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Direktwahl der Ministerpräsidenten

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Backmann, J. (2006). Direktwahl der Ministerpräsidenten. Als Kern einer Reform der Landesverfassungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52032-9
Backmann, Jan L.. Direktwahl der Ministerpräsidenten: Als Kern einer Reform der Landesverfassungen. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52032-9
Backmann, J (2006): Direktwahl der Ministerpräsidenten: Als Kern einer Reform der Landesverfassungen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52032-9

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Direktwahl der Ministerpräsidenten

Als Kern einer Reform der Landesverfassungen

Backmann, Jan L.

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 178

(2006)

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Abstract

Die schon seit der Neugründung der Bundesländer immer wieder diskutierte Frage, ob nicht eine Direktwahl der Ministerpräsidenten durch das Volk dem parlamentarischen Regierungssystem vorzuziehen sei, ist heute aktueller und brisanter denn je. Ihre Befürworter erblicken in der Volkswahl der Länderchefs nicht weniger als den Schlüssel zur Lösung einiger der drängendsten Probleme unserer Zeit: Als Form der Mitbestimmung soll sie der grassierenden Politikverdrossenheit entgegenwirken. Sie soll die Schieflage bei der demokratischen Legitimation in den Bundesländern beseitigen, die heute weitgehende Exekutiveinheiten sind, in denen die Regierungen ihre Legitimation aber immer noch von der praktisch bedeutungslosen Legislative ableiten. Die Trennung der Gewalten soll die in der Praxis meist leer laufende parlamentarische Kontrolle reaktivieren und die kaum noch überschaubare politische Verantwortung innerhalb der Länder und im gesamten Bundesstaat wieder transparent machen. Vor allem aber soll sie die Ministerpräsidenten wieder stärker auf das Landeswohl anstatt auf Parteiinteressen verpflichten und so der allgemein beklagten Preisgabe an sachlicher Autonomie durch die Länder und dem Missbrauch des Bundesrates zu parteipolitischer Blockadepolitik entgegenwirken. So könnte sie nicht nur zwingende Voraussetzung für einen Erfolg des "Jahrhundertwerks" Föderalismusreform sein, sondern angesichts der rasant fortschreitenden Europäischen Integration sogar für die Fortexistenz der Bundesländer selbst. Erstmals werden diese Thesen auf den Prüfstand einer wissenschaftlichen Monographie gestellt und sämtliche durch den Vorschlag aufgeworfene Fragen umfassend behandelt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 34
§ 1 Einleitung 37
I. Einführung in die Thematik 37
II. Erste Bestandsaufnahme 38
III. Ziele der Untersuchung 40
1. Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 40
2. Klärung der Methodik 41
3. Versuch einer Beantwortung der „Regierungssystemfrage“ 41
4. Verfassungsrechtliche und Folgefragen 41
5. Praktische Umsetzung 42
6. Gang der Untersuchung 42
7. Beschränkung auf die deutschen Bundesländer 42
IV. Zur Terminologie 42
1. Ministerpräsident, Regierungschef 43
2. Landtag, Landesparlament 43
3. Parlamentarisches und Präsidialsystem 43
4. Exekutive und Legislative 45
5. Unmittelbare Demokratie 45
§ 2 Die Reform der Landesverfassungen im Kontext 46
I. Die historische Entwicklung des Länderparlamentarismus 46
1. Die Länder zur Zeit der Weimarer Republik 46
2. Die Entwicklung der heutigen Landesverfassungen 47
a) Diskussion eines direkt gewählten Staatspräsidenten bei den frühen Verfassungen 48
b) Der Verfassungsentwurf der CDU für Württemberg-Hohenzollern 49
c) Der Verfassungsentwurf der CDU für Baden-Württemberg 49
II. Die gegenwärtigen Regierungssysteme in den Bundesländern 50
1. Baden-Württemberg 51
2. Bayern 51
3. Berlin 52
4. Brandenburg 52
5. Bremen 53
6. Hamburg 53
7. Hessen 53
8. Mecklenburg-Vorpommern 54
9. Niedersachsen 54
10. Nordrhein-Westfalen 55
11. Rheinland-Pfalz 55
12. Saarland 56
13. Sachsen 56
14. Sachsen-Anhalt 57
15. Schleswig-Holstein 57
16. Thüringen 57
III. Der Länderparlamentarismus im mehrstufigen Bundesstaat 58
1. Der Parlamentarismus im Bund 58
2. Die Europäische Union 59
3. Die Kommunalverfassungen 59
a) Die vier herkömmlichen kommunalen Verfassungstypen 60
(1) Die Norddeutsche Ratsverfassung 60
(2) Die Magistratsverfassung 60
(3) Bürgermeisterverfassung 61
(4) Die Süddeutsche Ratsverfassung 61
b) Die Kommunalverfassungsreform der 1990er Jahre 61
IV. Der deutsche Länderparlamentarismus im internationalen Vergleich 63
1. USA 63
a) Der Bundesstaat 63
b) Die Gliedstaaten 64
2. Israel 64
3. Österreich 66
4. Frankreich 66
5. Schweiz 67
V. Reformbestrebungen in Bund und Ländern im Überblick 68
§ 3 Aktueller Stand der Diskussion 69
