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Lehr, M. (2011). Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3
Lehr, Marc. Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs: Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3
Lehr, M (2011): Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs: Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3
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Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs
Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland
Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 157
(2011)
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About The Author
Der Autor promovierte mit einem Graduiertenstipendium der Konrad-Adenauer-Stiftung an der TU Dresden zu einem beihilfenrechtlichen Thema. Neben zahlreichen Veröffentlichungen ist er Lehrbeauftragter der Verkehrswissenschaftlichen Fakultät "Friedrich List" in Dresden. Nach Vertiefung seiner beihilfenrechtlichen Expertise bei einer internationalen Anwaltskanzlei in Brüssel (Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP) war der Autor längere Zeit als Rechtsanwalt der europaweit tätigen Wirtschaftskanzlei Noerr LLP angestellt, bevor er 2011 in den Justizdienst wechselte.Abstract
Marc Lehr behandelt die Vorgaben des europäischen Primär- und Sekundärrechts für die Finanzierung des ÖPNV in Deutschland.Er beginnt mit einer detailreichen Beschreibung der rechtlichen Grundlagen und der heterogenen Interessenlage im ÖPNV, bevor er zentral die bestehende Dogmatik des EuGH zum Beihilfenverbot sowie das einschlägige (ursprüngliche und aktuelle) Verordnungsrecht analysiert. Der Autor widerspricht dabei der sog. Altmark Trans-Rechtsprechung des EuGH. Nach seiner Auffassung stellen die Zuwendungen im ÖPNV grundsätzlich (tatbestandsmäßige) Beihilfen dar, die einer europarechtlichen Grundlage bedürfen, um die Durchsetzung des Europarechts sicherzustellen. Allerdings steht der öffentlichen Hand auf abgegrenzten Märkten die Option zu, die Verkehrsleistungen selbst ohne Ausschreibungen anzubieten. Bei der Bewertung der Finanzierungspraxis kommt der Autor u.a. zu dem Ergebnis, dass der kommunale Querverbund - im Gegensatz zu Betriebskostenzuschüssen und Formen der Verbundfinanzierung - europarechtskonform ist.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Verzeichnis der Schaubilder | 14 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 15 | ||
| Einführung: Die staatliche Finanzierung des ÖPNV | 23 | ||
| Teil 1:rRechtstatsächliche Grundlagen | 26 | ||
| A. Gegenwärtige Finanzierungspraxis im ÖPNV | 26 | ||
| I. Rechtliche Grundlagen | 26 | ||
| 1. Der ÖPNV aus der Sicht des Rechts | 26 | ||
| 2. Die einschlägigen Vorschriften | 27 | ||
| 3. Die Beteiligten im öffentlichen Personennahverkehr | 31 | ||
| a) Der Fahrgast und die Allgemeinheit | 31 | ||
| b) Die Verkehrsunternehmen | 32 | ||
| c) Die öffentliche Gewalt | 35 | ||
| 4. Die typischen Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten | 41 | ||
| a) Das Verhältnis zwischen Fahrgast und Verkehrsunternehmen | 41 | ||
| b) Das Verhältnis zwischen Fahrgast bzw. Allgemeinheit und öffentlicher Hand | 42 | ||
| c) Das Verhältnis zwischen öffentlicher Hand und Verkehrsunternehmen | 43 | ||
| aa) Planung | 44 | ||
| bb) Regulierung | 46 | ||
| (1) Eigenerbringung | 46 | ||
| (2) Bestellung | 47 | ||
| (a) Nach der VO 1191/69 | 47 | ||
| (b) Nach der VO 1370/07 | 48 | ||
| (3) Finanzierung | 49 | ||
| (4) Genehmigung | 49 | ||
| (5) Weitere Formen der Regulierung | 53 | ||
| II. Überblick: Die gemischte Finanzierung aus staatlichen und privaten Mitteln | 55 | ||
