Direktwahl der Ministerpräsidenten

Jan L. Backmann

doi:10.3790/978-3-428-52032-9

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Backmann, J. (2006). Direktwahl der Ministerpräsidenten. Als Kern einer Reform der Landesverfassungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52032-9

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Direktwahl der Ministerpräsidenten

Als Kern einer Reform der Landesverfassungen

Backmann, Jan L.

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 178

(2006)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52032-9
978-3-428-12032-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52032-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 462
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die schon seit der Neugründung der Bundesländer immer wieder diskutierte Frage, ob nicht eine Direktwahl der Ministerpräsidenten durch das Volk dem parlamentarischen Regierungssystem vorzuziehen sei, ist heute aktueller und brisanter denn je. Ihre Befürworter erblicken in der Volkswahl der Länderchefs nicht weniger als den Schlüssel zur Lösung einiger der drängendsten Probleme unserer Zeit: Als Form der Mitbestimmung soll sie der grassierenden Politikverdrossenheit entgegenwirken. Sie soll die Schieflage bei der demokratischen Legitimation in den Bundesländern beseitigen, die heute weitgehende Exekutiveinheiten sind, in denen die Regierungen ihre Legitimation aber immer noch von der praktisch bedeutungslosen Legislative ableiten. Die Trennung der Gewalten soll die in der Praxis meist leer laufende parlamentarische Kontrolle reaktivieren und die kaum noch überschaubare politische Verantwortung innerhalb der Länder und im gesamten Bundesstaat wieder transparent machen. Vor allem aber soll sie die Ministerpräsidenten wieder stärker auf das Landeswohl anstatt auf Parteiinteressen verpflichten und so der allgemein beklagten Preisgabe an sachlicher Autonomie durch die Länder und dem Missbrauch des Bundesrates zu parteipolitischer Blockadepolitik entgegenwirken. So könnte sie nicht nur zwingende Voraussetzung für einen Erfolg des "Jahrhundertwerks" Föderalismusreform sein, sondern angesichts der rasant fortschreitenden Europäischen Integration sogar für die Fortexistenz der Bundesländer selbst. Erstmals werden diese Thesen auf den Prüfstand einer wissenschaftlichen Monographie gestellt und sämtliche durch den Vorschlag aufgeworfene Fragen umfassend behandelt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	13
Abkürzungsverzeichnis	34
§ 1 Einleitung	37
I. Einführung in die Thematik	37
II. Erste Bestandsaufnahme	38
III. Ziele der Untersuchung	40
1. Systematisierung der Streitpunkte und Argumente	40
2. Klärung der Methodik	41
3. Versuch einer Beantwortung der „Regierungssystemfrage“	41
4. Verfassungsrechtliche und Folgefragen	41
5. Praktische Umsetzung	42
6. Gang der Untersuchung	42
7. Beschränkung auf die deutschen Bundesländer	42
IV. Zur Terminologie	42
1. Ministerpräsident, Regierungschef	43
2. Landtag, Landesparlament	43
3. Parlamentarisches und Präsidialsystem	43
4. Exekutive und Legislative	45
5. Unmittelbare Demokratie	45
§ 2 Die Reform der Landesverfassungen im Kontext	46
I. Die historische Entwicklung des Länderparlamentarismus	46
1. Die Länder zur Zeit der Weimarer Republik	46
2. Die Entwicklung der heutigen Landesverfassungen	47
a) Diskussion eines direkt gewählten Staatspräsidenten bei den frühen Verfassungen	48
b) Der Verfassungsentwurf der CDU für Württemberg-Hohenzollern	49
c) Der Verfassungsentwurf der CDU für Baden-Württemberg	49
II. Die gegenwärtigen Regierungssysteme in den Bundesländern	50
1. Baden-Württemberg	51
2. Bayern	51
3. Berlin	52
4. Brandenburg	52
5. Bremen	53
6. Hamburg	53
7. Hessen	53
8. Mecklenburg-Vorpommern	54
9. Niedersachsen	54
10. Nordrhein-Westfalen	55
11. Rheinland-Pfalz	55
12. Saarland	56
13. Sachsen	56
14. Sachsen-Anhalt	57
15. Schleswig-Holstein	57
16. Thüringen	57
III. Der Länderparlamentarismus im mehrstufigen Bundesstaat	58
1. Der Parlamentarismus im Bund	58
2. Die Europäische Union	59
3. Die Kommunalverfassungen	59
a) Die vier herkömmlichen kommunalen Verfassungstypen	60
(1) Die Norddeutsche Ratsverfassung	60
(2) Die Magistratsverfassung	60
(3) Bürgermeisterverfassung	61
(4) Die Süddeutsche Ratsverfassung	61
b) Die Kommunalverfassungsreform der 1990er Jahre	61
IV. Der deutsche Länderparlamentarismus im internationalen Vergleich	63
1. USA	63
a) Der Bundesstaat	63
b) Die Gliedstaaten	64
2. Israel	64
3. Österreich	66
4. Frankreich	66
5. Schweiz	67
V. Reformbestrebungen in Bund und Ländern im Überblick	68
§ 3 Aktueller Stand der Diskussion	69
I. Skepsis bei Theodor Heuss?	69
II. Die Entwicklung der Theorie bei Theodor Eschenburg	70
