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Die Besoldung und Versorgung der Beamten nach den Maßstäben des Alimentationsprinzips als Landeskompetenz

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Deja, M. (2012). Die Besoldung und Versorgung der Beamten nach den Maßstäben des Alimentationsprinzips als Landeskompetenz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53573-6
Deja, Michaƚ. Die Besoldung und Versorgung der Beamten nach den Maßstäben des Alimentationsprinzips als Landeskompetenz. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53573-6
Deja, M (2012): Die Besoldung und Versorgung der Beamten nach den Maßstäben des Alimentationsprinzips als Landeskompetenz, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53573-6

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Die Besoldung und Versorgung der Beamten nach den Maßstäben des Alimentationsprinzips als Landeskompetenz

Deja, Michaƚ

Beiträge zum Beamtenrecht, Vol. 11

(2012)

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About The Author

Michaƚ Deja, geb. 1977 in Poznan, studierte Rechtswissenschaften an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder) und an der Adam-Mickiewicz-Universität in Poznan. Während seiner Promotion war er im Wissenschaftlichen Dienst des Bundestags und am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Europarecht an der Europa-Universität Viadrina tätig. Seit 2004 ist er Mitarbeiter bei der Zeitschrift für Beamtenrecht; seit 2008 Lehrbeauftragter bei der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin. Hauptberuflich arbeitet er als Rechtsanwalt in Berlin.

