Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

Verena Bärenbrinker

doi:10.3790/978-3-428-53551-4

Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

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Bärenbrinker, V. (2012). Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53551-4

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Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

Bärenbrinker, Verena

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1200

(2012)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53551-4
978-3-428-13551-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53551-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 554
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Verena Bärenbrinker, geboren 1983, studierte Rechtswissenschaft mit wirtschaftswissenschaftlicher Zusatzausbildung an der Universität Bayreuth. 2010 promovierte sie an der Universität Bayreuth. Im Jahr 2011 erwarb sie den Titel eines Master of Laws (LL.M) an der University of Glasgow. Seit Mai 2011 absolviert sie den juristischen Vorbereitungsdienst in Potsdam.

Abstract

Segregation und Exklusion als Folgen einer ungleichzeitigen Stadtentwicklung werfen die neue soziale Frage auf, mit der die Notwendigkeit der Einführung neuer rechtlicher Instrumente zur Sicherung der Steuerungsfähigkeit von Urbanisierungsprozessen einhergeht. Verena Bärenbrinker führt die in der juristischen und politischen Diskussion überaus prominenten, durchaus aber auch umstrittenen Begriffe »Nachhaltigkeit« und »Governance« im Rahmen einer Analyse der als Reaktion auf urbane Fragmentierungstendenzen eingeführten städtebaulichen Instrumente des Stadtumbaus, der Sozialen Stadt und der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung zusammen. Sie zeichnet die Entwicklung des Leitbildes der Nachhaltigkeit im internationalen, europäischen, nationalen und lokalen Mehrebenensystem nach, bevor sie in einem nächsten Schritt das Governance-Konzept ausdifferenziert. Hierbei liegt ein Schwerpunkt auf der Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungslehre. Die Ansätze der nachhaltigen Entwicklung und der Urban Governance werden anhand einer Analyse der jeweils spezifischen Regelungsstrukturen der städtebaulichen Instrumente der §§ 171a ff. BauGB in einer praxisbezogenen Darstellung zusammengeführt. Verena Bärenbrinker zeigt auf, inwiefern und inwieweit eine nachhaltige Stadtentwicklung durch die Implementierung von Urban Governance-Strukturen gewährleistet werden kann und entwirft zugleich ein Leitbild einer gestaltungswilligen und gestaltungsfähigen Gesellschaft.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	19
1. Teil: Einleitung	25
A. Gegenstand der Untersuchung	25
B. Segregation und neue soziale Frage	27
C. Leitbild der nachhaltigen Entwicklung	27
D. Governance in der Stadtentwicklung	29
E. Gang der Untersuchung	29
2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung	31
A. Tendenzen in der Stadtentwicklung	31
I. Städtewachstum	32
II. Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung	34
1. Schrumpfende Städte	35
2. Wachsende Städte	40
3. Jahrhundert der Städte	42
III. Zusammenfassung	43
B. Segregation: Die neue soziale Frage	45
I. Stadt als Funktions- und Sozialraum	45
II. Segregation	46
III. Arten von Segregation	49
IV. Entstehung von Segregation	51
1. Wohnungsmarkt	51
a) Angebotsseite des Wohnungsmarktes	52
b) Nachfrageseite des Wohnungsmarktes	52
aa) Ressourcen	53
bb) Präferenzen	53
