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Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs

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Lehr, M. (2011). Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3
Lehr, Marc. Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs: Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3
Lehr, M (2011): Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs: Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3

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Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs

Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland

Lehr, Marc

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 157

(2011)

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About The Author

Der Autor promovierte mit einem Graduiertenstipendium der Konrad-Adenauer-Stiftung an der TU Dresden zu einem beihilfenrechtlichen Thema. Neben zahlreichen Veröffentlichungen ist er Lehrbeauftragter der Verkehrswissenschaftlichen Fakultät "Friedrich List" in Dresden. Nach Vertiefung seiner beihilfenrechtlichen Expertise bei einer internationalen Anwaltskanzlei in Brüssel (Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP) war der Autor längere Zeit als Rechtsanwalt der europaweit tätigen Wirtschaftskanzlei Noerr LLP angestellt, bevor er 2011 in den Justizdienst wechselte.

Abstract

Marc Lehr behandelt die Vorgaben des europäischen Primär- und Sekundärrechts für die Finanzierung des ÖPNV in Deutschland.

Er beginnt mit einer detailreichen Beschreibung der rechtlichen Grundlagen und der heterogenen Interessenlage im ÖPNV, bevor er zentral die bestehende Dogmatik des EuGH zum Beihilfenverbot sowie das einschlägige (ursprüngliche und aktuelle) Verordnungsrecht analysiert. Der Autor widerspricht dabei der sog. Altmark Trans-Rechtsprechung des EuGH. Nach seiner Auffassung stellen die Zuwendungen im ÖPNV grundsätzlich (tatbestandsmäßige) Beihilfen dar, die einer europarechtlichen Grundlage bedürfen, um die Durchsetzung des Europarechts sicherzustellen. Allerdings steht der öffentlichen Hand auf abgegrenzten Märkten die Option zu, die Verkehrsleistungen selbst ohne Ausschreibungen anzubieten. Bei der Bewertung der Finanzierungspraxis kommt der Autor u.a. zu dem Ergebnis, dass der kommunale Querverbund - im Gegensatz zu Betriebskostenzuschüssen und Formen der Verbundfinanzierung - europarechtskonform ist.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Verzeichnis der Schaubilder 14
Abkürzungsverzeichnis 15
Einführung: Die staatliche Finanzierung des ÖPNV 23
Teil 1:rRechtstatsächliche Grundlagen 26
A. Gegenwärtige Finanzierungspraxis im ÖPNV 26
I. Rechtliche Grundlagen 26
1. Der ÖPNV aus der Sicht des Rechts 26
2. Die einschlägigen Vorschriften 27
3. Die Beteiligten im öffentlichen Personennahverkehr 31
a) Der Fahrgast und die Allgemeinheit 31
b) Die Verkehrsunternehmen 32
c) Die öffentliche Gewalt 35
4. Die typischen Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten 41
a) Das Verhältnis zwischen Fahrgast und Verkehrsunternehmen 41
b) Das Verhältnis zwischen Fahrgast bzw. Allgemeinheit und öffentlicher Hand 42
c) Das Verhältnis zwischen öffentlicher Hand und Verkehrsunternehmen 43
aa) Planung 44
bb) Regulierung 46
(1) Eigenerbringung 46
(2) Bestellung 47
(a) Nach der VO 1191/69 47
(b) Nach der VO 1370/07 48
(3) Finanzierung 49
(4) Genehmigung 49
(5) Weitere Formen der Regulierung 53
II. Überblick: Die gemischte Finanzierung aus staatlichen und privaten Mitteln 55
1. Die wirtschaftliche Lage der Verkehrsunternehmen 55
2. Folge: Die gemischte Finanzierung 57
3. Rückblick: Die historische Entwicklung der ÖPNV-Finanzierung 59
III. Die Finanzierung im Einzelnen 62
1. Private Finanzierungsquellen 63
2. Öffentliche Finanzierungsquellen 65
a) (Innerstaatliche oder innerkommunale) Bereitstellung der Mittel 65
aa) Bund 65
bb) Länder –rinsbesondere die Kommunen 69
cc) Zwischenfazit 72
b) Öffentliche Stellen als externe Geldgeber 73
aa) Bestellung von Verkehrsdienstleistungen 74
bb) Betriebskostenzuschüsse der Aufgabenträger 75
cc) Verbundförderung 77
dd) Finanzierung der Beförderung von Auszubildenden und Schwerbehinderten 78