Abstract

Infolge der Rückübertragung der Kompetenzen für die Besoldung und Versorgung von Beamten durch die Föderalismusreform 2006 können diese Leistungen ohne Einschränkungen durch die Bundestreue an die landesinternen Lebensverhältnisse angepasst werden. Grenzen für Absenkungen lassen sich aus dem Alimentationsprinzip ableiten, das im Zusammenhang mit anderen herge brachten Grundsätzen ausgelegt werden muss. Starke Unterschiede der Lebenskosten innerhalb eines Landes gebieten eine Anpassung der Besoldungshöhe. Obwohl existierende Regelungen durchaus Sparpotenziale aufweisen, ist der Kernbereich der Alimentation unantastbar. Er ist verletzt, wenn das Niveau der Besoldung von der allgemeinen Lebensentwicklung im Land abgekoppelt ist und dabei eine Kürzung einer Leistung vorgenommen wird, was gerichtlich festgestellt werden kann. Der Landesgesetzgeber muss bei der Besoldungshöhe insbesondere den Wert einzelner Tätigkeit beachten, wobei auch ein externer Vergleich anzustellen ist. Jede Reform des Ämtergefüges muss sachlich begründet werden, wobei fiskalische Motive ausgeschlossen sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
A. Einleitung 15
B. Rechtsentwicklung 17
I. Entwicklung bis 1945 17
II. Die Nachkriegsjahre und das Bundesbesoldungsgesetz von 1957 19
1. Die Bestrebungen des Bundes nach Einheitlichkeit in der Besoldung 20
2. Das Beamtenrechtsrahmengesetz vom 1. Juli 1957 und das Besoldungsgesetz vom 27. Juli 1957 21
III. Die Reformen in den sechziger Jahren 22
1. Der Versuch einer Änderung des Art. 75 GG (1962/63) 22
2. Die Reform von 1969 23
3. Die Einfügung des Art. 74a GG im Zuge der Reform von 1970/71 – Die „Geburtsstunde der Besoldungseinheit in der Bundesrepublik“ 24
a) Vorschlag der Bundesregierung 25
b) Die Kritik 26
c) Das Urteil des BVerfG vom 26. Juli 1972 27
d) Bewertung des Urteils 28
IV. Die Föderalismusreform 2006: Hintergründe und Konsequenzen für das Beamtenrecht 31
1. Die Entwicklung des deutschen Föderalismus nach 1945 – die Unitarisierung des Bundesstaats und ihre Folgen 31
2. Erste Ansätze einer Reform des deutschen Föderalismus 33
3. Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 35
a) Grundsätzliche Reformvorschläge 36
b) Reformvorschläge für den öffentlichen Dienst 37
c) Das Scheitern der Kommission 38
4. Wiederaufnahme der Reform im Herbst 2005 39
5. Ergebnisse der Reform 40
6. Der Weg zum Besoldungsföderalismus und die Beurteilung der Föderalismusreform 2006 für das Beamtenrecht im Schrifttum 42
7. Stellungnahme 47
C. Maßstäbe für die Gestaltung der Besoldung auf Landesebene 50
I. Art. 33 Abs. 5 GG und die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums 50
1. Wesentliche Funktionen der hergebrachten Grundsätze 50
2. Änderungen durch die sog. Fortentwicklungsklausel 52
a) Auslegung der bis zum 1.8.2006 geltenden Fassung des Art. 33 Abs. 5 GG 52
b) Art. 33 Abs. 5 GG und die Fortentwicklungsklausel 54
c) Stellungnahme 56
II. Grundlagen und Inhalt des Alimentationsprinzips 57
1. Entstehung des Entschädigungsgedankens 57
a) Die Ganzheitstheorie 58
b) Das Alimentationsprinzip in vorkonstitutioneller Zeit 58
c) Der Gegenleistungsgedanke im Alimentationsprinzip 59
d) Leistungsbesoldung und Alimentationsprinzip 60
e) Stellungnahme – ein modernes Verständnis der Relation zwischen dem Alimentations- und dem Leistungsprinzip 61
f) Zwischenergebnis 64
III. Die Gestaltung der Besoldung nach dem Alimentationsprinzip 64
1. Vom standesgemäßen Unterhalt zur angemessenen Alimentation 65
2. Die Amtsangemessenheit der Besoldung 67
3. Der gesetzgeberische Spielraum bei der Gestaltung der Besoldung 69
IV. Kriterien für die Angemessenheit „im Allgemeinen“ 71
1. Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse 72
a) Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse 73
b) Entwicklung der finanziellen Verhältnisse 75
2. Mit den Dienstaufgaben verbundene Verantwortung 76
V. Kriterien für die Amtsangemessenheit 76
1. Das Differenzierungsgebot und andere hergebrachte Grundsätze des Beamtentums 77
a) Der Einfluss des Leistungsprinzips 77
b) Die Maßstäbe des Laufbahnprinzips 78
2. Das Zusammenspiel beamtenrechtsinterner und -externer Kriterien bei der Beurteilung der Amtsangemessenheit 80
a) Beamtenrechtsexterne Dimension der Amtsangemessenheit 82
b) Beamtenrechtsinterne Dimension der Amtsangemessenheit 82
VI. Die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in den Ländern als Bezugspunkt für das Alimentationsprinzip 84
