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Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

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Bärenbrinker, V. (2012). Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53551-4
Bärenbrinker, Verena. Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53551-4
Bärenbrinker, V (2012): Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53551-4

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Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

Bärenbrinker, Verena

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1200

(2012)

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About The Author

Verena Bärenbrinker, geboren 1983, studierte Rechtswissenschaft mit wirtschaftswissenschaftlicher Zusatzausbildung an der Universität Bayreuth. 2010 promovierte sie an der Universität Bayreuth. Im Jahr 2011 erwarb sie den Titel eines Master of Laws (LL.M) an der University of Glasgow. Seit Mai 2011 absolviert sie den juristischen Vorbereitungsdienst in Potsdam.

Abstract

Segregation und Exklusion als Folgen einer ungleichzeitigen Stadtentwicklung werfen die neue soziale Frage auf, mit der die Notwendigkeit der Einführung neuer rechtlicher Instrumente zur Sicherung der Steuerungsfähigkeit von Urbanisierungsprozessen einhergeht. Verena Bärenbrinker führt die in der juristischen und politischen Diskussion überaus prominenten, durchaus aber auch umstrittenen Begriffe »Nachhaltigkeit« und »Governance« im Rahmen einer Analyse der als Reaktion auf urbane Fragmentierungstendenzen eingeführten städtebaulichen Instrumente des Stadtumbaus, der Sozialen Stadt und der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung zusammen. Sie zeichnet die Entwicklung des Leitbildes der Nachhaltigkeit im internationalen, europäischen, nationalen und lokalen Mehrebenensystem nach, bevor sie in einem nächsten Schritt das Governance-Konzept ausdifferenziert. Hierbei liegt ein Schwerpunkt auf der Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungslehre. Die Ansätze der nachhaltigen Entwicklung und der Urban Governance werden anhand einer Analyse der jeweils spezifischen Regelungsstrukturen der städtebaulichen Instrumente der §§ 171a ff. BauGB in einer praxisbezogenen Darstellung zusammengeführt. Verena Bärenbrinker zeigt auf, inwiefern und inwieweit eine nachhaltige Stadtentwicklung durch die Implementierung von Urban Governance-Strukturen gewährleistet werden kann und entwirft zugleich ein Leitbild einer gestaltungswilligen und gestaltungsfähigen Gesellschaft.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 19
1. Teil: Einleitung 25
A. Gegenstand der Untersuchung 25
B. Segregation und neue soziale Frage 27
C. Leitbild der nachhaltigen Entwicklung 27
D. Governance in der Stadtentwicklung 29
E. Gang der Untersuchung 29
2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung 31
A. Tendenzen in der Stadtentwicklung 31
I. Städtewachstum 32
II. Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung 34
1. Schrumpfende Städte 35
2. Wachsende Städte 40
3. Jahrhundert der Städte 42
III. Zusammenfassung 43
B. Segregation: Die neue soziale Frage 45
I. Stadt als Funktions- und Sozialraum 45
II. Segregation 46
III. Arten von Segregation 49
IV. Entstehung von Segregation 51
1. Wohnungsmarkt 51
a) Angebotsseite des Wohnungsmarktes 52
b) Nachfrageseite des Wohnungsmarktes 52
aa) Ressourcen 53
bb) Präferenzen 53
2. Strukturwandel in der Bundesrepublik 55