| 1. Die wirtschaftliche Lage der Verkehrsunternehmen | 55 | ||
| 2. Folge: Die gemischte Finanzierung | 57 | ||
| 3. Rückblick: Die historische Entwicklung der ÖPNV-Finanzierung | 59 | ||
| III. Die Finanzierung im Einzelnen | 62 | ||
| 1. Private Finanzierungsquellen | 63 | ||
| 2. Öffentliche Finanzierungsquellen | 65 | ||
| a) (Innerstaatliche oder innerkommunale) Bereitstellung der Mittel | 65 | ||
| aa) Bund | 65 | ||
| bb) Länder –rinsbesondere die Kommunen | 69 | ||
| cc) Zwischenfazit | 72 | ||
| b) Öffentliche Stellen als externe Geldgeber | 73 | ||
| aa) Bestellung von Verkehrsdienstleistungen | 74 | ||
| bb) Betriebskostenzuschüsse der Aufgabenträger | 75 | ||
| cc) Verbundförderung | 77 | ||
| dd) Finanzierung der Beförderung von Auszubildenden und Schwerbehinderten | 78 | ||
| (1) Seitenblick: Der freigestellte Schülerverkehr und die Zuschüsse an die Nutzer | 82 | ||
| (2) Ausgleich nach § 45a PBefG und §§ 6a ff. AEG a.F. en détail | 83 | ||
| (3) § 148 SGB IX | 88 | ||
| ee) Infrastrukturförderung | 89 | ||
| ff) Steuererleichterungen | 91 | ||
| c) Öffentliche Träger als interne Financiers | 92 | ||
| aa) Verlustdeckung im Querverbund | 92 | ||
| bb) Verlustdeckung nach Bilanzlage | 96 | ||
| d) Weitere staatliche Geldquellen | 96 | ||
| IV. Zwischenergebnis: Vielschichtiges Finanzierungsgeflecht | 97 | ||
| B. Die Interessenlage zwischen den Beteiligten | 98 | ||
| I. Gesellschaftspolitischer Hintergund | 98 | ||
| II. Rechtlicher Hintergrund und Gesamtkontext | 103 | ||
| 1. Europäisierung | 103 | ||
| 2. Privatisierung –rLiberalisierung | 105 | ||
| 3. Ökonomisierung? | 108 | ||
| III. (ÖPNV-bezogene) Interessen im Einzelnen | 110 | ||
| 1. Vorbemerkung: Unsichere Zukunftsprognosen | 110 | ||
| 2. Verbraucherinteressen und Interessen der Allgemeinheit | 112 | ||
| 3. Öffentliche Träger | 113 | ||
| a) Kommission als Wächterin über den Wettbewerb | 113 | ||
| b) (Mitglied-)Staatliche Stellen | 116 | ||
| c) Kommunen als Aufgabenträger | 117 | ||
| d) Kommunen als Träger von Verkehrsunternehmen | 119 | ||
| 4. Privatwirtschaft | 123 | ||
| a) Verbände | 124 | ||
| b) Unternehmen | 125 | ||
| IV. Zwischenergebnis: Heterogene Interessenlage | 126 | ||
| Teil 2:rDie Rechtslage nach bisheriger Entwicklung | 127 | ||
| C. Gemeinsame rechtliche Probleme der Finanzierung | 127 | ||
| I. Überblick zu den einzelnen Finanzierungsmaßstäben | 127 | ||
| 1. Deutsches Recht | 127 | ||
| 2. Europarechtliches Normenmaterial | 132 | ||
| a) Beihilfenverbot aus Art. 107 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) | 132 | ||
| aa) Verbotstatbestand | 132 | ||
| bb) Rechtfertigungsnormen | 133 | ||
| cc) Kontrollkompetenz der Kommission | 134 | ||
| (1) Lösung durch Verfahrensverordnung | 135 | ||
| (2) Andere denkbare Lösungen zur Verbesserung der Kontrollkompetenzen | 135 | ||
| (3) Konsequenzen der Lösung der Verfahrensverordnung | 136 | ||
| dd) ÖPNV-spezifische Probleme des Verbotstatbestandes des Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) | 137 | ||
| b) Verordnung 1191/69 | 138 | ||
| c) Verordnung 1107/70 | 140 | ||
| d) Verordnung 1370/07 | 141 | ||
| II. Gegenseitige Beeinflussung der Maßstabsnormen | 144 | ||
| 1. Wechselbeziehungen auf europäischer Ebene | 145 | ||
| 2. Wechselbeziehungen zwischen europäischem und deutschem Recht | 146 | ||
| III. Zusammenfassung | 148 | ||
| D. Das Urteil des EuGH in der Sache "Altmark Trans" | 151 | ||
| I. Fallkonstellation | 151 | ||
| II. Prozessualer Hintergrund des sog. Altmark-Streits | 152 | ||
