Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht

Richard Hopkins

doi:10.3790/978-3-428-53748-8

Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht

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Hopkins, R. (2012). Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8

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Abwehr terroristischer Gefahren und Risiken durch Bauplanungsrecht

Hopkins, Richard

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1205

(2012)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53748-8
978-3-428-13748-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53748-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 255
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Richard Hopkins wurde 1985 in Meppen geboren. Nach dem Abitur studierte er von 2005 bis 2010 Rechtswissenschaften an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin. Vom Jahr 2007 an arbeitete er dort zunächst als studentische Hilfskraft und seit 2010 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Verwaltungswissenschaften bei Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis. Seit November 2010 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht.

Abstract

»Keine Planausweisung kann einen Schutz vor Terrorakten gewährleisten«, so das OVG Münster im Jahr 1984 (Urt. v. 23.3.1984, 11a NE 38/81). Ganz anders das BVerwG im Jahr 2007: »Die möglichen Gefahren für die Nachbarschaft (...) durch terroristische Anschläge sind städtebaulich bedeutsame Auswirkungen« (Urt. v. 25.1.2007, 4 C 1/06). Ausgehend von diesem Gegensatz widmet sich Richard Hopkins der Frage, inwieweit das Bauplanungsrecht einen Beitrag zur Abwehr terroristischer Gefährdungen leisten kann. Er gelangt vor dem Hintergrund stadtplanerischer, soziologischer, risiko-, katastrophen- und raumordnungsrechtlicher Erwägungen zu dem Ergebnis, dass das Bauplanungsrecht den Raumbezug terroristischer Gefährdungen adäquat bewältigt und seine Instrumente eine Schnittstellenfunktion zwischen Ordnungs- und Städtebaurecht einnehmen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einführung	15
A. Bauen und Sicherheit	15
B. Ausgangspunkt: Botschaften und die Sorge vor terroristischen Anschlägen	16
C. Problemaufriss	18
D. Ziel und Gang der Darstellung	18
1. Kapitel: Risiko, Gefahr und Stadtplanung	20
A. Historische und gegenwärtige Beispiele für die bauliche Gefahrenabwehr	20
I. Von der „Urhütte“ bis zum Umbau von Paris im 19. Jahrhundert	20
II. Die Zeit der Weltkriege	23
III. Städtebauliche Vorstellungen der Nachkriegszeit	24
IV. Einrichtungen des deutschen Zivilschutzes im Kalten Krieg	25
V. Anforderungen an den US-amerikanischen Botschaftsbau	27
VI. Der Neubau des BND in Berlin	28
B. Terroristische Bedrohung und Stadtplanung	29
I. Vereinigte Staaten von Amerika	29
II. Großbritannien	31
III. Sicherheitsrechtlich geprägte Normen in der israelischen Stadtplanung	33
IV. Deutschland	34
V. Ein besonderes Beispiel städtischer Segregation: Gated communities	35
C. Schlussfolgerungen	38
2. Kapitel: Risiko, Gefahr und Terrorismus	40
A. Soziologie und Risiko	40
B. Recht und Risiko	42
I. Ausgangspunkt: Die Gefahr im polizeirechtlichen Sinn	42
II. Das Problem der Ungewissheit – Anscheinsgefahr und Gefahrenverdacht	43
III. Der Gefahrenverdacht als Brücke zum Risikobegriff	44
IV. Der Bereich des Restrisikos	46
C. Terrorismus – Risiko oder Gefahr?	46
