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Baier, C. (2006). Bundesstaat und Europäische Integration. Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5
Baier, Christina. Bundesstaat und Europäische Integration: Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5
Baier, C (2006): Bundesstaat und Europäische Integration: Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5
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Bundesstaat und Europäische Integration
Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus
Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 171
(2006)
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Abstract
Die Autorin geht der Frage nach, ob der deutsche Föderalismus "europatauglich" ist. Zunächst werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Mitwirkung der Bundesländer an der europäischen Rechtssetzung, insbesondere Art. 23 GG, und an der Umsetzung in nationales Recht dargestellt. Sodann erfolgt eine eingehende Untersuchung der Schwierigkeiten bei der Ländermitwirkung in der Praxis. Hinsichtlich der Mitwirkung an der europäischen Rechtssetzung kommt die Autorin zu dem Ergebnis, dass die Mitwirkungskompetenzen der Länder die deutsche Position auf europäischer Ebene schwächen. Des Weiteren wird die These vertreten, dass die föderalen Strukturen die Umsetzung teilweise erheblich erschweren. Abgerundet wird die Untersuchung mit Vorschlägen, wie den aufgezeigten Problemen zu begegnen ist. Es wird eine deutliche Vereinfachung von Art. 23 GG sowie eine Richtlinienumsetzungskompetenz des Bundes mit Rückgriffsrecht der Länder favorisiert.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Tabellenverzeichnis | 15 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| A. Einleitung | 21 | ||
| B. Die Ländermitwirkung bei Rechtssetzung und -umsetzung | 28 | ||
| I. Ländermitwirkung bei der Rechtssetzung gemäß Art. 23 GG | 28 | ||
| 1. Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG | 31 | ||
| a) Verfassungsbedeutung der Änderung oder Ergänzung | 32 | ||
| b) Erfordernis einer Hoheitsrechtsübertragung | 33 | ||
| c) Verfassungsändernde Bedeutung der Hoheitsrechtsübertragung | 35 | ||
| 2. Mitwirkung und Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 GG | 36 | ||
| a) Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG als allgemeine Aufgabenzuweisungsnorm | 36 | ||
| b) Die Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG | 38 | ||
| 3. Die Mitwirkung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 4 GG | 39 | ||
| 4. Die Berücksichtigung der Stellungnahmen der Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 GG | 40 | ||
| a) Das einfache Mitwirkungsverfahren gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG | 40 | ||
| b) Das qualifizierte Mitwirkungsverfahren gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG | 43 | ||
| aa) Das Problem der Schwerpunktbestimmung | 43 | ||
| bb) Die „maßgebliche“ Berücksichtigung | 44 | ||
| cc) Die Ausnahmeregelung des Art. 23 Abs. 5 S. 3 GG | 45 | ||
| dd) Mögliche weitere Ausnahmen vom Letztentscheidungsrecht | 46 | ||
| ee) Unterschiedliche Mitwirkungsintensität bei einheitlichen europäischen Maßnahmen | 48 | ||
| c) Verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Willensbildung im EUZBLG | 49 | ||
