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Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls

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Stulz-Herrnstadt, M. (2004). Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls. Eine Untersuchung zur wettbewerbsrechtlichen Bedeutung des »Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten« für die mediale Daseinsvorsorge. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51448-9
Stulz-Herrnstadt, Michael. Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls: Eine Untersuchung zur wettbewerbsrechtlichen Bedeutung des »Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten« für die mediale Daseinsvorsorge. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51448-9
Stulz-Herrnstadt, M (2004): Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls: Eine Untersuchung zur wettbewerbsrechtlichen Bedeutung des »Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten« für die mediale Daseinsvorsorge, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51448-9

Format

Nationale Rundfunkfinanzierung und europäische Beihilfenaufsicht im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls

Eine Untersuchung zur wettbewerbsrechtlichen Bedeutung des »Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten« für die mediale Daseinsvorsorge

Stulz-Herrnstadt, Michael

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 37

(2004)

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Abstract

Michael Stulz-Herrnstadt behandelt eine ebenso aktuelle wie brisante Frage des EU-Wettbewerbsrechts: Stellt die nationale Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine europarechtswidrige Beihilfe dar? Bei der europäischen Komission sind Beihilfebeschwerden des Privatrundfunks aus fast allen europäischen Mitgliedstaaten anhängig, seit 2003 erneut auch aus Deutschland.

Ausgangspunkt und Gegenstand der Untersuchung ist das 1999 als Bestandteil des EG-Vertrags in Kraft getretene "Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten". Es war eine politische Reaktion auf die Ende der 90er Jahre - auch auf Gemeinschaftsebene - weitgehend ungeklärte Situation der rundfunkrechtlichen Beihilfenaufsicht. Mit der Arbeit werden detailliert und erstmals umfassend die Bedeutung und Tragweite der in diesem Protokoll normierten rundfunkrechtlichen Beihilfenmaßstäbe analysiert.

Die Würdigung erfolgt auf der Basis der vorangegangenen kontroversen Auseinandersetzung um die Beihilfeeigenschaft der Rundfunkfinanzierung sowie die Anwendungsmöglichkeit wettbewerbsrechtlicher Ausnahmetatbestände und bezieht die aktuelle europäische Organpraxis ein. In diesem Kontext werden als Objekte der Beihilfenaufsicht die Gebührenfinanzierung sowie die im Falle drohender Insolvenz der Rundfunkanstalten eingreifende Gewährträgerhaftung untersucht.