2. Strukturwandel in der Bundesrepublik	55
3. Erschöpfung des Wohlfahrtsstaates	57
V. Effekte der Segregation	58
1. Quartiere der Armut und Ausgrenzung	59
2. Perspektivlosigkeit	62
3. Stigmatisierung des Gebietes	63
VI. Schulsegregation	64
1. Herausforderungen der Schulen	64
2. Folgen der Schulsegregation	66
3. Bedeutung von Schulen in stigmatisierten Gebieten	68
VII. Zusammenfassung	69
C. Fragen der urbanen Regierbarkeit	72
3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit	73
A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus	73
I. Definition "Leitbild"	73
II. Notwendigkeit von Leitbildern	74
III. Bedeutung von Leitbildern für die Verwaltungsrechtswissenschaft	78
IV. Zusammenfassung	80
B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945	81
I. Charta von Athen	82
II. Leitbild der gegliederten und aufgelockerten Stadt	83
III. Urbanität durch Dichte	84
IV. Kompakte Stadt der kurzen Wege	85
V. Nachhaltige (europäische) Stadt	86
VI. Zusammenfassung	86
C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung	87
I. Verankerung des Konzeptes auf völkerrechtlicher Ebene	88
1. Brundtland-Bericht 1987	88
2. Rio de Janeiro 1992	90
a) Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung	92
b) Agenda 21	94
3. Istanbul 1996 (Habitat II)	97
a) Istanbul-Erklärung	98
b) Habitat Agenda	99
4. Rechtsnatur der Rio-Deklaration und der Habitat Agenda	101
a) Völkerrechtlicher Vertrag	101
aa) Rio-Deklaration	101
bb) Habitat Agenda	102
b) Akte der Vereinten Nationen	103
c) Völkergewohnheitsrecht	104
d) Soft law	105
5. Begriff der Nachhaltigkeit	108
a) Integrativer Nachhaltigkeitsbegriff	109
b) Enger Nachhaltigkeitsbegriff	112
c) Verhältnis des weiten und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs	113
d) Normativität des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung	117
6. Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 2002	123
7. Vancouver 2006	124
II. Verankerung des Konzeptes auf europäischer Ebene	125
1. Grundlagen und spatial turn: Neue Herausforderungen für die europäische Raumentwicklung	125
2. Recht der Europäischen Union	127
a) Primärrecht	127
b) Sekundärrecht	131
c) Kompetenzen der Europäischen Union auf dem Gebiet des Raumordnungs-, Bau- und Planungsrechts	131
d) Koordination von Fachpolitiken	134
e) Strukturpolitik	137
aa) URBAN	140
bb) URBACT	142
cc) Europäische Strukturpolitik in der Förderperiode 2007-2013	144
3. Selbstkoordination der Mitgliedstaaten für eine nachhaltige Stadtentwicklung	148
a) Entwicklung der europäischen Stadtpolitik "von Potsdam über Lille nach Leipzig"	149
aa) Europäisches Raumentwicklungskonzept	149
bb) Lille Priorities	152
cc) Rotterdam Urban Acquis	153
dd) Bristol Accord	154
b) Leipzig Charta und TAEU	156
aa) Leipzig Charta	158
(1) Leitbild der Nachhaltigkeit	161
(2) Notwendigkeit integrierter Handlungskonzepte	161
(3) Besondere Aufmerksamkeit für benachteiligte Stadtquartiere	164
bb) TAEU	167
(1) Anknüpfung an das EUREK	168
(2) Weiterentwicklungen in der TAEU	170
III. Verankerung des Konzeptes auf nationaler Ebene	174
1. Nachhaltigkeitsprinzip im deutschen Verfassungsrecht	174
2. Bauleitplanung und nachhaltige Stadtentwicklung	176
3. Urban Governance und nachhaltige Stadtentwicklung	181
a) Soziale Stadt	182
aa) Entstehungsgeschichte der Sozialen Stadt	183
(1) Erste Anstöße auf dem Weg zur Sozialen Stadt	183
(2) Vorläuferprogramme in Städten und Ländern	183
(3) Bund-Länder-Programm "Die Soziale Stadt"	185
bb) Stadtentwicklungspolitische Neuerungen des Programms Soziale Stadt	186