| d) Die Sonderregelung gemäß § 5 Abs. 3 EUZBLG für Vorhaben nach Art. 308 EG | 50 | ||
| aa) Das „Einvernehmen“ | 50 | ||
| bb) Die „Zustimmung“ | 51 | ||
| 5. Die Mitwirkung von Ländervertretern gemäß Art. 23 Abs. 6 GG und § 6 EUZBLG | 52 | ||
| a) Verhandlungsbeteiligung nach § 6 Abs. 1 EUZBLG | 52 | ||
| b) Die Wahrnehmung mitgliedschaftlicher Rechte durch Ländervertreter gemäß Art. 23 Abs. 6 GG | 54 | ||
| aa) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder | 55 | ||
| bb) Ausnahmen von der Pflicht zur Übertragung der mitgliedstaatlichen Rechte | 55 | ||
| cc) Die rechtliche Stellung des Ländervertreters | 57 | ||
| dd) Beschränkung der Rechtsausübung durch Art. 23 Abs. 6 S. 2 GG | 57 | ||
| 6. Die Europakammer des Bundesrates | 59 | ||
| II. Ländermitwirkung bei der Rechtsumsetzung | 61 | ||
| 1. Bundeskompetenz | 62 | ||
| a) Herleitung aus Gemeinschaftsrecht | 62 | ||
| b) Herleitung aus Art. 23 GG | 62 | ||
| c) Herleitung aus Art. 73 und 74 GG | 63 | ||
| d) Herleitung aus Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG oder Art. 32 Abs. 1 GG | 65 | ||
| e) Herleitung aus den Rechtsinstituten der Kompetenz „kraft Sachzusammenhang“ oder „kraft Natur der Sache“ | 65 | ||
| 2. Länderkompetenz | 66 | ||
| 3. Art. 70 ff. GG analog | 67 | ||
| III. Zusammenfassung | 67 | ||
| C. Die Ländermitwirkung an der Rechtssetzung in der Praxis | 70 | ||
| I. Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3 GG | 71 | ||
| 1. Die Problematik der Beitrittsverträge | 72 | ||
| a) Ratifikation der Beitrittsverträge mit Schweden, Norwegen, Finnland und Österreich | 72 | ||
| b) Ratifikation der Beitrittsverträge im Rahmen der sog. Osterweiterung der Europäischen Union | 74 | ||
| 2. Gesetz zum Eigenmittelbeschluss | 76 | ||
| 3. Vertrag von Nizza | 79 | ||
| 4. Bewertung | 81 | ||
| II. Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG | 82 | ||
| 1. Umfang der Unterrichtung | 82 | ||
| 2. Zeitpunkt der Unterrichtung | 85 | ||
| III. Beteiligung gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG | 86 | ||
| IV. Beteiligung von Ländervertretern gemäß § 6 Abs. 1 EUZBLG | 88 | ||
| V. Qualifizierte Mitwirkung nach Art. 23 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 GG | 90 | ||
| 1. Die innerstaatliche Seite: Auslöser der Meinungsverschiedenheiten und Konfliktlösung | 92 | ||
| a) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 Var. 1 GG | 92 | ||
| aa) Die Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit dem „Aktionsplan 2004–2006“ | 92 | ||
| bb) Pragmatische Vorgehensweise als Regelfall | 94 | ||
| b) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 Var. 2 und 3 GG | 96 | ||
| aa) Die Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit dem Richtlinienvorschlag über den Prospekt beim Wertpapierhandel | 96 | ||
| bb) Pragmatische Vorgehensweise als Regelfall | 98 | ||
| c) Letztentscheidungsrecht des Bundesrates | 99 | ||
| aa) Der Ablauf der Beratungen zur Plan-UVP-Richtlinie | 100 | ||
| bb) Probleme im Zusammenhang mit den Beratungen der Plan-UVP-Richtlinie | 102 | ||
| d) Das Einvernehmen des Bundesrates gemäß § 5 Abs. 3 EUZBLG | 104 | ||
| e) Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter gemäß Art. 23 Abs. 6 GG | 106 | ||
| aa) Auslöser für Meinungsverschiedenheiten | 106 | ||
| bb) Konfliktlösungsmechanismus | 108 | ||
| f) Art. 23 GG und das Lindauer Abkommen | 110 | ||