3. Erschöpfung des Wohlfahrtsstaates 57
V. Effekte der Segregation 58
1. Quartiere der Armut und Ausgrenzung 59
2. Perspektivlosigkeit 62
3. Stigmatisierung des Gebietes 63
VI. Schulsegregation 64
1. Herausforderungen der Schulen 64
2. Folgen der Schulsegregation 66
3. Bedeutung von Schulen in stigmatisierten Gebieten 68
VII. Zusammenfassung 69
C. Fragen der urbanen Regierbarkeit 72
3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit 73
A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus 73
I. Definition "Leitbild" 73
II. Notwendigkeit von Leitbildern 74
III. Bedeutung von Leitbildern für die Verwaltungsrechtswissenschaft 78
IV. Zusammenfassung 80
B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945 81
I. Charta von Athen 82
II. Leitbild der gegliederten und aufgelockerten Stadt 83
III. Urbanität durch Dichte 84
IV. Kompakte Stadt der kurzen Wege 85
V. Nachhaltige (europäische) Stadt 86
VI. Zusammenfassung 86
C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung 87
I. Verankerung des Konzeptes auf völkerrechtlicher Ebene 88
1. Brundtland-Bericht 1987 88
2. Rio de Janeiro 1992 90
a) Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung 92
b) Agenda 21 94
3. Istanbul 1996 (Habitat II) 97
a) Istanbul-Erklärung 98
b) Habitat Agenda 99
4. Rechtsnatur der Rio-Deklaration und der Habitat Agenda 101
a) Völkerrechtlicher Vertrag 101
aa) Rio-Deklaration 101
bb) Habitat Agenda 102
b) Akte der Vereinten Nationen 103
c) Völkergewohnheitsrecht 104
d) Soft law 105
5. Begriff der Nachhaltigkeit 108
a) Integrativer Nachhaltigkeitsbegriff 109
b) Enger Nachhaltigkeitsbegriff 112
c) Verhältnis des weiten und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs 113
d) Normativität des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung 117
6. Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 2002 123
7. Vancouver 2006 124
II. Verankerung des Konzeptes auf europäischer Ebene 125
1. Grundlagen und spatial turn: Neue Herausforderungen für die europäische Raumentwicklung 125
2. Recht der Europäischen Union 127
a) Primärrecht 127
b) Sekundärrecht 131
c) Kompetenzen der Europäischen Union auf dem Gebiet des Raumordnungs-, Bau- und Planungsrechts 131
d) Koordination von Fachpolitiken 134
e) Strukturpolitik 137
aa) URBAN 140
bb) URBACT 142
cc) Europäische Strukturpolitik in der Förderperiode 2007-2013 144
3. Selbstkoordination der Mitgliedstaaten für eine nachhaltige Stadtentwicklung 148
a) Entwicklung der europäischen Stadtpolitik "von Potsdam über Lille nach Leipzig" 149
aa) Europäisches Raumentwicklungskonzept 149
bb) Lille Priorities 152
cc) Rotterdam Urban Acquis 153
dd) Bristol Accord 154
b) Leipzig Charta und TAEU 156
aa) Leipzig Charta 158
(1) Leitbild der Nachhaltigkeit 161
(2) Notwendigkeit integrierter Handlungskonzepte 161
(3) Besondere Aufmerksamkeit für benachteiligte Stadtquartiere 164
bb) TAEU 167
(1) Anknüpfung an das EUREK 168
(2) Weiterentwicklungen in der TAEU 170
III. Verankerung des Konzeptes auf nationaler Ebene 174
1. Nachhaltigkeitsprinzip im deutschen Verfassungsrecht 174
2. Bauleitplanung und nachhaltige Stadtentwicklung 176
3. Urban Governance und nachhaltige Stadtentwicklung 181
a) Soziale Stadt 182
aa) Entstehungsgeschichte der Sozialen Stadt 183
(1) Erste Anstöße auf dem Weg zur Sozialen Stadt 183
(2) Vorläuferprogramme in Städten und Ländern 183
(3) Bund-Länder-Programm "Die Soziale Stadt" 185
bb) Stadtentwicklungspolitische Neuerungen des Programms Soziale Stadt 186
