Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung

Bernd Beckmann

doi:10.3790/978-3-428-51696-4

Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung

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Beckmann, B. (2005). Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51696-4

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Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung

Beckmann, Bernd

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1006

(2005)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51696-4
978-3-428-11696-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51696-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 248
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

In der aktuellen juristischen Diskussion um die Modernisierung des Staates wird die vorhabenbezogene Bebauungsplanung gem. § 12 BauGB immer wieder als Referenzbeispiel für so unterschiedliche Phänomene wie Kooperation von Staat und Privaten, regulierte Selbstregulierung und Privatisierung herangezogen. All diese Begriffe beschreiben Facetten des Wandels staatlicher Aufgabenwahrnehmung, einem zentralen Thema der Modernisierungsdebatte. Bernd Beckmann untersucht die vorhabenbezogene Bebauungsplanung aus eben dieser Perspektive.

Dabei durchdringt der Autor drei Konzepte gewandelter Aufgabenwahrnehmung (Kooperation, Instrumentalisierung gesellschaftlicher Selbstregulierung, Privatisierung), definiert sie und arbeitet ihre rechtlichen Implikationen heraus. Weiter fragt er nach der adäquaten rechtlichen Bewältigung dieser neuen Aufgabenwahrnehmungsformen, besonders im Hinblick auf verfassungsrechtliche Problemlagen bei arbeitsteiliger Aufgabenwahrnehmung von Staat und Privaten und auf Unzulänglichkeiten des allgemeinen Verwaltungsrechts angesichts neuer Begegnungsmuster zwischen diesen Akteuren. Jedes Diskussionsfeld wird abstrakt aufgearbeitet und sodann anhand der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung nachvollzogen. Es wird gezeigt, in welcher Weise diese neue Aufgabenwahrnehmungskonzepte umsetzt und mit ihrer normativen Strukturierung beispielhafte Problemlösungen beinhaltet. Der Verfasser leistet damit gleichermaßen einen Beitrag zur Modernisierungsdebatte wie zum tieferen Verständnis der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	16
Einleitung	19
Ausgangspunkt und erstes Erkenntnisziel der Untersuchung	19
Zweites Erkenntnisziel der Untersuchung	20
Gang der Untersuchung	21
Erster Teil: Grundlagen der Untersuchung	23
§ 1 Die vorhabenbezogene Bebauungsplanung – Grundlagen zum Untersuchungsobjekt	23
I. Übersicht zum Planungsinstrument vbBPlanung	23
II. Zur Genese der gesetzlichen Regelung der vbBPlanung	24
III. § 12 BauGB: Wesentliche Regelungsinhalte	28
IV. Die drei Elemente der vbBPlanung und ihre Interdependenz	30
1. Der Vorhaben- und Erschließungsplan	30
a) Allgemeines, Vorhaben, Vorhabenträger	30
b) VEP als Plan: Anforderungen und Inhalt	31
c) Abstimmung mit der Gemeinde	33
d) Form und Rechtswirkungen des VEP	34
2. Der Durchführungsvertrag	34
3. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan	36
§ 2 Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und Rechtswissenschaft – Grundlagen zur Untersuchungsperspektive	39
I. Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und Modernisierungsdebatte	39
II. Zum Ausgangspunkt der Diskussion: Staatsaufgaben und Verwaltungsaufgaben	40
1. Staatsaufgaben, Verwaltungsaufgaben, öffentliche Aufgaben	40
2. Staatliche Definitionsmacht über Aufgabenbestand und Wahrnehmungsformen	42
III. Zur sozialwissenschaftlichen Prägung der Reformdiskussion	44
1. Sozialwissenschaftliches Denken in der juristischen Reformdiskussion	44
2. Im Besonderen: Steuerungswissenschaftliches Denken	45
3. Zum Umgang mit der sozialwissenschaftlichen Diskussionsprägung	47
Zweiter Teil: Strategien gewandelter Aufgabenwahrnehmung und ihre Umsetzung bei der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung	49
