Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls

Michael Stulz-Herrnstadt

doi:10.3790/978-3-428-51448-9

Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls

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Stulz-Herrnstadt, M. (2004). Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls. Eine Untersuchung zur wettbewerbsrechtlichen Bedeutung des »Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten« für die mediale Daseinsvorsorge. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51448-9

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Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls

Eine Untersuchung zur wettbewerbsrechtlichen Bedeutung des »Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten« für die mediale Daseinsvorsorge

Stulz-Herrnstadt, Michael

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 37

(2004)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51448-9
978-3-428-11448-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51448-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 484
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Michael Stulz-Herrnstadt behandelt eine ebenso aktuelle wie brisante Frage des EU-Wettbewerbsrechts: Stellt die nationale Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine europarechtswidrige Beihilfe dar? Bei der europäischen Komission sind Beihilfebeschwerden des Privatrundfunks aus fast allen europäischen Mitgliedstaaten anhängig, seit 2003 erneut auch aus Deutschland.

Ausgangspunkt und Gegenstand der Untersuchung ist das 1999 als Bestandteil des EG-Vertrags in Kraft getretene "Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten". Es war eine politische Reaktion auf die Ende der 90er Jahre - auch auf Gemeinschaftsebene - weitgehend ungeklärte Situation der rundfunkrechtlichen Beihilfenaufsicht. Mit der Arbeit werden detailliert und erstmals umfassend die Bedeutung und Tragweite der in diesem Protokoll normierten rundfunkrechtlichen Beihilfenmaßstäbe analysiert.

Die Würdigung erfolgt auf der Basis der vorangegangenen kontroversen Auseinandersetzung um die Beihilfeeigenschaft der Rundfunkfinanzierung sowie die Anwendungsmöglichkeit wettbewerbsrechtlicher Ausnahmetatbestände und bezieht die aktuelle europäische Organpraxis ein. In diesem Kontext werden als Objekte der Beihilfenaufsicht die Gebührenfinanzierung sowie die im Falle drohender Insolvenz der Rundfunkanstalten eingreifende Gewährträgerhaftung untersucht.