I. Skepsis bei Theodor Heuss? 69
II. Die Entwicklung der Theorie bei Theodor Eschenburg 70
1. Parlamentarismus für Verwaltungsstaat funktional ungeeignet 70
2. Mangelnde Kontrollmöglichkeit durch das Volk 71
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle 71
4. Übermäßige Abhängigkeit des Ministerpräsidenten von den Regierungsparteien 72
5. Versachlichung durch Unabhängigkeit 72
6. Direktwahl als Form der Selbstbestimmung 72
7. Keine Besorgnis übermächtiger Ministerpräsidenten 72
8. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen 73
9. Keine Besorgnis der Manipulation 73
III. Die Kritik des Länderparlamentarismus bei Wilhelm Hennis 73
1. Koalitionszwang 73
2. Strukturell bedingte Einflussnahme der Bundespolitik 74
3. Keine Grundsatzentscheidungen 74
IV. Erster Anklang in jüngerer Zeit bei Oschatz 75
V. Der neue Diskussionsanstoß durch Hans Herbert von Arnim 75
1. Angleichung an Aufgabenverschiebung in Praxis bereits vollzogen 75
2. Größere Unabhängigkeit von der eigenen Partei 76
3. Stärkung der parlamentarischen Kontrolle 76
4. Zurückdrängung von übermäßigem Parteieneinfluss und Parteibuchwirtschaft 76
5. Zurückdrängung der übermäßigen Durchsetzung von Partikularinteressen 77
6. Stärkere Gemeinwohlorientierung der Landespolitik 77
7. Direktwahl des Ministerpräsidenten als Voraussetzung für eine Parlamentsreform 78
8. Stärkere Maßgeblichkeit des Volkswillens als Mittel gegen Parteienverdrossenheit 78
9. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen 78
10. Keine Besorgnis von übermäßig starken Ministerpräsidenten 78
VI. Die Direktwahl als Forderung der Frankfurter Intervention 79
VII. Hans H. Klein als schärfster Kritiker 80
1. Stärkerer politischer Einfluss der Ministerpräsidenten 80
2. Keine Manipulierbarkeit und Überforderung des Volkes 80
3. Stärkung von Ministerpräsident und Parlament 80
4. Einfluss der Parteien bleibt 81
5. Versachlichung der parlamentarischen Diskussion fraglich 81
6. Kein taugliches Mittel gegen Ämterpatronage 81
7. Direktwahl und Gemeinwohlorientierung 82
8. Die Aufgabenverschiebung in den Ländern und die Gewaltentrennung 83
VIII. Die Befürwortung der Direktwahl durch Brun-Otto Bryde 84
1. Hauptproblem: Mangelnde Transparenz infolge Verantwortungsverflechtung 84
2. Entbehrlichkeit institutioneller Übereinstimmung von Regierung und Parlamentsmehrheit 84
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle 85
4. Belebung der diskursiven parlamentarischen Willensbildung 85
5. Angleichung von demokratischer Legitimation und Aufgabenwahrnehmung 85
6. Stärkung des Parlaments als Gegengewicht zum Ministerpräsidenten 86
7. Bedenken wegen zusätzlicher Personalisierung 86
IX. Die Thesen Albert Janssens 86
1. Verlust sachlicher Autonomie der Länder als Legitimitätsproblem des deutschen Bundesstaates 86
2. Parteipolitische Gleichschaltung als Ursache für den Verlust sachlicher Autonomie 87
3. Wiederherstellung echter parlamentarischer Kontrolle 88
4. Rückbesinnung auf das Landeswohl im Bundesrat 89
5. Schaffung einer hinreichenden demokratischen Legitimation des Bundesrates für seine Stellungnahmen nach Art. 23 Abs. 2, 4 bis 6 GG 89
6. Nebeneffekt: Zurückdrängung der Ämterpatronage 90
X. Die jüngste Untersuchung von Hartmut Maurer 90
1. Die Argumente pro Direktwahl 91
2. Die Argumente contra Direktwahl 91
3. Grundsätzliche Befürwortung bei verbleibender Skepsis 92
XI. Weitere Äußerungen 92
§ 4 Versuch einer Systematisierung der Streitpunkte und Argumente 94
I. Streit über Konsequenzen und Streit über deren Bewertung 94
II. Keine Beschränkung auf den bisherigen Diskussionsstand 95
III. Gegenständliche Ordnung 96
1. Keine scharfe inhaltliche Trennbarkeit 96
2. Orientierung an den Primärzielen 97
3. Stärkung der Selbstbestimmung 98
a) Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 98
b) Direktwahl als Legitimationsquelle 99
4. Stärkung der Gewaltenteilung 99
a) Unmittelbare Auswirkung auf die Gewaltenteilung 100
b) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gewaltenteilung: Transparenz 100
5. Stärkung des Gemeinwohlbezugs 101
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gemeinwohlbezug: Gemeinwohl und Volkswille 102
b) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Gemeinwohlbezug: Kontrolle und Unabhängigkeit 102
c) Untersuchungsprogramm 103
6. Stärkung der Länderautonomie 105
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Länderautonomie: Interessen des Landesvolks 106
b) Verbindung zwischen unmittelbarer Legitimation und Länderautonomie: Landesregierung als Legitimationsmittler 106
c) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Länderautonomie: Stärkere Kontrolle der Bundesratstätigkeit durch die Landesparlamente 106
