Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs

Marc Lehr

doi:10.3790/978-3-428-53561-3

Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs

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Lehr, M. (2011). Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs. Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3

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Beihilfen zur Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs

Die europarechtskonforme Finanzierung der Daseinsvorsorge am Beispiel des ÖPNV in Deutschland

Lehr, Marc

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 157

(2011)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53561-3
978-3-428-13561-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53561-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 308
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Der Autor promovierte mit einem Graduiertenstipendium der Konrad-Adenauer-Stiftung an der TU Dresden zu einem beihilfenrechtlichen Thema. Neben zahlreichen Veröffentlichungen ist er Lehrbeauftragter der Verkehrswissenschaftlichen Fakultät "Friedrich List" in Dresden. Nach Vertiefung seiner beihilfenrechtlichen Expertise bei einer internationalen Anwaltskanzlei in Brüssel (Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP) war der Autor längere Zeit als Rechtsanwalt der europaweit tätigen Wirtschaftskanzlei Noerr LLP angestellt, bevor er 2011 in den Justizdienst wechselte.

Abstract

Marc Lehr behandelt die Vorgaben des europäischen Primär- und Sekundärrechts für die Finanzierung des ÖPNV in Deutschland.

Er beginnt mit einer detailreichen Beschreibung der rechtlichen Grundlagen und der heterogenen Interessenlage im ÖPNV, bevor er zentral die bestehende Dogmatik des EuGH zum Beihilfenverbot sowie das einschlägige (ursprüngliche und aktuelle) Verordnungsrecht analysiert. Der Autor widerspricht dabei der sog. Altmark Trans-Rechtsprechung des EuGH. Nach seiner Auffassung stellen die Zuwendungen im ÖPNV grundsätzlich (tatbestandsmäßige) Beihilfen dar, die einer europarechtlichen Grundlage bedürfen, um die Durchsetzung des Europarechts sicherzustellen. Allerdings steht der öffentlichen Hand auf abgegrenzten Märkten die Option zu, die Verkehrsleistungen selbst ohne Ausschreibungen anzubieten. Bei der Bewertung der Finanzierungspraxis kommt der Autor u.a. zu dem Ergebnis, dass der kommunale Querverbund - im Gegensatz zu Betriebskostenzuschüssen und Formen der Verbundfinanzierung - europarechtskonform ist.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Verzeichnis der Schaubilder	14
Abkürzungsverzeichnis	15
Einführung: Die staatliche Finanzierung des ÖPNV	23
Teil 1:rRechtstatsächliche Grundlagen	26
A. Gegenwärtige Finanzierungspraxis im ÖPNV	26
I. Rechtliche Grundlagen	26
1. Der ÖPNV aus der Sicht des Rechts	26
2. Die einschlägigen Vorschriften	27
3. Die Beteiligten im öffentlichen Personennahverkehr	31
a) Der Fahrgast und die Allgemeinheit	31
b) Die Verkehrsunternehmen	32
c) Die öffentliche Gewalt	35
4. Die typischen Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten	41
a) Das Verhältnis zwischen Fahrgast und Verkehrsunternehmen	41
b) Das Verhältnis zwischen Fahrgast bzw. Allgemeinheit und öffentlicher Hand	42
c) Das Verhältnis zwischen öffentlicher Hand und Verkehrsunternehmen	43
aa) Planung	44
bb) Regulierung	46
(1) Eigenerbringung	46
(2) Bestellung	47
(a) Nach der VO 1191/69	47
(b) Nach der VO 1370/07	48
(3) Finanzierung	49
(4) Genehmigung	49
(5) Weitere Formen der Regulierung	53
II. Überblick: Die gemischte Finanzierung aus staatlichen und privaten Mitteln	55
1. Die wirtschaftliche Lage der Verkehrsunternehmen	55
2. Folge: Die gemischte Finanzierung	57
3. Rückblick: Die historische Entwicklung der ÖPNV-Finanzierung	59
III. Die Finanzierung im Einzelnen	62
1. Private Finanzierungsquellen	63
2. Öffentliche Finanzierungsquellen	65
a) (Innerstaatliche oder innerkommunale) Bereitstellung der Mittel	65
aa) Bund	65
bb) Länder –rinsbesondere die Kommunen	69
cc) Zwischenfazit	72
b) Öffentliche Stellen als externe Geldgeber	73
aa) Bestellung von Verkehrsdienstleistungen	74
bb) Betriebskostenzuschüsse der Aufgabenträger	75
cc) Verbundförderung	77
