Bundesstaat und Europäische Integration

Christina Baier

doi:10.3790/978-3-428-52197-5

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Baier, C. (2006). Bundesstaat und Europäische Integration. Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5

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Bundesstaat und Europäische Integration

Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus

Baier, Christina

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 171

(2006)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52197-5
978-3-428-12197-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 324
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 128.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 84.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Autorin geht der Frage nach, ob der deutsche Föderalismus "europatauglich" ist. Zunächst werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Mitwirkung der Bundesländer an der europäischen Rechtssetzung, insbesondere Art. 23 GG, und an der Umsetzung in nationales Recht dargestellt. Sodann erfolgt eine eingehende Untersuchung der Schwierigkeiten bei der Ländermitwirkung in der Praxis. Hinsichtlich der Mitwirkung an der europäischen Rechtssetzung kommt die Autorin zu dem Ergebnis, dass die Mitwirkungskompetenzen der Länder die deutsche Position auf europäischer Ebene schwächen. Des Weiteren wird die These vertreten, dass die föderalen Strukturen die Umsetzung teilweise erheblich erschweren. Abgerundet wird die Untersuchung mit Vorschlägen, wie den aufgezeigten Problemen zu begegnen ist. Es wird eine deutliche Vereinfachung von Art. 23 GG sowie eine Richtlinienumsetzungskompetenz des Bundes mit Rückgriffsrecht der Länder favorisiert.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Tabellenverzeichnis	15
Abkürzungsverzeichnis	16
A. Einleitung	21
B. Die Ländermitwirkung bei Rechtssetzung und -umsetzung	28
I. Ländermitwirkung bei der Rechtssetzung gemäß Art. 23 GG	28
1. Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG	31
a) Verfassungsbedeutung der Änderung oder Ergänzung	32
b) Erfordernis einer Hoheitsrechtsübertragung	33
c) Verfassungsändernde Bedeutung der Hoheitsrechtsübertragung	35
2. Mitwirkung und Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 GG	36
a) Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG als allgemeine Aufgabenzuweisungsnorm	36
b) Die Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG	38
3. Die Mitwirkung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 4 GG	39
4. Die Berücksichtigung der Stellungnahmen der Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 GG	40
a) Das einfache Mitwirkungsverfahren gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG	40
b) Das qualifizierte Mitwirkungsverfahren gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG	43
aa) Das Problem der Schwerpunktbestimmung	43
bb) Die „maßgebliche“ Berücksichtigung	44
cc) Die Ausnahmeregelung des Art. 23 Abs. 5 S. 3 GG	45
dd) Mögliche weitere Ausnahmen vom Letztentscheidungsrecht	46
ee) Unterschiedliche Mitwirkungsintensität bei einheitlichen europäischen Maßnahmen	48
c) Verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Willensbildung im EUZBLG	49
d) Die Sonderregelung gemäß § 5 Abs. 3 EUZBLG für Vorhaben nach Art. 308 EG	50
aa) Das „Einvernehmen“	50
bb) Die „Zustimmung“	51
5. Die Mitwirkung von Ländervertretern gemäß Art. 23 Abs. 6 GG und § 6 EUZBLG	52
a) Verhandlungsbeteiligung nach § 6 Abs. 1 EUZBLG	52
b) Die Wahrnehmung mitgliedschaftlicher Rechte durch Ländervertreter gemäß Art. 23 Abs. 6 GG	54
aa) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder	55
bb) Ausnahmen von der Pflicht zur Übertragung der mitgliedstaatlichen Rechte	55