§ 3 Erkenntnisinteresse und Untersuchungsgang des Zweiten Teiles	49
§ 4 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Kooperation	50
I. Einleitung	50
II. Zur Untersuchungsperspektive Kooperation	51
1. Kooperation und kooperative Verwaltung	51
a) Das neue Bild der Verwaltung – von hierarchischer zu kooperativer Steuerung	52
b) Begriffsbestimmungen: Kooperatives und konsensuales Verwalten	54
aa) Kooperatives Staatshandeln	54
bb) Kooperative Aufgabenwahrnehmung im Allgemeinen	56
cc) Kooperatives Entscheiden im Besonderen	56
c) Abgrenzung zur Public-Private-Partnership	58
2. Kooperative Verwaltung und Recht	59
a) Kooperatives Recht?	59
b) Rechtsgebundenheit kooperativen Verwaltungshandelns	60
c) Ermöglichung und Förderung kooperativen Verwaltungshandelns durch Recht	62
aa) Kooperationsinduzierung bzw. -ermöglichung durch Gesetz	62
(1) Kooperationsinduzierung per Gesetz	62
(2) Kooperationsermöglichende Gesetzesstrukturen	63
bb) Kooperation und die Formen des Verwaltungshandelns	64
d) Zusammenfassung	64
III. Kooperation und vbBPlanung	65
1. Hintergrund: Stadtplanung als typisches Kooperationsfeld	65
2. Kooperation bei der vbBPlanung	66
a) Kooperative Elemente im Prozess der vbBPlanung	67
aa) Die abgestimmte Ausarbeitung des VEP	67
bb) Der Durchführungsvertrag	70
cc) Das Planaufstellungsverfahren	70
dd) Der Bebauungsplan als Ratifizierung der abgestimmten Planung	71
b) Der kooperative Charakter der vbBPlanung insgesamt	72
aa) Kooperative Aufgabenwahrnehmung	72
bb) Kooperative Entscheidungsfindung	72
c) Zwischenergebnis	73
3. Die Rolle des Gesetzes beim Kooperationsmodell vbBPlanung	73
a) Normative Induzierung des Kooperationsmodells durch § 12 BauGB	73
b) Das normative Umfeld: Entscheidungsspielraum und Steuerung	75
4. Ergebnis	77
§ 5 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Instrumentalisierung von Selbstregulierung	77
I. Einleitung	77
II. Zur Untersuchungsperspektive instrumentalisierte Selbstregulierung	78
1. Gesellschaftliche Selbstregulierung und regulierte Selbstregulierung	78
a) Gesellschaftliche Selbstregulierung	78
b) Staatlich regulierte Selbstregulierung	80
aa) Regulierte Selbstregulierung als Steuerungsmodus	80
bb) Definition regulierter Selbstregulierung	81
cc) Verhältnis zu ähnlichen Begriffen	82
2. Instrumentalisierung von Selbstregulierung für die Aufgabenwahrnehmung	83
3. Rechtliche Aspekte der Instrumentalisierung von Selbstregulierung	85
a) Ansatzpunkt der juristischen Betrachtung	85
b) Verfassungsrechtliche Aspekte	85
c) Die Rolle des Gesetzes	86
aa) Allgemeines	86
bb) Induzierung des Konzeptes durch Gesetz	87
cc) Regulierung der Selbstregulierung durch Gesetz	88
III. Instrumentalisierte Selbstregulierung bei der vbBPlanung	89
1. Einleitung	89
2. Selbstregulative Elemente in der vbBPlanung	89
a) Potentielle selbstregulative Elemente	89
b) Die VEP-Erstellung als selbstregulatives Element in der vbBPlanung	90
3. Das selbstregulative Element im Prozess der vbBPlanung	93
a) Die Integration des VEP in die staatliche Aufgabenwahrnehmung	93
b) Die Instrumentalisierung der Selbstregulierung bei der vbBPlanung	93
c) Die Regulierung des selbstregulativen Elementes VEP	95
aa) Allgemeines	95
bb) Normative Induzierung	95
cc) Normative Strukturierung und kontextuale Einbindung	97
dd) Verfahrensregulierung/Prozedurale Steuerung	97
ee) Regulierung des inhaltlichen Gestaltungsspielraumes	98
ff) Zusammenfassung zur Regulierung des VEP	100
4. Ergebnis	100
§ 6 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Privatisierung	101
I. Einleitung	101
II. Zur Untersuchungsperspektive Privatisierung	102
1. Allgemeines zur Privatisierungsdiskussion	102
2. Privatisierung und Private – Begriffsklärungen	102
3. Privatisierung als Strategie: Motive für Privatisierungen	103
4. Formen der Privatisierung	104
a) Typologie als Ordnungsprinzip	104