dd) Finanzierung der Beförderung von Auszubildenden und Schwerbehinderten	78
(1) Seitenblick: Der freigestellte Schülerverkehr und die Zuschüsse an die Nutzer	82
(2) Ausgleich nach § 45a PBefG und §§ 6a ff. AEG a.F. en détail	83
(3) § 148 SGB IX	88
ee) Infrastrukturförderung	89
ff) Steuererleichterungen	91
c) Öffentliche Träger als interne Financiers	92
aa) Verlustdeckung im Querverbund	92
bb) Verlustdeckung nach Bilanzlage	96
d) Weitere staatliche Geldquellen	96
IV. Zwischenergebnis: Vielschichtiges Finanzierungsgeflecht	97
B. Die Interessenlage zwischen den Beteiligten	98
I. Gesellschaftspolitischer Hintergund	98
II. Rechtlicher Hintergrund und Gesamtkontext	103
1. Europäisierung	103
2. Privatisierung –rLiberalisierung	105
3. Ökonomisierung?	108
III. (ÖPNV-bezogene) Interessen im Einzelnen	110
1. Vorbemerkung: Unsichere Zukunftsprognosen	110
2. Verbraucherinteressen und Interessen der Allgemeinheit	112
3. Öffentliche Träger	113
a) Kommission als Wächterin über den Wettbewerb	113
b) (Mitglied-)Staatliche Stellen	116
c) Kommunen als Aufgabenträger	117
d) Kommunen als Träger von Verkehrsunternehmen	119
4. Privatwirtschaft	123
a) Verbände	124
b) Unternehmen	125
IV. Zwischenergebnis: Heterogene Interessenlage	126
Teil 2:rDie Rechtslage nach bisheriger Entwicklung	127
C. Gemeinsame rechtliche Probleme der Finanzierung	127
I. Überblick zu den einzelnen Finanzierungsmaßstäben	127
1. Deutsches Recht	127
2. Europarechtliches Normenmaterial	132
a) Beihilfenverbot aus Art. 107 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG)	132
aa) Verbotstatbestand	132
bb) Rechtfertigungsnormen	133
cc) Kontrollkompetenz der Kommission	134
(1) Lösung durch Verfahrensverordnung	135
(2) Andere denkbare Lösungen zur Verbesserung der Kontrollkompetenzen	135
(3) Konsequenzen der Lösung der Verfahrensverordnung	136
dd) ÖPNV-spezifische Probleme des Verbotstatbestandes des Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG)	137
b) Verordnung 1191/69	138
c) Verordnung 1107/70	140
d) Verordnung 1370/07	141
II. Gegenseitige Beeinflussung der Maßstabsnormen	144
1. Wechselbeziehungen auf europäischer Ebene	145
2. Wechselbeziehungen zwischen europäischem und deutschem Recht	146
III. Zusammenfassung	148
D. Das Urteil des EuGH in der Sache "Altmark Trans"	151
I. Fallkonstellation	151
II. Prozessualer Hintergrund des sog. Altmark-Streits	152
1. Die Klage der NVG Altmark GmbH - der eigentliche Altmark-Streit	153
2. Die Klage der Altmark Trans GmbH	156
III. Die Lösung des EuGH: Das Urteil vom 24.07.2003	157
1. Beihilfenrechtlicher status quo der Rechtsprechung vor dem Urteil	158
a) Entscheidungen des Europäischen Gerichts (erster Instanz)	158
b) Präjudizien des EuGH	159
c) Schlussanträge des Generalanwalts Léger	161
2. Anwendungsvorrang der VO 1191/69	166
3. Öffnungsklausel des Art. 1 Abs. 1 UAbs. 2 VO 1191/69	167
4. Verengung des Beihilfenbegriffs	168
5. Keine Rechtfertigungsmöglichkeit für abweichende Zahlungen	171
IV. Zwischenergebnisse zum "Altmark Trans-Urteil" des EuGH	172
E. Die Rezeption des "Altmark Trans"-Urteils	173
I. In der Rechtsprechung der europäischen Gerichte	173
1. "Parallelverfahren" GEMO und Enirisorse vor dem EuGH	173
2. Folgezeit	176
3. Urteile des Europäischen Gerichts erster Instanz	176
II. Durch die deutschen Gerichte	178
1. Bundesverwaltungsgericht	178
a) Bestehen einer rechtssicheren Ausnahme von der Anwendung der VO 1191/69	179
b) Eigenwirtschaftlichkeit	180
c) Auswirkungen der Finanzierung auf die Genehmigung	182
d) Keine Beihilfenkontrolle durch die Genehmigungsbehörden	182
2. Reaktionen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2006	184
3. Andere deutsche Gerichte	186
III. Durch die Kommission	188
1. Gemeinschaftsrahmen für Ausgleichsbeihilfen	188
2. Ausgewählte Verfahren der Beihilfenprüfung	192
a) Verfahren in der Sache Rheinische Bahngesellschaft/ Bahnen der Stadt Monheim	192
b) Verfahren in der Sache Postbus	192
c) Verkehrsleistungen in der Tschechischen Republik betreffende Verfahren	194
d) Verfahren in der Sache Emsländische Eisenbahn GmbH	195
IV. Zwischenbilanz zur Rezeption des "Altmark Trans"-Urteils	196
Teil 3:rEigener Entwurf einer Dogmatik und Anwendung	197
F. Verordnungsrecht	197
I. Verordnung 1191/69	197