1. Parlamentarismus für Verwaltungsstaat funktional ungeeignet	70
2. Mangelnde Kontrollmöglichkeit durch das Volk	71
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle	71
4. Übermäßige Abhängigkeit des Ministerpräsidenten von den Regierungsparteien	72
5. Versachlichung durch Unabhängigkeit	72
6. Direktwahl als Form der Selbstbestimmung	72
7. Keine Besorgnis übermächtiger Ministerpräsidenten	72
8. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen	73
9. Keine Besorgnis der Manipulation	73
III. Die Kritik des Länderparlamentarismus bei Wilhelm Hennis	73
1. Koalitionszwang	73
2. Strukturell bedingte Einflussnahme der Bundespolitik	74
3. Keine Grundsatzentscheidungen	74
IV. Erster Anklang in jüngerer Zeit bei Oschatz	75
V. Der neue Diskussionsanstoß durch Hans Herbert von Arnim	75
1. Angleichung an Aufgabenverschiebung in Praxis bereits vollzogen	75
2. Größere Unabhängigkeit von der eigenen Partei	76
3. Stärkung der parlamentarischen Kontrolle	76
4. Zurückdrängung von übermäßigem Parteieneinfluss und Parteibuchwirtschaft	76
5. Zurückdrängung der übermäßigen Durchsetzung von Partikularinteressen	77
6. Stärkere Gemeinwohlorientierung der Landespolitik	77
7. Direktwahl des Ministerpräsidenten als Voraussetzung für eine Parlamentsreform	78
8. Stärkere Maßgeblichkeit des Volkswillens als Mittel gegen Parteienverdrossenheit	78
9. Keine Besorgnis der Wahl von Demagogen	78
10. Keine Besorgnis von übermäßig starken Ministerpräsidenten	78
VI. Die Direktwahl als Forderung der Frankfurter Intervention	79
VII. Hans H. Klein als schärfster Kritiker	80
1. Stärkerer politischer Einfluss der Ministerpräsidenten	80
2. Keine Manipulierbarkeit und Überforderung des Volkes	80
3. Stärkung von Ministerpräsident und Parlament	80
4. Einfluss der Parteien bleibt	81
5. Versachlichung der parlamentarischen Diskussion fraglich	81
6. Kein taugliches Mittel gegen Ämterpatronage	81
7. Direktwahl und Gemeinwohlorientierung	82
8. Die Aufgabenverschiebung in den Ländern und die Gewaltentrennung	83
VIII. Die Befürwortung der Direktwahl durch Brun-Otto Bryde	84
1. Hauptproblem: Mangelnde Transparenz infolge Verantwortungsverflechtung	84
2. Entbehrlichkeit institutioneller Übereinstimmung von Regierung und Parlamentsmehrheit	84
3. Mangelnde parlamentarische Kontrolle	85
4. Belebung der diskursiven parlamentarischen Willensbildung	85
5. Angleichung von demokratischer Legitimation und Aufgabenwahrnehmung	85
6. Stärkung des Parlaments als Gegengewicht zum Ministerpräsidenten	86
7. Bedenken wegen zusätzlicher Personalisierung	86
IX. Die Thesen Albert Janssens	86
1. Verlust sachlicher Autonomie der Länder als Legitimitätsproblem des deutschen Bundesstaates	86
2. Parteipolitische Gleichschaltung als Ursache für den Verlust sachlicher Autonomie	87
3. Wiederherstellung echter parlamentarischer Kontrolle	88
4. Rückbesinnung auf das Landeswohl im Bundesrat	89
5. Schaffung einer hinreichenden demokratischen Legitimation des Bundesrates für seine Stellungnahmen nach Art. 23 Abs. 2, 4 bis 6 GG	89
6. Nebeneffekt: Zurückdrängung der Ämterpatronage	90
X. Die jüngste Untersuchung von Hartmut Maurer	90
1. Die Argumente pro Direktwahl	91
2. Die Argumente contra Direktwahl	91
3. Grundsätzliche Befürwortung bei verbleibender Skepsis	92
XI. Weitere Äußerungen	92
§ 4 Versuch einer Systematisierung der Streitpunkte und Argumente	94
I. Streit über Konsequenzen und Streit über deren Bewertung	94
II. Keine Beschränkung auf den bisherigen Diskussionsstand	95
III. Gegenständliche Ordnung	96
1. Keine scharfe inhaltliche Trennbarkeit	96
2. Orientierung an den Primärzielen	97
3. Stärkung der Selbstbestimmung	98
a) Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie	98
b) Direktwahl als Legitimationsquelle	99
4. Stärkung der Gewaltenteilung	99
a) Unmittelbare Auswirkung auf die Gewaltenteilung	100
b) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gewaltenteilung: Transparenz	100
5. Stärkung des Gemeinwohlbezugs	101
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Gemeinwohlbezug: Gemeinwohl und Volkswille	102
b) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Gemeinwohlbezug: Kontrolle und Unabhängigkeit	102
c) Untersuchungsprogramm	103
6. Stärkung der Länderautonomie	105
a) Verbindung zwischen Selbstbestimmung und Länderautonomie: Interessen des Landesvolks	106
b) Verbindung zwischen unmittelbarer Legitimation und Länderautonomie: Landesregierung als Legitimationsmittler	106
c) Verbindung zwischen Gewaltenteilung und Länderautonomie: Stärkere Kontrolle der Bundesratstätigkeit durch die Landesparlamente	106
d) Verbindung zwischen Gemeinwohl und Länderautonomie: Auflösung der „parteipolitischen Gleichschaltung“	107
e) Untersuchungsprogramm	107
7. Verbleibende Fragen	108