Der Verfasser weist nach, daß das Rundfunkprotokoll für die rundfunkrechtliche Beihilfenproblematik die entscheidenden rechtlichen Parameter bereithält. Erst das Rundfunkprotokoll definiert das Verhältnis zwischen europäischer Aufsichts- und mitgliedstaatlicher Ausgestaltungskompetenz im Bereich der medialen Daseinsvorsorge. In dieser Funktion hat es auch grundlegende Auswirkungen auf die neue Transparenzrichtlinie. Ihr ist der abschließende Teil der Arbeit gewidmet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	19
Einleitung und Zielsetzung	25
Erster Teil: Der Beihilfecharakter öffentlicher Rundfunkfinanzierung als Anwendungsvoraussetzung des Amsterdamer Rundfunkprotokolls	33
A. Die beihilferelevanten Elemente staatlicher Funktionsverantwortung	33
I. Staatliche Funktionsgarantie für den Träger der Rundfunkfreiheit	33
II. Finanzierungsgarantie	40
1. „Verfassungsrechtliche Anstaltslast“	40
a) Grundsatz: Finanzanspruch gegenüber dem Muttergemeinwesen	40
b) Gebührenfinanzierung als Ausfluß der Anstaltslast	42
2. Gewährträgerhaftung als Garantie der Insolvenzunfähigkeit	45
III. Ergebnis	47
B. Erste beihilferelevante Maßnahme: Gebührenfinanzierung	48
I. Ratio legis der Beihilfenaufsicht	49
II. Die Auseinandersetzung um den sachlichen Anwendungsbereich des Vertrags	50
III. Beihilfecharakter der Rundfunkgebühr	53
1. Der Beihilfebegriff	53
2. Beihilfemerkmal der Begünstigung	56
a) Wirtschaftliche Vorteilsgewährung versus angemessene Gegenleistung	56
b) Der Meinungsstreit um die Beihilfequalität gemeinwohlorientierter Ausgleichszahlungen am Beispiel der Rundfunkgebühr	62
aa) „Kompensationstheorie“	62
bb) „Markttheorie“	64
c) Bewertung dieses Richtungsstreits	65
aa) „Kompensations- und Markttheorie“ im Kontext der EG-Organ-Praxis	66
(1) Allgemeine Begriffsdefinition und das „market economy investor principle“	66
(2) Die Entscheidungspraxis im speziellen Bereich öffentlicher Ausgleichszahlungen	69
(a) „Altöl“-Entscheidung des EuGH – Rs. „ADBHU“	69
(b) Kommissionspraxis im Rundfunkbereich Mitte der 90er Jahre	70
(aa) „Guidelines on State Aid for Art and Culture, with Particular Reference to the Audiovisual Sector“	70
(bb) Entscheidung zur Finanzierung des portugiesischen Rundfunks – Sache „RTP“	71
(c) Entscheidungspraxis des EuG als Reaktion auf die Kommissionspraxis	72
(aa) „La Poste“-Entscheidung – Rs. „FFSA u. a./Kommission“	72
(bb) „RTP“-Entscheidung – Rs. „SIC/Kommission“	73
(d) Folgepraxis der Kommission im Rundfunkbereich seit Ende der 90er Jahre	74
(aa) Entscheidung zur deutschen und englischen Rundfunkfinanzierung – Sachen „Kinderkanal-Phoenix“ und „BBC News 24“	74
(bb) Mitteilung über die „Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk“	78
(e) Die Entscheidung des EuGH in der Rs. „Ferring“	79
(f) Folgepraxis der Kommission im Rundfunkbereich – Entscheidung „BBC digital television“	80
(g) Die Entscheidung des EuGH in der Rs. „Altmark Trans“	80
(3) Einordnung der Rechtsprechung	83
(a) Zweifel an einer Grundsatzentscheidung in der Rs. „Altmark Trans“ zugunsten der „Kompensationstheorie“	83
(b) Sachverhaltsspezifische Deutung der Rs. „Altmark Trans“, „Ferring“, „ADBHU“	84
bb) „Kompensations- und Markttheorie“ und die Vorgaben des EG-Vertrags	89
(1) Sinn und Zweck der Beihilfenaufsicht	89
(2) Wirkungselement und die Objektivität des Beihilfebegriffs	91
(3) Systematik der Wettbewerbsvorschriften	93
(4) Ergebnis	97
3. Beihilfemerkmal der Freiwilligkeit und die verfassungsrechtliche Finanzierungsgarantie	98
4. Beihilfemerkmal des Zuwendungsempfängers	100
a) Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Unternehmen	101
aa) Die öffentliche Rechtsform	101
bb) Unternehmerische Motivation und der funktionale Unternehmensbegriff	102
b) Spezifität der Maßnahme	106
5. Beihilfemerkmal des staatlichen Zuwendungsgebers	106
a) Begriffsdefinition	106
b) Rundfunkgebühr als staatliche Zuwendung – Überblick über den Meinungsstand	107
aa) Öffentliche Mittelbelastung als Element der staatlichen Zurechnung privater Abgaben	108
bb) Gesetzgeberische Lenkung als Element staatlicher Zurechnung privater Abgaben	109
cc) Ansicht der Kommission im Rundfunkbereich	110
c) Bewertung	112
aa) Die Rechtsprechung des Gerichtshofs	112
(1) Von der öffentlichen Mittelbelastung bis zur Staatlichkeit privater Sonderabgaben	112
(2) Das Merkmal der staatlichen Zwischeneinrichtung	115
bb) Anwendung der Rechtsprechungsvorgaben auf die Rundfunkgebühr	121
cc) Plädoyer für eine wirkungsbezogene Betrachtungsweise	127
d) Ergebnis und Ausblick	131
IV. Rundfunkgebühr als verbotene Beihilfe	132
1. Überblick über den Meinungsstand	132