d) Verbindung zwischen Gemeinwohl und Länderautonomie: Auflösung der „parteipolitischen Gleichschaltung“ 107
e) Untersuchungsprogramm 107
7. Verbleibende Fragen 108
§ 5 Methodik der Untersuchung 109
I. Die beiden methodischen Aufgaben 109
II. Das Problem der Maßstäbe 110
1. Mangel an anerkannten konkreten Maßstäben 110
2. Ableitung konkreter Maßstäbe 111
3. Erfahrung konkreter Maßstäbe 111
4. Auslegung von Rechtssätzen 111
III. Das Problem der Vorhersage 112
1. Vergleich 112
a) Die Logik des Vergleichs 113
b) Die Länder als Vergleichseinheiten 113
2. Die andere Seite: mögliche Vergleichsgruppen 114
a) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den Kommunen 114
b) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den „historischen“ Kommunen 116
c) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit ausländischen Staaten 117
3. Statischer und dynamischer Vergleich 117
4. Die Kombination mit Induktion und Deduktion 118
5. Der Ausgangspunkt: Die unterstellte Einführung der Direktwahl 119
a) Bedeutung der Konkretisierung der Hypothese 119
b) Umfang des Hypothesegegenstandes 120
c) Konkrete Ausgestaltung: Das herrschende Modell 120
d) Abweichungen 121
§ 6 Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 123
I. Mehr Einfluss durch Direktwahl? 123
1. Unmittelbar: Selbstentscheidung einer Personalfrage 123
a) Formeller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit 124
b) Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit 124
c) Materieller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit? 124
d) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über den Ministerpräsidenten nach Landtagswahlen und zu erwartende Veränderungen 126
(1) Landtagswahl als Präsidentschaftswahl? 126
(2) Landtagsabgeordnete als Wahlmänner 127
(3) Ausnahme: Nachträgliche Koalitionsbildung 128
(4) Der „Link“ zwischen Partei und Kandidat 128
(5) Zwischenergebnis: Einflusszuwachs 129
(6) Annex: Einflusszuwachs auch durch Rücksichtnahme der Parteien bei der Kandidatenkür 129
e) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über den Ministerpräsidenten während einer Amtsperiode und zu erwartende Veränderungen 130
(1) Zusammenfallen von Volks- und Parlamentswille 130
(2) Auseinanderfallen von Volks- und Parlamentswille 131
(3) Gleichlauf von Volks- und Parlamentswille als graduelle Bindung 132
(4) Änderung durch Volkswahl – Grundmodell 132
(5) Änderung durch Volkswahl – bei Möglichkeit eines parlamentarischen Misstrauensvotums 133
(6) Zwischenergebnis: weiterer Einflusszuwachs während der Amtsperiode 133
f) Ergebnis: Einfluss auf Person des Ministerpräsidenten wächst 134
2. Mittelbar: Einfluss auf die Regierungstätigkeit 134
a) Verantwortung als Kehrseite von Bestimmung und Kontrolle 134
b) Verschiebung der Verantwortlichkeit vom Parlament zum Volk 135
c) Tätigkeitsorientierung als Folge von Verantwortlichkeit 136
d) Orientierung am Volk ≠ Entscheidung durch das Volk 136
(1) Fehlende Thematisierung durch das Volk 136
(2) Kein einheitlicher „Volkswille“ 137
(3) Phlegmatik und Hemmschwelle 137
(4) Umgekehrter Einfluss 138
e) Ergebnis: Mittelbarer Einfluss auf Sachentscheidungen, aber keine Volksentscheidungen 138
II. „Natürlicher Vorrang“ direkt-demokratischer Elemente? 138
1. Bewertungsmaßstäbe und Bewertungskriterien 139
2. Mögliche Bewertungsmaßstäbe 139
3. Der Zusammenhang zwischen Bewertungsmaßstäben und Demokratieideal 140
a) Bestehender Zusammenhang als potenzielle Gefahr für die wissenschaftliche Diskussion 140
b) Der potenzielle Zusammenhang als Gefahr für die wissenschaftliche Diskussion 141
c) Die Gefahr der „Unwiderlegbarkeit“ 142
d) Die Gefahr der Politisierung 142
e) Die Gefahr der Ausuferung 143
f) Die Entschärfung der Gefahren 143
4. Keine Vermutung zugunsten einer möglichst weitgehenden mittelbaren Demokratie 143
a) Vermutung zugunsten mittelbarer Demokratie allenfalls für das Staatsprinzip als solches 144
b) Keine Regel für einzelne demokratische Elemente 144
5. Vermutung zugunsten möglichst weitgehender unmittelbarer Demokratie? 145
a) Die Lincoln-Formel 145
b) Volkssouveränität und Demokratie 146
c) Staatstheoretischer Vorrang direkter Demokratie und direkt-demokratischer Elemente 146
d) Praktische Bedeutung 147
III. Bedenken gegen direkt-demokratische Elemente 148
1. Politische Reife des Volkes 148
2. Praktikabilität 149
a) Der praktische Ablauf der Direktwahl 150
b) Der Aufwand einer Volkswahl 150
(1) Kostenaufwand 150
(2) Aktivierungsaufwand 151
c) Zwischenergebnis 152
3. Manipulierbarkeit 152
a) Keine unmittelbar populistische Entscheidung 153
b) Keine Formulierungsspielräume 153
4. Komplexität 154
5. „Versteinerung“ 154
6. Keine Befürchtung „schlechter“ Entscheidungen 155
IV. Politischer Einfluss und Politikverdrossenheit 156