§ 5 Methodik der Untersuchung	109
I. Die beiden methodischen Aufgaben	109
II. Das Problem der Maßstäbe	110
1. Mangel an anerkannten konkreten Maßstäben	110
2. Ableitung konkreter Maßstäbe	111
3. Erfahrung konkreter Maßstäbe	111
4. Auslegung von Rechtssätzen	111
III. Das Problem der Vorhersage	112
1. Vergleich	112
a) Die Logik des Vergleichs	113
b) Die Länder als Vergleichseinheiten	113
2. Die andere Seite: mögliche Vergleichsgruppen	114
a) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den Kommunen	114
b) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit den „historischen“ Kommunen	116
c) Die Vergleichbarkeit der Bundesländer mit ausländischen Staaten	117
3. Statischer und dynamischer Vergleich	117
4. Die Kombination mit Induktion und Deduktion	118
5. Der Ausgangspunkt: Die unterstellte Einführung der Direktwahl	119
a) Bedeutung der Konkretisierung der Hypothese	119
b) Umfang des Hypothesegegenstandes	120
c) Konkrete Ausgestaltung: Das herrschende Modell	120
d) Abweichungen	121
§ 6 Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie	123
I. Mehr Einfluss durch Direktwahl?	123
1. Unmittelbar: Selbstentscheidung einer Personalfrage	123
a) Formeller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit	124
b) Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit	124
c) Materieller Zuwachs an Entscheidungszuständigkeit?	124
d) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über den Ministerpräsidenten nach Landtagswahlen und zu erwartende Veränderungen	126
(1) Landtagswahl als Präsidentschaftswahl?	126
(2) Landtagsabgeordnete als Wahlmänner	127
(3) Ausnahme: Nachträgliche Koalitionsbildung	128
(4) Der „Link“ zwischen Partei und Kandidat	128
(5) Zwischenergebnis: Einflusszuwachs	129
(6) Annex: Einflusszuwachs auch durch Rücksichtnahme der Parteien bei der Kandidatenkür	129
e) Derzeitiger Einfluss des Volkes auf die Entscheidung über den Ministerpräsidenten während einer Amtsperiode und zu erwartende Veränderungen	130
(1) Zusammenfallen von Volks- und Parlamentswille	130
(2) Auseinanderfallen von Volks- und Parlamentswille	131
(3) Gleichlauf von Volks- und Parlamentswille als graduelle Bindung	132
(4) Änderung durch Volkswahl – Grundmodell	132
(5) Änderung durch Volkswahl – bei Möglichkeit eines parlamentarischen Misstrauensvotums	133
(6) Zwischenergebnis: weiterer Einflusszuwachs während der Amtsperiode	133
f) Ergebnis: Einfluss auf Person des Ministerpräsidenten wächst	134
2. Mittelbar: Einfluss auf die Regierungstätigkeit	134
a) Verantwortung als Kehrseite von Bestimmung und Kontrolle	134
b) Verschiebung der Verantwortlichkeit vom Parlament zum Volk	135
c) Tätigkeitsorientierung als Folge von Verantwortlichkeit	136
d) Orientierung am Volk ≠ Entscheidung durch das Volk	136
(1) Fehlende Thematisierung durch das Volk	136
(2) Kein einheitlicher „Volkswille“	137
(3) Phlegmatik und Hemmschwelle	137
(4) Umgekehrter Einfluss	138
e) Ergebnis: Mittelbarer Einfluss auf Sachentscheidungen, aber keine Volksentscheidungen	138
II. „Natürlicher Vorrang“ direkt-demokratischer Elemente?	138
1. Bewertungsmaßstäbe und Bewertungskriterien	139
2. Mögliche Bewertungsmaßstäbe	139
3. Der Zusammenhang zwischen Bewertungsmaßstäben und Demokratieideal	140
a) Bestehender Zusammenhang als potenzielle Gefahr für die wissenschaftliche Diskussion	140
b) Der potenzielle Zusammenhang als Gefahr für die wissenschaftliche Diskussion	141
c) Die Gefahr der „Unwiderlegbarkeit“	142
d) Die Gefahr der Politisierung	142
e) Die Gefahr der Ausuferung	143
f) Die Entschärfung der Gefahren	143
4. Keine Vermutung zugunsten einer möglichst weitgehenden mittelbaren Demokratie	143
a) Vermutung zugunsten mittelbarer Demokratie allenfalls für das Staatsprinzip als solches	144
b) Keine Regel für einzelne demokratische Elemente	144
5. Vermutung zugunsten möglichst weitgehender unmittelbarer Demokratie?	145
a) Die Lincoln-Formel	145
b) Volkssouveränität und Demokratie	146
c) Staatstheoretischer Vorrang direkter Demokratie und direkt-demokratischer Elemente	146
d) Praktische Bedeutung	147
III. Bedenken gegen direkt-demokratische Elemente	148
1. Politische Reife des Volkes	148
2. Praktikabilität	149
a) Der praktische Ablauf der Direktwahl	150
b) Der Aufwand einer Volkswahl	150
(1) Kostenaufwand	150
(2) Aktivierungsaufwand	151
c) Zwischenergebnis	152
3. Manipulierbarkeit	152
a) Keine unmittelbar populistische Entscheidung	153
b) Keine Formulierungsspielräume	153
4. Komplexität	154
5. „Versteinerung“	154
6. Keine Befürchtung „schlechter“ Entscheidungen	155
IV. Politischer Einfluss und Politikverdrossenheit	156
1. Politikverdrossenheit als Demokratieproblem	156
a) Das Akzeptanz- und Vertrauensdefizit	156
b) Gefahr für die Demokratie	157