| g) Zwischenergebnis | 113 | ||
| 2. Die europäische Seite: die integrationspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland | 114 | ||
| a) Die Besonderheiten des europäischen Gesetzgebungsverfahrens | 115 | ||
| b) Integrationspolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands im Lichte der Besonderheiten des europäischen Gesetzgebungsverfahrens | 118 | ||
| aa) Grundsätzliche Bedenken | 118 | ||
| bb) Gefahren des Letztentscheidungsrechts des Bundesrates | 119 | ||
| cc) Gefahren der Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter | 123 | ||
| dd) Gefahren der Anwendung des Lindauer Abkommens | 128 | ||
| c) Zwischenergebnis | 128 | ||
| 3. Zukunftstauglichkeit der qualifizierten Mitwirkung des Bundesrates | 129 | ||
| 4. Bedenken gegen die Nichtbeachtung verfassungsrechtlicher Verfahrensvorschriften | 131 | ||
| a) Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip | 132 | ||
| b) Problematik informaler Absprachen | 134 | ||
| 5. Zwischenergebnis | 135 | ||
| VI. Zusammenfassung | 135 | ||
| D. Die Ländermitwirkung bei der Rechtsumsetzung in der Praxis | 137 | ||
| I. Die Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht | 138 | ||
| 1. Die Entwicklung in den Mitgliedstaaten | 138 | ||
| 2. Die Entwicklung in Deutschland | 140 | ||
| II. Bereiche mit Umsetzungsproblemen | 144 | ||
| 1. Die Umsetzungsquoten in den einzelnen Teilbereichen | 144 | ||
| 2. Sachliche Inkongruenz von umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten und innerstaatlicher Kompetenzverteilung | 146 | ||
| 3. Innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz für nicht fristgerecht umgesetzte Richtlinien | 148 | ||
| 4. Durch die föderale Struktur bedingte Probleme | 149 | ||
| a) Probleme der kompetenzrechtlichen Einordnung von umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten | 150 | ||
| b) Probleme bei der Beurteilung der Zulässigkeit bundesgesetzlicher Regelungen | 153 | ||
| aa) Konsequenzen aus dem Altenpflegegesetzurteil und dem Juniorprofessururteil des Bundesverfassungsgerichts | 155 | ||
| (1) Die Verfassungsänderung des Jahres 1994 | 155 | ||
| (a) Die Änderungen des Art. 72 Abs. 2 GG | 155 | ||
| (b) Die Änderungen des Art. 75 GG | 157 | ||
| (2) Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts | 157 | ||
| bb) Ausblick: weitere Verzögerungen im Umsetzungsprozess | 160 | ||
| c) Verzögerungen bei der Umsetzung durch die Zweistufigkeit des Gesetzgebungsverfahrens | 161 | ||
| aa) Die Umsetzung der FFH-Richtlinie | 162 | ||
| bb) Die Umsetzung der UVP-Richtlinie | 165 | ||
| cc) Auswirkungen der Zweistufigkeit | 168 | ||
| d) Skepsis gegenüber dem Gemeinschaftsrecht | 169 | ||
| III. Zusammenfassung und Bewertung | 173 | ||
| E. Verbesserungsvorschläge im Bereich der Rechtssetzung | 175 | ||
| I. Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG | 175 | ||
| 1. Problemlage | 175 | ||
| 2. Lösungsansatz | 176 | ||
| II. Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG | 178 | ||
| 1. Gewährleistung rechtzeitiger und umfassender Information | 178 | ||
| 2. Selektion der Informationen | 179 | ||
| III. Art. 23 Abs. 5 GG | 180 | ||
| 1. Problemlage | 180 | ||
| 2. Lösungsansatz | 181 | ||
| a) Keine Bindung an Stellungnahme | 182 | ||
| b) Schaffung eines permanenten Gremiums | 182 | ||
