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Bundesstaat und Europäische Integration

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Baier, C. (2006). Bundesstaat und Europäische Integration. Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5
Baier, Christina. Bundesstaat und Europäische Integration: Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5
Baier, C (2006): Bundesstaat und Europäische Integration: Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52197-5

Format

Bundesstaat und Europäische Integration

Die »Europatauglichkeit« des deutschen Föderalismus

Baier, Christina

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 171

(2006)

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Abstract

Die Autorin geht der Frage nach, ob der deutsche Föderalismus "europatauglich" ist. Zunächst werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen für die Mitwirkung der Bundesländer an der europäischen Rechtssetzung, insbesondere Art. 23 GG, und an der Umsetzung in nationales Recht dargestellt. Sodann erfolgt eine eingehende Untersuchung der Schwierigkeiten bei der Ländermitwirkung in der Praxis. Hinsichtlich der Mitwirkung an der europäischen Rechtssetzung kommt die Autorin zu dem Ergebnis, dass die Mitwirkungskompetenzen der Länder die deutsche Position auf europäischer Ebene schwächen. Des Weiteren wird die These vertreten, dass die föderalen Strukturen die Umsetzung teilweise erheblich erschweren. Abgerundet wird die Untersuchung mit Vorschlägen, wie den aufgezeigten Problemen zu begegnen ist. Es wird eine deutliche Vereinfachung von Art. 23 GG sowie eine Richtlinienumsetzungskompetenz des Bundes mit Rückgriffsrecht der Länder favorisiert.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Tabellenverzeichnis 15
Abkürzungsverzeichnis 16
A. Einleitung 21
B. Die Ländermitwirkung bei Rechtssetzung und -umsetzung 28
I. Ländermitwirkung bei der Rechtssetzung gemäß Art. 23 GG 28
1. Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG 31
a) Verfassungsbedeutung der Änderung oder Ergänzung 32
b) Erfordernis einer Hoheitsrechtsübertragung 33
c) Verfassungsändernde Bedeutung der Hoheitsrechtsübertragung 35
2. Mitwirkung und Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 GG 36
a) Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG als allgemeine Aufgabenzuweisungsnorm 36
b) Die Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 38
3. Die Mitwirkung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 4 GG 39
4. Die Berücksichtigung der Stellungnahmen der Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 GG 40
a) Das einfache Mitwirkungsverfahren gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG 40
b) Das qualifizierte Mitwirkungsverfahren gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 GG 43
aa) Das Problem der Schwerpunktbestimmung 43
bb) Die „maßgebliche“ Berücksichtigung 44
cc) Die Ausnahmeregelung des Art. 23 Abs. 5 S. 3 GG 45
dd) Mögliche weitere Ausnahmen vom Letztentscheidungsrecht 46
ee) Unterschiedliche Mitwirkungsintensität bei einheitlichen europäischen Maßnahmen 48
c) Verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Willensbildung im EUZBLG 49
d) Die Sonderregelung gemäß § 5 Abs. 3 EUZBLG für Vorhaben nach Art. 308 EG 50
aa) Das „Einvernehmen“ 50
bb) Die „Zustimmung“ 51
5. Die Mitwirkung von Ländervertretern gemäß Art. 23 Abs. 6 GG und § 6 EUZBLG 52
a) Verhandlungsbeteiligung nach § 6 Abs. 1 EUZBLG 52
b) Die Wahrnehmung mitgliedschaftlicher Rechte durch Ländervertreter gemäß Art. 23 Abs. 6 GG 54
aa) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder 55