2. Ursachen der Politikverdrossenheit	158
a) Entscheidungsschwäche der Staatsorgane	159
b) Ausufernder Parteieneinfluss	159
c) Unausgewogenheiten im pluralistischen Kräftespiel	160
d) Bürokratisierung	160
e) Fehlende Transparenz	161
f) Ohnmacht	161
3. Akzeptanzerhöhung durch mehr Selbstentscheidung	162
§ 7 Die demokratische Legitimation in den Bundesländern	163
I. Das Erfordernis demokratischer Legitimation	163
1. Das Legitimationserfordernis als Folge der Volkssouveränität	164
2. Legitimation nur durch demokratische Machtvermittelung	165
3. Der inhaltliche Legitimationsstrang	165
4. Der persönliche Legitimationsstrang	166
II. Das Wesen demokratischer Legitimation	167
1. Der Grad demokratischer Legitimierung als Kernproblem der Legitimation von Landesgewalt	167
2. Die grundsätzliche Anerkennung gradueller Legitimationsunterschiede	168
a) Stand in Rechts- und Politikwissenschaft	168
b) Mögliche Ansätze	169
c) Von der Funktion demokratischer Legitimation zu ihrer graduellen Abstufung	170
(1) Zusammenhang zwischen Entscheidungsgegenstand und inhaltlichem Legitimationsbedarf	170
(2) Zusammenhang zwischen Aufgabengebiet und persönlichem Legitimationsbedarf	171
(3) Die Kritik Hartmut Maurers	171
d) Anerkennung von Legitimationsunterschieden im Demokratieverständnis des Grundgesetzes	172
(1) Die rechtswissenschaftliche Anerkennung von graduellen Abstufungen	172
(2) Graduelle Abstufungen im Grundgesetz	173
e) Anerkennung von Legitimationsunterschieden in den Landesverfassungen	175
f) Zwischenergebnis: materielle Unterschiede demokratischer Legitimation	175
III. Das Richtmaß für die Verteilung demokratischer Legitimation	175
1. Zusammenhang zwischen Aufgabenbedeutung und demokratischer Legitimation in den deutschen Demokratien	176
2. Die Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie für das erforderliche Maß an materieller Legitimation	177
a) Reichweite des Gesetzesvorbehalts und demokratische Legitimation	177
b) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts als Gegenstand der Wesentlichkeitstheorie	178
c) Die Aussage der Wesentlichkeitstheorie	179
d) Die Geltung der Wesentlichkeitstheorie in den Bundesländern	179
e) Die politikwissenschaftliche Bedeutung der Wesentlichkeitstheorie	180
f) Maßstab: Bedeutung für den Bürger	181
g) Zwischenergebnis: Zusammenhang zwischen Aufgabenbedeutung und Legitimationserfordernis	181
3. Das Quantum der politischen Entscheidungen	182
4. Der Anknüpfungspunkt: Formelle Zuständigkeit oder tatsächliche Aufgabenwahrnehmung?	182
a) Relevanz für die Diskussion	182
b) Maßgeblichkeit der faktischen Machtverteilung	183
5. Grenzen der Akzessorietät von Legitimationserfordernis und Aufgabenbedeutung	184
IV. Aufgaben und Befugnisse der Bundesländer und ihre Verteilung innerhalb der Bundesländer	184
1. Gesamtbetrachtung der Landeskompetenzen	185
2. Die föderale Aufgabenverteilung nach der Konzeption des Grundgesetzes	185
a) Die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer als Regel	185
b) Die Verwaltungskompetenz der Bundesländer als Regel	186
3. Die tatsächliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern	186
a) Die faktische Verwaltungskompetenzverteilung	186
b) Die Gesetzgebungskompetenzverteilung	187
(1) Weitreichende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes schon bei Schaffung des Grundgesetzes	187
(2) Bundesfreundliche Rechtsprechung zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz	188
(3) Erweiterung der Zuständigkeitskataloge mit Zustimmung des Bundesrates	188
(4) Europäisierung des Rechts	189
(5) Annex: Abgestimmte Gesetzentwürfe	189
(6) Verbleibt: „Kultur- und Organisationshoheit“	189
4. Ausgleich der Diskrepanz durch neue Länderkompetenzen?	190
a) Entwicklung zum Beteiligungs- und Exekutivföderalismus	190
b) Landesinterne Zuständigkeit	191
c) Zwischenergebnis: Länder als Exekutiveinheiten	192
V. Fazit – Folgen im Hinblick auf den Grundsatz der Akzessorietät von Machtausübung und Legitimationserfordernis	192
§ 8 Die Gewaltenteilung in den Bundesländern	194
I. Die Landesverfassungsgerichte	194
1. Die Landesverfassungsgerichte als rechtsprechende Staatsgewalt und Verfassungsorgane	195
2. Mögliche Ansätze für eine Auswirkung auf die Landesverfassungsgerichte	195
3. Die Kontrollbefugnisse der Landesverfassungsgerichte	196
a) Beschränkung auf Rechtmäßigkeitsprüfung	196
b) Allenfalls quantitativer Zuwachs der Rechtmäßigkeitsprüfung	197
4. Einfluss auf die Landesverfassungsgerichte	198
5. Fazit und Bedeutung für die weitere Untersuchung	199
II. Die „Stärkung“ des Ministerpräsidenten	199
1. Qualitative Beschreibung der neuen Position als Ziel	199
2. Die Relativität der Stärke des Ministerpräsidenten	200
3. Kein zwingender Schluss von Stärkung eines Organs auf Schwächung des anderen	201