I. Definitionsversuche	48
1. Allgemeine Bestimmungen	48
2. Juristische Bestimmungen	49
a) Strafrechtliche Sichtweise	49
b) Versicherungsrechtliche Sichtweise	50
c) Sichtweise des Rats der Europäischen Union	52
II. Zusammenhang mit dem Gefahr- und Risikobegriff	52
1. Terrorismusbedrohung als konkrete Gefahr	53
2. Terrorismusbedrohung als abstrakte Gefahr	55
3. Terrorismusbedrohung als Gefahrenverdacht	56
4. Terrorismusbedrohung als Risiko und die Abgrenzung zum Restrisiko	57
D. Eine Antwort auf Unsicherheit – Risikoprävention	59
I. Planung als ein Präventionsmittel	60
II. Das Beispiel Carbon Capture and Storage (CCS)	63
III. Risikoprävention gegen äußere Einflüsse im Atomrecht	68
1. Erfasst das AtomG kriegerische Gefahren?	68
a) Die enge Auslegung des Atomgesetzes	68
b) Die erweiternde Auslegung des Atomgesetzes	70
2. Die Entscheidung des BVerwG zu bewaffnetem Werkschutz	70
3. Kernkraftwerke und der Schutz vor terroristischen Angriffen	72
4. Stellungnahme	75
5. Auswirkungen für die Untersuchungsfrage	76
IV. Schutz der Nachbarschaft vor Störfallanlagen – die Seveso-Richtlinien	76
1. Überblick Seveso-II-Richtlinie und ihre Umsetzung in Deutschland	77
2. Die speziellen planungsrechtlichen Auswirkungen der Richtlinie	77
a) § 50 Satz 1 BImSchG – Das Trennungsgebot	78
b) Das Zusammenspiel zwischen Störfallschutz und Bauplanungsrecht	79
aa) Abwägungsgebot	79
bb) Störfallschutz und unbeplanter Innenbereich	81
cc) Umgang mit Gemengelagen	83
3. Ergebnis	84
E. Das Katastrophenrecht als Anknüpfungspunkt	85
I. Aspekte und Bewertung der aktuellen Diskussion	86
II. Schutzraumbau als Verbindungslinie zum Untersuchungsthema	89
III. Katastrophenvorsorge durch Planung	91
3. Kapitel: Risiko, Gefahr, Terrorismus und das öffentliche Baurecht- und Raumplanungsrecht	93
A. Das Raumordnungsrecht als Ausgangspunkt	93
I. Die Begriffe Risiko und Katastrophe im Raumordnungsrecht	93
II. Erfahrungen aus der Schweiz	94
III. Die Untersuchung von Greiving	95
IV. Risikovorsorge durch Raumplanung	97
1. Das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK	97
2. § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG – Schutz kritischer Infrastrukturen	97
3. § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG – Hochwasserschutz	101
4. § 2 Abs. 2 Nr. 7 ROG – Erfordernisse der Verteidigung und des Zivilschutzes	103
5. Das Raumordnungsverfahren	103
6. Spezielle Risikogebiete auf Ebene der Raumplanung	104
V. Bewertung	105
B. Bauplanungsrecht und Terrorabwehr	106
I. Das Bauordnungsrecht als klassisches Gebiet baurechtlicher Gefahrenabwehr	106
II. Das Baupolizeirecht in Preußen und den anderen deutschen Staaten	107
III. Die Abwehr terroristischer Bedrohungslagen durch Bauplanungsrecht aus kompetenzrechtlicher Sicht	109
1. Das Gutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1954	110
2. Auslegung des Begriffs „Bodenrecht“ durch die Literatur	112
3. Bewertung	113
IV. Die Berücksichtigung von terroristischen Bedrohungslagen in der Bauleitplanung	114
1. Der Brückenmechanismus des § 1 Abs. 4 BauGB	114
a) Inhalt der Anpassungspflicht	114
b) Voraussetzungen der Anpassungspflicht	114
c) Auslösen von Erstplanungs- und Änderungspflichten	115
2. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB – Die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung	115
a) Grundsätze zur Auslegung der Planungsleitlinien in § 1 Abs. 6 BauGB	116