cc) Regelungsstruktur der Sozialen Stadt 188
(1) Soziale Stadt als Ausdruck von Urban Governance 188
(2) Soziale Stadt als Ausdruck des Leitbilds einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 191
dd) Vergleichbare Handlungsansätze in anderen europäischen Ländern 194
b) Private Initiativen zur Stadtentwicklung 198
aa) § 171f BauGB als Grundlage für die Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung 199
bb) Übertragbarkeit des BID-Konzeptes 203
cc) Regelungsstruktur des § 171f BauGB 205
(1) § 171f BauGB als Ausdruck einer kooperativen Planungsphilosophie 205
(2) Improvement Districts als Form von Public Private Partnership 206
(3) Improvement Districts als Form von Urban Governance 207
c) Stadtumbau 209
aa) Schrumpfende Städte 209
bb) Regelungszweck der §§ 171a bis 171d BauGB 210
cc) Regelungsstruktur 211
dd) Erfolgsaussichten städtebaulicher Umbaumaßnahmen 213
IV. Zusammenfassung 215
4. Teil: Governance als Instrument zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen 222
A. Genese des Governance-Begriffs 222
I. Karriere eines Begriffs 222
II. Governance in den Wirtschaftswissenschaften 223
III. Governance in der Politikwissenschaft 225
IV. Terminologie der Weltbank: Good Governance 227
1. Konzept der Good Governance 228
2. Good Governance in der Europäischen Union 228
V. Governance-Begriff als interdisziplinärer Brückenbegriff 230
VI. Zusammenfassung 232
B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance 233
I. Planung 233
II. Steuerungstheorie 235
III. Perspektivenwechsel 237
1. Gestaltwandel von Staat und Recht 238
2. Aufgabenwandel des Staates 242
IV. Zusammenfassung 243
C. Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft 245
I. Weiter Governance-Begriff 245
II. Enger Governance-Begriff 248
III. Anschlussfähigkeit des engen Governance-Begriffs an die Staats- und Verwaltungslehre 251
IV. Verwaltungsrechtsdogmatik 253
1. Dynamik der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft 253
2. Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik 254
3. Staats- und verwaltungsrechtswissenschaftliche Schlüsselbegriffe 256
V. Bedingungen der Rezeption des Governance-Begriffs durch die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft 259
1. Rechtswissenschaft als Akteurswissenschaft 259
2. Staatliche Akteure in Netzwerken 261
3. Interessenkonflikte in Netzwerken 264
4. Demokratische Legitimation von Netzstrukturen 266
a) Demokratieprinzip 266
aa) Monistisches Demokratieverständnis 267
bb) Offenes Demokratieverständnis 270
(1) Wasserverbände Emscher und Lippe 271
(2) Arbeitsgemeinschaften 273
(3) Lissabon-Urteil 274
b) Implikationen für die demokratische Legitimation von Netzstrukturen 280
VI. Zusammenfassung 285
D. Mehrwert der Governance-Perspektive 288
I. Rolle des Gesetzes in der Governance-Perspektive 289
1. Rekurs auf die Steuerungstheorie: Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument 289
2. Rolle der Rechtswissenschaft für die Analyse von Governance-Strukturen 290
II. Begriff der Regelungsstruktur 292
1. Wirkungsweise und Funktionslogik von Regelungsstrukturen 294
a) Struktursteuerung 294
b) Institutionen 296
2. Recht in und als Regelungsstruktur 297
a) Strukturierungsfunktion 297
b) Bereitstellungs- und Gestaltungsfunktion 298
c) Entscheidungs- und wirkungsorientierte Rechtswissenschaft 300
3. Grenzen der Übertragung des Governance-Konzepts 303
III. Regulatory choice-Konzept 305
1. Voraussetzungen 306
2. Regulatory governance 308
3. Organisational choice 309