1. Politikverdrossenheit als Demokratieproblem 156
a) Das Akzeptanz- und Vertrauensdefizit 156
b) Gefahr für die Demokratie 157
2. Ursachen der Politikverdrossenheit 158
a) Entscheidungsschwäche der Staatsorgane 159
b) Ausufernder Parteieneinfluss 159
c) Unausgewogenheiten im pluralistischen Kräftespiel 160
d) Bürokratisierung 160
e) Fehlende Transparenz 161
f) Ohnmacht 161
3. Akzeptanzerhöhung durch mehr Selbstentscheidung 162
§ 7 Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 163
I. Das Erfordernis demokratischer Legitimation 163
1. Das Legitimationserfordernis als Folge der Volkssouveränität 164
2. Legitimation nur durch demokratische Machtvermittelung 165
3. Der inhaltliche Legitimationsstrang 165
4. Der persönliche Legitimationsstrang 166
II. Das Wesen demokratischer Legitimation 167
1. Der Grad demokratischer Legitimierung als Kernproblem der Legitimation von Landesgewalt 167
2. Die grundsätzliche Anerkennung gradueller Legitimationsunterschiede 168
a) Stand in Rechts- und Politikwissenschaft 168
b) Mögliche Ansätze 169
c) Von der Funktion demokratischer Legitimation zu ihrer graduellen Abstufung 170
(1) Zusammenhang zwischen Entscheidungsgegenstand und inhaltlichem Legitimationsbedarf 170
(2) Zusammenhang zwischen Aufgabengebiet und persönlichem Legitimationsbedarf 171
(3) Die Kritik Hartmut Maurers 171
d) Anerkennung von Legitimationsunterschieden im Demokratieverständnis des Grundgesetzes 172
(1) Die rechtswissenschaftliche Anerkennung von graduellen Abstufungen 172
(2) Graduelle Abstufungen im Grundgesetz 173
e) Anerkennung von Legitimationsunterschieden in den Landesverfassungen 175
f) Zwischenergebnis: materielle Unterschiede demokratischer Legitimation 175
III. Das Richtmaß für die Verteilung demokratischer Legitimation 175
1. Zusammenhang zwischen Aufgabenbedeutung und demokratischer Legitimation in den deutschen Demokratien 176
2. Die Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie für das erforderliche Maß an materieller Legitimation 177
a) Reichweite des Gesetzesvorbehalts und demokratische Legitimation 177
b) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts als Gegenstand der Wesentlichkeitstheorie 178
c) Die Aussage der Wesentlichkeitstheorie 179
d) Die Geltung der Wesentlichkeitstheorie in den Bundesländern 179
e) Die politikwissenschaftliche Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie 180
f) Maßstab: Bedeutung für den Bürger 181
g) Zwischenergebnis: Zusammenhang zwischen Aufgabenbedeutung und Legitimationserfordernis 181
3. Das Quantum der politischen Entscheidungen 182
4. Der Anknüpfungspunkt: Formelle Zuständigkeit oder tatsächliche Aufgabenwahrnehmung? 182
a) Relevanz für die Diskussion 182
b) Maßgeblichkeit der faktischen Machtverteilung 183
5. Grenzen der Akzessorietät von Legitimationserfordernis und Aufgabenbedeutung 184
IV. Aufgaben und Befugnisse der Bundesländer und ihre Verteilung innerhalb der Bundesländer 184
1. Gesamtbetrachtung der Landeskompetenzen 185
2. Die föderale Aufgabenverteilung nach der Konzeption des Grundgesetzes 185
a) Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer als Regel 185
b) Die Verwaltungskompetenz der Bundesländer als Regel 186
3. Die tatsächliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern 186
a) Die faktische Verwaltungskompetenzverteilung 186
b) Die Gesetzgebungskompetenzverteilung 187
(1) Weitreichende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes schon bei Schaffung des Grundgesetzes 187
(2) Bundesfreundliche Rechtsprechung zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz 188
(3) Erweiterung der Zuständigkeitskataloge mit Zustimmung des Bundesrates 188
(4) Europäisierung des Rechts 189
(5) Annex: Abgestimmte Gesetzentwürfe 189
(6) Verbleibt: „Kultur- und Organisationshoheit“ 189
4. Ausgleich der Diskrepanz durch neue Länderkompetenzen? 190
a) Entwicklung zum Beteiligungs- und Exekutivföderalismus 190
b) Landesinterne Zuständigkeit 191
c) Zwischenergebnis: Länder als Exekutiveinheiten 192
V. Fazit – Folgen im Hinblick auf den Grundsatz der Akzessorietät von Machtausübung und Legitimationserfordernis 192
§ 8 Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 194
I. Die Landesverfassungsgerichte 194
1. Die Landesverfassungsgerichte als rechtsprechende Staatsgewalt und Verfassungsorgane 195
2. Mögliche Ansätze für eine Auswirkung auf die Landesverfassungsgerichte 195
3. Die Kontrollbefugnisse der Landesverfassungsgerichte 196
a) Beschränkung auf Rechtmäßigkeitsprüfung 196
b) Allenfalls quantitativer Zuwachs der Rechtmäßigkeitsprüfung 197
4. Einfluss auf die Landesverfassungsgerichte 198
5. Fazit und Bedeutung für die weitere Untersuchung 199
II. Die „Stärkung“ des Ministerpräsidenten 199