Der Verfasser weist nach, daß das Rundfunkprotokoll für die rundfunkrechtliche Beihilfenproblematik die entscheidenden rechtlichen Parameter bereithält. Erst das Rundfunkprotokoll definiert das Verhältnis zwischen europäischer Aufsichts- und mitgliedstaatlicher Ausgestaltungskompetenz im Bereich der medialen Daseinsvorsorge. In dieser Funktion hat es auch grundlegende Auswirkungen auf die neue Transparenzrichtlinie. Ihr ist der abschließende Teil der Arbeit gewidmet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung und Zielsetzung 25
Erster Teil: Der Beihilfecharakter öffentlicher Rundfunkfinanzierung als Anwendungsvoraussetzung des Amsterdamer Rundfunkprotokolls 33
A. Die beihilferelevanten Elemente staatlicher Funktionsverantwortung 33
I. Staatliche Funktionsgarantie für den Träger der Rundfunkfreiheit 33
II. Finanzierungsgarantie 40
1. „Verfassungsrechtliche Anstaltslast“ 40
a) Grundsatz: Finanzanspruch gegenüber dem Muttergemeinwesen 40
b) Gebührenfinanzierung als Ausfluß der Anstaltslast 42
2. Gewährträgerhaftung als Garantie der Insolvenzunfähigkeit 45
III. Ergebnis 47
B. Erste beihilferelevante Maßnahme: Gebührenfinanzierung 48
I. Ratio legis der Beihilfenaufsicht 49
II. Die Auseinandersetzung um den sachlichen Anwendungsbereich des Vertrags 50
III. Beihilfecharakter der Rundfunkgebühr 53
1. Der Beihilfebegriff 53
2. Beihilfemerkmal der Begünstigung 56
a) Wirtschaftliche Vorteilsgewährung versus angemessene Gegenleistung 56
b) Der Meinungsstreit um die Beihilfequalität gemeinwohlorientierter Ausgleichszahlungen am Beispiel der Rundfunkgebühr 62
aa) „Kompensationstheorie“ 62
bb) „Markttheorie“ 64
c) Bewertung dieses Richtungsstreits 65
aa) „Kompensations- und Markttheorie“ im Kontext der EG-Organ-Praxis 66
(1) Allgemeine Begriffsdefinition und das „market economy investor principle“ 66
(2) Die Entscheidungspraxis im speziellen Bereich öffentlicher Ausgleichszahlungen 69
(a) „Altöl“-Entscheidung des EuGH – Rs. „ADBHU“ 69
(b) Kommissionspraxis im Rundfunkbereich Mitte der 90er Jahre 70
(aa) „Guidelines on State Aid for Art and Culture, with Particular Reference to the Audiovisual Sector“ 70
(bb) Entscheidung zur Finanzierung des portugiesischen Rundfunks – Sache „RTP“ 71
(c) Entscheidungspraxis des EuG als Reaktion auf die Kommissionspraxis 72
(aa) „La Poste“-Entscheidung – Rs. „FFSA u. a./Kommission“ 72
(bb) „RTP“-Entscheidung – Rs. „SIC/Kommission“ 73
(d) Folgepraxis der Kommission im Rundfunkbereich seit Ende der 90er Jahre 74
(aa) Entscheidung zur deutschen und englischen Rundfunkfinanzierung – Sachen „Kinderkanal-Phoenix“ und „BBC News 24“ 74
(bb) Mitteilung über die „Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk“ 78
(e) Die Entscheidung des EuGH in der Rs. „Ferring“ 79
(f) Folgepraxis der Kommission im Rundfunkbereich – Entscheidung „BBC digital television“ 80
(g) Die Entscheidung des EuGH in der Rs. „Altmark Trans“ 80
(3) Einordnung der Rechtsprechung 83
(a) Zweifel an einer Grundsatzentscheidung in der Rs. „Altmark Trans“ zugunsten der „Kompensationstheorie“ 83
(b) Sachverhaltsspezifische Deutung der Rs. „Altmark Trans“, „Ferring“, „ADBHU“ 84
bb) „Kompensations- und Markttheorie“ und die Vorgaben des EG-Vertrags 89
(1) Sinn und Zweck der Beihilfenaufsicht 89
(2) Wirkungselement und die Objektivität des Beihilfebegriffs 91
(3) Systematik der Wettbewerbsvorschriften 93
(4) Ergebnis 97
