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Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht

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Hopkins, R. (2012). Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8
Hopkins, Richard. Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8
Hopkins, R (2012): Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8

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Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht

Hopkins, Richard

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1205

(2012)

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About The Author

Richard Hopkins wurde 1985 in Meppen geboren. Nach dem Abitur studierte er von 2005 bis 2010 Rechtswissenschaften an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin. Vom Jahr 2007 an arbeitete er dort zunächst als studentische Hilfskraft und seit 2010 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften bei Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis. Seit November 2010 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht.

Abstract

»Keine Planausweisung kann einen Schutz vor Terrorakten gewährleisten«, so das OVG Münster im Jahr 1984 (Urt. v. 23.3.1984, 11a NE 38/81). Ganz anders das BVerwG im Jahr 2007: »Die möglichen Gefahren für die Nachbarschaft (...) durch terroristische Anschläge sind städtebaulich bedeutsame Auswirkungen« (Urt. v. 25.1.2007, 4 C 1/06). Ausgehend von diesem Gegensatz widmet sich Richard Hopkins der Frage, inwieweit das Bauplanungsrecht einen Beitrag zur Abwehr terroristischer Gefährdungen leisten kann. Er gelangt vor dem Hintergrund stadtplanerischer, soziologischer, risiko-, katastrophen- und raumordnungsrechtlicher Erwägungen zu dem Ergebnis, dass das Bauplanungsrecht den Raumbezug terroristischer Gefährdungen adäquat bewältigt und seine Instrumente eine Schnittstellenfunktion zwischen Ordnungs- und Städtebaurecht einnehmen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einführung 15
A. Bauen und Sicherheit 15
B. Ausgangspunkt: Botschaften und die Sorge vor terroristischen Anschlägen 16
C. Problemaufriss 18
D. Ziel und Gang der Darstellung 18
1. Kapitel: Risiko, Gefahr und Stadtplanung 20
A. Historische und gegenwärtige Beispiele für die bauliche Gefahrenabwehr 20
I. Von der „Urhütte“ bis zum Umbau von Paris im 19. Jahrhundert 20
II. Die Zeit der Weltkriege 23
III. Städtebauliche Vorstellungen der Nachkriegszeit 24
IV. Einrichtungen des deutschen Zivilschutzes im Kalten Krieg 25
V. Anforderungen an den US-amerikanischen Botschaftsbau 27
VI. Der Neubau des BND in Berlin 28
B. Terroristische Bedrohung und Stadtplanung 29
I. Vereinigte Staaten von Amerika 29
II. Großbritannien 31
III. Sicherheitsrechtlich geprägte Normen in der israelischen Stadtplanung 33
IV. Deutschland 34
V. Ein besonderes Beispiel städtischer Segregation: Gated communities 35
C. Schlussfolgerungen 38
2. Kapitel: Risiko, Gefahr und Terrorismus 40
A. Soziologie und Risiko 40
B. Recht und Risiko 42
I. Ausgangspunkt: Die Gefahr im polizeirechtlichen Sinn 42
II. Das Problem der Ungewissheit – Anscheinsgefahr und Gefahrenverdacht 43
III. Der Gefahrenverdacht als Brücke zum Risikobegriff 44
IV. Der Bereich des Restrisikos 46
C. Terrorismus – Risiko oder Gefahr? 46
I. Definitionsversuche 48
1. Allgemeine Bestimmungen 48
2. Juristische Bestimmungen 49
