Plebiszitäre Unterschriftenaktionen

Arne Everts

doi:10.3790/978-3-428-51392-5

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Everts, A. (2004). Plebiszitäre Unterschriftenaktionen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5

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Plebiszitäre Unterschriftenaktionen

Everts, Arne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 951

(2004)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51392-5
978-3-428-11392-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51392-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 328
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Der Verfasser behandelt Möglichkeiten und Grenzen der Staatsorgane einschließlich ihrer Teile, mit informalen Mitteln die Meinung der Bevölkerung zu politischen Sachfragen amtlich und "authentisch" zu ermitteln.

Arne Everts geht der Frage nach, ob für derartige Maßnahmen eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist und ob gegebenenfalls ein Verfassungsvorbehalt besteht. Dabei gilt es, von anderen Erscheinungsformen des gesellschaftlichen Bereichs wie etwa staatlicher Öffentlichkeitsarbeit und dem Mittel einer staatlich veranlassten Demoskopie abzugrenzen. Im weiteren Fortgang wird geprüft, ob und wie die für den staatlichen Bereich gefundenen Ergebnisse auf die kommunale Ebene übertragen werden können. Die Thematik kommunaler Bürgerbefragungen bedarf vor dem Hintergrund der mittlerweile flächendeckend eingeführten übrigen Formen kommunaler Plebiszite einer vertieften Betrachtung.

Schließlich wendet sich der Autor der Frage nach der Zulässigkeit von "plebiszitären" Unterschriftenaktionen politischer Parteien zu. Weiterhin behandelt er an dieser Stelle grundlegende Fragen zur Stellung der Parteien im Verfassungsgefüge sowie zum Problem der Verfassungsumgehung unter Einschluss der Rechtsfigur der sogenannten "Verfassungsorgantreue".

