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Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung

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Beckmann, B. (2005). Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51696-4
Beckmann, Bernd. Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung. Duncker & Humblot, 2005. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51696-4
Beckmann, B (2005): Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51696-4

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Der Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und seine rechtliche Bewältigung am Beispiel der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung

Beckmann, Bernd

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1006

(2005)

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Abstract

In der aktuellen juristischen Diskussion um die Modernisierung des Staates wird die vorhabenbezogene Bebauungsplanung gem. § 12 BauGB immer wieder als Referenzbeispiel für so unterschiedliche Phänomene wie Kooperation von Staat und Privaten, regulierte Selbstregulierung und Privatisierung herangezogen. All diese Begriffe beschreiben Facetten des Wandels staatlicher Aufgabenwahrnehmung, einem zentralen Thema der Modernisierungsdebatte. Bernd Beckmann untersucht die vorhabenbezogene Bebauungsplanung aus eben dieser Perspektive.

Dabei durchdringt der Autor drei Konzepte gewandelter Aufgabenwahrnehmung (Kooperation, Instrumentalisierung gesellschaftlicher Selbstregulierung, Privatisierung), definiert sie und arbeitet ihre rechtlichen Implikationen heraus. Weiter fragt er nach der adäquaten rechtlichen Bewältigung dieser neuen Aufgabenwahrnehmungsformen, besonders im Hinblick auf verfassungsrechtliche Problemlagen bei arbeitsteiliger Aufgabenwahrnehmung von Staat und Privaten und auf Unzulänglichkeiten des allgemeinen Verwaltungsrechts angesichts neuer Begegnungsmuster zwischen diesen Akteuren. Jedes Diskussionsfeld wird abstrakt aufgearbeitet und sodann anhand der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung nachvollzogen. Es wird gezeigt, in welcher Weise diese neue Aufgabenwahrnehmungskonzepte umsetzt und mit ihrer normativen Strukturierung beispielhafte Problemlösungen beinhaltet. Der Verfasser leistet damit gleichermaßen einen Beitrag zur Modernisierungsdebatte wie zum tieferen Verständnis der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 19
Ausgangspunkt und erstes Erkenntnisziel der Untersuchung 19
Zweites Erkenntnisziel der Untersuchung 20
Gang der Untersuchung 21
Erster Teil: Grundlagen der Untersuchung 23
§ 1 Die vorhabenbezogene Bebauungsplanung – Grundlagen zum Untersuchungsobjekt 23
I. Übersicht zum Planungsinstrument vbBPlanung 23
II. Zur Genese der gesetzlichen Regelung der vbBPlanung 24
III. § 12 BauGB: Wesentliche Regelungsinhalte 28
IV. Die drei Elemente der vbBPlanung und ihre Interdependenz 30
1. Der Vorhaben- und Erschließungsplan 30
a) Allgemeines, Vorhaben, Vorhabenträger 30
b) VEP als Plan: Anforderungen und Inhalt 31
c) Abstimmung mit der Gemeinde 33
d) Form und Rechtswirkungen des VEP 34
2. Der Durchführungsvertrag 34
3. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan 36
§ 2 Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und Rechtswissenschaft – Grundlagen zur Untersuchungsperspektive 39
I. Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung und Modernisierungsdebatte 39
II. Zum Ausgangspunkt der Diskussion: Staatsaufgaben und Verwaltungsaufgaben 40
1. Staatsaufgaben, Verwaltungsaufgaben, öffentliche Aufgaben 40
2. Staatliche Definitionsmacht über Aufgabenbestand und Wahrnehmungsformen 42
III. Zur sozialwissenschaftlichen Prägung der Reformdiskussion 44
1. Sozialwissenschaftliches Denken in der juristischen Reformdiskussion 44
2. Im Besonderen: Steuerungswissenschaftliches Denken 45
3. Zum Umgang mit der sozialwissenschaftlichen Diskussionsprägung 47