3. Beihilfemerkmal der Freiwilligkeit und die verfassungsrechtliche Finanzierungsgarantie 98
4. Beihilfemerkmal des Zuwendungsempfängers 100
a) Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als Unternehmen 101
aa) Die öffentliche Rechtsform 101
bb) Unternehmerische Motivation und der funktionale Unternehmensbegriff 102
b) Spezifität der Maßnahme 106
5. Beihilfemerkmal des staatlichen Zuwendungsgebers 106
a) Begriffsdefinition 106
b) Rundfunkgebühr als staatliche Zuwendung – Überblick über den Meinungsstand 107
aa) Öffentliche Mittelbelastung als Element der staatlichen Zurechnung privater Abgaben 108
bb) Gesetzgeberische Lenkung als Element staatlicher Zurechnung privater Abgaben 109
cc) Ansicht der Kommission im Rundfunkbereich 110
c) Bewertung 112
aa) Die Rechtsprechung des Gerichtshofs 112
(1) Von der öffentlichen Mittelbelastung bis zur Staatlichkeit privater Sonderabgaben 112
(2) Das Merkmal der staatlichen Zwischeneinrichtung 115
bb) Anwendung der Rechtsprechungsvorgaben auf die Rundfunkgebühr 121
cc) Plädoyer für eine wirkungsbezogene Betrachtungsweise 127
d) Ergebnis und Ausblick 131
IV. Rundfunkgebühr als verbotene Beihilfe 132
1. Überblick über den Meinungsstand 132
a) These von der Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung 133
b) Einwände 134
aa) Aspekt der freiwilligen Schaffung eines Rundfunkmarkts 134
bb) These vom wettbewerbsneutralen Nachteilsausgleich 135
2. Bewertung 137
a) Anmerkung zum Aspekt der freiwilligen Schaffung eines Rundfunkmarkts 137
b) Wettbewerbsverfälschende und handelsbeeinträchtigende Indizwirkung einer Beihilfe 140
c) Keine Aufhebung der Indizwirkung durch staatlichen Nachteilsausgleich 145
d) Voraussetzungen der Indizwirkung 147
aa) Sachlich relevanter Rundfunkwettbewerb 147
(1) Angebotsmarkt 148
(2) Nachfragemarkt 152
bb) Zwischenstaatlicher Rundfunkhandel: innerstaatliche Beihilfegefechte in einem homogenen Wirtschaftsraum 153
V. Ergebnis 158
C. Zweite beihilferelevante Maßnahme: Gewährträgerhaftung 159
I. Beihilfecharakter der Gewährträgerhaftung 160
1. Verfassungsrechtliche Insolvenzunfähigkeit als Begünstigung 160
a) Wirtschaftlicher Vorteil 161
aa) Bilanzieller Aktivposten und Verbesserung der Kreditwürdigkeit 161
bb) Befreiung von der Insolvenzversicherung zur Altersvorsorge 163
b) Marktmäßigkeit der unbegrenzten Haftung 164
aa) Allgemeine Marktspezifik persönlicher Haftung 164
(1) Staatliche Haftung als Freiheit öffentlich-rechtlicher Rechtsformwahl 164
(2) Persönliche Haftungsübernahme als Finanzierungsvariante in der Privatwirtschaft 165
bb) Die konkreten Anforderungen des Marktes an die persönliche Haftung 167
(1) Das Merkmal der Bonität des Haftenden 167
(2) Marktfremde Insolvenzsicherung aufgrund fehlender Liquidationsmöglichkeit 170
2. Zuwendungsempfänger und -geber 174
II. Gewährträgerhaftung als verbotene Beihilfe und der Grundsatz „too big to fail“ 175
III. Ergebnis 177
Zweiter Teil: Begrenzte Beihilferechtfertigung vor dem Amsterdamer Rundfunkprotokoll 178
A. Einleitung 178
B. Das Verhältnis von Art. 86 Abs. 2 EG zu Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG 179
C. Art. 86 Abs. 2 EG als „sedes materiae“ 183
I. Entstehungsgeschichte und ratio legis 183
II. Öffentlich-rechtliche Rundfunktätigkeit als Daseinsvorsorge – verfassungsrechtliche Sicht 188
III. Nationale Rechtstraditionen und gemeinschaftsrechtliche Normauslegung 190
IV. Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten als mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute Unternehmen 193