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	20
1. Kapitel: Einführung	25
A. Problemaufriss	25
B. Gang der Untersuchung	30
2. Kapitel: Untersuchungsgegenstand „Unterschriftenaktionen“	32
A. Staatlich initiierte Unterschriftenaktionen – Grundlegung und Terminologie	32
I. Staatliche Unterschriftenaktionen im System der plebiszitären Willensbildung	32
1. Der herkömmliche Formenkanon unmittelbarer Volksbeteiligung	32
a) Dezisive Formen	33
b) Rechtlich unverbindliche Formen	36
2. Insbesondere: Organinitiierte „Unterschriftenaktion“ und amtliche Volksbefragung	39
a) Der Begriff der „Volksbefragung“	39
b) Gemeinsamkeiten und Unterschiede	41
c) Rechtliche Konsequenzen für die Untersuchung?	43
d) Unterschriftensammlungen im Zuge von Volksbegehren und Bürgerbegehren	43
e) Unterschriftensammlungen unmittelbar gegen dritte Privatrechtssubjekte	44
3. Zwischenergebnis: Begriff einer „plebiszitären Unterschriftenaktion“	45
II. Aktionsgegenstand	46
1. Zur Reichweite potenzieller Abstimmungsmaterien	46
2. Qualität der Abstimmungsmaterie – „Grundlegende“ politische Bedeutung	47
III. Zielrichtung und Funktionen organinitiierter Unterschriftenaktionen	48
1. „Neutrale“ Unterschriftenaktionen	49
2. „Konsensuale“ Unterschriftenaktionen	50
3. „Oppositionelle“ Unterschriftenaktionen	50
a) Beispiele	50
b) Die Oppositionsfunktion als Spezifikum organinitiierter Unterschriftenaktionen	51
c) Unterfunktion: „Entlastung“ der Opposition	53
d) „Interföderale Opposition“	53
IV. Plebiszitäre Unterschriftenaktionen der Länder	54
1. Identität der Problembereiche	54
2. Besonderheit: Staatliche Unterschriftenaktion als Verwaltungsreferendum	54
B. Kommunalinitiierte Unterschriftenaktionen	55
I. Erscheinungsformen und -funktionen, Vergleich mit der staatlichen Ebene	55
II. Formen unmittelbarer kommunaler Bürgerbeteiligung im geltenden Recht	58
1. Dezisive Formen	58
2. Rechtlich unverbindliche Formen	59
3. Insbesondere: Bürgerbefragung mittels Unterschriftenaktion	61
C. „Plebiszitäre“ Unterschriftenaktionen politischer Parteien	62
D. Praktische Relevanz der Thematik	65
I. Bisherige Anwendungsfälle formaler und informaler Volkskonsultation	65
1. Staatliche Volksbefragungen	66
a) Vorstöße auf staatlicher Ebene	66
aa) Im Bundesbereich	66
bb) Im Bereich der Länder	67
b) Durchgeführte staatliche Volksbefragungen – Die „informatorische“ Südwest-Vorabstimmung vom 24.09.1950	68
2. Kommunale Bürgerbefragungsaktionen ohne gesetzliche Grundlage	70
a) Bürgerbefragungsaktionen zu Gegenständen der Bundespolitik	70
b) Bürgerbefragungsaktionen zu kommunalen Angelegenheiten	71
aa) Bürgerbefragung EXPO 2000 in Hannover	72
bb) Kommunale Bürgerbefragung „Zementwerk“ in Dettingen/Erms	73
cc) Bürgerbefragungen zu kommunalen Gebietsveränderungen	74
3. Zur Praxis parteiinitiierter Unterschriftenaktionen	76
a) Die Volksbefragungskampagne der KPD zur Wiederbewaffnung (1951/1952)	76
b) Die „Volksbefragungskampagne“ der Friedensbewegung (1983/1984)	78
c) Die Unterschriftenaktion der CDU/CSU gegen die doppelte Staatsbürgerschaft (1999)	80
II. Praktischer Ausblick	84
3. Kapitel: Staatliche Unterschriftenaktionen	86
A. Die verfassungsrechtliche Struktur organinitiierter Unterschriftenaktionen	86
I. Das Handeln der initiierenden Staatsorgane	87
1. Initiierung staatlicher Unterschriftenaktionen als öffentlich-rechtliche Maßnahme	87
2. Lösung der Zuordnungsfrage nach der „Interessentheorie“	88
3. Gemeinwohlorientierung und oppositionelle Unterschriftenaktionen	90
4. Zwischenergebnis	91
II. Die Handlungen der unterstützenden Personen: Verfassungsrechtliche Qualifikation der Unterschriftsleistung	91
1. Zur Unterscheidung von Staat und Gesellschaft unter dem Grundgesetz	93