a) These von der Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung	133
b) Einwände	134
aa) Aspekt der freiwilligen Schaffung eines Rundfunkmarkts	134
bb) These vom wettbewerbsneutralen Nachteilsausgleich	135
2. Bewertung	137
a) Anmerkung zum Aspekt der freiwilligen Schaffung eines Rundfunkmarkts	137
b) Wettbewerbsverfälschende und handelsbeeinträchtigende Indizwirkung einer Beihilfe	140
c) Keine Aufhebung der Indizwirkung durch staatlichen Nachteilsausgleich	145
d) Voraussetzungen der Indizwirkung	147
aa) Sachlich relevanter Rundfunkwettbewerb	147
(1) Angebotsmarkt	148
(2) Nachfragemarkt	152
bb) Zwischenstaatlicher Rundfunkhandel: innerstaatliche Beihilfegefechte in einem homogenen Wirtschaftsraum	153
V. Ergebnis	158
C. Zweite beihilferelevante Maßnahme: Gewährträgerhaftung	159
I. Beihilfecharakter der Gewährträgerhaftung	160
1. Verfassungsrechtliche Insolvenzunfähigkeit als Begünstigung	160
a) Wirtschaftlicher Vorteil	161
aa) Bilanzieller Aktivposten und Verbesserung der Kreditwürdigkeit	161
bb) Befreiung von der Insolvenzversicherung zur Altersvorsorge	163
b) Marktmäßigkeit der unbegrenzten Haftung	164
aa) Allgemeine Marktspezifik persönlicher Haftung	164
(1) Staatliche Haftung als Freiheit öffentlich-rechtlicher Rechtsformwahl	164
(2) Persönliche Haftungsübernahme als Finanzierungsvariante in der Privatwirtschaft	165
bb) Die konkreten Anforderungen des Marktes an die persönliche Haftung	167
(1) Das Merkmal der Bonität des Haftenden	167
(2) Marktfremde Insolvenzsicherung aufgrund fehlender Liquidationsmöglichkeit	170
2. Zuwendungsempfänger und -geber	174
II. Gewährträgerhaftung als verbotene Beihilfe und der Grundsatz „too big to fail“	175
III. Ergebnis	177
Zweiter Teil: Begrenzte Beihilferechtfertigung vor dem Amsterdamer Rundfunkprotokoll	178
A. Einleitung	178
B. Das Verhältnis von Art. 86 Abs. 2 EG zu Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG	179
C. Art. 86 Abs. 2 EG als „sedes materiae“	183
I. Entstehungsgeschichte und ratio legis	183
II. Öffentlich-rechtliche Rundfunktätigkeit als Daseinsvorsorge – verfassungsrechtliche Sicht	188
III. Nationale Rechtstraditionen und gemeinschaftsrechtliche Normauslegung	190
IV. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute Unternehmen	193
1. Aufgabenbetrauung	194
a) Formelles Element des Betrauungsbegriffs: „l’acte de la puissance publique“	194
b) Materielles Element des Betrauungsbegriffs: „la mission particulière“	195
c) Überblick über den Meinungsstand zur Betrauung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks	199
d) Bewertung	200
aa) Grundsatz der Programmfreiheit als Barriere materieller Betrauung	200
bb) Ergebnis: verwaltungsrechtliche Tradition deutscher Versorgungswirtschaft am Scheideweg	205
2. Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse	207
a) Pluralitätsvermittlung als allgemeines Interesse	208
b) Pluralitätsvermittlung als wirtschaftliches Interesse	210
aa) Die Problematik des Erfordernisses eines wirtschaftlichen Interesses	210
bb) Überblick über den Meinungsstreit im Rundfunksektor	211
(1) Verwaltungspraxis der Kommission	211
(2) Ansichten im Schrifttum	213
(3) Analyse der Rechtsprechungspraxis	215
cc) Bewertung und Ergebnis	218
V. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Schranke	221
1. Das Ermessen der Kommission im Kontext wirtschaftspolitischer Rechtsanwendung	222
a) Umfang des administrativen Ermessens	223
b) Grenzen des administrativen Ermessens	228
aa) These von den kulturell-pluralistischen Vertragszielen als Ermessensgrenzen	230
bb) Bewertung	232
(1) Überblick über die EG-Rundfunkkompetenz im marktwirtschaftlichen System des Vertrags	233
(2) Umfang der EG-Rundfunkkompetenz im Kontext eines nichtwirtschaftlichen Vertragskonzepts	238
(a) Art. 3 lit. q) EG als Grenze administrativer Abwägung	239
(b) Art. 151 Abs. 4 EG als Grenze administrativer Abwägung	241
(c) Art. 10 EMRK als Grenze administrativer Abwägung	243
cc) Ergebnis: administrative Entscheidungsfreiheit und EG-Einfluß auf die nationale Rundfunkordnung	245
2. Praktische Auswirkungen des administrativen Ermessens	248
a) Marktorientierte Abwägung am Beispiel des 98er-Diskussionspapiers	248
b) Bewertung der administrativen Zweitkontrolle des nationalen Programmauftrags	252
D. Die Kulturausnahme des Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG	258
E. Ergebnis	264
Dritter Teil: Rechtslage im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls	266
A. Entstehungsgeschichte des Rundfunkprotokolls	266
B. Würdigung der Rezeption	271
C. Rechtliche Konzeption des Rundfunkprotokolls	276