1. Qualitative Beschreibung der neuen Position als Ziel 199
2. Die Relativität der Stärke des Ministerpräsidenten 200
3. Kein zwingender Schluss von Stärkung eines Organs auf Schwächung des anderen 201
III. Die Verschiebung in der Entscheidungszuständigkeit über die Person des Ministerpräsidenten als Ausgangspunkt 202
1. Prinzipieller Einflussschwund beim Landtag 202
2. Einschränkung der Auswirkungen durch Parteienbindung 202
a) Die parteipolitische Bindung als Klammer 203
b) Die parteipolitischen Bindungen des kandidierenden oder gewählten Ministerpräsidenten 203
(1) Das Aufstellen als Kandidat und die Unterstützung der Kandidatur durch die Parteien 204
(2) Die Wahl in Parteiämter und die „Übertragung“ sonstiger Mandate 205
(3) Parteiinterne Strömungen und Einzelinteressen 206
c) Parteilose Ministerpräsidenten? 207
(1) Die Wahl des Kandidaten der Mehrheitspartei als Folge parteipolitischer Verzahnung 207
(2) Parteilose Kandidaten im gegenwärtigen Länderparlamentarismus? 208
(3) Parteilose Kandidaten bei Direktwahl nicht mehr systemwidrig 208
(4) Unvermindertes Bestreben der Parteien zur „politischen Willensbildung“ beim Volk 209
(5) Der organisatorische und finanzielle Aufwand einer Kandidatur um das Amt des Ministerpräsidenten 210
(6) Zwischenergebnis: Parteilose Ministerpräsidenten nicht zu erwarten 211
d) Kohabitationen („divided governments“) 212
(1) Entfallen des „Link“ zwischen Partei und Ministerpräsident 212
(2) Auswirkungen des Zeitpunktes der Direktwahl 212
e) Die Bindung gegenüber „fremden“ Parteien 213
f) Veränderungen im Verhältnis zur eigenen (Mehrheits-)Partei 213
(1) Parteienbindung auch bei Direktwahl 214
(2) Volksbindung als Antagonist zur Parteienbindung 214
(3) Fazit: Stärkung gegenüber der eigenen Partei 214
IV. Kompensierung durch Mitwirkung des Landtages bei der Regierungsbildung? 215
1. Regierungsbildung nach der Frankfurter Intervention 215
2. Alternative Modelle der Regierungsbildung 217
3. Fazit: Alleinige Regierungsbildung durch Ministerpräsident als Grundlage für die weitere Untersuchung 217
4. Annex: Stabilisierung der Landesregierungen 218
V. Der Landtag als pluralistisches Organ und die Parteien 218
1. Untersuchungsumfang: Funktion und weitere Aufgaben des Landtages 218
2. Die Willensbildung im Landtag 219
a) Der Grundsatz der Mehrheitsentscheidung 220
b) Die Erscheinung der dauerhaften Mehrheits-Formierung 220
c) Die Parteien im Parlament 221
(1) Die Fraktion als Partei im Parlament 221
(2) Der Grund für die Fraktionsbildung 222
d) Die Fraktionsdisziplin 222
(1) Trennung von Fraktionsbildung und Fraktionsdisziplin 222
(2) Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin in der Praxis 223
(3) Regierungsfähigkeit als Ursache der Fraktionsdisziplin 224
(4) Durchsetzung parteipolitischer Konzepte als Ursache der Fraktionsdisziplin 225
e) Der Zwang zur Koalitionsbildung 225
(1) Mehrheitskoalition ersetzt Mehrheitspartei 226
(2) Die Institutionalisierung der Koalition 226
(3) Die Bindung innerhalb der Koalition 226
(4) Regierungsbildung als einziger struktureller Grund für Koalitionen 227
3. Änderungen bei Direktwahl des Ministerpräsidenten 228
a) Bedürfnis für Fraktionen bleibt 228
b) Zwang der Mehrheitsfraktion zur Regierungstreue schwindet 228
(1) Keine Wahrnehmung des Scheiterns der Regierung als Scheitern der Mehrheitsfraktion 229
(2) Entfallen der Rücktrittsdrohung als Druckmittel auf die Mehrheitsfraktion 229
(3) Verbleibender Zwang aufgrund Parteienbindung 229
(4) Entfallen jeglichen Zwangs bei parteifremdem Ministerpräsidenten 230
(5) Fazit: Entfallen „blinder Regierungstreue“ und stärkere Gegenstandsorientierung 230
c) Exkurs: Die Frage der Bewertung – Erforderlichkeit institutioneller Übereinstimmung? 231
(1) Parlamentstreue der Regierung in den Ländern erforderlich? 231
(2) Regierungstreue der Parlamente in den Ländern erforderlich? 232
d) Bedürfnis für Ausübung von Fraktionsdisziplin schwindet 234
(1) Zwang der Abgeordneten zur Regierungstreue schwindet (Wiederherstellung des freien Mandats) 235
(2) Gegenstandsorientierung hier Frage des Wahlrechts 235
e) Bedürfnis für Koalitionsbildung entfällt 236
f) Annex: Entfallen von Machtverzerrungen und Erhöhung der Transparenz als demokratiepolitische Folgen des Verschwindens von Koalitionen 238
VI. Auswirkungen auf die Landtage als Volksvertretung 238
1. Bedenken gegen zweiten Volksvertreter als Bedenken gegen Präsidentialismus als solchen 239
2. Keine Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von der Legitimation der Exekutive 239
3. Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von eigener Legitimation und Kompetenzgefüge 240
4. Verschiedene Arten der Volksvertretung 240
5. Ergebnis: Parlamentarische Funktion als Volksvertretung nicht beeinträchtigt 241
