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Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht

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Shirvani, F. (2005). Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51847-0
Shirvani, Foroud. Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht. Duncker & Humblot, 2005. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51847-0
Shirvani, F (2005): Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51847-0

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Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht

Shirvani, Foroud

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 142

(2005)

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Abstract

Das Staats- und Verwaltungsrecht und die Verwaltungswissenschaft haben sich seit geraumer Zeit vom rein subordinationsrechtlichen Denken verabschiedet und den Weg in den "kooperativen Staat", der auf die Zusammenarbeit mit den Privaten setzt, eingeschlagen. Im fortschreitenden Prozess der Kooperationalisierung stellen das deutsche und europäische Umweltrecht Referenzgebiete für das Zusammenwirken von Staat und Privaten dar. Während zu Beginn der Debatte über umweltrechtliche Kooperationsformen das informal-kooperative Verwaltungsverfahren im Mittelpunkt der wissenschaftlichen Untersuchungen stand, hat in den letzten Jahren - angestoßen durch Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts - das Kooperationsprinzip als solches breite Aufmerksamkeit erlangt. Dabei zeigt sich, dass die gesetzgeberischen Maßnahmen im Zuge der Diskussionen über "Privatisierung", "Selbstregulierung" und "Verantwortungsteilung" zu neuen Kooperationssystemen geführt haben. Umweltrechtliche Kooperation findet zunehmend in Form gesellschaftlicher Selbststeuerung, dualer Verantwortungsgemeinschaft und Aufgabendelegation statt. Die Systematisierung der unterschiedlichen Kooperationskonzepte lässt die Schlussfolgerung zu, dass das Kooperationsprinzip ein normatives Leit- und Steuerungsprinzip darstellt, das sich in die bestehende Verfassungsordnung einzufügen hat. Foroud Shirvani untersucht die mit dieser Feststellung zusammenhängenden rechtsdogmatischen und verfassungsrechtlichen Fragestellungen näher. Von besonderer Bedeutung sind zudem die im europäischen Sekundärrecht existierenden Kooperationsstrategien. Das dahinter stehende Konzept ist für das Verständnis des deutschen Umweltrechts wichtig, da in diesem Bereich auch in Zukunft Impulse von europäischer Ebene für das nationale Recht zu erwarten sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 23
§ 1 Rechtliche und rechtspolitische Beschreibungen des Kooperationsprinzips 29
I. Gesetzliche Quellen 29
II. Gesetzentwürfe 30
1. Das Kooperationsprinzip im Professorenentwurf des Umweltgesetzbuchs 30
2. Das Kooperationsprinzip im Entwurf der Sachverständigenkommission 32
III. Politische Programme 33
1. Das Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 33
2. Der Umweltbericht 1976 34
3. Die Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung von 1985 35
4. Leitlinien der Bundesregierung zur Umweltvorsorge 1986 und Umweltbericht 1990 36
5. Das Konzept der gemeinsamen Verantwortung, insbesondere im fünften Umweltprogramm der EG 36
6. Bewertung 38
§ 2 Kooperation als Paradigmenwechsel in der Staats- und Verwaltungsrechtslehre 41
I. Vom hoheitlich strukturierten Staat zum kooperativen Staat 41
1. Das traditionelle hierarchische Staatshandeln und seine Modifikation 41
2. Die Krise des regulierenden Staates und kooperative Lösungsansätze 43
3. Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft 45
a) Der Dualismus von Staat und Gesellschaft aus verfassungsgeschichtlicher Sicht 45
b) Staat und bürgerliche Gesellschaft bei Hegel 46
c) Begründung für die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft 49
d) Dualistisches Modell und kooperatives Staatsverständnis 51
II. Kooperation und die Herausbildung komplexer Verwaltungsstrukturen 52
1. Die Einheit der staatlichen Verwaltung 52
a) Die Binnendifferenzierung der Verwaltung 52
b) Beteiligung von Privaten an Verwaltungsaufgaben 54