III. Die Verschiebung in der Entscheidungszuständigkeit über die Person des Ministerpräsidenten als Ausgangspunkt	202
1. Prinzipieller Einflussschwund beim Landtag	202
2. Einschränkung der Auswirkungen durch Parteienbindung	202
a) Die parteipolitische Bindung als Klammer	203
b) Die parteipolitischen Bindungen des kandidierenden oder gewählten Ministerpräsidenten	203
(1) Das Aufstellen als Kandidat und die Unterstützung der Kandidatur durch die Parteien	204
(2) Die Wahl in Parteiämter und die „Übertragung“ sonstiger Mandate	205
(3) Parteiinterne Strömungen und Einzelinteressen	206
c) Parteilose Ministerpräsidenten?	207
(1) Die Wahl des Kandidaten der Mehrheitspartei als Folge parteipolitischer Verzahnung	207
(2) Parteilose Kandidaten im gegenwärtigen Länderparlamentarismus?	208
(3) Parteilose Kandidaten bei Direktwahl nicht mehr systemwidrig	208
(4) Unvermindertes Bestreben der Parteien zur „politischen Willensbildung“ beim Volk	209
(5) Der organisatorische und finanzielle Aufwand einer Kandidatur um das Amt des Ministerpräsidenten	210
(6) Zwischenergebnis: Parteilose Ministerpräsidenten nicht zu erwarten	211
d) Kohabitationen („divided governments“)	212
(1) Entfallen des „Link“ zwischen Partei und Ministerpräsident	212
(2) Auswirkungen des Zeitpunktes der Direktwahl	212
e) Die Bindung gegenüber „fremden“ Parteien	213
f) Veränderungen im Verhältnis zur eigenen (Mehrheits-)Partei	213
(1) Parteienbindung auch bei Direktwahl	214
(2) Volksbindung als Antagonist zur Parteienbindung	214
(3) Fazit: Stärkung gegenüber der eigenen Partei	214
IV. Kompensierung durch Mitwirkung des Landtages bei der Regierungsbildung?	215
1. Regierungsbildung nach der Frankfurter Intervention	215
2. Alternative Modelle der Regierungsbildung	217
3. Fazit: Alleinige Regierungsbildung durch Ministerpräsident als Grundlage für die weitere Untersuchung	217
4. Annex: Stabilisierung der Landesregierungen	218
V. Der Landtag als pluralistisches Organ und die Parteien	218
1. Untersuchungsumfang: Funktion und weitere Aufgaben des Landtages	218
2. Die Willensbildung im Landtag	219
a) Der Grundsatz der Mehrheitsentscheidung	220
b) Die Erscheinung der dauerhaften Mehrheits-Formierung	220
c) Die Parteien im Parlament	221
(1) Die Fraktion als Partei im Parlament	221
(2) Der Grund für die Fraktionsbildung	222
d) Die Fraktionsdisziplin	222
(1) Trennung von Fraktionsbildung und Fraktionsdisziplin	222
(2) Fraktionszwang und Fraktionsdisziplin in der Praxis	223
(3) Regierungsfähigkeit als Ursache der Fraktionsdisziplin	224
(4) Durchsetzung parteipolitischer Konzepte als Ursache der Fraktionsdisziplin	225
e) Der Zwang zur Koalitionsbildung	225
(1) Mehrheitskoalition ersetzt Mehrheitspartei	226
(2) Die Institutionalisierung der Koalition	226
(3) Die Bindung innerhalb der Koalition	226
(4) Regierungsbildung als einziger struktureller Grund für Koalitionen	227
3. Änderungen bei Direktwahl des Ministerpräsidenten	228
a) Bedürfnis für Fraktionen bleibt	228
b) Zwang der Mehrheitsfraktion zur Regierungstreue schwindet	228
(1) Keine Wahrnehmung des Scheiterns der Regierung als Scheitern der Mehrheitsfraktion	229
(2) Entfallen der Rücktrittsdrohung als Druckmittel auf die Mehrheitsfraktion	229
(3) Verbleibender Zwang aufgrund Parteienbindung	229
(4) Entfallen jeglichen Zwangs bei parteifremdem Ministerpräsidenten	230
(5) Fazit: Entfallen „blinder Regierungstreue“ und stärkere Gegenstandsorientierung	230
c) Exkurs: Die Frage der Bewertung – Erforderlichkeit institutioneller Übereinstimmung?	231
(1) Parlamentstreue der Regierung in den Ländern erforderlich?	231
(2) Regierungstreue der Parlamente in den Ländern erforderlich?	232
d) Bedürfnis für Ausübung von Fraktionsdisziplin schwindet	234
(1) Zwang der Abgeordneten zur Regierungstreue schwindet (Wiederherstellung des freien Mandats)	235
(2) Gegenstandsorientierung hier Frage des Wahlrechts	235
e) Bedürfnis für Koalitionsbildung entfällt	236
f) Annex: Entfallen von Machtverzerrungen und Erhöhung der Transparenz als demokratiepolitische Folgen des Verschwindens von Koalitionen	238
VI. Auswirkungen auf die Landtage als Volksvertretung	238
1. Bedenken gegen zweiten Volksvertreter als Bedenken gegen Präsidentialismus als solchen	239
2. Keine Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von der Legitimation der Exekutive	239
3. Abhängigkeit der Volksvertretungsfunktion von eigener Legitimation und Kompetenzgefüge	240
4. Verschiedene Arten der Volksvertretung	240
5. Ergebnis: Parlamentarische Funktion als Volksvertretung nicht beeinträchtigt	241
VII. Die Kontrolle der Regierung als Ausdruck der Gewaltenteilung	242
1. Entfallen oder Einschränkung des konstruktiven Misstrauensvotums	242