VII. Die Kontrolle der Regierung als Ausdruck der Gewaltenteilung 242
1. Entfallen oder Einschränkung des konstruktiven Misstrauensvotums 242
a) Kein konstruktives Misstrauensvotum in bisheriger Form 243
b) Ausschluss des Misstrauensvotums contra Misstrauensvotum mit Zweidrittelmehrheit 243
c) Initiativrecht des Landtages für Neuwahl oder echtes Misstrauensvotum? 244
d) Auswirkung auf die parlamentarische Kontrolle 245
2. Misstrauensvoten gegen Minister? 246
3. Die Ausübung der Kontrolle durch die Landtage 247
a) Grundsätzlicher Zusammenhang zwischen innerparlamentarischer Willensbildung und Ausübung parlamentarischer Kontrolle 247
b) Die Ausübung der einzelnen Kontrollinstrumentarien 248
(1) Öffentliche Kritik 248
(2) Untersuchungsausschüsse 249
(3) Finanzkontrolle 249
(4) Misstrauensvoten 249
c) Die Folgen einer Abschwächung der Regierungsgebundenheit der Mehrheitsfraktion 250
(1) Die Kontrolle bei einer Kohabitation 250
(2) Die Kontrolle des „eigenen“ Ministerpräsidenten 251
d) Die weiteren Auswirkungen des Entfallens von Koalitionen und einer etwaigen Abschwächung der Fraktionsdisziplin 252
4. Fazit: Belebung der parlamentarischen Kontrolle 252
5. Annex: Belebung der Kontrolle der Parlamente durch die Regierungen 253
VIII. Der Landtag als Gesetzgeber 254
1. Weniger Einfluss der Exekutive auf die Gesetzgebung 254
2. Verantwortungsrückgewinnung bei den Landtagen 255
3. Belebung und schärfere Konturierung der Trennung von gesetzgebender und ausführender Staatsgewalt 256
4. Stärkere Legitimation der Landtage und der Staatsqualität der Bundesländer 256
IX. Fazit: Belebung der Gewaltenteilung auf Landesebene 256
1. Stärkung des Ministerpräsidenten ≠ Schwächung des Landtages 257
2. Erhöhung der Transparenz 257
§ 9 Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 258
I. Die Bedeutung der Frage nach dem Qualitätsmaßstab 258
II. Ausgangspunkt Lincoln-Formel: Demokratie als Entscheidung für das Volk 258
III. Das Problem der Beantwortungskompetenz 259
IV. Folgen für die Untersuchung 259
V. Gemeinwohl – was ist das? 260
1. Der Gemeinwohlbegriff in der Kritik 260
2. Der Gemeinwohlbegriff der Frankfurter Intervention 261
3. Die Gemeinwohllehre von Arnims 262
a) Die Gemeinwohlrichtigkeit und ihre normativen Grundlagen 262
b) Die Lehre von den Gemeinwohlgrundwerten 263
c) Die Lehre von den Optimierungsverfahren 264
4. Zwischenergebnis: Einigkeit in Bezug auf die Relativität des Gemeinwohls 265
a) Einzelstreitfragen auf Basis der Gemeinwohllehre von Arnims 265
b) „Optimierungsoptimierung“ durch direkt gewählten Ministerpräsidenten als grundsätzliche Frage 266
VI. Gemeinwohl und Personalentscheidungen 266
1. Die Gemeinwohlwerte in Art. 33 Abs. 2, 3 GG und den entsprechenden Regelungen der Landesverfassungen 267
2. Effektivität der Regierung als zu berücksichtigender Gemeinwohlwert? 267
3. Verfassungswidrigkeit und Gemeinwohlschädlichkeit der Ämterpatronage 268
4. Ursachen der Ämterpatronage 269
a) Ursachen erster Stufe (Motivation) 269
b) Ursachen zweiter Stufe (fehlende Hindernisse) 270
5. Veränderungen durch Direktwahl des Ministerpräsidenten 271
a) Angewiesenbleiben auf loyale Mitarbeiter? 271
b) Geringere Parteizwänge? 272
c) Stärkere parlamentarische Kontrolle der Personalpolitik? 273
d) Fazit: Ämterpatronage kein alleiniger Grund für Einführung der Direktwahl 274
VII. Gemeinwohl und Sachentscheidungen 274
1. Allgemeine Interessen und Partikularinteressen 274
2. Allgemeine Interessen contra Partikularinteressen 275
a) Die Durchsetzungsschwäche allgemeiner Interessen 275
b) Die Untersuchung Gerhard Banners zur Kommunalpolitik 276
3. Mögliche Ansätze für Veränderungen durch die Direktwahl der Ministerpräsidenten 277
a) Der Weg der Partikulareinflüsse 278
b) Organisierte und unorganisierte allgemeine Interessen 278
c) Der Vergleich mit den Kommunen 279
4. Auswirkungen der Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die Interessenverbände? 279
5. Auswirkung des veränderten Parteieneinflusses auf die Durchsetzungsstärke von allgemeinen und Partikularinteressen 280
a) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Exekutive 280
(1) Vergleich mit den Kommunen 281
(2) Vergleich mit anderen Präsidialsystemen 281
b) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Legislative 282
c) Fazit: Weniger Vereinnahmung der Landesorgane durch Partikularinteressen 282
VIII. Demagogie als unreflektierte Identifizierung mit Allgemeininteressen 283
1. Demagogie contra Gemeinwohl 283
2. Kein Zwang zum Populismus 284
3. Keine „Freibier-Ministerpräsidenten“ 284
IX. Fazit: (Gemeinwohl-)Optimierung der politischen Entscheidungsprozesse 285
X. Annex: Die veränderte Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung 286