a) Strafrechtliche Sichtweise 49
b) Versicherungsrechtliche Sichtweise 50
c) Sichtweise des Rats der Europäischen Union 52
II. Zusammenhang mit dem Gefahr- und Risikobegriff 52
1. Terrorismusbedrohung als konkrete Gefahr 53
2. Terrorismusbedrohung als abstrakte Gefahr 55
3. Terrorismusbedrohung als Gefahrenverdacht 56
4. Terrorismusbedrohung als Risiko und die Abgrenzung zum Restrisiko 57
D. Eine Antwort auf Unsicherheit – Risikoprävention 59
I. Planung als ein Präventionsmittel 60
II. Das Beispiel Carbon Capture and Storage (CCS) 63
III. Risikoprävention gegen äußere Einflüsse im Atomrecht 68
1. Erfasst das AtomG kriegerische Gefahren? 68
a) Die enge Auslegung des Atomgesetzes 68
b) Die erweiternde Auslegung des Atomgesetzes 70
2. Die Entscheidung des BVerwG zu bewaffnetem Werkschutz 70
3. Kernkraftwerke und der Schutz vor terroristischen Angriffen 72
4. Stellungnahme 75
5. Auswirkungen für die Untersuchungsfrage 76
IV. Schutz der Nachbarschaft vor Störfallanlagen – die Seveso-Richtlinien 76
1. Überblick Seveso-II-Richtlinie und ihre Umsetzung in Deutschland 77
2. Die speziellen planungsrechtlichen Auswirkungen der Richtlinie 77
a) § 50 Satz 1 BImSchG – Das Trennungsgebot 78
b) Das Zusammenspiel zwischen Störfallschutz und Bauplanungsrecht 79
aa) Abwägungsgebot 79
bb) Störfallschutz und unbeplanter Innenbereich 81
cc) Umgang mit Gemengelagen 83
3. Ergebnis 84
E. Das Katastrophenrecht als Anknüpfungspunkt 85
I. Aspekte und Bewertung der aktuellen Diskussion 86
II. Schutzraumbau als Verbindungslinie zum Untersuchungsthema 89
III. Katastrophenvorsorge durch Planung 91
3. Kapitel: Risiko, Gefahr, Terrorismus und das öffentliche Baurecht- und Raumplanungsrecht 93
A. Das Raumordnungsrecht als Ausgangspunkt 93
I. Die Begriffe Risiko und Katastrophe im Raumordnungsrecht 93
II. Erfahrungen aus der Schweiz 94
III. Die Untersuchung von Greiving 95
IV. Risikovorsorge durch Raumplanung 97
1. Das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK 97
2. § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG – Schutz kritischer Infrastrukturen 97
3. § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG – Hochwasserschutz 101
4. § 2 Abs. 2 Nr. 7 ROG – Erfordernisse der Verteidigung und des Zivilschutzes 103
5. Das Raumordnungsverfahren 103
6. Spezielle Risikogebiete auf Ebene der Raumplanung 104
V. Bewertung 105
B. Bauplanungsrecht und Terrorabwehr 106
I. Das Bauordnungsrecht als klassisches Gebiet baurechtlicher Gefahrenabwehr 106
II. Das Baupolizeirecht in Preußen und den anderen deutschen Staaten 107
III. Die Abwehr terroristischer Bedrohungslagen durch Bauplanungsrecht aus kompetenzrechtlicher Sicht 109
1. Das Gutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1954 110
2. Auslegung des Begriffs „Bodenrecht“ durch die Literatur 112
3. Bewertung 113
IV. Die Berücksichtigung von terroristischen Bedrohungslagen in der Bauleitplanung 114
1. Der Brückenmechanismus des § 1 Abs. 4 BauGB 114
a) Inhalt der Anpassungspflicht 114
b) Voraussetzungen der Anpassungspflicht 114
c) Auslösen von Erstplanungs- und Änderungspflichten 115
2. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB – Die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung 115
a) Grundsätze zur Auslegung der Planungsleitlinien in § 1 Abs. 6 BauGB 116
b) Wortlautauslegung 117
c) Historische Auslegung 118
d) Systematik 118