a) Kein konstruktives Misstrauensvotum in bisheriger Form	243
b) Ausschluss des Misstrauensvotums contra Misstrauensvotum mit Zweidrittelmehrheit	243
c) Initiativrecht des Landtages für Neuwahl oder echtes Misstrauensvotum?	244
d) Auswirkung auf die parlamentarische Kontrolle	245
2. Misstrauensvoten gegen Minister?	246
3. Die Ausübung der Kontrolle durch die Landtage	247
a) Grundsätzlicher Zusammenhang zwischen innerparlamentarischer Willensbildung und Ausübung parlamentarischer Kontrolle	247
b) Die Ausübung der einzelnen Kontrollinstrumentarien	248
(1) Öffentliche Kritik	248
(2) Untersuchungsausschüsse	249
(3) Finanzkontrolle	249
(4) Misstrauensvoten	249
c) Die Folgen einer Abschwächung der Regierungsgebundenheit der Mehrheitsfraktion	250
(1) Die Kontrolle bei einer Kohabitation	250
(2) Die Kontrolle des „eigenen“ Ministerpräsidenten	251
d) Die weiteren Auswirkungen des Entfallens von Koalitionen und einer etwaigen Abschwächung der Fraktionsdisziplin	252
4. Fazit: Belebung der parlamentarischen Kontrolle	252
5. Annex: Belebung der Kontrolle der Parlamente durch die Regierungen	253
VIII. Der Landtag als Gesetzgeber	254
1. Weniger Einfluss der Exekutive auf die Gesetzgebung	254
2. Verantwortungsrückgewinnung bei den Landtagen	255
3. Belebung und schärfere Konturierung der Trennung von gesetzgebender und ausführender Staatsgewalt	256
4. Stärkere Legitimation der Landtage und der Staatsqualität der Bundesländer	256
IX. Fazit: Belebung der Gewaltenteilung auf Landesebene	256
1. Stärkung des Ministerpräsidenten ≠ Schwächung des Landtages	257
2. Erhöhung der Transparenz	257
§ 9 Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl	258
I. Die Bedeutung der Frage nach dem Qualitätsmaßstab	258
II. Ausgangspunkt Lincoln-Formel: Demokratie als Entscheidung für das Volk	258
III. Das Problem der Beantwortungskompetenz	259
IV. Folgen für die Untersuchung	259
V. Gemeinwohl – was ist das?	260
1. Der Gemeinwohlbegriff in der Kritik	260
2. Der Gemeinwohlbegriff der Frankfurter Intervention	261
3. Die Gemeinwohllehre von Arnims	262
a) Die Gemeinwohlrichtigkeit und ihre normativen Grundlagen	262
b) Die Lehre von den Gemeinwohlgrundwerten	263
c) Die Lehre von den Optimierungsverfahren	264
4. Zwischenergebnis: Einigkeit in Bezug auf die Relativität des Gemeinwohls	265
a) Einzelstreitfragen auf Basis der Gemeinwohllehre von Arnims	265
b) „Optimierungsoptimierung“ durch direkt gewählten Ministerpräsidenten als grundsätzliche Frage	266
VI. Gemeinwohl und Personalentscheidungen	266
1. Die Gemeinwohlwerte in Art. 33 Abs. 2, 3 GG und den entsprechenden Regelungen der Landesverfassungen	267
2. Effektivität der Regierung als zu berücksichtigender Gemeinwohlwert?	267
3. Verfassungswidrigkeit und Gemeinwohlschädlichkeit der Ämterpatronage	268
4. Ursachen der Ämterpatronage	269
a) Ursachen erster Stufe (Motivation)	269
b) Ursachen zweiter Stufe (fehlende Hindernisse)	270
5. Veränderungen durch Direktwahl des Ministerpräsidenten	271
a) Angewiesenbleiben auf loyale Mitarbeiter?	271
b) Geringere Parteizwänge?	272
c) Stärkere parlamentarische Kontrolle der Personalpolitik?	273
d) Fazit: Ämterpatronage kein alleiniger Grund für Einführung der Direktwahl	274
VII. Gemeinwohl und Sachentscheidungen	274
1. Allgemeine Interessen und Partikularinteressen	274
2. Allgemeine Interessen contra Partikularinteressen	275
a) Die Durchsetzungsschwäche allgemeiner Interessen	275
b) Die Untersuchung Gerhard Banners zur Kommunalpolitik	276
3. Mögliche Ansätze für Veränderungen durch die Direktwahl der Ministerpräsidenten	277
a) Der Weg der Partikulareinflüsse	278
b) Organisierte und unorganisierte allgemeine Interessen	278
c) Der Vergleich mit den Kommunen	279
4. Auswirkungen der Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die Interessenverbände?	279
5. Auswirkung des veränderten Parteieneinflusses auf die Durchsetzungsstärke von allgemeinen und Partikularinteressen	280
a) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Exekutive	280
(1) Vergleich mit den Kommunen	281
(2) Vergleich mit anderen Präsidialsystemen	281
b) Veränderungen beim Interessenausgleich im Bereich Legislative	282
c) Fazit: Weniger Vereinnahmung der Landesorgane durch Partikularinteressen	282
VIII. Demagogie als unreflektierte Identifizierung mit Allgemeininteressen	283
1. Demagogie contra Gemeinwohl	283
2. Kein Zwang zum Populismus	284
3. Keine „Freibier-Ministerpräsidenten“	284
IX. Fazit: (Gemeinwohl-)Optimierung der politischen Entscheidungsprozesse	285
X. Annex: Die veränderte Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung	286
1. Der Grat zwischen zu viel und zu wenig Einfluss	286
2. Die Veränderung der Stellung der Parteien	287
a) Keine Schwächung der Parteien	287
b) Die veränderte Position der Parteien	287