cc) Die rechtliche Stellung des Ländervertreters	57
dd) Beschränkung der Rechtsausübung durch Art. 23 Abs. 6 S. 2 GG	57
6. Die Europakammer des Bundesrates	59
II. Ländermitwirkung bei der Rechtsumsetzung	61
1. Bundeskompetenz	62
a) Herleitung aus Gemeinschaftsrecht	62
b) Herleitung aus Art. 23 GG	62
c) Herleitung aus Art. 73 und 74 GG	63
d) Herleitung aus Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG oder Art. 32 Abs. 1 GG	65
e) Herleitung aus den Rechtsinstituten der Kompetenz „kraft Sachzusammenhang“ oder „kraft Natur der Sache“	65
2. Länderkompetenz	66
3. Art. 70 ff. GG analog	67
III. Zusammenfassung	67
C. Die Ländermitwirkung an der Rechtssetzung in der Praxis	70
I. Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3 GG	71
1. Die Problematik der Beitrittsverträge	72
a) Ratifikation der Beitrittsverträge mit Schweden, Norwegen, Finnland und Österreich	72
b) Ratifikation der Beitrittsverträge im Rahmen der sog. Osterweiterung der Europäischen Union	74
2. Gesetz zum Eigenmittelbeschluss	76
3. Vertrag von Nizza	79
4. Bewertung	81
II. Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG	82
1. Umfang der Unterrichtung	82
2. Zeitpunkt der Unterrichtung	85
III. Beteiligung gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG	86
IV. Beteiligung von Ländervertretern gemäß § 6 Abs. 1 EUZBLG	88
V. Qualifizierte Mitwirkung nach Art. 23 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 GG	90
1. Die innerstaatliche Seite: Auslöser der Meinungsverschiedenheiten und Konfliktlösung	92
a) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 Var. 1 GG	92
aa) Die Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit dem „Aktionsplan 2004–2006“	92
bb) Pragmatische Vorgehensweise als Regelfall	94
b) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 Var. 2 und 3 GG	96
aa) Die Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit dem Richtlinienvorschlag über den Prospekt beim Wertpapierhandel	96
bb) Pragmatische Vorgehensweise als Regelfall	98
c) Letztentscheidungsrecht des Bundesrates	99
aa) Der Ablauf der Beratungen zur Plan-UVP-Richtlinie	100
bb) Probleme im Zusammenhang mit den Beratungen der Plan-UVP-Richtlinie	102
d) Das Einvernehmen des Bundesrates gemäß § 5 Abs. 3 EUZBLG	104
e) Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter gemäß Art. 23 Abs. 6 GG	106
aa) Auslöser für Meinungsverschiedenheiten	106
bb) Konfliktlösungsmechanismus	108
f) Art. 23 GG und das Lindauer Abkommen	110
g) Zwischenergebnis	113
2. Die europäische Seite: die integrationspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland	114
a) Die Besonderheiten des europäischen Gesetzgebungsverfahrens	115
b) Integrationspolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands im Lichte der Besonderheiten des europäischen Gesetzgebungsverfahrens	118
aa) Grundsätzliche Bedenken	118
bb) Gefahren des Letztentscheidungsrechts des Bundesrates	119
cc) Gefahren der Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter	123
dd) Gefahren der Anwendung des Lindauer Abkommens	128
c) Zwischenergebnis	128
3. Zukunftstauglichkeit der qualifizierten Mitwirkung des Bundesrates	129
4. Bedenken gegen die Nichtbeachtung verfassungsrechtlicher Verfahrensvorschriften	131
a) Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip	132
b) Problematik informaler Absprachen	134
5. Zwischenergebnis	135
VI. Zusammenfassung	135
D. Die Ländermitwirkung bei der Rechtsumsetzung in der Praxis	137
I. Die Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht	138
1. Die Entwicklung in den Mitgliedstaaten	138
2. Die Entwicklung in Deutschland	140
II. Bereiche mit Umsetzungsproblemen	144
1. Die Umsetzungsquoten in den einzelnen Teilbereichen	144