aa) Beleihung 54
bb) Gesetzliche Indienstnahme Privater 56
cc) Einsatz privater Sachverständiger, Gutachter und Beauftragter 56
dd) Kondominale Verwaltungseinheiten 61
2. Multipolare Interessenkonstellationen 63
a) Komplexe Verwaltungsentscheidungen 63
b) Komplexitätsminderung durch Kooperation 66
3. Rechtsverhältnislehre und kooperative Rechtsbeziehungen 69
III. Verbändesystem und kooperativer Staat 72
1. Verbändemacht und Gewaltenteilungsgrundsatz 72
2. Pluralismus- und Neokorporatismustheorie 73
3. Schwierigkeiten bei der Einschränkung von Verbändemacht 76
§ 3 Kooperation im Lichte verwaltungsrechtlicher Schlüsselbegriffe 79
I. Kooperation und das Recht als gesellschaftliches Steuerungsmedium 80
1. Die Grundkonzeption der Steuerung 80
a) Die Elemente des sozialwissenschaftlich-handlungstheoretischen Steuerungsbegriffs 80
b) Das Recht als Steuerungsmedium 82
c) Direkte und indirekte Steuerung und Mischformen im Umweltrecht 85
2. Systemtheorie und Selbststeuerung 88
a) Steuerungsresistenz gesellschaftlicher Teilsysteme 89
b) Die Theorie der autopoietischen Systeme 90
c) Dezentrale Kontextsteuerung und reflexives Recht 92
d) Die Kritik an der autopoietischen Theorie 93
e) Regulierte Selbststeuerung als umweltrechtliches Steuerungskonzept 95
II. Kooperation und Verwaltungsverantwortung 98
1. Verantwortung im Rechtssinne 98
2. Staatliche und gesellschaftliche Umweltverantwortung als kooperative Verantwortung 102
a) Duale Umweltverantwortung als gegenseitige Verzahnung von öffentlichem Recht und Privatrecht 102
b) Anwendungsbereiche dualer Umweltverantwortung 104
3. Die Verantwortungsstufen und ihre Ausprägung im Umweltrecht 106
a) Das Konzept der abgestuften Verantwortungsteilung 106
b) Rahmenverantwortung 107
c) Kontrollverantwortung 109
III. Kooperation und Privatisierung 110
1. Privatisierung und die Diskussion über Staatsaufgaben 110
a) Staatsaufgaben und Kooperation 110
b) Originäre, obligatorische Staatsaufgaben und Verfassungsaufgaben 111
2. Verfassungsrechtliche Privatisierungsschranken 114
a) Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG 115
b) Gesetzesvorbehalt 116
c) Demokratieprinzip 119
d) Verwaltungskompetenzen 121
3. Ausgewählte Privatisierungsstrategien im Umweltrecht 124
a) Aufgabenprivatisierung 124
b) Funktionelle Privatisierung und Verwaltungshilfe 126
c) Verfahrensprivatisierung 128
§ 4 Umweltrechtliche Kooperationsformen: Systembildung und Kategorisierung 132
I. Horizontale und vertikale Kooperation 132
1. Föderative Kooperation und ihre Probleme 132
2. Kooperationsnetz zwischen Staat und Privaten 135
II. Unvollkommen zweiseitige und vollkommen zweiseitige Kooperation 136
III. Verfahrens- und kompetenzbezogene Kooperation 137
IV. Idealtypische Kooperation 139
V. Kooperation als Kombination unterschiedlicher regulativer Entlastungsstrategien 141
1. Institutionalisierte und nicht institutionalisierte Kooperationsformen 141
2. Selbstregulative Kooperationssysteme 144
3. Kooperation als Verantwortungsteilung 145
4. Kooperation als Delegationskonzept 146
VI. Kooperationspartner 148
VII. Kooperationsbeiträge 151
§ 5 Kooperation als hoheitliche Regelung mit selbstregulativen Elementen 154
I. Kooperative Verantwortungsteilung im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung 155
1. Behördliche Amtsermittlung und Verfahrensverantwortung des Projektträgers 155
2. Nachvollziehende Amtsermittlung als hoheitliche Gewährleistungsverantwortung 158
II. Betrieblicher Umweltschutz als institutionalisierte Kooperation 159
1. Administrative Anlagenüberwachung 159
2. Staatlich verfügte Eigenüberwachung und private Eigenkonzeption 160
3. Der Betriebsbeauftragte für Umweltschutz 165
III. Private Konfliktmittlung in Verwaltungsverfahren 168
1. Erscheinungsformen und Funktionen des Mediators 168
2. Einsatzmöglichkeiten von Konfliktmittlern und Kodifikationsüberlegungen de lege ferenda 171
§ 6 Kooperation als Beteiligung sachverständiger Stellen an staatlichen Normsetzungsverfahren 176
I. Technische Regelwerke privater Organisationen 176
1. Funktion privater Normwerke und Rezeptionsmethoden 176
2. Der kooperative Charakter privater Normsetzung 180