cc) Regelungsstruktur der Sozialen Stadt	188
(1) Soziale Stadt als Ausdruck von Urban Governance	188
(2) Soziale Stadt als Ausdruck des Leitbilds einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung	191
dd) Vergleichbare Handlungsansätze in anderen europäischen Ländern	194
b) Private Initiativen zur Stadtentwicklung	198
aa) § 171f BauGB als Grundlage für die Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung	199
bb) Übertragbarkeit des BID-Konzeptes	203
cc) Regelungsstruktur des § 171f BauGB	205
(1) § 171f BauGB als Ausdruck einer kooperativen Planungsphilosophie	205
(2) Improvement Districts als Form von Public Private Partnership	206
(3) Improvement Districts als Form von Urban Governance	207
c) Stadtumbau	209
aa) Schrumpfende Städte	209
bb) Regelungszweck der §§ 171a bis 171d BauGB	210
cc) Regelungsstruktur	211
dd) Erfolgsaussichten städtebaulicher Umbaumaßnahmen	213
IV. Zusammenfassung	215
4. Teil: Governance als Instrument zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen	222
A. Genese des Governance-Begriffs	222
I. Karriere eines Begriffs	222
II. Governance in den Wirtschaftswissenschaften	223
III. Governance in der Politikwissenschaft	225
IV. Terminologie der Weltbank: Good Governance	227
1. Konzept der Good Governance	228
2. Good Governance in der Europäischen Union	228
V. Governance-Begriff als interdisziplinärer Brückenbegriff	230
VI. Zusammenfassung	232
B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance	233
I. Planung	233
II. Steuerungstheorie	235
III. Perspektivenwechsel	237
1. Gestaltwandel von Staat und Recht	238
2. Aufgabenwandel des Staates	242
IV. Zusammenfassung	243
C. Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft	245
I. Weiter Governance-Begriff	245
II. Enger Governance-Begriff	248
III. Anschlussfähigkeit des engen Governance-Begriffs an die Staats- und Verwaltungslehre	251
IV. Verwaltungsrechtsdogmatik	253
1. Dynamik der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft	253
2. Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik	254
3. Staats- und verwaltungsrechtswissenschaftliche Schlüsselbegriffe	256
V. Bedingungen der Rezeption des Governance-Begriffs durch die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft	259
1. Rechtswissenschaft als Akteurswissenschaft	259
2. Staatliche Akteure in Netzwerken	261
3. Interessenkonflikte in Netzwerken	264
4. Demokratische Legitimation von Netzstrukturen	266
a) Demokratieprinzip	266
aa) Monistisches Demokratieverständnis	267
bb) Offenes Demokratieverständnis	270
(1) Wasserverbände Emscher und Lippe	271
(2) Arbeitsgemeinschaften	273
(3) Lissabon-Urteil	274
b) Implikationen für die demokratische Legitimation von Netzstrukturen	280
VI. Zusammenfassung	285
D. Mehrwert der Governance-Perspektive	288
I. Rolle des Gesetzes in der Governance-Perspektive	289
1. Rekurs auf die Steuerungstheorie: Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument	289
2. Rolle der Rechtswissenschaft für die Analyse von Governance-Strukturen	290
II. Begriff der Regelungsstruktur	292
1. Wirkungsweise und Funktionslogik von Regelungsstrukturen	294
a) Struktursteuerung	294
b) Institutionen	296
2. Recht in und als Regelungsstruktur	297
a) Strukturierungsfunktion	297
b) Bereitstellungs- und Gestaltungsfunktion	298
c) Entscheidungs- und wirkungsorientierte Rechtswissenschaft	300
3. Grenzen der Übertragung des Governance-Konzepts	303
III. Regulatory choice-Konzept	305
1. Voraussetzungen	306
2. Regulatory governance	308
3. Organisational choice	309