Zweiter Teil: Strategien gewandelter Aufgabenwahrnehmung und ihre Umsetzung bei der vorhabenbezogenen Bebauungsplanung 49
§ 3 Erkenntnisinteresse und Untersuchungsgang des Zweiten Teiles 49
§ 4 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Kooperation 50
I. Einleitung 50
II. Zur Untersuchungsperspektive Kooperation 51
1. Kooperation und kooperative Verwaltung 51
a) Das neue Bild der Verwaltung – von hierarchischer zu kooperativer Steuerung 52
b) Begriffsbestimmungen: Kooperatives und konsensuales Verwalten 54
aa) Kooperatives Staatshandeln 54
bb) Kooperative Aufgabenwahrnehmung im Allgemeinen 56
cc) Kooperatives Entscheiden im Besonderen 56
c) Abgrenzung zur Public-Private-Partnership 58
2. Kooperative Verwaltung und Recht 59
a) Kooperatives Recht? 59
b) Rechtsgebundenheit kooperativen Verwaltungshandelns 60
c) Ermöglichung und Förderung kooperativen Verwaltungshandelns durch Recht 62
aa) Kooperationsinduzierung bzw. -ermöglichung durch Gesetz 62
(1) Kooperationsinduzierung per Gesetz 62
(2) Kooperationsermöglichende Gesetzesstrukturen 63
bb) Kooperation und die Formen des Verwaltungshandelns 64
d) Zusammenfassung 64
III. Kooperation und vbBPlanung 65
1. Hintergrund: Stadtplanung als typisches Kooperationsfeld 65
2. Kooperation bei der vbBPlanung 66
a) Kooperative Elemente im Prozess der vbBPlanung 67
aa) Die abgestimmte Ausarbeitung des VEP 67
bb) Der Durchführungsvertrag 70
cc) Das Planaufstellungsverfahren 70
dd) Der Bebauungsplan als Ratifizierung der abgestimmten Planung 71
b) Der kooperative Charakter der vbBPlanung insgesamt 72
aa) Kooperative Aufgabenwahrnehmung 72
bb) Kooperative Entscheidungsfindung 72
c) Zwischenergebnis 73
3. Die Rolle des Gesetzes beim Kooperationsmodell vbBPlanung 73
a) Normative Induzierung des Kooperationsmodells durch § 12 BauGB 73
b) Das normative Umfeld: Entscheidungsspielraum und Steuerung 75
4. Ergebnis 77
§ 5 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Instrumentalisierung von Selbstregulierung 77
I. Einleitung 77
II. Zur Untersuchungsperspektive instrumentalisierte Selbstregulierung 78
1. Gesellschaftliche Selbstregulierung und regulierte Selbstregulierung 78
a) Gesellschaftliche Selbstregulierung 78
b) Staatlich regulierte Selbstregulierung 80
aa) Regulierte Selbstregulierung als Steuerungsmodus 80
bb) Definition regulierter Selbstregulierung 81
cc) Verhältnis zu ähnlichen Begriffen 82
2. Instrumentalisierung von Selbstregulierung für die Aufgabenwahrnehmung 83
3. Rechtliche Aspekte der Instrumentalisierung von Selbstregulierung 85
a) Ansatzpunkt der juristischen Betrachtung 85
b) Verfassungsrechtliche Aspekte 85
c) Die Rolle des Gesetzes 86
aa) Allgemeines 86
bb) Induzierung des Konzeptes durch Gesetz 87
cc) Regulierung der Selbstregulierung durch Gesetz 88
III. Instrumentalisierte Selbstregulierung bei der vbBPlanung 89
1. Einleitung 89
2. Selbstregulative Elemente in der vbBPlanung 89
a) Potentielle selbstregulative Elemente 89
b) Die VEP-Erstellung als selbstregulatives Element in der vbBPlanung 90
3. Das selbstregulative Element im Prozess der vbBPlanung 93
a) Die Integration des VEP in die staatliche Aufgabenwahrnehmung 93
b) Die Instrumentalisierung der Selbstregulierung bei der vbBPlanung 93
c) Die Regulierung des selbstregulativen Elementes VEP 95
aa) Allgemeines 95
bb) Normative Induzierung 95
cc) Normative Strukturierung und kontextuale Einbindung 97
dd) Verfahrensregulierung/Prozedurale Steuerung 97
ee) Regulierung des inhaltlichen Gestaltungsspielraumes 98
ff) Zusammenfassung zur Regulierung des VEP 100
4. Ergebnis 100
§ 6 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Privatisierung 101
I. Einleitung 101
II. Zur Untersuchungsperspektive Privatisierung 102
1. Allgemeines zur Privatisierungsdiskussion 102
2. Privatisierung und Private – Begriffsklärungen 102
3. Privatisierung als Strategie: Motive für Privatisierungen 103