bb) Ausnahmen von der Pflicht zur Übertragung der mitgliedstaatlichen Rechte 55
cc) Die rechtliche Stellung des Ländervertreters 57
dd) Beschränkung der Rechtsausübung durch Art. 23 Abs. 6 S. 2 GG 57
6. Die Europakammer des Bundesrates 59
II. Ländermitwirkung bei der Rechtsumsetzung 61
1. Bundeskompetenz 62
a) Herleitung aus Gemeinschaftsrecht 62
b) Herleitung aus Art. 23 GG 62
c) Herleitung aus Art. 73 und 74 GG 63
d) Herleitung aus Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG oder Art. 32 Abs. 1 GG 65
e) Herleitung aus den Rechtsinstituten der Kompetenz „kraft Sachzusammenhang“ oder „kraft Natur der Sache“ 65
2. Länderkompetenz 66
3. Art. 70 ff. GG analog 67
III. Zusammenfassung 67
C. Die Ländermitwirkung an der Rechtssetzung in der Praxis 70
I. Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3 GG 71
1. Die Problematik der Beitrittsverträge 72
a) Ratifikation der Beitrittsverträge mit Schweden, Norwegen, Finnland und Österreich 72
b) Ratifikation der Beitrittsverträge im Rahmen der sog. Osterweiterung der Europäischen Union 74
2. Gesetz zum Eigenmittelbeschluss 76
3. Vertrag von Nizza 79
4. Bewertung 81
II. Unterrichtung des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 82
1. Umfang der Unterrichtung 82
2. Zeitpunkt der Unterrichtung 85
III. Beteiligung gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 1 GG 86
IV. Beteiligung von Ländervertretern gemäß § 6 Abs. 1 EUZBLG 88
V. Qualifizierte Mitwirkung nach Art. 23 Abs. 5 S. 2, Abs. 6 GG 90
1. Die innerstaatliche Seite: Auslöser der Meinungsverschiedenheiten und Konfliktlösung 92
a) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 Var. 1 GG 92
aa) Die Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit dem „Aktionsplan 2004–2006“ 92
bb) Pragmatische Vorgehensweise als Regelfall 94
b) Maßgebliche Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates gemäß Art. 23 Abs. 5 S. 2 Var. 2 und 3 GG 96
aa) Die Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit dem Richtlinienvorschlag über den Prospekt beim Wertpapierhandel 96
bb) Pragmatische Vorgehensweise als Regelfall 98
c) Letztentscheidungsrecht des Bundesrates 99
aa) Der Ablauf der Beratungen zur Plan-UVP-Richtlinie 100
bb) Probleme im Zusammenhang mit den Beratungen der Plan-UVP-Richtlinie 102
d) Das Einvernehmen des Bundesrates gemäß § 5 Abs. 3 EUZBLG 104
e) Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter gemäß Art. 23 Abs. 6 GG 106
aa) Auslöser für Meinungsverschiedenheiten 106
bb) Konfliktlösungsmechanismus 108
f) Art. 23 GG und das Lindauer Abkommen 110
g) Zwischenergebnis 113
2. Die europäische Seite: die integrationspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland 114
a) Die Besonderheiten des europäischen Gesetzgebungsverfahrens 115
b) Integrationspolitische Handlungsfähigkeit Deutschlands im Lichte der Besonderheiten des europäischen Gesetzgebungsverfahrens 118
aa) Grundsätzliche Bedenken 118
bb) Gefahren des Letztentscheidungsrechts des Bundesrates 119
cc) Gefahren der Verhandlungsführung durch einen Ländervertreter 123
dd) Gefahren der Anwendung des Lindauer Abkommens 128
c) Zwischenergebnis 128
3. Zukunftstauglichkeit der qualifizierten Mitwirkung des Bundesrates 129
4. Bedenken gegen die Nichtbeachtung verfassungsrechtlicher Verfahrensvorschriften 131
a) Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip 132
b) Problematik informaler Absprachen 134
5. Zwischenergebnis 135
VI. Zusammenfassung 135
D. Die Ländermitwirkung bei der Rechtsumsetzung in der Praxis 137
I. Die Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht 138
1. Die Entwicklung in den Mitgliedstaaten 138
2. Die Entwicklung in Deutschland 140