2. „Herkömmliche“ Volksbefragung und Staatswillensbildung	96
a) Das „Volksbefragungsurteil“ des BVerfG zur Atombewaffnung der Bundeswehr	97
b) Rechtliche Würdigung: Die formell-subjektive Abgrenzungsmethode des BVerfG	99
c) Einheitliche Betrachtungsweise für alle Arten von Volkbefragungen	104
aa) Nicht-oppositionelle Volksbefragungen	104
bb) Zwang zur Beachtung (auch) funktioneller Kompetenzgrenzen	105
d) Volksbefragungen als „Nicht-Abstimmungen“ i. S. des Grundgesetzes (Krause)?	105
3. Staatliche Unterschriftenaktionen und (staats)rechtliche Qualität der Unterschriftsleistung	107
a) Organinitiierte Unterschriftenaktionen und staatlich organisierte Sammelpetitionen	109
b) Organinitiierte Unterschriftenaktionen und „stille Massenkundgebungen“ des Staates	110
c) Staatliche und staatlich veranlasste Unterschriftensammlungen im geltenden Recht	112
aa) Volksbegehren	112
bb) Volksinitiative	113
cc) Zur Bedeutung des Quorums für das Wesen der Unterschriftsleistung	116
dd) Konsequenzen für die rechtliche Einordnung organinitiierter Unterschriftenaktionen	118
ee) Zwischenergebnis	119
d) Staatliche Unterschriftenaktionen als informal-imperfekte Referenden	119
aa) Verfassungsrechtliche Konsequenzen einer offenen Gestaltung	120
(1) Das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage	121
(2) Der Verzicht auf die entsprechende Anwendung wahlrechtlicher Grundsätze	122
bb) Die verfassungsrechtliche Bedeutung einer fehlenden Beschränkung auf das Staatsvolk	127
III. Zwischenergebnis	129
B. Verwandte Phänomene des politisch-gesellschaftlichen Bereichs	129
I. Staatliche Unterschriftenaktionen und „interaktive“ Öffentlichkeitsarbeit	130
II. Staatliche Unterschriftenaktionen im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung	131
III. Staatliche Unterschriftenaktionen und statistische Datenerhebung	134
IV. Organinitiierte Unterschriftenaktionen versus „staatliche Demoskopie“	135
C. Zwischenergebnis: Der „weite“ Volksbefragungsbegriff	138
D. Gesetzesvorbehalt für organinitiierte plebiszitäre Unterschriftenaktionen	138
I. Mögliche Gestaltungsvarianten	139
1. Die „Ad-hoc-Lösung“	139
2. Die „Rahmenlösung“	140
3. Die „punktuelle Lösung“	140
4. Kombinationen und Variationen	141
II. Diskussion	142
1. Ausgangspunkt: Der Vorbehalt des Gesetzes in der Staatsrechtslehre	142
a) Gesetzesvorbehalt für „staatsleitende Akte“?	142
b) „Rechtsstaatlicher“ und „institutioneller“ Gesetzesvorbehalt	143
2. Konsequenzen für plebiszitäre Spontanbefragungsaktionen des Staates	145
a) Staatliche Unterschriftenaktionen als Aktualisierung von Verfassungszuständigkeiten	145
b) Insbesondere: Gesetzesvorbehalt und rechtliche Unverbindlichkeit der Abstimmung	148
c) Die rechtlich zulässigen Varianten im Falle einer gesetzlichen Ausgestaltung	148
III. Ergebnis	150
E. Verfassungsvorbehalt für imperfekte Referenden	151
I. (Bundes-)Volksbefragungen und Grundgesetz	152
1. Imperfekte Referenden und „Verstoß“ gegen Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG – Grammatikalische Interpretation	154
2. Die Bedeutung der Art. 29, 118 f. GG – systematische Interpretation	155
a) Neugliederungsabstimmungen und relevante Entscheidungseinheit	156
b) Neugliederungsabstimmungen als „Territorialplebiszite“	158
c) Schlussfolgerung	159
3. Volksbefragungen und freies Abgeordnetenmandat	159
4. „Institutioneller“ Verfassungsvorbehalt und fehlende Ermächtigungsgrundlage	162
5. Volksbefragungen und Verfassungsgenese	165
6. Auslegungsergebnis	167
II. Volksbefragungen auf Landesebene (unter besonderer Berücksichtigung Bayerns)	168
1. Die parallele Verfassungsrechtslage	168
a) Die Rolle des Homogenitätsgebots	168
b) Die Rechtslage nach Landesverfassungsrecht am Beispiel Bayerns	169