(1) Seitenblick: Der freigestellte Schülerverkehr und die Zuschüsse an die Nutzer 82
(2) Ausgleich nach § 45a PBefG und §§ 6a ff. AEG a.F. en détail 83
(3) § 148 SGB IX 88
ee) Infrastrukturförderung 89
ff) Steuererleichterungen 91
c) Öffentliche Träger als interne Financiers 92
aa) Verlustdeckung im Querverbund 92
bb) Verlustdeckung nach Bilanzlage 96
d) Weitere staatliche Geldquellen 96
IV. Zwischenergebnis: Vielschichtiges Finanzierungsgeflecht 97
B. Die Interessenlage zwischen den Beteiligten 98
I. Gesellschaftspolitischer Hintergund 98
II. Rechtlicher Hintergrund und Gesamtkontext 103
1. Europäisierung 103
2. Privatisierung –rLiberalisierung 105
3. Ökonomisierung? 108
III. (ÖPNV-bezogene) Interessen im Einzelnen 110
1. Vorbemerkung: Unsichere Zukunftsprognosen 110
2. Verbraucherinteressen und Interessen der Allgemeinheit 112
3. Öffentliche Träger 113
a) Kommission als Wächterin über den Wettbewerb 113
b) (Mitglied-)Staatliche Stellen 116
c) Kommunen als Aufgabenträger 117
d) Kommunen als Träger von Verkehrsunternehmen 119
4. Privatwirtschaft 123
a) Verbände 124
b) Unternehmen 125
IV. Zwischenergebnis: Heterogene Interessenlage 126
Teil 2:rDie Rechtslage nach bisheriger Entwicklung 127
C. Gemeinsame rechtliche Probleme der Finanzierung 127
I. Überblick zu den einzelnen Finanzierungsmaßstäben 127
1. Deutsches Recht 127
2. Europarechtliches Normenmaterial 132
a) Beihilfenverbot aus Art. 107 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) 132
aa) Verbotstatbestand 132
bb) Rechtfertigungsnormen 133
cc) Kontrollkompetenz der Kommission 134
(1) Lösung durch Verfahrensverordnung 135
(2) Andere denkbare Lösungen zur Verbesserung der Kontrollkompetenzen 135
(3) Konsequenzen der Lösung der Verfahrensverordnung 136
dd) ÖPNV-spezifische Probleme des Verbotstatbestandes des Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) 137
b) Verordnung 1191/69 138
c) Verordnung 1107/70 140
d) Verordnung 1370/07 141
II. Gegenseitige Beeinflussung der Maßstabsnormen 144
1. Wechselbeziehungen auf europäischer Ebene 145
2. Wechselbeziehungen zwischen europäischem und deutschem Recht 146
III. Zusammenfassung 148
D. Das Urteil des EuGH in der Sache "Altmark Trans" 151
I. Fallkonstellation 151
II. Prozessualer Hintergrund des sog. Altmark-Streits 152
1. Die Klage der NVG Altmark GmbH - der eigentliche Altmark-Streit 153
2. Die Klage der Altmark Trans GmbH 156
III. Die Lösung des EuGH: Das Urteil vom 24.07.2003 157
1. Beihilfenrechtlicher status quo der Rechtsprechung vor dem Urteil 158
a) Entscheidungen des Europäischen Gerichts (erster Instanz) 158
b) Präjudizien des EuGH 159
c) Schlussanträge des Generalanwalts Léger 161
2. Anwendungsvorrang der VO 1191/69 166
3. Öffnungsklausel des Art. 1 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1191/69 167
4. Verengung des Beihilfenbegriffs 168
5. Keine Rechtfertigungsmöglichkeit für abweichende Zahlungen 171
IV. Zwischenergebnisse zum "Altmark Trans-Urteil" des EuGH 172
E. Die Rezeption des "Altmark Trans"-Urteils 173
I. In der Rechtsprechung der europäischen Gerichte 173
1. "Parallelverfahren" GEMO und Enirisorse vor dem EuGH 173
2. Folgezeit 176
3. Urteile des Europäischen Gerichts erster Instanz 176
II. Durch die deutschen Gerichte 178
1. Bundesverwaltungsgericht 178
a) Bestehen einer rechtssicheren Ausnahme von der Anwendung der VO 1191/69 179
b) Eigenwirtschaftlichkeit 180
c) Auswirkungen der Finanzierung auf die Genehmigung 182
d) Keine Beihilfenkontrolle durch die Genehmigungsbehörden 182
2. Reaktionen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2006 184
3. Andere deutsche Gerichte 186
III. Durch die Kommission 188
1. Gemeinschaftsrahmen für Ausgleichsbeihilfen 188
2. Ausgewählte Verfahren der Beihilfenprüfung 192
a) Verfahren in der Sache Rheinische Bahngesellschaft/ Bahnen der Stadt Monheim 192
b) Verfahren in der Sache Postbus 192
c) Verkehrsleistungen in der Tschechischen Republik betreffende Verfahren 194
d) Verfahren in der Sache Emsländische Eisenbahn GmbH 195
IV. Zwischenbilanz zur Rezeption des "Altmark Trans"-Urteils 196
Teil 3:rEigener Entwurf einer Dogmatik und Anwendung 197
F. Verordnungsrecht 197
I. Verordnung 1191/69 197
1. Der vermeintliche Anwendungsvorrang gegenüber dem Primärrecht 198