3. Fazit: Stärkung der Parteien und Erhöhung der Transparenz	288
§ 10 Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates	289
I. Die Autonomie der Bundesländer – Soll und Ist	289
1. Die Bedeutung der Länderautonomie	290
a) Entbehrlichkeit der Bundesländer?	290
b) Die Garantie der Bundesländer durch das Grundgesetz	290
c) Das Gebot effektiver sachlicher Autonomie	291
2. Schwäche der Bundesländer als konsentierter Befund	292
II. Ursachen für den Verlust sachlicher Autonomie	293
1. Kompetenzverluste	293
2. Länderkoordination	294
3. Der Bundesrat als Instrument der Bundespolitik	295
a) Der Einfluss des Bundesrates	295
b) Der Einigungszwang im Bundesrat	296
c) Der Zusammenschluss der Länder zu parteipolitischen Lagern	296
d) Die Dominanz der Bundes- über Landesinteressen	298
e) Exkurs: Praktische Probleme für den Bundesstaat	298
4. Ursachen der Berücksichtigung landesfremder Motive im Entscheidungsprozess der Landesorgane	300
a) Verknüpfung durch die Parteien: Landesvertreter als Bundespolitiker	300
(1) Die vertikale parteipolitische Gleichschaltung	301
(2) Strukturelle Gegenläufigkeit von Parteiensystem und Bundesstaat	302
(3) Folge: Dreh- und Angelpunkt für alle Strukturreformansätze	303
b) Verknüpfung über den Bürger: Landtagswahlen als „Zwischenwahlen“	303
c) Verknüpfung über die Medien: Dominanz der Bundesnachrichten	304
III. Auswirkungen einer Direktwahl der Ministerpräsidenten auf die Länderautonomie	305
1. Von „föderalen Mischwahlen“ zu Landeswahlen	305
a) Fokussierung des Landesvolkes auf die Person des Ministerpräsidenten	306
(1) Personenwahl	306
(2) Transparenz	306
(3) Präsentation und Wahrnehmung	307
b) Fokussierung des Landesvolkes auf die Landespolitik	308
c) Die Landtagswahlen, ihr Zeitpunkt und der Einfluss auf die Direktwahl des Ministerpräsidenten	309
2. Stärkere Identifizierung des Ministerpräsidenten mit dem Landesvolk	310
a) Regierungstätigkeit	310
b) Tätigkeit im Bundesrat	311
3. Konzentrierung der gestärkten parlamentarischen Kontrolle auf Landesinteressen	311
4. Stärkung der Länderautonomie durch Stärkung der Landesgesetzgebung	312
5. Fazit: Stärkere Identifizierung des Landesvolkes und der Landespolitiker mit dem eigenen Bundesland	313
IV. Auswirkungen auf den Bund	314
1. Folgen der Veränderungen beim Bundesrat	314
2. Die Ministerpräsidenten und der Bundeskanzler	315
a) Die Stärkung der Ministerpräsidenten gegenüber dem Bundeskanzler	316
b) Verhältnis Bürgermeister und Ministerpräsident zum Vergleich?	316
c) Die Körperschaftskompetenzen und die unmittelbare demokratische Legitimation	317
d) Folgen auf Bundesebene als vom Landesverfassungsgeber zu berücksichtigender Belang?	318
e) Direktwahl des Bundeskanzlers?	318
f) Direktwahl des Bundespräsidenten?	319
3. Auswirkungen auf den Bundestag?	320
4. Ergebnis	320
V. Auswirkungen auf den Gesamtstaat: Wider dem Verschiebebahnhof für parlamentarische Verantwortung	320
VI. Auswirkungen im Hinblick auf die Mitwirkung des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union	321
1. Erhöhung der demokratischen Legitimation des Bundesrates bei Volkswahl in allen Bundesländern	321
2. Exkurs: Erhöhung der demokratischen Legitimation der Europäischen Union?	322
3. Die Kontrolle der Bundesregierung durch den Bundesrat	323
4. Zentraler Gesichtspunkt für die Länder: Mitbestimmung	324
VII. Ausblick: Die Direktwahl vor dem Hintergrund der Entwicklung der Europäischen Union	325
§ 11 Ergebnis, Ausgestaltung und weitere Reformschritte	327
I. Fazit: Präsidialsystem für die Länder?	327
1. Befürwortung eines Präsidialsystems	328
a) Gesamtschau der Erkenntnisse zur Direktwahl der Ministerpräsidenten	328
b) Auswirkungen auf die Politikverdrossenheit	329
2. Die Erfahrungen mit der Direktwahl des Regierungschefs in Israel	330
3. Der Reformwunsch als Missverständnis? – Patzelts Theorie vom „latenten Verfassungskonflikt“	332
a) Reform contra Bildung?	332
b) Sachliche Diskussion contra Populismus!	333
c) Annex: Systemwechsel per se schlecht?	334
II. Die Ausgestaltung des Regierungssystems auf Grundlage einer Direktwahl	334
1. Amtszeit	335
a) Verlängerte Amtsperioden?	335
b) Höchstdauer der Amtsperiode von 5 Jahren	336
c) Gleiche Länge der Amtszeit des Ministerpräsidenten und der Legislaturperiode	338
2. Zeitpunkt der Wahl	339
a) Pro gleichzeitige Wahlen	339
b) Contra gleichzeitige Wahlen	340
c) Fazit	340
d) Annex: Folgen bei Neuwahl eines Organs	341
3. Begrenzung der Amtszeiten?	341
4. Erforderliche Mehrheit	342
a) Absolute Mehrheit	342
b) Relative Mehrheit	343
c) Stellungnahme im Hinblick auf die Bundesländer	344
5. Abwahl	345
a) Keine Abwahl durch den Landtag	345
b) Vorzeitige Neuwahl durch das Volk	346
(1) Befürwortung eines „Recall“ des Ministerpräsidenten	346