1. Der vermeintliche Anwendungsvorrang gegenüber dem Primärrecht	198
a) Regelungsziel und Funktion der Verordnung	198
b) Betrachtung der Normenhierachie	201
2. Vorgaben zur Finanzierung	201
a) Art. 10 bis 13 VO 1191/69	202
b) Art. 14 VO 1191/69	203
3. Sonstige Probleme	206
a) Reichweite der Öffnungsklausel	206
b) Verbot des Querverbundes	207
aa) Getrennte Rechnungsführung	208
bb) Eingeschränktes Transferverbot	209
c) Abstimmung mit dem PBefG	209
II. Verordnung 1107/70	211
1. Inhalt von Koordinierungs- und Abgeltungsbeihilfen	211
2. Verhältnis der VO 1107/70 zu Art. 93 AEUV (Art. 73 EG)	212
III. Verordnung 1370/07	213
1. Maßgeblichkeit der Dienstleistungsaufträge für die Ausgleichsleistungen	213
2. Verhältnis zum primären Beihilfenrecht: Kein Verbot abweichender Finanzierung	216
3. Einfluss des allgemeinen Vergaberechts auf den ÖPNV	217
a) Vorliegen von Konzessionen	218
b) In-house-Kriterien	219
c) Exkurs: Vergabepflicht nach dem alten Verordnungsrecht	219
4. Auswirkungen auf das PBefG und das AEG	220
G. Primärrecht	223
I. Überblick	223
II. Rückbesinnung auf die verschiedenen Interessen	224
III. Das Beihilfenverbot	226
1. Begünstigung i.S. Art. 107 Abs. 1 AEUV (Art. 87 Abs. 1 EG)	226
a) Meinungsstand: Tatbestands- versus Rechtfertigungslösung	227
b) Plädoyer für die Rechtfertigungslösung	230
2. Herkunft aus staatlichen Quellen, spezifische Begünstigungswirkung sowie Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handelsr	232
3. Eignung zur Wettbewerbsverfälschung als Kernelement des Beihilfenverbotes	234
a) Fehlen von Wettbewerb	235
aa) Sachliche und räumliche Marktlage im ÖPNV	235
bb) Mögliches Fehlen von Wettbewerb im ÖPNV	237
b) Beschaffung unter Marktbedingungen	239
c) Vergabemäßige Beschaffung	241
4. Gegenüberstellung der Lösungen	242
IV. Rechtfertigung der Abgeltungsbeihilfen	244
1. Abgeltung im Sinne des Art. 93 AEUV (Art. 73 EG)	244
a) Bestimmte Leistungen	245
b) Zusammenhang mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes	245
c) Abgeltung i.e.S.	246
d) Vergleich mit den vier Kriterien aus der Entscheidung Altmark Trans	248
2. Rückgriff auf Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) trotz bestehenden Verordnungsrechts	249
3. Vergleich der Vorgaben mit dem Verordnungsrecht	250
4. Konsequenzen der Unterschiede zwischen Art. 93 AEUV (Art. 73 EG) und dem Verordnungsrecht	251
a) VO 1191/69 und VO 1107/70	251
b) VO 1370/07	252
V. Zwischenergebnis: Vorzugswürdigkeit der Rechtfertigungslösung	254
H. Die europarechtlich zulässigen Finanzierungsformen	256
I. Die Betriebskostenzuschüsse	256
1. Verbotstatbestand	256
2. Rechtfertigung	258
a) Nach der VO 1191/69 und VO 1107/70	258
b) Nach der VO 1370/07	259
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH	259
II. Die vertragliche Vereinbarung –rsog. Bestellungsfall	260
1. Verbotstatbestand	261
2. Rechtfertigung	261
a) Anwendung der VO 1191/69 im Falle der Gemeinwirtschaftlichkeit	261
b) Nach der VO 1370/07	263
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH	263
4. Sondersituation der Direktvergabe	263
III. Die hoheitliche Auferlegung unter Gewährung eines Ausgleichs	265
IV. Die Verbundförderung	266
1. Verbotstatbestand	266
2. Rechtfertigung	267
a) Nach der VO 1191/69 bzw. VO 1107/70	267
b) Nach der VO 1370/07	268
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH	268
V. Die Finanzierung der Beförderung von Auszubildenden und Schwerbehinderten	269
1. Verbotstatbestand	269
2. Rechtfertigung	270
a) Nach der VO 1191/69 und VO 1370/07	270
b) Nach der VO 1370/07	271
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH	271
VI. Die Infrastrukturförderung	272
1. Verbotstatbestand	272
2. Rechtfertigung	272
a) Verordnungen im Verkehrsbereich	272
b) Gruppenfreistellungsverordnung	273
VII. Die allgemeinen Steuererleichterungen für Verkehrsunternehmen	274
VIII. Der steuerliche Querverbund	275
IX. Die Verlustdeckung	277
1. Verbotstatbestand	277
2. Rechtfertigung	277
3. Vergleich mit der Lösung des EuGH	278
4. Sonderfall: Verlustdeckung im Falle der Eigenerbringungsoption	278
X. Ergebnis: Die Vereinbarkeit der Finanzierungsformen mit dem Europarecht	279
Zusammenfassende Thesen	281
Literaturverzeichnis	286
Sachverzeichnis	305

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