1. Der Grat zwischen zu viel und zu wenig Einfluss 286
2. Die Veränderung der Stellung der Parteien 287
a) Keine Schwächung der Parteien 287
b) Die veränderte Position der Parteien 287
3. Fazit: Stärkung der Parteien und Erhöhung der Transparenz 288
§ 10 Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 289
I. Die Autonomie der Bundesländer – Soll und Ist 289
1. Die Bedeutung der Länderautonomie 290
a) Entbehrlichkeit der Bundesländer? 290
b) Die Garantie der Bundesländer durch das Grundgesetz 290
c) Das Gebot effektiver sachlicher Autonomie 291
2. Schwäche der Bundesländer als konsentierter Befund 292
II. Ursachen für den Verlust sachlicher Autonomie 293
1. Kompetenzverluste 293
2. Länderkoordination 294
3. Der Bundesrat als Instrument der Bundespolitik 295
a) Der Einfluss des Bundesrates 295
b) Der Einigungszwang im Bundesrat 296
c) Der Zusammenschluss der Länder zu parteipolitischen Lagern 296
d) Die Dominanz der Bundes- über Landesinteressen 298
e) Exkurs: Praktische Probleme für den Bundesstaat 298
4. Ursachen der Berücksichtigung landesfremder Motive im Entscheidungsprozess der Landesorgane 300
a) Verknüpfung durch die Parteien: Landesvertreter als Bundespolitiker 300
(1) Die vertikale parteipolitische Gleichschaltung 301
(2) Strukturelle Gegenläufigkeit von Parteiensystem und Bundesstaat 302
(3) Folge: Dreh- und Angelpunkt für alle Strukturreformansätze 303
b) Verknüpfung über den Bürger: Landtagswahlen als „Zwischenwahlen“ 303
c) Verknüpfung über die Medien: Dominanz der Bundesnachrichten 304
III. Auswirkungen einer Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die Länderautonomie 305
1. Von „föderalen Mischwahlen“ zu Landeswahlen 305
a) Fokussierung des Landesvolkes auf die Person des Ministerpräsidenten 306
(1) Personenwahl 306
(2) Transparenz 306
(3) Präsentation und Wahrnehmung 307
b) Fokussierung des Landesvolkes auf die Landespolitik 308
c) Die Landtagswahlen, ihr Zeitpunkt und der Einfluss auf die Direktwahl des Ministerpräsidenten 309
2. Stärkere Identifizierung des Ministerpräsidenten mit dem Landesvolk 310
a) Regierungstätigkeit 310
b) Tätigkeit im Bundesrat 311
3. Konzentrierung der gestärkten parlamentarischen Kontrolle auf Landesinteressen 311
4. Stärkung der Länderautonomie durch Stärkung der Landesgesetzgebung 312
5. Fazit: Stärkere Identifizierung des Landesvolkes und der Landespolitiker mit dem eigenen Bundesland 313
IV. Auswirkungen auf den Bund 314
1. Folgen der Veränderungen beim Bundesrat 314
2. Die Ministerpräsidenten und der Bundeskanzler 315
a) Die Stärkung der Ministerpräsidenten gegenüber dem Bundeskanzler 316
b) Verhältnis Bürgermeister und Ministerpräsident zum Vergleich? 316
c) Die Körperschaftskompetenzen und die unmittelbare demokratische Legitimation 317
d) Folgen auf Bundesebene als vom Landesverfassungsgeber zu berücksichtigender Belang? 318
e) Direktwahl des Bundeskanzlers? 318
f) Direktwahl des Bundespräsidenten? 319
3. Auswirkungen auf den Bundestag? 320
4. Ergebnis 320
V. Auswirkungen auf den Gesamtstaat: Wider dem Verschiebebahnhof für parlamentarische Verantwortung 320
VI. Auswirkungen im Hinblick auf die Mitwirkung des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union 321
1. Erhöhung der demokratischen Legitimation des Bundesrates bei Volkswahl in allen Bundesländern 321
2. Exkurs: Erhöhung der demokratischen Legitimation der Europäischen Union? 322
3. Die Kontrolle der Bundesregierung durch den Bundesrat 323
4. Zentraler Gesichtspunkt für die Länder: Mitbestimmung 324
VII. Ausblick: Die Direktwahl vor dem Hintergrund der Entwicklung der Europäischen Union 325
§ 11 Ergebnis, Ausgestaltung und weitere Reformschritte 327
I. Fazit: Präsidialsystem für die Länder? 327
1. Befürwortung eines Präsidialsystems 328
a) Gesamtschau der Erkenntnisse zur Direktwahl der Ministerpräsidenten 328
b) Auswirkungen auf die Politikverdrossenheit 329
2. Die Erfahrungen mit der Direktwahl des Regierungschefs in Israel 330
3. Der Reformwunsch als Missverständnis? – Patzelts Theorie vom „latenten Verfassungskonflikt“ 332
a) Reform contra Bildung? 332
b) Sachliche Diskussion contra Populismus! 333
c) Annex: Systemwechsel per se schlecht? 334
II. Die Ausgestaltung des Regierungssystems auf Grundlage einer Direktwahl 334
1. Amtszeit 335
a) Verlängerte Amtsperioden? 335
b) Höchstdauer der Amtsperiode von 5 Jahren 336
c) Gleiche Länge der Amtszeit des Ministerpräsidenten und der Legislaturperiode 338
2. Zeitpunkt der Wahl 339
a) Pro gleichzeitige Wahlen 339
b) Contra gleichzeitige Wahlen 340
c) Fazit 340
d) Annex: Folgen bei Neuwahl eines Organs 341
3. Begrenzung der Amtszeiten? 341
4. Erforderliche Mehrheit 342
a) Absolute Mehrheit 342
b) Relative Mehrheit 343
c) Stellungnahme im Hinblick auf die Bundesländer 344