aa) Die Territorialplebiszite in Bayern – Analogie zur Rechtslage im Bund	169
bb) Die Relevanz der auftragsfreien Repräsentation in Bayern	170
cc) Der institutionelle Vorbehalt der Bayerischen Verfassung	170
dd) Institute plebiszitärer Staatswillensbildung in Bayern – argumentum e contrario	171
c) Ergebnis	172
2. Insbesondere: Das imperfekte Verwaltungsreferendum auf (landes)staatlicher Ebene	173
a) Die behördeninitiierte Unterschriftenaktion als imperfektes Verwaltungsreferendum	174
b) Besondere verfassungsrechtliche Probleme eines imperfekten Verwaltungsreferendums	175
Exkurs: Gesetzgebungskompetenzen	178
F. Rechtsschutzfragen	181
I. Interorganschaftlicher und intraorganschaftlicher Rechtsschutz	181
II. Interföderaler Rechtsschutz	183
III. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG	184
G. Ergebnis 3. Kapitel	188
4. Kapitel: Kommunale Unterschriftenaktionen	190
A. Gleichlauf mit der staatlichen Ebene	190
I. Staatliche und kommunale Hoheitsgewalt – strukturelle Identität	191
1. Gemeindebürgerschaft als Kommunalorgan	191
2. Folgerungen	193
II. Bloße Information der Gemeindeorgane?	195
III. Plebiszitäre Bürgerbefragungsaktionen, Universalitätsprinzip und Organisationshoheit der Gemeinde	197
1. Das Allzuständigkeitsprinzip gem. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	197
2. Schlussfolgerungen	198
a) Funktionale und föderale Kompetenzgrenzen	198
b) Die Begrenzung der Organisationshoheit im eigenen Wirkungskreis – kein „Beteiligungserfindungsrecht“ der Gemeinden	199
IV. Bestätigung am Beispiel der Kommunalverfassung Bayerns	201
1. Zur interpretatorischen Relevanz der gesetzlichen Regelungen von „Bürgerbefragungen“ im Zuge kommunaler Gebietsneugliederungen	202
2. Die Reichweite der bestehenden Regelungen kommunalplebiszitärer Bürgermitwirkung	204
3. Insbesondere: Das „Ratsbegehren“ als Prototyp und gesetzlicher Regelfall eines Kommunalreferendums	206
4. Der innerföderale Verfassungsvergleich	208
a) § 22 d NdsGO und die Folgen für die Auslegung der Kommunalverfassung in Bayern	208
b) Die „Einwohnerbefragung“ im Saarland	209
5. „Unvollständige Ermächtigungsnormen“ in der Bayerischen Verfassung?	211
V. Imperfekte Kommunalreferenden und Partizipationsgedanke	212
B. Konsequenzen für die bisherige kommunale Praxis	213
C. Rechtsschutzfragen	215
I. Kommunalaufsicht	215
II. Kommunalverfassungsstreit	216
III. Rechtsschutz gegen kommunalplebiszitäre Übergriffe in staatliche Kompetenzbereiche	217
1. Der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue	218
2. Die prozessuale Durchsetzung: Bund-Länder-Streit	220
3. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG – Kommunen als „Sachverhaltsbeteiligte“	220
D. Ergebnis 4. Kapitel	222
5. Kapitel: „Plebiszitäre“ Unterschriftenaktionen politischer Parteien	223
A. Problemaufriss	223
I. Unterschriftenaktionen politischer Parteien als „Ersatzplebiszite“	223
II. Rechtliche Unergiebigkeit der bisherigen Praxis für die Untersuchung	227
III. Das Problem der externen Verfassungsbindung der Parteien	228
B. Unterschriftenaktionen als Parteienmitwirkung nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG	233
I. Die Stellung der politischen Parteien im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes	233
1. Die Doktrin vom „Parteienstaat“ und die ältere Rechtsprechung des BVerfG	234
2. Der Wechsel in der Rechsprechung: Verankerung der Parteien in der Gesellschaft	237
3. Folgerungen	239
a) Die „Zwitterstellung“ der Parteien – Unmöglichkeit einer generellen Standortbestimmung und die Folgen	239
b) Zur Bedeutung der verfassungsprozessualen Stellung der Parteien für die Frage nach der Verfassungsbindung	242