4. Hierarchie als Governance-Struktur: governance by government	310
a) Hierarchie	311
b) Schatten der Hierarchie	312
IV. Zusammenfassung	314
5. Teil: Regelungsstrukturen	319
A. Soziale Stadt	319
I. Inhalt und Regelungszwecke	320
1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs	321
2. Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt	324
a) Ortsteile oder andere Gebiete des Gemeindegebiets	324
b) Soziale Missstände	325
c) Besonderer Entwicklungsbedarf	326
d) Gebietskulissen	327
aa) Innenstädte und innenstadtnahe Gebiete	328
bb) Verdichtete Wohn- und Mischgebiete	328
II. Voraussetzungen für Maßnahmen der Sozialen Stadt	329
1. Öffentliches Interesse an der einheitlichen und zügigen Durchführung	329
2. Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung	330
3. Integriertes Entwicklungskonzept	331
a) Funktion des Entwicklungskonzeptes	331
b) Notwendigkeit eines integrierten Entwicklungskonzeptes	333
c) Intensive Bürgerbeteiligung als verpflichtende Ausprägung des bottom up-Ansatzes	337
aa) Bedeutung der Einbindung der Bürger	338
bb) Art und Weise der Beteiligung	340
cc) Probleme der Bürgerbeteiligung	341
d) Inhalt des Entwicklungskonzeptes	342
4. Schulen als Schlüsselinstitutionen für die Bekämpfung von Segregation	344
a) Probleme des Schulwesens in benachteiligten Stadtteilen	344
b) Schulsegregation als Herausforderung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag	346
c) Nachhaltige Ansätze zur Bekämpfung von Schulsegregation	348
d) Voraussetzungen für erfolgreiche Schulen als Schlüsselinstitutionen	352
aa) Selbstständigkeit der Schulen	352
bb) Öffnung der Schulen	355
e) Fazit: Notwendigkeit der Öffnung der Schulen zur (Sozialen) Stadt	356
5. Fortschreibung des Entwicklungskonzeptes	358
6. Stärkung der lokalen Wirtschaft	359
7. Durchführung der Maßnahmen der Sozialen Stadt	363
8. Einrichtung einer Koordinierungsstelle als Schlüsselelement der Sozialen Stadt	364
a) Notwendigkeit eines Quartiermanagements	364
b) Aufgabenprofil des Quartiermanagements	365
c) Modell des Quartiermanagements	367
9. Finanzierung der Maßnahmen	371
a) Europäische Finanzierungsmittel	371
aa) Förderung durch den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE)	372
bb) Förderung durch den Europäischen Sozialfonds (ESF)	372
b) Nationale Finanzierung	374
c) Mainstreaming	376
10. Städtebauliche Verträge	377
III. Zusammenfassung	379
B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung	384
I. Notwendigkeit einer reflektierten Übertragung des Konzeptes auf die Stadtentwicklung	384
1. Besonderheiten der Innenstadtentwicklung	384
2. Unterschiede zur US-amerikanischen Staats- und Verwaltungskultur	386
II. Inhalt und Regelungszwecke	387
1. Sicherstellung der Gesetzgebungskompetenz	388
2. Konturen für private Initiativen zur Stadtentwicklung	389
3. Verhältnis zu anderen städtebaulichen Instrumenten	390
4. Regelungszwecke	392
III. Einrichtung eines HIDs oder NIDs	393
1. Ziele	393
a) Kritik und Änderungsbedarf	393
b) Gebietskulisse	394
2. Einrichtung eines HID- oder NID-Gebietes	396
3. Aufgaben und Maßnahmen	397
a) Aufgabenspektrum	397
b) Konkretisierung der Aufgaben	398
c) Grenzen des Aufgabenspektrums	399
aa) Aufgabenfeld Sicherheit	399
bb) Aufgabenfeld Straßenreinigung	401
d) Maßnahmen- und Finanzierungskonzept	403
e) Umsetzung des Konzeptes	405
f) Einrichtung eines Standort- und Lenkungsausschusses	406
g) Problematik der Bürgeraktivierung	408
4. Abgabenerhebung und Mittelverwendung	409
5. Überwachung und Aufsicht	410