1. Aufgabenbetrauung 194
a) Formelles Element des Betrauungsbegriffs: „l’acte de la puissance publique“ 194
b) Materielles Element des Betrauungsbegriffs: „la mission particulière“ 195
c) Überblick über den Meinungsstand zur Betrauung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 199
d) Bewertung 200
aa) Grundsatz der Programmfreiheit als Barriere materieller Betrauung 200
bb) Ergebnis: verwaltungsrechtliche Tradition deutscher Versorgungswirtschaft am Scheideweg 205
2. Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse 207
a) Pluralitätsvermittlung als allgemeines Interesse 208
b) Pluralitätsvermittlung als wirtschaftliches Interesse 210
aa) Die Problematik des Erfordernisses eines wirtschaftlichen Interesses 210
bb) Überblick über den Meinungsstreit im Rundfunksektor 211
(1) Verwaltungspraxis der Kommission 211
(2) Ansichten im Schrifttum 213
(3) Analyse der Rechtsprechungspraxis 215
cc) Bewertung und Ergebnis 218
V. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Schranke 221
1. Das Ermessen der Kommission im Kontext wirtschaftspolitischer Rechtsanwendung 222
a) Umfang des administrativen Ermessens 223
b) Grenzen des administrativen Ermessens 228
aa) These von den kulturell-pluralistischen Vertragszielen als Ermessensgrenzen 230
bb) Bewertung 232
(1) Überblick über die EG-Rundfunkkompetenz im marktwirtschaftlichen System des Vertrags 233
(2) Umfang der EG-Rundfunkkompetenz im Kontext eines nichtwirtschaftlichen Vertragskonzepts 238
(a) Art. 3 lit. q) EG als Grenze administrativer Abwägung 239
(b) Art. 151 Abs. 4 EG als Grenze administrativer Abwägung 241
(c) Art. 10 EMRK als Grenze administrativer Abwägung 243
cc) Ergebnis: administrative Entscheidungsfreiheit und EG-Einfluß auf die nationale Rundfunkordnung 245
2. Praktische Auswirkungen des administrativen Ermessens 248
a) Marktorientierte Abwägung am Beispiel des 98er-Diskussionspapiers 248
b) Bewertung der administrativen Zweitkontrolle des nationalen Programmauftrags 252
D. Die Kulturausnahme des Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG 258
E. Ergebnis 264
Dritter Teil: Rechtslage im Lichte des Amsterdamer Rundfunkprotokolls 266
A. Entstehungsgeschichte des Rundfunkprotokolls 266
B. Würdigung der Rezeption 271
C. Rechtliche Konzeption des Rundfunkprotokolls 276
I. Überblick über die inhaltliche Systematik 276
II. Überblick über die formelle Konzeption 279
1. Grundsatz: „Auslegungsnorm“ 279
2. Tatbestandseinordnung 284
a) Auslegung der gesamten Vertragsbestimmungen 284
b) Auslegung im Wettbewerbsbereich 285
aa) Bedeutung der Unterscheidung 285
bb) Auslegung im Beihilfetatbestand des Art. 87 Abs. 1 EG 287
cc) Auslegung im Rahmen wettbewerbsrechtlicher Rechtfertigung 293
(1) Art. 86 Abs. 2 EG 293
(2) Art. 87 Abs. 3 lit. d) EG 294
c) Ergebnis 298
3. Rechtliche Bindungswirkung 298
D. Auslegende Wirkung des Rundfunkprotokolls im Kontext des Art. 86 Abs. 2 EG 301
I. Präambel und das Tatbestandsmerkmal „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ 302
1. Die dienende Gemeinwohlfunktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 302
2. Präambel zwischen institutionellem Prinzip und nichtwirtschaftlicher Beihilferechtfertigung 303
3. Auswirkungen der Präambel auf die Kommissionspraxis 313
II. Die mitgliedstaatliche „Festlegungs-, Übertragungs- undAusgestaltungskompetenz“ und das Tatbestandsmerkmal der Betrauung 317