b) Wortlautauslegung	117
c) Historische Auslegung	118
d) Systematik	118
e) Teleologische Auslegung	119
aa) Ausgangspunkt: Amtshaftung wegen fehlerhafter Bebauungspläne	119
bb) Ausweitungen der Altlastenrechtsprechung	121
3. § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB – Die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes	123
a) Das Schutzbereichgesetz	123
aa) Einordnung	125
bb) Handhabung durch die Rechtsprechung	126
b) Das Landbeschaffungsgesetz	129
aa) Systematik	129
bb) Handhabung durch die Rechtsprechung	131
4. Die Beteiligung der Gemeinde an Vorhaben von überregionaler Bedeutung	134
a) § 36 BauGB – Das gemeindliche Einvernehmen	134
b) § 38 BauGB – Fachplanung und Bauzulassungsverfahren	135
c) § 37 BauGB – Die baulichen Maßnahmen des Bundes und der Länder	136
d) Zwischenergebnis	138
5. § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB – Die Belange des Hochwasserschutzes	139
a) Mögliche Festsetzungen zum Hochwasserschutz	140
b) Hochwasserschutz, Bauleitplanung und die §§ 72–81 WHG	141
6. Das Ermittlungs- und Bewertungsgebot aus § 2 Abs. 3 BauGB verstanden als Instrument der Risikoanalyse und Informationsbeschaffung	144
7. § 1 Abs. 7 BauGB – Das Abwägungsgebot	150
a) Genereller Vorrang von Terrorschutzbelangen?	151
aa) Zwingend zu berücksichtigende Planungsleitsätze	151
bb) Terrorschutzbelange § 50 BImSchG?	152
cc) Terrorschutzbelange als Optimierungsgebot	153
dd) Vorrang für Vorhaben im Sinne von § 37 BauGB	154
ee) Zwischenfeststellung	155
b) Gebote der planerischen Konfliktbewältigung und der Rücksichtnahme	156
aa) Verbot des Konflikttransfers und die Ausschöpfung des Konfliktlösungspotentials	157
bb) Rücksichtnahmegebot	158
c) Zusammenfassung	159
8. Planungspflichten ausgelöst durch Terrorgefahr?	160
a) Planungspflicht aus § 1 Abs. 4 BauGB	160
b) Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB	161
c) Planungspflicht aus grundrechtlichen Schutzpflichten?	162
aa) Die Begründung der grundrechtlichen Schutzpflichtdimension	162
bb) Staatliche Schutzpflichten und Terrorismus	163
cc) Alternative: Grundrechtsschutz durch Verfahren	164
d) Zwischenergebnis	165
9. Steuerungsmöglichkeiten durch den Flächennutzungsplan	166
a) § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB – Bauflächen und Baugebiete	166
b) § 5 Abs. 2 Nr. 3 BauGB – Verkehrsflächen	167
c) § 5 Abs. 2 Nr. 4 BauGB – Versorgungsanlagen	168
d) §§ 5 Abs. 2b, 35 Abs. 3 S. 3 BauGB – Wirkungen eines sachlichen Teilflächennutzungsplans	168
10. Steuerungsmöglichkeiten durch den Bebauungsplan	170
a) § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB – Art und Maß der baulichen Nutzung	171
aa) Art der baulichen Nutzung	171
bb) Maß der baulichen Nutzung	175
b) § 9 Abs. 1 Nr. 2, 2a und 3 BauGB – Bauweise, Stellung, Abstände und Mindestgrößen	175
c) § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB – Wohnungsanzahl	177
d) § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB – Besonderer Nutzungszweck	177
e) § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB – Freizuhaltende Flächen	177
f) § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB – Verkehrsflächen	178
g) § 9 Abs. 1 Nr. 12 und 13 BauGB – Versorgungsanlagen und -leitungen	179
h) § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB – Schutzflächen	181
i) § 9 Abs. 2 BauGB – Befristung und Bedingung	182
j) § 9 Abs. 4 BauGB – Landesrechtliche Regelungen	183