| 1. Die Klage der NVG Altmark GmbH - der eigentliche Altmark-Streit | 153 | ||
| 2. Die Klage der Altmark Trans GmbH | 156 | ||
| III. Die Lösung des EuGH: Das Urteil vom 24.07.2003 | 157 | ||
| 1. Beihilfenrechtlicher status quo der Rechtsprechung vor dem Urteil | 158 | ||
| a) Entscheidungen des Europäischen Gerichts (erster Instanz) | 158 | ||
| b) Präjudizien des EuGH | 159 | ||
| c) Schlussanträge des Generalanwalts Léger | 161 | ||
| 2. Anwendungsvorrang der VO 1191/69 | 166 | ||
| 3. Öffnungsklausel des Art. 1 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1191/69 | 167 | ||
| 4. Verengung des Beihilfenbegriffs | 168 | ||
| 5. Keine Rechtfertigungsmöglichkeit für abweichende Zahlungen | 171 | ||
| IV. Zwischenergebnisse zum "Altmark Trans-Urteil" des EuGH | 172 | ||
| E. Die Rezeption des "Altmark Trans"-Urteils | 173 | ||
| I. In der Rechtsprechung der europäischen Gerichte | 173 | ||
| 1. "Parallelverfahren" GEMO und Enirisorse vor dem EuGH | 173 | ||
| 2. Folgezeit | 176 | ||
| 3. Urteile des Europäischen Gerichts erster Instanz | 176 | ||
| II. Durch die deutschen Gerichte | 178 | ||
| 1. Bundesverwaltungsgericht | 178 | ||
| a) Bestehen einer rechtssicheren Ausnahme von der Anwendung der VO 1191/69 | 179 | ||
| b) Eigenwirtschaftlichkeit | 180 | ||
| c) Auswirkungen der Finanzierung auf die Genehmigung | 182 | ||
| d) Keine Beihilfenkontrolle durch die Genehmigungsbehörden | 182 | ||
| 2. Reaktionen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2006 | 184 | ||
| 3. Andere deutsche Gerichte | 186 | ||
| III. Durch die Kommission | 188 | ||
| 1. Gemeinschaftsrahmen für Ausgleichsbeihilfen | 188 | ||
| 2. Ausgewählte Verfahren der Beihilfenprüfung | 192 | ||
| a) Verfahren in der Sache Rheinische Bahngesellschaft/ Bahnen der Stadt Monheim | 192 | ||
| b) Verfahren in der Sache Postbus | 192 | ||
| c) Verkehrsleistungen in der Tschechischen Republik betreffende Verfahren | 194 | ||
| d) Verfahren in der Sache Emsländische Eisenbahn GmbH | 195 | ||
| IV. Zwischenbilanz zur Rezeption des "Altmark Trans"-Urteils | 196 | ||
| Teil 3:rEigener Entwurf einer Dogmatik und Anwendung | 197 | ||
| F. Verordnungsrecht | 197 | ||
| I. Verordnung 1191/69 | 197 | ||
| 1. Der vermeintliche Anwendungsvorrang gegenüber dem Primärrecht | 198 | ||
| a) Regelungsziel und Funktion der Verordnung | 198 | ||
| b) Betrachtung der Normenhierachie | 201 | ||
| 2. Vorgaben zur Finanzierung | 201 | ||
| a) Art. 10 bis 13 VO 1191/69 | 202 | ||
| b) Art. 14 VO 1191/69 | 203 | ||
| 3. Sonstige Probleme | 206 | ||
| a) Reichweite der Öffnungsklausel | 206 | ||
| b) Verbot des Querverbundes | 207 | ||
| aa) Getrennte Rechnungsführung | 208 | ||
| bb) Eingeschränktes Transferverbot | 209 | ||
| c) Abstimmung mit dem PBefG | 209 | ||
| II. Verordnung 1107/70 | 211 | ||
| 1. Inhalt von Koordinierungs- und Abgeltungsbeihilfen | 211 | ||
| 2. Verhältnis der VO 1107/70 zu Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) | 212 | ||
| III. Verordnung 1370/07 | 213 | ||
| 1. Maßgeblichkeit der Dienstleistungsaufträge für die Ausgleichsleistungen | 213 | ||
| 2. Verhältnis zum primären Beihilfenrecht: Kein Verbot abweichender Finanzierung | 216 | ||
| 3. Einfluss des allgemeinen Vergaberechts auf den ÖPNV | 217 | ||
| a) Vorliegen von Konzessionen | 218 | ||
| b) In-house-Kriterien | 219 | ||
| c) Exkurs: Vergabepflicht nach dem alten Verordnungsrecht | 219 | ||
| 4. Auswirkungen auf das PBefG und das AEG | 220 | ||
| G. Primärrecht | 223 | ||
| I. Überblick | 223 | ||
| II. Rückbesinnung auf die verschiedenen Interessen | 224 | ||
| III. Das Beihilfenverbot | 226 | ||
