationsgedanke als tragendes Fundament 282
c) Zu den Funktionen des Prinzips der Verfassungsorgantreue 283
2. Zum Begriff des Interorganrespekts bei Lorz 284
II. Die politischen Parteien als Adressaten des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue 285
1. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue im Spannungsfeld zwischen Parteienfreiheit und Aufgabenwahrnehmung nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG 287
2. Unterschriftenaktionen der Parteien, Verfassungsintegration und „Verfassungsumgehung“ 289
a) Das Prinzip der Verfassungseinheit und das Problem der integrationsstiftenden Wirkung der Parteien 289
aa) Verfassungsintegration der Parteien 290
bb) Verfassungsintegration durch Parteien 290
b) Das argumentative Patt und die Notwendigkeit einer abstrahierenden Betrachtung: Das „Wesen“ der jeweiligen Gemeinwohlbindung 291
3. Zur Bedeutung eines „Parteienprivilegs“ nach Art. 21 Abs. 2 GG 292
4. Faktische Gemeinwohlbindung konkret-individuellen Parteihandelns und mögliche Folgen 294
5. Mögliche Friktionen bei einer konkret-gemeinwohlorientierten Umhegung des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG 295
III. Schlussfolgerung 297
D. Ergebnis 5. Kapitel 297
6. Kapitel: Schlussbetrachtung 298
Zusammenfassung 302
Literaturverzeichnis 309
Sachwortregister 325