4. Hierarchie als Governance-Struktur: governance by government 310
a) Hierarchie 311
b) Schatten der Hierarchie 312
IV. Zusammenfassung 314
5. Teil: Regelungsstrukturen 319
A. Soziale Stadt 319
I. Inhalt und Regelungszwecke 320
1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs 321
2. Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt 324
a) Ortsteile oder andere Gebiete des Gemeindegebiets 324
b) Soziale Missstände 325
c) Besonderer Entwicklungsbedarf 326
d) Gebietskulissen 327
aa) Innenstädte und innenstadtnahe Gebiete 328
bb) Verdichtete Wohn- und Mischgebiete 328
II. Voraussetzungen für Maßnahmen der Sozialen Stadt 329
1. Öffentliches Interesse an der einheitlichen und zügigen Durchführung 329
2. Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung 330
3. Integriertes Entwicklungskonzept 331
a) Funktion des Entwicklungskonzeptes 331
b) Notwendigkeit eines integrierten Entwicklungskonzeptes 333
c) Intensive Bürgerbeteiligung als verpflichtende Ausprägung des bottom up-Ansatzes 337
aa) Bedeutung der Einbindung der Bürger 338
bb) Art und Weise der Beteiligung 340
cc) Probleme der Bürgerbeteiligung 341
d) Inhalt des Entwicklungskonzeptes 342
4. Schulen als Schlüsselinstitutionen für die Bekämpfung von Segregation 344
a) Probleme des Schulwesens in benachteiligten Stadtteilen 344
b) Schulsegregation als Herausforderung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag 346
c) Nachhaltige Ansätze zur Bekämpfung von Schulsegregation 348
d) Voraussetzungen für erfolgreiche Schulen als Schlüsselinstitutionen 352
aa) Selbstständigkeit der Schulen 352
bb) Öffnung der Schulen 355
e) Fazit: Notwendigkeit der Öffnung der Schulen zur (Sozialen) Stadt 356
5. Fortschreibung des Entwicklungskonzeptes 358
6. Stärkung der lokalen Wirtschaft 359
7. Durchführung der Maßnahmen der Sozialen Stadt 363
8. Einrichtung einer Koordinierungsstelle als Schlüsselelement der Sozialen Stadt 364
a) Notwendigkeit eines Quartiermanagements 364
b) Aufgabenprofil des Quartiermanagements 365
c) Modell des Quartiermanagements 367
9. Finanzierung der Maßnahmen 371
a) Europäische Finanzierungsmittel 371
aa) Förderung durch den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) 372
bb) Förderung durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) 372
b) Nationale Finanzierung 374
c) Mainstreaming 376
10. Städtebauliche Verträge 377
III. Zusammenfassung 379
B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung 384
I. Notwendigkeit einer reflektierten Übertragung des Konzeptes auf die Stadtentwicklung 384
1. Besonderheiten der Innenstadtentwicklung 384
2. Unterschiede zur US-amerikanischen Staats- und Verwaltungskultur 386
II. Inhalt und Regelungszwecke 387
1. Sicherstellung der Gesetzgebungskompetenz 388
2. Konturen für private Initiativen zur Stadtentwicklung 389
3. Verhältnis zu anderen städtebaulichen Instrumenten 390
4. Regelungszwecke 392
III. Einrichtung eines HIDs oder NIDs 393
1. Ziele 393
a) Kritik und Änderungsbedarf 393
b) Gebietskulisse 394
2. Einrichtung eines HID- oder NID-Gebietes 396
3. Aufgaben und Maßnahmen 397
a) Aufgabenspektrum 397
b) Konkretisierung der Aufgaben 398
c) Grenzen des Aufgabenspektrums 399
aa) Aufgabenfeld Sicherheit 399
bb) Aufgabenfeld Straßenreinigung 401
d) Maßnahmen- und Finanzierungskonzept 403
e) Umsetzung des Konzeptes 405
f) Einrichtung eines Standort- und Lenkungsausschusses 406
g) Problematik der Bürgeraktivierung 408
4. Abgabenerhebung und Mittelverwendung 409
5. Überwachung und Aufsicht 410