II. Bereiche mit Umsetzungsproblemen 144
1. Die Umsetzungsquoten in den einzelnen Teilbereichen 144
2. Sachliche Inkongruenz von umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten und innerstaatlicher Kompetenzverteilung 146
3. Innerstaatliche Gesetzgebungskompetenz für nicht fristgerecht umgesetzte Richtlinien 148
4. Durch die föderale Struktur bedingte Probleme 149
a) Probleme der kompetenzrechtlichen Einordnung von umsetzungsbedürftigen Gemeinschaftsrechtsakten 150
b) Probleme bei der Beurteilung der Zulässigkeit bundesgesetzlicher Regelungen 153
aa) Konsequenzen aus dem Altenpflegegesetzurteil und dem Juniorprofessururteil des Bundesverfassungsgerichts 155
(1) Die Verfassungsänderung des Jahres 1994 155
(a) Die Änderungen des Art. 72 Abs. 2 GG 155
(b) Die Änderungen des Art. 75 GG 157
(2) Die Urteile des Bundesverfassungsgerichts 157
bb) Ausblick: weitere Verzögerungen im Umsetzungsprozess 160
c) Verzögerungen bei der Umsetzung durch die Zweistufigkeit des Gesetzgebungsverfahrens 161
aa) Die Umsetzung der FFH-Richtlinie 162
bb) Die Umsetzung der UVP-Richtlinie 165
cc) Auswirkungen der Zweistufigkeit 168
d) Skepsis gegenüber dem Gemeinschaftsrecht 169
III. Zusammenfassung und Bewertung 173
E. Verbesserungsvorschläge im Bereich der Rechtssetzung 175
I. Art. 23 Abs. 1 S. 2 und 3 GG 175
1. Problemlage 175
2. Lösungsansatz 176
II. Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG 178
1. Gewährleistung rechtzeitiger und umfassender Information 178
2. Selektion der Informationen 179
III. Art. 23 Abs. 5 GG 180
1. Problemlage 180
2. Lösungsansatz 181
a) Keine Bindung an Stellungnahme 182
b) Schaffung eines permanenten Gremiums 182
c) Kontrolle der Verhandlungsführung 183
d) Zusammensetzung des ständigen Gremiums 184
aa) Gemeinsames Gremium von Bundestag und Bundesrat 184
bb) Gremium auf Regierungsebene 186
cc) Gremium aus Beauftragten der Landesregierungen 186
IV. § 5 Abs. 3 EUZBLG 188
1. Problemlage 188
2. Lösungsansatz 188
V. Art. 23 Abs. 6 GG 189
1. Problemlage 189
2. Lösungsansatz 190
VI. Art. 23 GG und das Lindauer Abkommen 191
1. Problemlage 191
2. Lösungsansatz 191
VII. Zusammenfassung 191
F. Vorschläge zur Verbesserung der Richtlinienumsetzung 194
I. Änderung der Gesetzgebungskompetenzen 194
1. Spezielle Regelungen 194
a) Öffnungsklausel für den Bund im Bereich der Rahmengesetzgebung 194
aa) Erlass bzw. Anpassung von Landesrecht durch den Bund 195
bb) Unmittelbare Wirkung von Richtlinien 196
b) Übertragung der Rahmenkompetenz in die konkurrierende Gesetzgebung 201
c) Enge Auslegung von Art. 75 Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG 201
d) Direkte Einwirkung des EG-Rechts – Interpretationslösung 202
e) Zwischenergebnis 203
2. Generelle Lösungsansätze 204
a) Freiwillige Übertragung der Gesetzgebung auf den Bund 204
b) Auffanggesetzgebung des Bundes 205
c) Richtlinienumsetzungsgesetzgebung des Bundes 206
aa) Möglicher Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip 207
bb) Auslegung im Sinne der Staatszielbestimmung der Verwirklichung eines vereinten Europas 208
d) Richtliniengesetzgebung des Bundes mit Gestaltungsrecht der Länder 209
e) Richtliniengesetzgebung des Bundes mit Zugriffsrecht der Länder 210
f) Zwischenergebnis 211
II. Zwangs- und Druckmittel des Bundes 211
1. Einsatz von Bundeszwang 212
a) Die Bundespflichten aus dem Grundgesetz 212
aa) Herleitung der Umsetzungsverpflichtung aus Gemeinschaftsrecht 213
bb) Herleitung der Umsetzungsverpflichtung aus dem Grundgesetz 214
(1) Das Prinzip der Bundestreue 215
(2) Umsetzungsverpflichtung aus dem Prinzip der Bundestreue 215
b) Nichterfüllung der Bundespflicht 217
c) Das Verfahren des Art. 37 GG 217