| c) Kontrolle der Verhandlungsführung | 183 | ||
| d) Zusammensetzung des ständigen Gremiums | 184 | ||
| aa) Gemeinsames Gremium von Bundestag und Bundesrat | 184 | ||
| bb) Gremium auf Regierungsebene | 186 | ||
| cc) Gremium aus Beauftragten der Landesregierungen | 186 | ||
| IV. § 5 Abs. 3 EUZBLG | 188 | ||
| 1. Problemlage | 188 | ||
| 2. Lösungsansatz | 188 | ||
| V. Art. 23 Abs. 6 GG | 189 | ||
| 1. Problemlage | 189 | ||
| 2. Lösungsansatz | 190 | ||
| VI. Art. 23 GG und das Lindauer Abkommen | 191 | ||
| 1. Problemlage | 191 | ||
| 2. Lösungsansatz | 191 | ||
| VII. Zusammenfassung | 191 | ||
| F. Vorschläge zur Verbesserung der Richtlinienumsetzung | 194 | ||
| I. Änderung der Gesetzgebungskompetenzen | 194 | ||
| 1. Spezielle Regelungen | 194 | ||
| a) Öffnungsklausel für den Bund im Bereich der Rahmengesetzgebung | 194 | ||
| aa) Erlass bzw. Anpassung von Landesrecht durch den Bund | 195 | ||
| bb) Unmittelbare Wirkung von Richtlinien | 196 | ||
| b) Übertragung der Rahmenkompetenz in die konkurrierende Gesetzgebung | 201 | ||
| c) Enge Auslegung von Art. 75 Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG | 201 | ||
| d) Direkte Einwirkung des EG-Rechts – Interpretationslösung | 202 | ||
| e) Zwischenergebnis | 203 | ||
| 2. Generelle Lösungsansätze | 204 | ||
| a) Freiwillige Übertragung der Gesetzgebung auf den Bund | 204 | ||
| b) Auffanggesetzgebung des Bundes | 205 | ||
| c) Richtlinienumsetzungsgesetzgebung des Bundes | 206 | ||
| aa) Möglicher Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip | 207 | ||
| bb) Auslegung im Sinne der Staatszielbestimmung der Verwirklichung eines vereinten Europas | 208 | ||
| d) Richtliniengesetzgebung des Bundes mit Gestaltungsrecht der Länder | 209 | ||
| e) Richtliniengesetzgebung des Bundes mit Zugriffsrecht der Länder | 210 | ||
| f) Zwischenergebnis | 211 | ||
| II. Zwangs- und Druckmittel des Bundes | 211 | ||
| 1. Einsatz von Bundeszwang | 212 | ||
| a) Die Bundespflichten aus dem Grundgesetz | 212 | ||
| aa) Herleitung der Umsetzungsverpflichtung aus Gemeinschaftsrecht | 213 | ||
| bb) Herleitung der Umsetzungsverpflichtung aus dem Grundgesetz | 214 | ||
| (1) Das Prinzip der Bundestreue | 215 | ||
| (2) Umsetzungsverpflichtung aus dem Prinzip der Bundestreue | 215 | ||
| b) Nichterfüllung der Bundespflicht | 217 | ||
| c) Das Verfahren des Art. 37 GG | 217 | ||
| aa) Zeitpunkt des Einsatzes von Bundeszwang | 217 | ||
| bb) Ermessensentscheidung des Bundes | 218 | ||
| cc) Zustimmung des Bundesrates | 219 | ||
| d) Die Maßnahmen des Art. 37 GG | 220 | ||
| e) Bewertung | 221 | ||
| 2. Bund-Länder-Streit | 222 | ||
| a) Zulässigkeitsvoraussetzungen | 222 | ||
| b) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts | 224 | ||
| aa) Fehlende Vollstreckungsmöglichkeiten | 224 | ||
| bb) Lange Verfahrensdauer | 226 | ||
| 3. Haftung der Bundesländer | 226 | ||
| a) Passivlegitimation bei gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsansprüchen | 227 | ||
| aa) Bestimmung des Schuldners nach Gemeinschaftsrecht | 227 | ||
| bb) Bestimmung des Schuldners nach nationalem Staatshaftungsrecht | 228 | ||
| cc) Bundesländer als Schuldner gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsansprüche | 230 | ||
| b) Verhängung von Zwangsgeldern und Pauschalbeträgen | 231 | ||
| c) Regressansprüche des Bundes gegen die Länder | 231 | ||