b) Aufgabenorientierte Typologie	106
aa) Extrempunkte: Formelle und materielle Privatisierung	106
bb) Funktionale Privatisierung als Zwischentyp	107
(1) Zur Relevanz hybrider Aufgabenwahrnehmungsmodelle	107
(2) Der Typus funktionale Privatisierung	108
(3) Funktionale Privatisierung und materielle Teilprivatisierung	109
(4) Funktionale Privatisierung und Verfahrensprivatisierung	110
(5) Funktionale Privatisierung und Finanzierungsprivatisierung	113
c) Ergebnis zur Typologiebildung	113
5. Funktionen von Recht bei Privatisierung: Impulse, Grenzen, Strukturvorgaben	113
a) Privatisierung und Verfassungsrecht	113
aa) Begrenzungs- und Impulsfunktion	113
bb) Ausstrahlung auf die Ausgestaltung von Privatisierungen	116
b) Privatisierung und Gesetz	116
aa) Aufgabenverlagerung durch oder aufgrund Gesetzes	116
bb) Ausgestaltung der Privatisierung durch Gesetz	117
III. Privatisierung bei der vbBPlanung	117
1. Privatisierung(en) im Rahmen der vbBPlanung	118
a) Ausgangspunkt: Bauleitplanung als umfassende Staatsaufgabe	118
b) Aufgabenverlagerung bei der vbBPlanung	119
aa) Grundsätzlicher Erhalt der Gemeindeaufgaben	119
bb) Vom Investor übernommene Aufgaben im Prozess der vbBPlanung	119
(1) Privatisierung der Planungsinitiative?	119
(2) Privatisierung der Planvorbereitung	120
(3) Weitere potentielle Privatisierungen	121
cc) Zwischenergebnis	123
2. Die Rolle des Gesetzes bei der Privatisierung	123
a) Gesetz und Aufgabenverlagerung	123
b) Normative Strukturierung	124
3. Typologische Einordnung der Privatisierung	125
a) Privatisierung der Planvorbereitung als funktionale Privatisierung	125
aa) Funktionaler Bezug	125
bb) Probleme hinsichtlich der Einordnung als funktionale Privatisierung	126
(1) Eigeninteresse des Investors	126
(2) Gesetzliche Aufgabenverlagerung	128
cc) Zwischenergebnis	129
b) Privatisierung der Planvorbereitung als Verfahrensprivatisierung	129
4. Ergebnis	129
§ 7 Fazit des Zweiten Teiles	130
I. Zum Verhältnis der untersuchten Strategien zueinander	130
II. Die vbBPlanung als komplexes Aufgabenwahrnehmungsmodell	132
Dritter Teil: Aspekte der juristischen Bewältigung des Wandels staatlicher Aufgabenwahrnehmung	134
§ 8 Untersuchungsinteresse des Dritten Teiles	134
§ 9 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Verwaltungsverantwortung	135
I. Einleitung	135
II. Verantwortung und Verantwortungsdifferenzierungen	136
1. Vom Aufgabendenken zum Verantwortungsdenken	136
2. Zum Begriff Verantwortung	137
3. Stufen der Verantwortung	139
4. Verantwortungsteilung	141
5. Verantwortungslehren als integrierter Analyseansatz – Möglichkeiten und Grenzen	142
a) Verantwortung – rechtlich-dogmatischer oder heuristischer Begriff?	142
b) Scharnierbegriff und Ordnungsmodell	143
III. Die vbBPlanung aus Sicht der Verantwortungslehren	144
1. Verantwortungsstruktur im regulären Verfahren der Bebauungsplanaufstellung	145
2. Gewandelte Verantwortungsstruktur bei der vbBPlanung	145
a) Abbildung nach Verantwortungsstufen	145
b) Abbildung nach dem Phasenmodell der Verantwortungsteilung	147
c) Zwischenergebnis	148
3. Zur faktischen Verschiebung des Verantwortungsgefüges und ihrer Bewertung	149
a) Formales und faktisches Verantwortungsarrangement	149
b) Recht als Maßstab zulässiger Verantwortungsarrangements und adäquater Verantwortungssicherung	150
IV. Ergebnis und Überleitung	151
§ 10 Verantwortungsteilung als verfassungsrechtliche Problemlage: Demokratisch-rechtsstaatliche Ausgestaltung neuer Aufgabenwahrnehmungskonzepte und die vorhabenbezogene Bebauungsplanung	152
I. Zum Untersuchungsgang	152
II. Verantwortungsteilung als verfassungsrechtliche Problemlage	153
III. Verfassungsrechtliche Anforderungen und vbBPlanung: Drei Problemkreise	155
IV. Verfassungsrechtliche Vorgaben zu Problemlagen der Verantwortungsteilung und ihre Umsetzung bei der vbBPlanung	157
1. Das Problem der demokratischen Entscheidungslegitimation bei privater Entscheidungsvorbereitung	157