3. Rechtsstaatliche Anforderungen an private Normungsverfahren 183
II. Die Anhörung beteiligter Kreise 185
III. Beteiligung verwaltungsangegliederter Expertengremien 188
§ 7 Kooperation im Rahmen dualer Entsorgungssysteme 191
I. Die Verpackungsverordnung und das Duale System 191
1. Konzept und inhaltliche Ausformung 191
2. Die abfallrechtlichen Zielfestlegungen 194
3. Die Verbindung von ordnungsrechtlichen Grundpflichten und kollektiver Selbstorganisation 198
II. Die Altfahrzeug-Verordnung 203
III. Die Batterieverordnung 205
§ 8 Kooperation und informales Verwaltungshandeln 207
I. Begriff des informalen Verwaltungshandelns und Abgrenzungsfragen 207
II. Typisierung informal-kooperativen Verwaltungshandelns und dessen Vor- und Nachteile 210
III. Einfachrechtliche Grenzen informeller projektbezogener Absprachen 214
IV. Drittbeteiligung an Vorbereitungsabsprachen 217
V. Kooperative Normsubstitution 219
1. Beispiele für Selbstverpflichtungen und kartellrechtliche Fragen 219
2. Der Gesetzesvorbehalt und seine Anwendung auf Selbstverpflichtungen 223
3. Kompetenz- und Verfahrensfragen 225
§ 9 Rechtsnatur des Kooperationsprinzips 229
I. Das Kooperationsprinzip als politische Handlungsmaxime 229
II. Das Kooperationsprinzip als Verfahrensprinzip 231
III. Das Kooperationsprinzip als Organisationsprinzip 233
IV. Ist das Kooperationsprinzip ein Rechtsprinzip? – Einblick in eine Grundsatzdebatte 235
1. Rechtsprinzipien und Rechtsregeln 235
2. Rechtssatzförmige Prinzipien und normative Leitprinzipien 237
3. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Kooperationsprinzip – kritische Würdigung und Lösungsansatz 241
§ 10 Verfassungsrechtliche Verankerung und Begrenzung des Kooperationsprinzips 245
I. Kooperation als Verfassungsgebot? 245
II. Subsidiaritätsprinzip und Kooperationsprinzip 247
III. Der Umweltschutzauftrag nach Art. 20a GG 250
IV. Rechtsstaatliche Anforderungen an das Kooperationsprinzip 253
1. Untersuchungsgrundsatz 253
2. Gebot des fairen Verfahrens 255
3. Vertrauensschutz und Selbstbindung 257
V. Demokratische Legitimationsanforderungen an Kooperationen 262
1. Legitimationsbedürftige Kooperationshandlungen 262
2. Separierungsgebot und hoheitliche Legitimationsverantwortung 264
VI. Kooperationsprinzip und Grundrechte 267
1. Unterschiedliche Grundrechtsperspektiven 267
2. Spezifische Eingriffskonstellationen in den Kooperationsbeziehungen 268
3. Grundrechtsverzicht 273
4. Grundrechtliche Schutzpflichten und hoheitliche Gewährleistungsverantwortung 276
§ 11 Das Kooperationsprinzip im europäischen Umweltrecht 280
I. Der kooperierende Verfassungsstaat im europäischen Verfassungsverbund 280
1. Europäischer Kooperationsprozess und die Idee offener Staatlichkeit 280
2. Judizielle Kooperation 282
II. Die europäischen Kooperationskonzepte im Umweltrecht 284
1. Verwaltungskooperation in der EG 284
a) Direkter und indirekter Verwaltungsvollzug 284
b) Kooperation bei Verwaltungsverfahren mit grenzüberschreitendem Charakter 286
2. Das Kooperationsprinzip und das Konzept der gemeinsamen Verantwortung 290
3. Kooperationsstrategien im europäischen Sekundärrecht 293
III. Informationelle Kooperation 294
1. Verfahrensöffentlichkeit und Partizipation 295
2. Das Informationszugangsrecht nach der UI-RL 298
IV. Kooperation durch Selbstkontrolle und Selbstnormierung im Gemeinschaftsrecht 301
1. Die EMAS-VO 301
a) Grundstruktur der EMAS-VO 301
b) Verzahnung von privater Eigenverantwortung und staatlicher Überwachung 303
c) Ordnungsrechtliche Erleichterungen für auditierte Organisationen 307
2. Private Normung und europäisches Umweltrecht 309
a) Die „Neue Konzeption“ der Gemeinschaft und die Harmonisierungsrichtlinien 309
b) Bindungswirkung europäischer Techniknormen nach der Modellrichtlinie 312
c) Kooperationsebenen in der europäischen Umweltnormung 315
V. Umweltvereinbarungen im Gemeinschaftsraum 318
1. Verbindliche und unverbindliche Umweltvereinbarungen zur Richtlinientransformation 319
2. Umweltabsprachen auf Gemeinschaftsebene 321
3. Vereinbarkeit von Umweltabsprachen mit europäischem Wettbewerbsrecht 324
Zusammenfassung in Thesen 328
Literaturverzeichnis 340
Sachverzeichnis 384