e) Teleologische Auslegung 119
aa) Ausgangspunkt: Amtshaftung wegen fehlerhafter Bebauungspläne 119
bb) Ausweitungen der Altlastenrechtsprechung 121
3. § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB – Die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes 123
a) Das Schutzbereichgesetz 123
aa) Einordnung 125
bb) Handhabung durch die Rechtsprechung 126
b) Das Landbeschaffungsgesetz 129
aa) Systematik 129
bb) Handhabung durch die Rechtsprechung 131
4. Die Beteiligung der Gemeinde an Vorhaben von überregionaler Bedeutung 134
a) § 36 BauGB – Das gemeindliche Einvernehmen 134
b) § 38 BauGB – Fachplanung und Bauzulassungsverfahren 135
c) § 37 BauGB – Die baulichen Maßnahmen des Bundes und der Länder 136
d) Zwischenergebnis 138
5. § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB – Die Belange des Hochwasserschutzes 139
a) Mögliche Festsetzungen zum Hochwasserschutz 140
b) Hochwasserschutz, Bauleitplanung und die §§ 72–81 WHG 141
6. Das Ermittlungs- und Bewertungsgebot aus § 2 Abs. 3 BauGB verstanden als Instrument der Risikoanalyse und Informationsbeschaffung 144
7. § 1 Abs. 7 BauGB – Das Abwägungsgebot 150
a) Genereller Vorrang von Terrorschutzbelangen? 151
aa) Zwingend zu berücksichtigende Planungsleitsätze 151
bb) Terrorschutzbelange § 50 BImSchG? 152
cc) Terrorschutzbelange als Optimierungsgebot 153
dd) Vorrang für Vorhaben im Sinne von § 37 BauGB 154
ee) Zwischenfeststellung 155
b) Gebote der planerischen Konfliktbewältigung und der Rücksichtnahme 156
aa) Verbot des Konflikttransfers und die Ausschöpfung des Konfliktlösungspotentials 157
bb) Rücksichtnahmegebot 158
c) Zusammenfassung 159
8. Planungspflichten ausgelöst durch Terrorgefahr? 160
a) Planungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB 160
b) Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB 161
c) Planungspflicht aus grundrechtlichen Schutzpflichten? 162
aa) Die Begründung der grundrechtlichen Schutzpflichtdimension 162
bb) Staatliche Schutzpflichten und Terrorismus 163
cc) Alternative: Grundrechtsschutz durch Verfahren 164
d) Zwischenergebnis 165
9. Steuerungsmöglichkeiten durch den Flächennutzungsplan 166
a) § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB – Bauflächen und Baugebiete 166
b) § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB – Verkehrsflächen 167
c) § 5 Abs. 2 Nr. 4 BauGB – Versorgungsanlagen 168
d) §§ 5 Abs. 2b, 35 Abs. 3 S. 3 BauGB – Wirkungen eines sachlichen Teilflächennutzungsplans 168
10. Steuerungsmöglichkeiten durch den Bebauungsplan 170
a) § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB – Art und Maß der baulichen Nutzung 171
aa) Art der baulichen Nutzung 171
bb) Maß der baulichen Nutzung 175
b) § 9 Abs. 1 Nr. 2, 2a und 3 BauGB – Bauweise, Stellung, Abstände und Mindestgrößen 175
c) § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB – Wohnungsanzahl 177
d) § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB – Besonderer Nutzungszweck 177
e) § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB – Freizuhaltende Flächen 177
f) § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB – Verkehrsflächen 178
g) § 9 Abs. 1 Nr. 12 und 13 BauGB – Versorgungsanlagen und -leitungen 179
h) § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB – Schutzflächen 181
i) § 9 Abs. 2 BauGB – Befristung und Bedingung 182
j) § 9 Abs. 4 BauGB – Landesrechtliche Regelungen 183