1. Auswirkungen auf den formellen Betrauungsbegriff 317
2. Auswirkungen auf den materiellen Betrauungsbegriff 320
a) Achtung staatsferner Ausgestaltungsformen des nationalen Programmauftrags 320
b) Programmkonkretisierung im Wege der Selbstverpflichtung 327
III. Die Finanzierungsvoraussetzungen und das Tatbestandsmerkmal der Verhältnismäßigkeit 332
1. „Dienen“ versus „verhindern“ 333
2. Die „Beeinträchtigungsklausel“ 336
a) These vom Vorrang marktwirtschaftlicher Wettbewerbsinteressen 336
b) These vom Vorrang nichtwirtschaftlicher Rundfunkinteressen 339
c) Änderung der Kommissionspraxis – Verzicht auf Zweitkontrolle des nationalen Programmauftrags 342
d) Funktion der „Beeinträchtigungsklausel“ 344
3. Ergebnis: qualitativer und quantitativer Sachzusammenhang als Ausdruck des veränderten Verhältnismäßigkeitsmaßstabs 346
4. Exkurs: Wettbewerbsrechtlicher Verhältnismäßigkeitsmaßstab und EG-Rundfunkkompetenz 346
a) Situation vor Amsterdam: legislative EG-Einflußmöglichkeit auf den Programmauftrag 347
b) Situation nach Amsterdam: Einschränkung legislativer EG-Einflüsse auf den Programmauftrag 351
c) Politische Einordnung der Kompetenzbegrenzung 354
E. Die Kontrollkompetenz der Kommission am Beispiel der deutschen Rundfunkfinanzierung 355
I. Grundsatz: Mißbrauchskontrolle als Ausdruck einer Ermessensreduktion 356
II. Die Problematik der Darlegungs- und Beweislast 357
III. Die einzelnen Aspekte der Mißbrauchskontrolle 359
1. Funktionszusammenhang zwischen Präambel und nationalem Auftrag 359
a) Vorgaben der Präambel als äußere Grenze nationaler Auftragsbestimmung 359
b) Einzelne Vorgaben der Präambel 362
aa) Programmspektrum 362
bb) Vorgaben für die digitale Kommunikationsordnung 367
(1) Die technische Revolution der Digitalisierung 367
(2) Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 369
2. Qualitativer Sachzusammenhang zwischen Finanzierung und Programmauftrag 373
a) Der Aspekt der mitgliedstaatlichen Aufsichtsinstanz 374
b) „Dient“ die deutsche Finanzierung dem öffentlich-rechtlichen Programmauftrag? 378
aa) Finanzierung von Spartenprogrammen 379
bb) Finanzierung von Online-Aktivitäten 382
cc) Finanzierung digitaler Programmformate 386
dd) Ergebnis 388
3. Quantitativer Sachzusammenhang zwischen Finanzierung und Programmauftrag 389
a) Aktueller Prüfungsmaßstab der Kommission 389
b) Der Aspekt des mitgliedstaatlichen Ermessens 391
IV. Die instrumentelle Kontrollausübung der Kommission am Beispiel der geänderten Transparenzrichtlinie 399
1. Hintergrund der Änderungsrichtlinie 400
2. Die Frage der Richtlinienanwendung auf den deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk 405
a) Überblick über die Reaktionen 405
b) Anmerkung zur Rechtmäßigkeit der Richtlinie 407
aa) Verhältnismäßigkeit 408
bb) Diskriminierung öffentlicher Unternehmen 411
c) Die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen der Richtlinie 411
aa) Das Rundfunkprotokoll als „Sonderregelung“ 412
bb) Öffentlich-rechtliche Rundfunktätigkeit in verschiedenen Geschäftsbereichen? 414
cc) Ausnahmeregelungen 422
(1) Zwischenstaatlichkeitsklausel und Nettoumsatz 422
(2) Das offene, transparente und nicht diskriminierende Mittelfestsetzungsverfahren 423
(a) Begriffsdefinition 423
(b) Das KEF-Verfahren als Anwendungsfall 425
(aa) Bewertung 425
(bb) Ansicht der Kommission 428
d) Ergebnis 429
Vierter Teil: Schlußbetrachtung 431
Literaturverzeichnis 439
Sachwortverzeichnis 475