k) § 9 Abs. 5 BauGB – Kennzeichnungen	184
l) Steuerungsmöglichkeiten durch konsensuale Bauleitplanung	184
aa) Der städtebauliche Vertrag nach § 11 BauGB	185
(1) § 11 Abs. 1 Nr. 1 BauGB – Städtebauliche Maßnahmen	186
(2) § 11 Abs. 1 Nr. 2 BauGB – Förderung und Sicherung der Bauleitplanung	187
(3) § 11 Abs. 1 Nr. 3 BauGB – Übernahme von Folgekosten	188
bb) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan nach § 12 BauGB	189
cc) Allgemeine Rechtmäßigkeitsanforderungen	190
dd) Eignung vertraglicher Regelungen zum Terrorschutz	190
11. Zwischenergebnis	191
V. Die Berücksichtigung von terroristischen Bedrohungslagen in der bauplanungsrechtlichen Vorhabenzulassung	191
1. Steuerung von anschlagsgefährdeten Nutzungen im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB	192
a) Zulassung nach § 34 Abs. 2 BauGB	193
aa) Allgemeine Zulässigkeit von Botschaften und Konsulaten	193
bb) Allgemeine Zulässigkeit von Anlagen für kirchliche Zwecke	195
cc) Allgemeine Zulässigkeit von Infrastrukturnutzungen und Störfallanlagen	195
b) Zulassung nach § 34 Abs. 1 BauGB	196
c) § 34 Abs. 1 S. 2 BauGB als besondere Schutzausprägung	197
2. Die Bedeutung von Ausnahmen und Befreiungen nach § 31 BauGB	198
3. Zusammenfassung	199
4. Schutz- und Abwehrpositionen Dritter	199
a) Der Gebietserhaltungsanspruch	200
aa) Anfänge der Rechtsprechung	200
bb) Konkrete Herleitung	201
cc) Bedeutung des Gebieterhaltungsanspruchs für anschlagsgefährdete Nutzungen	203
b) Die Gebietsverträglichkeit als Brücke zum Gebietsprägungserhaltungsanspruch	204
aa) Herleitung	204
bb) Folgerungen für anschlagsgefährdete Nutzungen	205
c) Das Gebot der Rücksichtnahme	206
aa) Herleitung und Inhalt	206
bb) Das Gebot der Rücksichtnahme und die Zurechnung terroristischer Bedrohungslagen	209
5. Der dynamische Nachbarschutz durch Risikomonitoring	212
VI. Steuerung durch plansichernde und planverwirklichende Maßnahmen	214
1. Die Veränderungssperre nach § 14 BauGB	215
2. Die Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB	216
3. Die Ausübung von gemeindlichen Vorkaufsrechten	217
VII. Maßnahmen der Bodenordnung	217
VIII. Die Enteignung	219
IX. Das Baugebot	220
C. Steuerungsmöglichkeiten durch Bauordnungsrecht	220
I. Die bauaufsichtliche Umsetzung der Ergebnisse des Risikomonitorings	221
1. Die Möglichkeiten des schlicht-hoheitlichen Handelns	221
2. Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung	222
3. Die Aufhebung der Baugenehmigung	226
4. Die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse	228
5. Die bauordnungsrechtliche Gefahrengeneralklausel	228
6. Ergebnis	229
II. Die Darstellungspflicht nach § 68 Abs. 3 MBO	229
III. Die Sicherheitsanforderungen des materiellen Bauordnungsrechts	230
1. Die bauordnungsrechtliche Generalklausel, § 3 Abs. 1 MBO	230
2. Die Bebauung der Grundstücke	230
3. Die allgemeinen Anforderungen an die Bauausführung	231
a) Die Standsicherheit	231
b) Der Schutz gegen schädliche Einflüsse	232
c) Die Anforderungen des Brandschutzes	232
4. Die besonderen Anforderungen an die Bauausführung	233
IV. Zusammenfassung	233
4. Kapitel: Abschließende Betrachtungen	234
A. Gesetzgeberischer Bedarf?	234
B. Das Bauplanungsrecht als umfassendes Risikomanagementsystem	234
C. Thesenartige Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse	235
Literaturverzeichnis	238
Sachwortverzeichnis	252

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