4. Formen der Privatisierung 104
a) Typologie als Ordnungsprinzip 104
b) Aufgabenorientierte Typologie 106
aa) Extrempunkte: Formelle und materielle Privatisierung 106
bb) Funktionale Privatisierung als Zwischentyp 107
(1) Zur Relevanz hybrider Aufgabenwahrnehmungsmodelle 107
(2) Der Typus funktionale Privatisierung 108
(3) Funktionale Privatisierung und materielle Teilprivatisierung 109
(4) Funktionale Privatisierung und Verfahrensprivatisierung 110
(5) Funktionale Privatisierung und Finanzierungsprivatisierung 113
c) Ergebnis zur Typologiebildung 113
5. Funktionen von Recht bei Privatisierung: Impulse, Grenzen, Strukturvorgaben 113
a) Privatisierung und Verfassungsrecht 113
aa) Begrenzungs- und Impulsfunktion 113
bb) Ausstrahlung auf die Ausgestaltung von Privatisierungen 116
b) Privatisierung und Gesetz 116
aa) Aufgabenverlagerung durch oder aufgrund Gesetzes 116
bb) Ausgestaltung der Privatisierung durch Gesetz 117
III. Privatisierung bei der vbBPlanung 117
1. Privatisierung(en) im Rahmen der vbBPlanung 118
a) Ausgangspunkt: Bauleitplanung als umfassende Staatsaufgabe 118
b) Aufgabenverlagerung bei der vbBPlanung 119
aa) Grundsätzlicher Erhalt der Gemeindeaufgaben 119
bb) Vom Investor übernommene Aufgaben im Prozess der vbBPlanung 119
(1) Privatisierung der Planungsinitiative? 119
(2) Privatisierung der Planvorbereitung 120
(3) Weitere potentielle Privatisierungen 121
cc) Zwischenergebnis 123
2. Die Rolle des Gesetzes bei der Privatisierung 123
a) Gesetz und Aufgabenverlagerung 123
b) Normative Strukturierung 124
3. Typologische Einordnung der Privatisierung 125
a) Privatisierung der Planvorbereitung als funktionale Privatisierung 125
aa) Funktionaler Bezug 125
bb) Probleme hinsichtlich der Einordnung als funktionale Privatisierung 126
(1) Eigeninteresse des Investors 126
(2) Gesetzliche Aufgabenverlagerung 128
cc) Zwischenergebnis 129
b) Privatisierung der Planvorbereitung als Verfahrensprivatisierung 129
4. Ergebnis 129
§ 7 Fazit des Zweiten Teiles 130
I. Zum Verhältnis der untersuchten Strategien zueinander 130
II. Die vbBPlanung als komplexes Aufgabenwahrnehmungsmodell 132
Dritter Teil: Aspekte der juristischen Bewältigung des Wandels staatlicher Aufgabenwahrnehmung 134
§ 8 Untersuchungsinteresse des Dritten Teiles 134
§ 9 Vorhabenbezogene Bebauungsplanung und Verwaltungsverantwortung 135
I. Einleitung 135
II. Verantwortung und Verantwortungsdifferenzierungen 136
1. Vom Aufgabendenken zum Verantwortungsdenken 136
2. Zum Begriff Verantwortung 137
3. Stufen der Verantwortung 139
4. Verantwortungsteilung 141
5. Verantwortungslehren als integrierter Analyseansatz – Möglichkeiten und Grenzen 142
a) Verantwortung – rechtlich-dogmatischer oder heuristischer Begriff? 142
b) Scharnierbegriff und Ordnungsmodell 143
III. Die vbBPlanung aus Sicht der Verantwortungslehren 144
1. Verantwortungsstruktur im regulären Verfahren der Bebauungsplanaufstellung 145
2. Gewandelte Verantwortungsstruktur bei der vbBPlanung 145
a) Abbildung nach Verantwortungsstufen 145
b) Abbildung nach dem Phasenmodell der Verantwortungsteilung 147
c) Zwischenergebnis 148
3. Zur faktischen Verschiebung des Verantwortungsgefüges und ihrer Bewertung 149
a) Formales und faktisches Verantwortungsarrangement 149
b) Recht als Maßstab zulässiger Verantwortungsarrangements und adäquater Verantwortungssicherung 150
IV. Ergebnis und Überleitung 151
§ 10 Verantwortungsteilung als verfassungsrechtliche Problemlage: Demokratisch-rechtsstaatliche Ausgestaltung neuer Aufgabenwahrnehmungskonzepte und die vorhabenbezogene Bebauungsplanung 152
I. Zum Untersuchungsgang 152
II. Verantwortungsteilung als verfassungsrechtliche Problemlage 153
III. Verfassungsrechtliche Anforderungen und vbBPlanung: Drei Problemkreise 155
IV. Verfassungsrechtliche Vorgaben zu Problemlagen der Verantwortungsteilung und ihre Umsetzung bei der vbBPlanung 157