a) Regelungsziel und Funktion der Verordnung 198
b) Betrachtung der Normenhierachie 201
2. Vorgaben zur Finanzierung 201
a) Art. 10 bis 13 VO 1191/69 202
b) Art. 14 VO 1191/69 203
3. Sonstige Probleme 206
a) Reichweite der Öffnungsklausel 206
b) Verbot des Querverbundes 207
aa) Getrennte Rechnungsführung 208
bb) Eingeschränktes Transferverbot 209
c) Abstimmung mit dem PBefG 209
II. Verordnung 1107/70 211
1. Inhalt von Koordinierungs- und Abgeltungsbeihilfen 211
2. Verhältnis der VO 1107/70 zu Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) 212
III. Verordnung 1370/07 213
1. Maßgeblichkeit der Dienstleistungsaufträge für die Ausgleichsleistungen 213
2. Verhältnis zum primären Beihilfenrecht: Kein Verbot abweichender Finanzierung 216
3. Einfluss des allgemeinen Vergaberechts auf den ÖPNV 217
a) Vorliegen von Konzessionen 218
b) In-house-Kriterien 219
c) Exkurs: Vergabepflicht nach dem alten Verordnungsrecht 219
4. Auswirkungen auf das PBefG und das AEG 220
G. Primärrecht 223
I. Überblick 223
II. Rückbesinnung auf die verschiedenen Interessen 224
III. Das Beihilfenverbot 226
1. Begünstigung i.S. Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG) 226
a) Meinungsstand: Tatbestands- versus Rechtfertigungslösung 227
b) Plädoyer für die Rechtfertigungslösung 230
2. Herkunft aus staatlichen Quellen, spezifische Begünstigungswirkung sowie Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handelsr 232
3. Eignung zur Wettbewerbsverfälschung als Kernelement des Beihilfenverbotes 234
a) Fehlen von Wettbewerb 235
aa) Sachliche und räumliche Marktlage im ÖPNV 235
bb) Mögliches Fehlen von Wettbewerb im ÖPNV 237
b) Beschaffung unter Marktbedingungen 239
c) Vergabemäßige Beschaffung 241
4. Gegenüberstellung der Lösungen 242
IV. Rechtfertigung der Abgeltungsbeihilfen 244
1. Abgeltung im Sinne des Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) 244
a) Bestimmte Leistungen 245
b) Zusammenhang mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes 245
c) Abgeltung i.e.S. 246
d) Vergleich mit den vier Kriterien aus der Entscheidung Altmark Trans 248
2. Rückgriff auf Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) trotz bestehenden Verordnungsrechts 249
3. Vergleich der Vorgaben mit dem Verordnungsrecht 250
4. Konsequenzen der Unterschiede zwischen Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) und dem Verordnungsrecht 251
a) VO 1191/69 und VO 1107/70 251
b) VO 1370/07 252
V. Zwischenergebnis: Vorzugswürdigkeit der Rechtfertigungslösung 254
H. Die europarechtlich zulässigen Finanzierungsformen 256
I. Die Betriebskostenzuschüsse 256
1. Verbotstatbestand 256
2. Rechtfertigung 258
a) Nach der VO 1191/69 und VO 1107/70 258
b) Nach der VO 1370/07 259
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH 259
II. Die vertragliche Vereinbarung –rsog. Bestellungsfall 260
1. Verbotstatbestand 261
2. Rechtfertigung 261
a) Anwendung der VO 1191/69 im Falle der Gemeinwirtschaftlichkeit 261
b) Nach der VO 1370/07 263
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH 263
4. Sondersituation der Direktvergabe 263
III. Die hoheitliche Auferlegung unter Gewährung eines Ausgleichs 265
IV. Die Verbundförderung 266
1. Verbotstatbestand 266
2. Rechtfertigung 267
a) Nach der VO 1191/69 bzw. VO 1107/70 267
b) Nach der VO 1370/07 268
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH 268
V. Die Finanzierung der Beförderung von Auszubildenden und Schwerbehinderten 269
1. Verbotstatbestand 269
2. Rechtfertigung 270
a) Nach der VO 1191/69 und VO 1370/07 270
b) Nach der VO 1370/07 271
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH 271
VI. Die Infrastrukturförderung 272
1. Verbotstatbestand 272
2. Rechtfertigung 272
a) Verordnungen im Verkehrsbereich 272
b) Gruppenfreistellungsverordnung 273
VII. Die allgemeinen Steuererleichterungen für Verkehrsunternehmen 274
VIII. Der steuerliche Querverbund 275
IX. Die Verlustdeckung 277
1. Verbotstatbestand 277
2. Rechtfertigung 277
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH 278
4. Sonderfall: Verlustdeckung im Falle der Eigenerbringungsoption 278
X. Ergebnis: Die Vereinbarkeit der Finanzierungsformen mit dem Europarecht 279
Zusammenfassende Thesen 281
Literaturverzeichnis 286
Sachverzeichnis 305