aa) Die Parteifähigkeit der Parteien im Verfahren gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG	242
bb) Rechtsschutz gegen parteiinitiierte Ersatzplebiszite – Die Parteien als mögliche Gegner im Organstreitverfahren	246
cc) Zum Nutzen des Verfassungsprozessrechts für die Auslegung	247
c) Notwendigkeit einer einzelfallorientierten Interpretation	248
II. „Parteiplebiszite“ als Betätigung grundrechtlicher Freiheiten?	249
1. Der verfassungsrechtliche Status der Teilnehmer parteiinitiierter Unterschriftenaktionen	249
2. Parteiinitiierte Unterschriftenaktionen und freiheitlicher Status der Parteien	251
a) Pateiinitiierte Unterschriftenaktionen und die (grund)rechtlichen Positionen der Parteien	251
aa) Parteiplebiszite und Meinungsäußerungsfreiheit	251
bb) Parteiplebiszite und „Parteienfreiheit“ gem. Art. 21 Abs. 1 GG	253
b) Objektiv-rechtliche Begrenzungen	255
aa) Der aufgabenrechtliche Gehalt des Art. 21 GG	255
bb) Konsequenz I: Zulässigkeit „faktischer“ Plebiszite von Verbänden und Bürgerinitiativen	259
cc) Konsequenz II: Zulässigkeit quasiplebiszitärer Unterschriftenaktionen sogenannter „Rathausparteien“ und kommunaler Wählervereinigungen	260
3. Zwischenergebnis	261
III. Unterschriftenaktionen und Teilhabe an der politischen Willensbildung nach Art. 21 GG	261
1. Das Argument effektiver Opposition und Kontrolle	263
2. „Usurpation“ direktdemokratischer Elemente durch Parteien und unzulässige Teilhabe an staatlicher Willensbildung	265
a) Die rechtliche Relevanz der Verfassungswirklichkeit	265
aa) Die Parteiendemokratie unter der Geltung des Grundgesetzes	266
bb) Parteiamtlicher Druck und Instrumentalisierung des Stimmvolkes	267
cc) Zur (Un)Möglichkeit einer normativen Kraft des Faktischen	268
b) Konsequenz: Unmöglichkeit eines autonomen Handlungssphärenwechsels unter dem Grundgesetz	271
3. Zwischenergebnis	272
IV. Unterschriftenaktionen politischer Parteien und das Prinzip der auftragsfreien Repräsentation	272
V. Parteiplebiszite und unmittelbare Einwirkung auf Justiz und Verwaltung	273
1. Der Bereich des Staates	273
2. Der kommunale Bereich	276
VI. Ergebnis	278
C. Verfassungsorgantreue als mögliche Rechtsausübungsschranke	278
I. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue	279
1. Die Verfassungsorgantreue nach Schenke – Herkunft, Struktur, Bedeutung	279
a) Terminologische Anmerkung	280
b) Der Integrationsgedanke als tragendes Fundament	282
c) Zu den Funktionen des Prinzips der Verfassungsorgantreue	283
2. Zum Begriff des Interorganrespekts bei Lorz	284
II. Die politischen Parteien als Adressaten des Grundsatzes der Verfassungsorgantreue	285
1. Der Grundsatz der Verfassungsorgantreue im Spannungsfeld zwischen Parteienfreiheit und Aufgabenwahrnehmung nach Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG	287
2. Unterschriftenaktionen der Parteien, Verfassungsintegration und „Verfassungsumgehung“	289
a) Das Prinzip der Verfassungseinheit und das Problem der integrationsstiftenden Wirkung der Parteien	289
aa) Verfassungsintegration der Parteien	290
bb) Verfassungsintegration durch Parteien	290
b) Das argumentative Patt und die Notwendigkeit einer abstrahierenden Betrachtung: Das „Wesen“ der jeweiligen Gemeinwohlbindung	291
3. Zur Bedeutung eines „Parteienprivilegs“ nach Art. 21 Abs. 2 GG	292
4. Faktische Gemeinwohlbindung konkret-individuellen Parteihandelns und mögliche Folgen	294
5. Mögliche Friktionen bei einer konkret-gemeinwohlorientierten Umhegung des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG	295
III. Schlussfolgerung	297
D. Ergebnis 5. Kapitel	297
6. Kapitel: Schlussbetrachtung	298
Zusammenfassung	302
Literaturverzeichnis	309
Sachwortregister	325

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