1. Das Problem der demokratischen Entscheidungslegitimation bei privater Entscheidungsvorbereitung 157
a) Problemskizze und -präzisierung 157
b) Das Legitimationsproblem im Allgemeinen 159
aa) Verwaltungshandeln und demokratische Legitimation 159
bb) Zur Auslösung der Legitimationsbedürftigkeit 160
cc) Letztentscheidung der Verwaltung als unzureichende Perspektive 160
dd) Alternativen zur „dezisionistischen“ Sichtweise 163
(1) Verfassungsgebundenheit des Privaten? 163
(2) Pflichten des Staates bei der Nutzung privater Entscheidungsvorbereitung 164
(a) Staatliche Einwirkungspflicht 165
(b) Legitimationsverantwortung 165
(c) Strukturschaffungspflicht 167
(d) Garantenstellung 167
(e) Zusammenfassung und Ergebnis 169
c) Das Legitimationsproblem bei der vbBPlanung 170
aa) Regelung der Letztentscheidungsverantwortung der Gemeinde 170
bb) Gefährdung der Letztentscheidung und Strukturschaffungspflicht 171
cc) Staatliche Strukturschaffung bei der vbBPlanung 171
2. Das Problem von Vorabbindungen bei der Abwägung 173
a) Problemskizze 173
b) Das Problem der Vorabbindungen im Allgemeinen 175
aa) Allgemeines zu Planung und Abwägung 175
bb) Zu den Gefährdungen der Abwägung durch Vorabbindungen 176
(1) Anlassplanung und Abwägung 177
(2) Involvierung Privater und Abwägung 179
c) Die Abwägungsproblematik bei der vbBPlanung 183
aa) Problemkonkretisierung 183
bb) Das Problem der Vorabbindung durch Nachfrageplanung 184
cc) Das Problem der nachvollziehenden Abwägung 187
dd) Ergebnis 188
3. Das Problem der Gefährdung formaler Standards des Verwaltungshandelns 189
a) Problemskizze 189
b) Allgemeine Überlegungen zur Gefährdung formaler Standards 189
aa) Rechtsstaatliche Formalanforderungen an Verwaltungshandeln 189
bb) Gefährdungen durch verantwortungsteilende Aufgabenwahrnehmung 190
cc) Strukturschaffung als Lösung 191
c) Formale Standards des Verwaltungshandelns und vbBPlanung 192
aa) Neutralität des Verwaltungshelfers 193
bb) Transparenz des Verwaltungshandelns 194
V. Zusammenfassung 196
§ 11 Verwaltungsrechtlicher Systemgedanke, rechtsstaatliche Formenlehre und vorhabenbezogene Bebauungsplanung 196
I. Erkenntnisinteresse des Kapitels 196
II. Wandel der Aufgabenwahrnehmung und allgemeines Verwaltungsrecht 197
1. Ausgangspunkt: Zur Bedeutung des allgemeinen Verwaltungsrechts 197
2. Herausforderungen durch den Wandel staatlicher Aufgabenwahrnehmung 199
III. VbBPlanung und allgemeines Verwaltungsrecht 201
1. VbBPlanung und Rechtsformen des Verwaltungshandelns 201
a) Wandel der Aufgabenwahrnehmung und Rechtsformen des Verwaltungshandelns 201
b) Elemente der vbBPlanung und Rechtsformen des Verwaltungshandelns 203
aa) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan 203
(1) Planung als Handlungsform 204
(2) Planung, Plan und Rechtsform 204
(3) Die Rechtsform des vbBPlanes 205
bb) Der Durchführungsvertrag 206
(1) Durchführungsvertrag als öffentlich-rechtlicher Vertrag 206
(2) Zu Möglichkeiten differenzierterer typologischer Zuordnung 207
(3) Ergebnis zum Durchführungsvertrag 210
cc) Die Abstimmung 210
(1) Abstimmung als schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln 210
(2) Kommunikative Prozesse und Formgedanke 211
(a) Informelles Verwaltungshandeln 212
(b) Absprachen 213
(c) Zur Hinnehmbarkeit formloser vorbereitender Kommunikation 214
c) Zwischenergebnis 215
2. VbBPlanung und Organisationsformen des allgemeinen Verwaltungsrechts 216
a) Zur Reformdiskussion im Organisationsrecht 216
b) Dogmatische Einordnung der Rolle des Investors 217
aa) Planvorbereitung und Beleihung 217
bb) Planvorbereitung als Verwaltungshilfe 218
(1) Der traditionelle Begriff der (unselbständigen) Verwaltungshilfe 218
(2) Unechte Verwaltungssubstitution als Zwischentyp? 219
(3) Erweiterter Begriff der Verwaltungshilfe 222
(4) Planvorbereitung als Verwaltungshilfe im weiteren Sinne 223
c) Zwischenergebnis 224
IV. Ergebnis 224
Schlussbetrachtung 225
Literaturverzeichnis 228
Sachwortverzeichnis 242