a) Problemskizze und -präzisierung	157
b) Das Legitimationsproblem im Allgemeinen	159
aa) Verwaltungshandeln und demokratische Legitimation	159
bb) Zur Auslösung der Legitimationsbedürftigkeit	160
cc) Letztentscheidung der Verwaltung als unzureichende Perspektive	160
dd) Alternativen zur „dezisionistischen“ Sichtweise	163
(1) Verfassungsgebundenheit des Privaten?	163
(2) Pflichten des Staates bei der Nutzung privater Entscheidungsvorbereitung	164
(a) Staatliche Einwirkungspflicht	165
(b) Legitimationsverantwortung	165
(c) Strukturschaffungspflicht	167
(d) Garantenstellung	167
(e) Zusammenfassung und Ergebnis	169
c) Das Legitimationsproblem bei der vbBPlanung	170
aa) Regelung der Letztentscheidungsverantwortung der Gemeinde	170
bb) Gefährdung der Letztentscheidung und Strukturschaffungspflicht	171
cc) Staatliche Strukturschaffung bei der vbBPlanung	171
2. Das Problem von Vorabbindungen bei der Abwägung	173
a) Problemskizze	173
b) Das Problem der Vorabbindungen im Allgemeinen	175
aa) Allgemeines zu Planung und Abwägung	175
bb) Zu den Gefährdungen der Abwägung durch Vorabbindungen	176
(1) Anlassplanung und Abwägung	177
(2) Involvierung Privater und Abwägung	179
c) Die Abwägungsproblematik bei der vbBPlanung	183
aa) Problemkonkretisierung	183
bb) Das Problem der Vorabbindung durch Nachfrageplanung	184
cc) Das Problem der nachvollziehenden Abwägung	187
dd) Ergebnis	188
3. Das Problem der Gefährdung formaler Standards des Verwaltungshandelns	189
a) Problemskizze	189
b) Allgemeine Überlegungen zur Gefährdung formaler Standards	189
aa) Rechtsstaatliche Formalanforderungen an Verwaltungshandeln	189
bb) Gefährdungen durch verantwortungsteilende Aufgabenwahrnehmung	190
cc) Strukturschaffung als Lösung	191
c) Formale Standards des Verwaltungshandelns und vbBPlanung	192
aa) Neutralität des Verwaltungshelfers	193
bb) Transparenz des Verwaltungshandelns	194
V. Zusammenfassung	196
§ 11 Verwaltungsrechtlicher Systemgedanke, rechtsstaatliche Formenlehre und vorhabenbezogene Bebauungsplanung	196
I. Erkenntnisinteresse des Kapitels	196
II. Wandel der Aufgabenwahrnehmung und allgemeines Verwaltungsrecht	197
1. Ausgangspunkt: Zur Bedeutung des allgemeinen Verwaltungsrechts	197
2. Herausforderungen durch den Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung	199
III. VbBPlanung und allgemeines Verwaltungsrecht	201
1. VbBPlanung und Rechtsformen des Verwaltungshandelns	201
a) Wandel der Aufgabenwahrnehmung und Rechtsformen des Verwaltungshandelns	201
b) Elemente der vbBPlanung und Rechtsformen des Verwaltungshandelns	203
aa) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan	203
(1) Planung als Handlungsform	204
(2) Planung, Plan und Rechtsform	204
(3) Die Rechtsform des vbBPlanes	205
bb) Der Durchführungsvertrag	206
(1) Durchführungsvertrag als öffentlich-rechtlicher Vertrag	206
(2) Zu Möglichkeiten differenzierterer typologischer Zuordnung	207
(3) Ergebnis zum Durchführungsvertrag	210
cc) Die Abstimmung	210
(1) Abstimmung als schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln	210
(2) Kommunikative Prozesse und Formgedanke	211
(a) Informelles Verwaltungshandeln	212
(b) Absprachen	213
(c) Zur Hinnehmbarkeit formloser vorbereitender Kommunikation	214
c) Zwischenergebnis	215
2. VbBPlanung und Organisationsformen des allgemeinen Verwaltungsrechts	216
a) Zur Reformdiskussion im Organisationsrecht	216
b) Dogmatische Einordnung der Rolle des Investors	217
aa) Planvorbereitung und Beleihung	217
bb) Planvorbereitung als Verwaltungshilfe	218
(1) Der traditionelle Begriff der (unselbständigen) Verwaltungshilfe	218
(2) Unechte Verwaltungssubstitution als Zwischentyp?	219
(3) Erweiterter Begriff der Verwaltungshilfe	222
(4) Planvorbereitung als Verwaltungshilfe im weiteren Sinne	223
c) Zwischenergebnis	224
IV. Ergebnis	224
Schlussbetrachtung	225
Literaturverzeichnis	228
Sachwortverzeichnis	242

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