I. Überblick über die inhaltliche Systematik	276
II. Überblick über die formelle Konzeption	279
1. Grundsatz: „Auslegungsnorm“	279
2. Tatbestandseinordnung	284
a) Auslegung der gesamten Vertragsbestimmungen	284
b) Auslegung im Wettbewerbsbereich	285
aa) Bedeutung der Unterscheidung	285
bb) Auslegung im Beihilfetatbestand des Art. 87 Abs. 1 EG	287
cc) Auslegung im Rahmen wettbewerbsrechtlicher Rechtfertigung	293
(1) Art. 86 Abs. 2 EG	293
(2) Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG	294
c) Ergebnis	298
3. Rechtliche Bindungswirkung	298
D. Auslegende Wirkung des Rundfunkprotokolls im Kontext des Art. 86 Abs. 2 EG	301
I. Präambel und das Tatbestandsmerkmal „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“	302
1. Die dienende Gemeinwohlfunktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks	302
2. Präambel zwischen institutionellem Prinzip und nichtwirtschaftlicher Beihilferechtfertigung	303
3. Auswirkungen der Präambel auf die Kommissionspraxis	313
II. Die mitgliedstaatliche „Festlegungs-, Übertragungs- undAusgestaltungskompetenz“ und das Tatbestandsmerkmal der Betrauung	317
1. Auswirkungen auf den formellen Betrauungsbegriff	317
2. Auswirkungen auf den materiellen Betrauungsbegriff	320
a) Achtung staatsferner Ausgestaltungsformen des nationalen Programmauftrags	320
b) Programmkonkretisierung im Wege der Selbstverpflichtung	327
III. Die Finanzierungsvoraussetzungen und das Tatbestandsmerkmal der Verhältnismäßigkeit	332
1. „Dienen“ versus „verhindern“	333
2. Die „Beeinträchtigungsklausel“	336
a) These vom Vorrang marktwirtschaftlicher Wettbewerbsinteressen	336
b) These vom Vorrang nichtwirtschaftlicher Rundfunkinteressen	339
c) Änderung der Kommissionspraxis – Verzicht auf Zweitkontrolle des nationalen Programmauftrags	342
d) Funktion der „Beeinträchtigungsklausel“	344
3. Ergebnis: qualitativer und quantitativer Sachzusammenhang als Ausdruck des veränderten Verhältnismäßigkeitsmaßstabs	346
4. Exkurs: Wettbewerbsrechtlicher Verhältnismäßigkeitsmaßstab und EG-Rundfunkkompetenz	346
a) Situation vor Amsterdam: legislative EG-Einflußmöglichkeit auf den Programmauftrag	347
b) Situation nach Amsterdam: Einschränkung legislativer EG-Einflüsse auf den Programmauftrag	351
c) Politische Einordnung der Kompetenzbegrenzung	354
E. Die Kontrollkompetenz der Kommission am Beispiel der deutschen Rundfunkfinanzierung	355
I. Grundsatz: Mißbrauchskontrolle als Ausdruck einer Ermessensreduktion	356
II. Die Problematik der Darlegungs- und Beweislast	357
III. Die einzelnen Aspekte der Mißbrauchskontrolle	359
1. Funktionszusammenhang zwischen Präambel und nationalem Auftrag	359
a) Vorgaben der Präambel als äußere Grenze nationaler Auftragsbestimmung	359
b) Einzelne Vorgaben der Präambel	362
aa) Programmspektrum	362
bb) Vorgaben für die digitale Kommunikationsordnung	367
(1) Die technische Revolution der Digitalisierung	367
(2) Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks	369
2. Qualitativer Sachzusammenhang zwischen Finanzierung und Programmauftrag	373
a) Der Aspekt der mitgliedstaatlichen Aufsichtsinstanz	374
b) „Dient“ die deutsche Finanzierung dem öffentlich-rechtlichen Programmauftrag?	378
aa) Finanzierung von Spartenprogrammen	379
bb) Finanzierung von Online-Aktivitäten	382
cc) Finanzierung digitaler Programmformate	386
dd) Ergebnis	388
3. Quantitativer Sachzusammenhang zwischen Finanzierung und Programmauftrag	389
a) Aktueller Prüfungsmaßstab der Kommission	389
b) Der Aspekt des mitgliedstaatlichen Ermessens	391
IV. Die instrumentelle Kontrollausübung der Kommission am Beispiel der geänderten Transparenzrichtlinie	399
1. Hintergrund der Änderungsrichtlinie	400
2. Die Frage der Richtlinienanwendung auf den deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk	405
a) Überblick über die Reaktionen	405
b) Anmerkung zur Rechtmäßigkeit der Richtlinie	407
aa) Verhältnismäßigkeit	408
bb) Diskriminierung öffentlicher Unternehmen	411
c) Die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen der Richtlinie	411
aa) Das Rundfunkprotokoll als „Sonderregelung“	412
bb) Öffentlich-rechtliche Rundfunktätigkeit in verschiedenen Geschäftsbereichen?	414
cc) Ausnahmeregelungen	422
(1) Zwischenstaatlichkeitsklausel und Nettoumsatz	422
(2) Das offene, transparente und nicht diskriminierende Mittelfestsetzungsverfahren	423
(a) Begriffsdefinition	423
(b) Das KEF-Verfahren als Anwendungsfall	425
(aa) Bewertung	425
(bb) Ansicht der Kommission	428
d) Ergebnis	429
Vierter Teil: Schlußbetrachtung	431
Literaturverzeichnis	439
Sachwortverzeichnis	475

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