k) § 9 Abs. 5 BauGB – Kennzeichnungen 184
l) Steuerungsmöglichkeiten durch konsensuale Bauleitplanung 184
aa) Der städtebauliche Vertrag nach § 11 BauGB 185
(1) § 11 Abs. 1 Nr. 1 BauGB – Städtebauliche Maßnahmen 186
(2) § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB – Förderung und Sicherung der Bauleitplanung 187
(3) § 11 Abs. 1 Nr. 3 BauGB – Übernahme von Folgekosten 188
bb) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 BauGB 189
cc) Allgemeine Rechtmäßigkeitsanforderungen 190
dd) Eignung vertraglicher Regelungen zum Terrorschutz 190
11. Zwischenergebnis 191
V. Die Berücksichtigung von terroristischen Bedrohungslagen in der bauplanungsrechtlichen Vorhabenzulassung 191
1. Steuerung von anschlagsgefährdeten Nutzungen im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB 192
a) Zulassung nach § 34 Abs. 2 BauGB 193
aa) Allgemeine Zulässigkeit von Botschaften und Konsulaten 193
bb) Allgemeine Zulässigkeit von Anlagen für kirchliche Zwecke 195
cc) Allgemeine Zulässigkeit von Infrastrukturnutzungen und Störfallanlagen 195
b) Zulassung nach § 34 Abs. 1 BauGB 196
c) § 34 Abs. 1 S. 2 BauGB als besondere Schutzausprägung 197
2. Die Bedeutung von Ausnahmen und Befreiungen nach § 31 BauGB 198
3. Zusammenfassung 199
4. Schutz- und Abwehrpositionen Dritter 199
a) Der Gebietserhaltungsanspruch 200
aa) Anfänge der Rechtsprechung 200
bb) Konkrete Herleitung 201
cc) Bedeutung des Gebieterhaltungsanspruchs für anschlagsgefährdete Nutzungen 203
b) Die Gebietsverträglichkeit als Brücke zum Gebietsprägungserhaltungsanspruch 204
aa) Herleitung 204
bb) Folgerungen für anschlagsgefährdete Nutzungen 205
c) Das Gebot der Rücksichtnahme 206
aa) Herleitung und Inhalt 206
bb) Das Gebot der Rücksichtnahme und die Zurechnung terroristischer Bedrohungslagen 209
5. Der dynamische Nachbarschutz durch Risikomonitoring 212
VI. Steuerung durch plansichernde und planverwirklichende Maßnahmen 214
1. Die Veränderungssperre nach § 14 BauGB 215
2. Die Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB 216
3. Die Ausübung von gemeindlichen Vorkaufsrechten 217
VII. Maßnahmen der Bodenordnung 217
VIII. Die Enteignung 219
IX. Das Baugebot 220
C. Steuerungsmöglichkeiten durch Bauordnungsrecht 220
I. Die bauaufsichtliche Umsetzung der Ergebnisse des Risikomonitorings 221
1. Die Möglichkeiten des schlicht-hoheitlichen Handelns 221
2. Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung 222
3. Die Aufhebung der Baugenehmigung 226
4. Die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse 228
5. Die bauordnungsrechtliche Gefahrengeneralklausel 228
6. Ergebnis 229
II. Die Darstellungspflicht nach § 68 Abs. 3 MBO 229
III. Die Sicherheitsanforderungen des materiellen Bauordnungsrechts 230
1. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel, § 3 Abs. 1 MBO 230
2. Die Bebauung der Grundstücke 230
3. Die allgemeinen Anforderungen an die Bauausführung 231
a) Die Standsicherheit 231
b) Der Schutz gegen schädliche Einflüsse 232
c) Die Anforderungen des Brandschutzes 232
4. Die besonderen Anforderungen an die Bauausführung 233
IV. Zusammenfassung 233
4. Kapitel: Abschließende Betrachtungen 234
A. Gesetzgeberischer Bedarf? 234
B. Das Bauplanungsrecht als umfassendes Risikomanagementsystem 234
C. Thesenartige Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 235
Literaturverzeichnis 238
Sachwortverzeichnis 252