| 1. Begünstigung i.S. Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) | 226 | ||
| a) Meinungsstand: Tatbestands- versus Rechtfertigungslösung | 227 | ||
| b) Plädoyer für die Rechtfertigungslösung | 230 | ||
| 2. Herkunft aus staatlichen Quellen, spezifische Begünstigungswirkung sowie Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handelsr | 232 | ||
| 3. Eignung zur Wettbewerbsverfälschung als Kernelement des Beihilfenverbotes | 234 | ||
| a) Fehlen von Wettbewerb | 235 | ||
| aa) Sachliche und räumliche Marktlage im ÖPNV | 235 | ||
| bb) Mögliches Fehlen von Wettbewerb im ÖPNV | 237 | ||
| b) Beschaffung unter Marktbedingungen | 239 | ||
| c) Vergabemäßige Beschaffung | 241 | ||
| 4. Gegenüberstellung der Lösungen | 242 | ||
| IV. Rechtfertigung der Abgeltungsbeihilfen | 244 | ||
| 1. Abgeltung im Sinne des Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) | 244 | ||
| a) Bestimmte Leistungen | 245 | ||
| b) Zusammenhang mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes | 245 | ||
| c) Abgeltung i.e.S. | 246 | ||
| d) Vergleich mit den vier Kriterien aus der Entscheidung Altmark Trans | 248 | ||
| 2. Rückgriff auf Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) trotz bestehenden Verordnungsrechts | 249 | ||
| 3. Vergleich der Vorgaben mit dem Verordnungsrecht | 250 | ||
| 4. Konsequenzen der Unterschiede zwischen Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) und dem Verordnungsrecht | 251 | ||
| a) VO 1191/69 und VO 1107/70 | 251 | ||
| b) VO 1370/07 | 252 | ||
| V. Zwischenergebnis: Vorzugswürdigkeit der Rechtfertigungslösung | 254 | ||
| H. Die europarechtlich zulässigen Finanzierungsformen | 256 | ||
| I. Die Betriebskostenzuschüsse | 256 | ||
| 1. Verbotstatbestand | 256 | ||
| 2. Rechtfertigung | 258 | ||
| a) Nach der VO 1191/69 und VO 1107/70 | 258 | ||
| b) Nach der VO 1370/07 | 259 | ||
| 3. Vergleich mit der Lösung des EuGH | 259 | ||
| II. Die vertragliche Vereinbarung –rsog. Bestellungsfall | 260 | ||
| 1. Verbotstatbestand | 261 | ||
| 2. Rechtfertigung | 261 | ||
| a) Anwendung der VO 1191/69 im Falle der Gemeinwirtschaftlichkeit | 261 | ||
| b) Nach der VO 1370/07 | 263 | ||
| 3. Vergleich mit der Lösung des EuGH | 263 | ||
| 4. Sondersituation der Direktvergabe | 263 | ||
| III. Die hoheitliche Auferlegung unter Gewährung eines Ausgleichs | 265 | ||
| IV. Die Verbundförderung | 266 | ||
| 1. Verbotstatbestand | 266 | ||
| 2. Rechtfertigung | 267 | ||
| a) Nach der VO 1191/69 bzw. VO 1107/70 | 267 | ||
| b) Nach der VO 1370/07 | 268 | ||
| 3. Vergleich mit der Lösung des EuGH | 268 | ||
| V. Die Finanzierung der Beförderung von Auszubildenden und Schwerbehinderten | 269 | ||
| 1. Verbotstatbestand | 269 | ||
| 2. Rechtfertigung | 270 | ||
| a) Nach der VO 1191/69 und VO 1370/07 | 270 | ||
| b) Nach der VO 1370/07 | 271 | ||
| 3. Vergleich mit der Lösung des EuGH | 271 | ||
| VI. Die Infrastrukturförderung | 272 | ||
| 1. Verbotstatbestand | 272 | ||
| 2. Rechtfertigung | 272 | ||
| a) Verordnungen im Verkehrsbereich | 272 | ||
| b) Gruppenfreistellungsverordnung | 273 | ||
| VII. Die allgemeinen Steuererleichterungen für Verkehrsunternehmen | 274 | ||
| VIII. Der steuerliche Querverbund | 275 | ||
| IX. Die Verlustdeckung | 277 | ||
| 1. Verbotstatbestand | 277 | ||
| 2. Rechtfertigung | 277 | ||
| 3. Vergleich mit der Lösung des EuGH | 278 | ||
| 4. Sonderfall: Verlustdeckung im Falle der Eigenerbringungsoption | 278 | ||
| X. Ergebnis: Die Vereinbarkeit der Finanzierungsformen mit dem Europarecht | 279 | ||
| Zusammenfassende Thesen | 281 | ||
| Literaturverzeichnis | 286 | ||
| Sachverzeichnis | 305 |