2. Sachliche Inkongruenz von umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten und innerstaatlicher Kompetenzverteilung	146
3. Innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz für nicht fristgerecht umgesetzte Richtlinien	148
4. Durch die föderale Struktur bedingte Probleme	149
a) Probleme der kompetenzrechtlichen Einordnung von umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten	150
b) Probleme bei der Beurteilung der Zulässigkeit bundesgesetzlicher Regelungen	153
aa) Konsequenzen aus dem Altenpflegegesetzurteil und dem Juniorprofessururteil des Bundesverfassungsgerichts	155
(1) Die Verfassungsänderung des Jahres 1994	155
(a) Die Änderungen des Art. 72 Abs. 2 GG	155
(b) Die Änderungen des Art. 75 GG	157
(2) Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts	157
bb) Ausblick: weitere Verzögerungen im Umsetzungsprozess	160
c) Verzögerungen bei der Umsetzung durch die Zweistufigkeit des Gesetzgebungsverfahrens	161
aa) Die Umsetzung der FFH-Richtlinie	162
bb) Die Umsetzung der UVP-Richtlinie	165
cc) Auswirkungen der Zweistufigkeit	168
d) Skepsis gegenüber dem Gemeinschaftsrecht	169
III. Zusammenfassung und Bewertung	173
E. Verbesserungsvorschläge im Bereich der Rechtssetzung	175
I. Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG	175
1. Problemlage	175
2. Lösungsansatz	176
II. Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG	178
1. Gewährleistung rechtzeitiger und umfassender Information	178
2. Selektion der Informationen	179
III. Art. 23 Abs. 5 GG	180
1. Problemlage	180
2. Lösungsansatz	181
a) Keine Bindung an Stellungnahme	182
b) Schaffung eines permanenten Gremiums	182
c) Kontrolle der Verhandlungsführung	183
d) Zusammensetzung des ständigen Gremiums	184
aa) Gemeinsames Gremium von Bundestag und Bundesrat	184
bb) Gremium auf Regierungsebene	186
cc) Gremium aus Beauftragten der Landesregierungen	186
IV. § 5 Abs. 3 EUZBLG	188
1. Problemlage	188
2. Lösungsansatz	188
V. Art. 23 Abs. 6 GG	189
1. Problemlage	189
2. Lösungsansatz	190
VI. Art. 23 GG und das Lindauer Abkommen	191
1. Problemlage	191
2. Lösungsansatz	191
VII. Zusammenfassung	191
F. Vorschläge zur Verbesserung der Richtlinienumsetzung	194
I. Änderung der Gesetzgebungskompetenzen	194
1. Spezielle Regelungen	194
a) Öffnungsklausel für den Bund im Bereich der Rahmengesetzgebung	194
aa) Erlass bzw. Anpassung von Landesrecht durch den Bund	195
bb) Unmittelbare Wirkung von Richtlinien	196
b) Übertragung der Rahmenkompetenz in die konkurrierende Gesetzgebung	201
c) Enge Auslegung von Art. 75 Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG	201
d) Direkte Einwirkung des EG-Rechts – Interpretationslösung	202
e) Zwischenergebnis	203
2. Generelle Lösungsansätze	204
a) Freiwillige Übertragung der Gesetzgebung auf den Bund	204
b) Auffanggesetzgebung des Bundes	205
c) Richtlinienumsetzungsgesetzgebung des Bundes	206
aa) Möglicher Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip	207
bb) Auslegung im Sinne der Staatszielbestimmung der Verwirklichung eines vereinten Europas	208
d) Richtliniengesetzgebung des Bundes mit Gestaltungsrecht der Länder	209
e) Richtliniengesetzgebung des Bundes mit Zugriffsrecht der Länder	210
f) Zwischenergebnis	211
II. Zwangs- und Druckmittel des Bundes	211
1. Einsatz von Bundeszwang	212
a) Die Bundespflichten aus dem Grundgesetz	212
aa) Herleitung der Umsetzungsverpflichtung aus Gemeinschaftsrecht	213
bb) Herleitung der Umsetzungsverpflichtung aus dem Grundgesetz	214
(1) Das Prinzip der Bundestreue	215
(2) Umsetzungsverpflichtung aus dem Prinzip der Bundestreue	215
b) Nichterfüllung der Bundespflicht	217
c) Das Verfahren des Art. 37 GG	217
aa) Zeitpunkt des Einsatzes von Bundeszwang	217