5. Abwahl 345
a) Keine Abwahl durch den Landtag 345
b) Vorzeitige Neuwahl durch das Volk 346
(1) Befürwortung eines „Recall“ des Ministerpräsidenten 346
(2) Bedingungen für die erforderlichen Quoren 347
(3) Die Regelungen über die Auflösung der Landtage durch Volksentscheid 347
(4) Vorschlag für die Quoren beim „Recall“ 348
6. Regierungsbildung 348
a) Der Vorschlag einer Volkswahl der Regierung 349
b) Direktwahl der Regierungsmitglieder? 349
c) Direktwahl der Landesregierungen? 350
III. Flankierende Maßnahmen 351
1. Unvereinbarkeit von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat 352
a) Inkompatibilitätsregelung 352
b) Einführung des ruhenden Mandats? 353
2. Abschaffung der Fünfprozenthürde 355
a) Der Meinungsstreit 355
b) Stellungnahme 356
IV. Mögliche Anschlussreformen 357
1. Parlamentsreform 358
a) Landtagswahlrecht 359
(1) Die Forderung einer Personalisierung der Landtagswahlen 359
(2) Eigene Stellungnahme 360
b) Teilzeitparlamente? 361
(1) Der Vorschlag der Teilzeitparlamente 361
(2) Eigene Stellungnahme 362
c) Verkleinerung? 363
2. Erweiterung direkt-demokratischer Sachentscheidungen? 364
3. Annex: Föderalismusreform im Bund 365
a) Transparenzerhöhung: Entflechtung von Landes- und Bundespolitik 366
b) Entflechtung der Entscheidungsmechanismen 366
c) Reföderalisierung 367
d) Neugliederung des Bundesgebietes 367
e) Abschaffung der Bundesländer? 368
§ 12 Zulässigkeit der Einführung eines Präsidialsystems in den Ländern 370
I. Die Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen 370
1. Die Regelungen 371
2. Präsidentialismus und Demokratieprinzip 373
3. Präsidentialismus und parlamentarische Staatsform 375
II. Das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes 376
1. Ausgangspunkt: Verfassungshoheit und -autonomie der Bundesländer 376
2. Demokratie „im Sinne des Grundgesetzes“ 377
a) Volkswahl des Ministerpräsidenten und Präsidialsystem zulässig (h.M.) 377
b) Gegenauffassungen 378
c) Die Rechtsprechung 379
d) Eigene Stellungnahme 381
(1) Folgen einer übereinstimmenden Auslegung von Art. 28 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 3 GG (h.M.) 382
(2) Folgen bei einer extensiveren Auslegung: Störungen für Gesamtstaat entscheidend 383
(3) Störungen im Verhältnis zu den anderen Bundesländern? 383
(4) Störungen auf Bundesebene? 384
(5) Rechtfertigung eines etwaigen Verstoßes? 385
(6) Zur Gegenmeinung 386
3. Ergebnis 387
§ 13 Landesrechtliche und -politische Möglichkeiten der Umsetzung 388
I. „Herkömmliche“ Verfassungsänderung 388
1. Keine Realisierungschancen 388
2. Ausnahme: Dominoeffekt 390
II. Möglichkeiten der Volksgesetzgebung in den Ländern 390
1. Verfassungsänderung durch Volksentscheid 390
a) Länder ohne Möglichkeit der Verfassungsänderung durch das Volk 390
b) Baden-Württemberg 391
c) Bayern 392
d) Brandenburg 392
e) Bremen 393
f) Hamburg 393
g) Mecklenburg-Vorpommern 394
h) Niedersachsen 394
i) Rheinland-Pfalz 395
j) Sachsen 395
k) Sachsen-Anhalt 395
l) Schleswig-Holstein 396
m) Thüringen 396
n) Gegenständliche Reichweite der Regelungen 397
2. Parlamentarische Verfassungsänderung aufgrund Volksbegehrens 398
a) Selbsteintrittsrecht 398
b) Die Vorwirkungen direktdemokratischer Entscheidungsmöglichkeiten 399
(1) Aktivierung der Politik 399
(2) Abwehrbestrebungen 399
(3) Voraussetzungen einer Sogwirkung 400
(4) Verstärkung des Effekts bei beginnender Reaktion 400
(5) Beispiel: Kommunalverfassungsreform 401
(6) Länderübergreifende Wirkung 401
III. Beurteilung der politischen Realisierbarkeit 402
1. Volkswille zur Direktwahl der Ministerpräsidenten? 402
a) Umfragen zur Einstellung der Deutschen zu mehr Bürgerbeteiligung 403
b) Umfragen zur Wirkung von mehr Bürgerbeteiligung 403
c) Die Umfragen zur Direktwahl der Bürgermeister und Landräte 403
d) Umfragen zur Direktwahl des Ministerpräsidenten und zum Präsidialsystem 404
e) Prognose: hohe Zustimmung 404
2. Vergleich der rechtlichen Voraussetzungen 405
3. Realisierungschancen nach Ländern 406
a) Kritisch: Zweidrittelmehrheit 406
b) Hauptproblem: Beteiligungsquorum 407
c) Ergebniskontrolle: Praxis der Volksgesetzgebung 409
§ 14 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Ergebnisse 410
I. Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie 410
II. Die demokratische Legitimation in den Bundesländern 412
III. Die Gewaltenteilung in den Bundesländern 413
IV. Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl 417
V. Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates 419
VI. Die Beantwortung der Regierungssystemfrage für die Länder 421
VII. Zur Ausgestaltung des Regierungssystems 422
VIII. Weitere Reformschritte 423
IX. Zulässigkeit 424
X. Möglichkeiten der Umsetzung 424
Literaturverzeichnis 426
Sachwortverzeichnis 455