IV. Regelungsstrukturen der Privaten Initiativen zur Stadtentwicklung 411
1. Rechtliche Stellung des Aufgabenträgers 412
a) Aufgabenträgermodell 412
b) Qualifikation der rechtlichen Stellung des Aufgabenträgers 413
aa) Tätigkeit als Verwaltungshelfer 414
bb) Tätigkeit als Beliehener 415
2. Vereinbarkeit des Aufgabenträgers mit dem Demokratieprinzip 416
a) Legitimationsbedürftigkeit der Tätigkeit 416
aa) Qualifikation der Tätigkeit 416
bb) Erforderliches Legitimationsniveau 417
b) Hinreichende demokratische Legitimation des Aufgabenträgers 418
aa) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation 418
bb) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation 419
(1) Unterstützendes Quorum 419
(2) Beteiligung an der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes 422
(3) Kontrollbefugnisse 423
3. Rechtliche Zulässigkeit der Zwangsabgabe 425
a) Finanzierung einer öffentlichen oder privaten Aufgabe 425
b) Qualifizierung der Zwangsabgabe 426
aa) Zwangsabgabe als Steuer 426
bb) Zwangsabgabe als nichtsteuerliche Abgabe 427
cc) Zwangsabgabe als Gebühr 428
dd) Zwangsabgabe als Beitrag 429
ee) Zwangsabgabe als Sonderabgabe 432
(1) Besonderer Sachzweck der Erhebung 433
(2) Homogene Gruppe 434
(3) Besondere Sach- und Finanzierungsverantwortung der Gruppe 435
(4) Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens 436
(5) Periodische Legitimation 437
c) Grundrechtliche Bewertung der Zwangsabgabe 437
aa) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG 437
bb) Art. 2 Abs. 1 GG 439
cc) Art. 9 Abs. 1 GG 440
4. Vergaberecht 441
a) Anwendbarkeit des Vergaberechts 442
b) Ausschreibungspflicht der ersten Stufe 442
aa) Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vergaberechts 443
(1) Öffentlicher Auftraggeber 443
(2) Unternehmen als Aufgabenträger 443
(3) Vorliegen eines entgeltlichen Vertrages 444
(a) Qualifikation des Vertrages 444
(b) Entgeltlichkeit des Vertrages 445
bb) Ausnahme von der Eröffnung des Anwendungsbereichs des Vergaberechts 446
(1) Faktische Alternativlosigkeit bei Auswahl des Aufgabenträgers 446
(2) Vorliegen eines vergaberechtsfreien Inhouse-Geschäfts 447
(a) Voraussetzungen eines Inhouse-Geschäfts 447
(b) Übertragbarkeit auf die vorliegende Konstellation 447
(3) Fehlende Beschaffungsrelevanz 448
c) Auftragsvergabe durch den privaten Aufgabenträger an Dritte 450
aa) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 2 GWB 450
bb) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 5 GWB 452
V. Zusammenfassung 452
C. Stadtumbau 457
I. Schrumpfende Städte 457
II. Inhalt und Regelungszwecke 458
1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs 458
2. Auswahlermessen 459
III. Regelungsstrukturen 460
1. Gebietskulisse 460
2. Städtebauliche Funktionsverluste 460
3. Öffentliches Interesse 461
4. Städtebauliches Entwicklungskonzept 465
a) Anforderungen 466
b) Betroffenenbeteiligung 467
5. Stadtumbauvertrag 470
6. Stadtumbausatzung 474
7. Aneignungswettbewerb 475
8. Finanzielle Förderung 477
IV. Stadtumbaumaßnahmen und Eigentumsgarantie 477
1. Eigentumsgarantie 478
2. Herausforderung für den Gemeinwohlbezug 478
V. Zusammenfassung 480
6. Teil: Fazit und Ausblick 484
A. Herausforderungen der Stadtentwicklung 484
B. Leitbild der Nachhaltigkeit 486
C. Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft 492
D. Regelungsstrukturen 497
I. Soziale Stadt 497
II. Improvement Districts 498
III. Stadtumbau 500
E. Ausblick 503
Literaturverzeichnis 505
Sachwortverzeichnis 546