bb) Ermessensentscheidung des Bundes	218
cc) Zustimmung des Bundesrates	219
d) Die Maßnahmen des Art. 37 GG	220
e) Bewertung	221
2. Bund-Länder-Streit	222
a) Zulässigkeitsvoraussetzungen	222
b) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts	224
aa) Fehlende Vollstreckungsmöglichkeiten	224
bb) Lange Verfahrensdauer	226
3. Haftung der Bundesländer	226
a) Passivlegitimation bei gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsansprüchen	227
aa) Bestimmung des Schuldners nach Gemeinschaftsrecht	227
bb) Bestimmung des Schuldners nach nationalem Staatshaftungsrecht	228
cc) Bundesländer als Schuldner gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsansprüche	230
b) Verhängung von Zwangsgeldern und Pauschalbeträgen	231
c) Regressansprüche des Bundes gegen die Länder	231
aa) Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG	232
(1) Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG als unmittelbare Anspruchsgrundlage	232
(2) „Verwaltung“ im Sinne von Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG	233
bb) Analoge Anwendung von Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG	234
cc) Bundestreue	235
dd) Amtshaftung, Art. 34 S. 1 GG i.V.m. § 839 BGB	235
ee) Rückgriffsansprüche des Bundes gemäß § 426 Abs. 1 BGB und § 426 Abs. 2 BGB i.V.m. Art. 34 GG, § 839 BGB	236
ff) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag	237
(1) Zahlung des Zwangsgeldes als auch fremdes Geschäft	237
(2) Erfüllung gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsansprüche	238
gg) Allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch	238
d) Zusammenfassung und Bewertung	239
III. Zusammenfassung	241
G. Der europäische Verfassungsvertrag aus Sicht der Länder	243
I. Subsidiaritätsprinzip und Frühwarnmechanismus	245
1. Das Verfahren der Subsidiaritätskontrolle	245
a) Informations- und Stellungnahmerecht	245
aa) Der Bundesrat als zweite Kammer im Sinne des Subsidiaritätsprotokolls	246
bb) Fehlender europarechtlicher Anspruch regionaler Parlamente	247
cc) Konsequenzen einer Stellungnahme	248
b) Richterliche Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips	249
aa) Die Klageberechtigten	250
bb) Rechtsanspruch nationaler Parlamente auf Klageübermittlung	251
2. Bewertung des neugeschaffenen Frühwarnmechanismus	252
a) Das Stellungnahmerecht	252
b) Die Subsidiaritätsklage	254
II. Der Ausschuss der Regionen	255
1. Stellung und Aufgaben des Ausschusses der Regionen	255
a) Beratende Aufgabe	256
b) Heterogenität der Mitglieder	258
2. Die Stellung des Ausschusses der Regionen nach der europäischen Verfassung	260
a) Die Änderungen durch den Vertrag über eine Verfassung für Europa	260
b) Bewertung der Änderungen durch die europäische Verfassung	262
III. Kompetenzverteilung	262
1. Reformauftrag an den Konvent	262
2. Reform der Kompetenzordnung durch den Verfassungsvertrag	263
a) Keine wesentlichen Änderungen der materiellen Kompetenzverteilung	263
b) Abgrenzung der Kompetenzen	265
aa) Einführung verschiedener Kompetenzkategorien	266
bb) Beibehaltung der Flexibilitätsklausel	268
(1) Vereinbarkeit der Flexibilitätsklausel mit dem Ziel einer besseren Abgrenzung der Kompetenzen	268
(2) Ausgestaltung der Flexibilitätsklausel	270
cc) Klarere Gestaltung der Kompetenzregeln	271
3. Bewertung der neugeschaffenen Kompetenzordnung	272
IV. Achtung der regionalen Selbstverwaltung	273
V. Konventsverfahren	274
VI. Bewertung	275
H. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse	277
I. Europäische Rechtssetzung	277
II. Rechtsumsetzung	280
III. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa	282
I. Ausblick	284
Literaturverzeichnis	288
Sachregister	320

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