IV. Regelungsstrukturen der Privaten Initiativen zur Stadtentwicklung	411
1. Rechtliche Stellung des Aufgabenträgers	412
a) Aufgabenträgermodell	412
b) Qualifikation der rechtlichen Stellung des Aufgabenträgers	413
aa) Tätigkeit als Verwaltungshelfer	414
bb) Tätigkeit als Beliehener	415
2. Vereinbarkeit des Aufgabenträgers mit dem Demokratieprinzip	416
a) Legitimationsbedürftigkeit der Tätigkeit	416
aa) Qualifikation der Tätigkeit	416
bb) Erforderliches Legitimationsniveau	417
b) Hinreichende demokratische Legitimation des Aufgabenträgers	418
aa) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation	418
bb) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation	419
(1) Unterstützendes Quorum	419
(2) Beteiligung an der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes	422
(3) Kontrollbefugnisse	423
3. Rechtliche Zulässigkeit der Zwangsabgabe	425
a) Finanzierung einer öffentlichen oder privaten Aufgabe	425
b) Qualifizierung der Zwangsabgabe	426
aa) Zwangsabgabe als Steuer	426
bb) Zwangsabgabe als nichtsteuerliche Abgabe	427
cc) Zwangsabgabe als Gebühr	428
dd) Zwangsabgabe als Beitrag	429
ee) Zwangsabgabe als Sonderabgabe	432
(1) Besonderer Sachzweck der Erhebung	433
(2) Homogene Gruppe	434
(3) Besondere Sach- und Finanzierungsverantwortung der Gruppe	435
(4) Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens	436
(5) Periodische Legitimation	437
c) Grundrechtliche Bewertung der Zwangsabgabe	437
aa) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG	437
bb) Art. 2 Abs. 1 GG	439
cc) Art. 9 Abs. 1 GG	440
4. Vergaberecht	441
a) Anwendbarkeit des Vergaberechts	442
b) Ausschreibungspflicht der ersten Stufe	442
aa) Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vergaberechts	443
(1) Öffentlicher Auftraggeber	443
(2) Unternehmen als Aufgabenträger	443
(3) Vorliegen eines entgeltlichen Vertrages	444
(a) Qualifikation des Vertrages	444
(b) Entgeltlichkeit des Vertrages	445
bb) Ausnahme von der Eröffnung des Anwendungsbereichs des Vergaberechts	446
(1) Faktische Alternativlosigkeit bei Auswahl des Aufgabenträgers	446
(2) Vorliegen eines vergaberechtsfreien Inhouse-Geschäfts	447
(a) Voraussetzungen eines Inhouse-Geschäfts	447
(b) Übertragbarkeit auf die vorliegende Konstellation	447
(3) Fehlende Beschaffungsrelevanz	448
c) Auftragsvergabe durch den privaten Aufgabenträger an Dritte	450
aa) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 2 GWB	450
bb) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 5 GWB	452
V. Zusammenfassung	452
C. Stadtumbau	457
I. Schrumpfende Städte	457
II. Inhalt und Regelungszwecke	458
1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs	458
2. Auswahlermessen	459
III. Regelungsstrukturen	460
1. Gebietskulisse	460
2. Städtebauliche Funktionsverluste	460
3. Öffentliches Interesse	461
4. Städtebauliches Entwicklungskonzept	465
a) Anforderungen	466
b) Betroffenenbeteiligung	467
5. Stadtumbauvertrag	470
6. Stadtumbausatzung	474
7. Aneignungswettbewerb	475
8. Finanzielle Förderung	477
IV. Stadtumbaumaßnahmen und Eigentumsgarantie	477
1. Eigentumsgarantie	478
2. Herausforderung für den Gemeinwohlbezug	478
V. Zusammenfassung	480
6. Teil: Fazit und Ausblick	484
A. Herausforderungen der Stadtentwicklung	484
B. Leitbild der Nachhaltigkeit	486
C. Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft	492
D. Regelungsstrukturen	497
I. Soziale Stadt	497
II. Improvement Districts	498
III. Stadtumbau	500
E. Ausblick	503
Literaturverzeichnis	505
Sachwortverzeichnis	546

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