| aa) Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG | 232 | ||
| (1) Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG als unmittelbare Anspruchsgrundlage | 232 | ||
| (2) „Verwaltung“ im Sinne von Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG | 233 | ||
| bb) Analoge Anwendung von Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG | 234 | ||
| cc) Bundestreue | 235 | ||
| dd) Amtshaftung, Art. 34 S. 1 GG i.V.m. § 839 BGB | 235 | ||
| ee) Rückgriffsansprüche des Bundes gemäß § 426 Abs. 1 BGB und § 426 Abs. 2 BGB i.V.m. Art. 34 GG, § 839 BGB | 236 | ||
| ff) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag | 237 | ||
| (1) Zahlung des Zwangsgeldes als auch fremdes Geschäft | 237 | ||
| (2) Erfüllung gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsansprüche | 238 | ||
| gg) Allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch | 238 | ||
| d) Zusammenfassung und Bewertung | 239 | ||
| III. Zusammenfassung | 241 | ||
| G. Der europäische Verfassungsvertrag aus Sicht der Länder | 243 | ||
| I. Subsidiaritätsprinzip und Frühwarnmechanismus | 245 | ||
| 1. Das Verfahren der Subsidiaritätskontrolle | 245 | ||
| a) Informations- und Stellungnahmerecht | 245 | ||
| aa) Der Bundesrat als zweite Kammer im Sinne des Subsidiaritätsprotokolls | 246 | ||
| bb) Fehlender europarechtlicher Anspruch regionaler Parlamente | 247 | ||
| cc) Konsequenzen einer Stellungnahme | 248 | ||
| b) Richterliche Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips | 249 | ||
| aa) Die Klageberechtigten | 250 | ||
| bb) Rechtsanspruch nationaler Parlamente auf Klageübermittlung | 251 | ||
| 2. Bewertung des neugeschaffenen Frühwarnmechanismus | 252 | ||
| a) Das Stellungnahmerecht | 252 | ||
| b) Die Subsidiaritätsklage | 254 | ||
| II. Der Ausschuss der Regionen | 255 | ||
| 1. Stellung und Aufgaben des Ausschusses der Regionen | 255 | ||
| a) Beratende Aufgabe | 256 | ||
| b) Heterogenität der Mitglieder | 258 | ||
| 2. Die Stellung des Ausschusses der Regionen nach der europäischen Verfassung | 260 | ||
| a) Die Änderungen durch den Vertrag über eine Verfassung für Europa | 260 | ||
| b) Bewertung der Änderungen durch die europäische Verfassung | 262 | ||
| III. Kompetenzverteilung | 262 | ||
| 1. Reformauftrag an den Konvent | 262 | ||
| 2. Reform der Kompetenzordnung durch den Verfassungsvertrag | 263 | ||
| a) Keine wesentlichen Änderungen der materiellen Kompetenzverteilung | 263 | ||
| b) Abgrenzung der Kompetenzen | 265 | ||
| aa) Einführung verschiedener Kompetenzkategorien | 266 | ||
| bb) Beibehaltung der Flexibilitätsklausel | 268 | ||
| (1) Vereinbarkeit der Flexibilitätsklausel mit dem Ziel einer besseren Abgrenzung der Kompetenzen | 268 | ||
| (2) Ausgestaltung der Flexibilitätsklausel | 270 | ||
| cc) Klarere Gestaltung der Kompetenzregeln | 271 | ||
| 3. Bewertung der neugeschaffenen Kompetenzordnung | 272 | ||
| IV. Achtung der regionalen Selbstverwaltung | 273 | ||
| V. Konventsverfahren | 274 | ||
| VI. Bewertung | 275 | ||
| H. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse | 277 | ||
| I. Europäische Rechtssetzung | 277 | ||
| II. Rechtsumsetzung | 280 | ||
| III. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa | 282 | ||
| I. Ausblick | 284 | ||
| Literaturverzeichnis | 288 | ||
| Sachregister | 320 |