(2) Bedingungen für die erforderlichen Quoren	347
(3) Die Regelungen über die Auflösung der Landtage durch Volksentscheid	347
(4) Vorschlag für die Quoren beim „Recall“	348
6. Regierungsbildung	348
a) Der Vorschlag einer Volkswahl der Regierung	349
b) Direktwahl der Regierungsmitglieder?	349
c) Direktwahl der Landesregierungen?	350
III. Flankierende Maßnahmen	351
1. Unvereinbarkeit von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat	352
a) Inkompatibilitätsregelung	352
b) Einführung des ruhenden Mandats?	353
2. Abschaffung der Fünfprozenthürde	355
a) Der Meinungsstreit	355
b) Stellungnahme	356
IV. Mögliche Anschlussreformen	357
1. Parlamentsreform	358
a) Landtagswahlrecht	359
(1) Die Forderung einer Personalisierung der Landtagswahlen	359
(2) Eigene Stellungnahme	360
b) Teilzeitparlamente?	361
(1) Der Vorschlag der Teilzeitparlamente	361
(2) Eigene Stellungnahme	362
c) Verkleinerung?	363
2. Erweiterung direkt-demokratischer Sachentscheidungen?	364
3. Annex: Föderalismusreform im Bund	365
a) Transparenzerhöhung: Entflechtung von Landes- und Bundespolitik	366
b) Entflechtung der Entscheidungsmechanismen	366
c) Reföderalisierung	367
d) Neugliederung des Bundesgebietes	367
e) Abschaffung der Bundesländer?	368
§ 12 Zulässigkeit der Einführung eines Präsidialsystems in den Ländern	370
I. Die Ewigkeitsklauseln der Landesverfassungen	370
1. Die Regelungen	371
2. Präsidentialismus und Demokratieprinzip	373
3. Präsidentialismus und parlamentarische Staatsform	375
II. Das Homogenitätsgebot des Grundgesetzes	376
1. Ausgangspunkt: Verfassungshoheit und -autonomie der Bundesländer	376
2. Demokratie „im Sinne des Grundgesetzes“	377
a) Volkswahl des Ministerpräsidenten und Präsidialsystem zulässig (h.M.)	377
b) Gegenauffassungen	378
c) Die Rechtsprechung	379
d) Eigene Stellungnahme	381
(1) Folgen einer übereinstimmenden Auslegung von Art. 28 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 3 GG (h.M.)	382
(2) Folgen bei einer extensiveren Auslegung: Störungen für Gesamtstaat entscheidend	383
(3) Störungen im Verhältnis zu den anderen Bundesländern?	383
(4) Störungen auf Bundesebene?	384
(5) Rechtfertigung eines etwaigen Verstoßes?	385
(6) Zur Gegenmeinung	386
3. Ergebnis	387
§ 13 Landesrechtliche und -politische Möglichkeiten der Umsetzung	388
I. „Herkömmliche“ Verfassungsänderung	388
1. Keine Realisierungschancen	388
2. Ausnahme: Dominoeffekt	390
II. Möglichkeiten der Volksgesetzgebung in den Ländern	390
1. Verfassungsänderung durch Volksentscheid	390
a) Länder ohne Möglichkeit der Verfassungsänderung durch das Volk	390
b) Baden-Württemberg	391
c) Bayern	392
d) Brandenburg	392
e) Bremen	393
f) Hamburg	393
g) Mecklenburg-Vorpommern	394
h) Niedersachsen	394
i) Rheinland-Pfalz	395
j) Sachsen	395
k) Sachsen-Anhalt	395
l) Schleswig-Holstein	396
m) Thüringen	396
n) Gegenständliche Reichweite der Regelungen	397
2. Parlamentarische Verfassungsänderung aufgrund Volksbegehrens	398
a) Selbsteintrittsrecht	398
b) Die Vorwirkungen direktdemokratischer Entscheidungsmöglichkeiten	399
(1) Aktivierung der Politik	399
(2) Abwehrbestrebungen	399
(3) Voraussetzungen einer Sogwirkung	400
(4) Verstärkung des Effekts bei beginnender Reaktion	400
(5) Beispiel: Kommunalverfassungsreform	401
(6) Länderübergreifende Wirkung	401
III. Beurteilung der politischen Realisierbarkeit	402
1. Volkswille zur Direktwahl der Ministerpräsidenten?	402
a) Umfragen zur Einstellung der Deutschen zu mehr Bürgerbeteiligung	403
b) Umfragen zur Wirkung von mehr Bürgerbeteiligung	403
c) Die Umfragen zur Direktwahl der Bürgermeister und Landräte	403
d) Umfragen zur Direktwahl des Ministerpräsidenten und zum Präsidialsystem	404
e) Prognose: hohe Zustimmung	404
2. Vergleich der rechtlichen Voraussetzungen	405
3. Realisierungschancen nach Ländern	406
a) Kritisch: Zweidrittelmehrheit	406
b) Hauptproblem: Beteiligungsquorum	407
c) Ergebniskontrolle: Praxis der Volksgesetzgebung	409
§ 14 Zusammenfassende Darstellung der wesentlichen Ergebnisse	410
I. Die Direktwahl als Element unmittelbarer Demokratie	410
II. Die demokratische Legitimation in den Bundesländern	412
III. Die Gewaltenteilung in den Bundesländern	413
IV. Die Orientierung der Landespolitik am Gemeinwohl	417
V. Die Direktwahl im Gefüge des deutschen Bundesstaates	419
VI. Die Beantwortung der Regierungssystemfrage für die Länder	421
VII. Zur Ausgestaltung des Regierungssystems	422
VIII. Weitere Reformschritte	423
IX. Zulässigkeit	424
X. Möglichkeiten der Umsetzung	424
Literaturverzeichnis	426
Sachwortverzeichnis	455

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Direktwahl der Ministerpräsidenten

Als Kern einer Reform der Landesverfassungen

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