aa) Zeitpunkt des Einsatzes von Bundeszwang 217
bb) Ermessensentscheidung des Bundes 218
cc) Zustimmung des Bundesrates 219
d) Die Maßnahmen des Art. 37 GG 220
e) Bewertung 221
2. Bund-Länder-Streit 222
a) Zulässigkeitsvoraussetzungen 222
b) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 224
aa) Fehlende Vollstreckungsmöglichkeiten 224
bb) Lange Verfahrensdauer 226
3. Haftung der Bundesländer 226
a) Passivlegitimation bei gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungsansprüchen 227
aa) Bestimmung des Schuldners nach Gemeinschaftsrecht 227
bb) Bestimmung des Schuldners nach nationalem Staatshaftungsrecht 228
cc) Bundesländer als Schuldner gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsansprüche 230
b) Verhängung von Zwangsgeldern und Pauschalbeträgen 231
c) Regressansprüche des Bundes gegen die Länder 231
aa) Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG 232
(1) Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG als unmittelbare Anspruchsgrundlage 232
(2) „Verwaltung“ im Sinne von Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG 233
bb) Analoge Anwendung von Art. 104a Abs. 5 S. 1 Var. 2 GG 234
cc) Bundestreue 235
dd) Amtshaftung, Art. 34 S. 1 GG i.V.m. § 839 BGB 235
ee) Rückgriffsansprüche des Bundes gemäß § 426 Abs. 1 BGB und § 426 Abs. 2 BGB i.V.m. Art. 34 GG, § 839 BGB 236
ff) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 237
(1) Zahlung des Zwangsgeldes als auch fremdes Geschäft 237
(2) Erfüllung gemeinschaftsrechtlicher Staatshaftungsansprüche 238
gg) Allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch 238
d) Zusammenfassung und Bewertung 239
III. Zusammenfassung 241
G. Der europäische Verfassungsvertrag aus Sicht der Länder 243
I. Subsidiaritätsprinzip und Frühwarnmechanismus 245
1. Das Verfahren der Subsidiaritätskontrolle 245
a) Informations- und Stellungnahmerecht 245
aa) Der Bundesrat als zweite Kammer im Sinne des Subsidiaritätsprotokolls 246
bb) Fehlender europarechtlicher Anspruch regionaler Parlamente 247
cc) Konsequenzen einer Stellungnahme 248
b) Richterliche Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips 249
aa) Die Klageberechtigten 250
bb) Rechtsanspruch nationaler Parlamente auf Klageübermittlung 251
2. Bewertung des neugeschaffenen Frühwarnmechanismus 252
a) Das Stellungnahmerecht 252
b) Die Subsidiaritätsklage 254
II. Der Ausschuss der Regionen 255
1. Stellung und Aufgaben des Ausschusses der Regionen 255
a) Beratende Aufgabe 256
b) Heterogenität der Mitglieder 258
2. Die Stellung des Ausschusses der Regionen nach der europäischen Verfassung 260
a) Die Änderungen durch den Vertrag über eine Verfassung für Europa 260
b) Bewertung der Änderungen durch die europäische Verfassung 262
III. Kompetenzverteilung 262
1. Reformauftrag an den Konvent 262
2. Reform der Kompetenzordnung durch den Verfassungsvertrag 263
a) Keine wesentlichen Änderungen der materiellen Kompetenzverteilung 263
b) Abgrenzung der Kompetenzen 265
aa) Einführung verschiedener Kompetenzkategorien 266
bb) Beibehaltung der Flexibilitätsklausel 268
(1) Vereinbarkeit der Flexibilitätsklausel mit dem Ziel einer besseren Abgrenzung der Kompetenzen 268
(2) Ausgestaltung der Flexibilitätsklausel 270
cc) Klarere Gestaltung der Kompetenzregeln 271
3. Bewertung der neugeschaffenen Kompetenzordnung 272
IV. Achtung der regionalen Selbstverwaltung 273
V. Konventsverfahren 274
VI. Bewertung 275
H. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 277
I. Europäische Rechtssetzung 277
II. Rechtsumsetzung 280
III. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa 282
I. Ausblick 284
Literaturverzeichnis 288
Sachregister 320