VII. Der Kerngehalt des Alimentationsprinzips und seine Bedeutung 85
1. Abstrakte Definition des Kernbereichs? 85
a) Parallelen zwischen den hergebrachten Grundsätzen und den Grundrechten 86
b) Hergebrachte Grundsätze als Grundrechte? 88
c) Praxis des Bundesverfassungsgerichts bei der Prüfung des Alimentationsprinzips 90
d) Zwischenergebnis 94
e) Folgerungen für den Kernbereich, insbesondere das Verhältnis zum Wesensgehalt der Grundrechte 94
VIII. Dogmatische Neuordnung der Elemente des Gestaltungsspielraums des Alimentationsprinzips 95
1. Die bisherige Kategorisierung der funktionsrelevanten Bereiche des Gestaltungsspielraums 96
2. Der Facettenreichtum des Alimentationsgrundsatzes als Ausgangspunkt für die dogmatische Neubetrachtung 97
IX. Grundlagen der neuen Systematik 98
1. Das Kollisionsmoment 99
2. Das Ausgleichsmoment 99
3. Das Rechtfertigungsmoment 100
4. Drei Kollisionsebenen 101
X. Die drei Kollisionsgruppen im Einzelnen 102
1. Erste Kollisionsebene 102
a) Die Wartefrist-Entscheidung des BVerfG 103
b) Abgeleitete Grundsätze als verfestigte Konkordanzpositionen 105
c) Das Sondervotum: Alternativer Ansatz 106
d) Bewertung 107
e) Erkenntnisse für die Dogmatik 109
f) Der Alimentationsgrundsatz und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn 109
aa) System der Beihilfegewährung und die Kostendämpfungspauschale 110
bb) Die Kostendämpfungspauschale zwischen dem Fürsorgeprinzip und dem Alimentationsgrundsatz 111
cc) Die Kostendämpfungspauschale als verfestigte Konkordanzposition? 112
g) Weitergehende Fragestellungen 113
h) Parallelen zu den Kinderzuschlagentscheidungen des BVerfG 114
i) Zweckgebundenheit als Rechtfertigungsgrund 116
j) Grenzen für die komplementäre Beteiligungspflicht – systematischer Ansatz 116
k) Würdigung der neuesten Ansätze des BVerfG und des BVerwG 117
l) Beitragsfreiheit als Schranke der Absenkung der Alimentation? 120
m) Alternativer Ansatz: Verfahrensrechtliche Dimension der Überprüfung 121
n) Die Entscheidung des BVerfG zu den Führungspositionen auf Zeit 124
o) Der Beschluss 124
p) Bewertung und Schlussfolgerungen 125
q) Grenzen für die Reformen des Besoldungsgefüges durch die Länder im Rahmen der neuen Kompetenzen 127
aa) Besoldungsrechtliche Herabstufung des gesamten Ämtergefüges 127
bb) Laufbahnrechtliche Egalisierung und besoldungsrechtliche Gleichbewertung 128
cc) Prinzip der Folgerichtigkeit der Neugestaltung des Ämtergefüges 130
dd) Zwischenergebnis 133
r) Zusammenfassung zur ersten Gruppe 134
2. Zweite Kollisionsebene 135
a) Verfassungsprinzipien als alimentationserweiternde Elemente des Gestaltungsspielraums 138
aa) Das Sozialstaatsprinzip – Genese des Einflusses 139
bb) Offene Flanken des Sozialstaatsprinzips, insbesondere der Familienzuschlag 140
b) Allgemeine Rechtsprinzipien als Einschränkungen der Alimentation 144
aa) Grundsätzliche Möglichkeit einer Einschränkung auf Grundlage allgemeiner Rechtsprinzipien 144
bb) Zur Frage der praktischen Konkordanz 145
cc) Reichweite der Rechtfertigungsmöglichkeit durch Verfassungsprinzipien 146
dd) Anwendung der herausgearbeiteten Grundsätze auf die Problematik der Stabilitätsopfer 148
(1) Verfassungsrechtliche Stellung von fiskalischen Gründen 149
(2) Sekundärer Wirkungsbereich finanzpolitischer Erwägungen 151
(3) Primärer (systemimmanenter) Wirkungsbereich finanzpolitischer Erwägungen als zulässiges Sekundärziel für Kürzungen der Besoldung 152
c) Ergebnisse im Rahmen der zweiten Kollisionsebene 156
3. Exkurs: Absolute Grenzen des Alimentationsprinzips 157
a) Maßstäbe für die Feststellung einer Verletzung des Kernbereichs 158
aa) Spannungsverhältnis zwischen den besoldungsrelevanten Elementen als Ausgangspunkt 160
bb) Einschätzungsprärogativen des Gesetzgebers 161
cc) Die Marginalitätsgrenze im Rahmen der Einschätzungsprärogative 163
dd) Absolute oder relative Belastungsbeträge als Maßstab der Marginalität? 164
ee) Die 115 %-Grenze als Maßstab für Absenkungen 165
ff) Die Abstände im Ämtergefüge als Maßstab? 167
b) Zwischenergebnis 169
c) Kombinierter Maßstab als Kriterium für eine Kernbereichsverletzung 170
aa) Anpassungspflicht als Ausgangspunkt 170
bb) Abkopplung der Alimentation von der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung als erste Voraussetzung für die Feststellung einer Verletzung des Kernbereichs 171
cc) Ansätze für Kritik 174
d) Abkopplung als Eingriff 176
aa) Die Voraussetzungen für einen Eingriff durch Abkopplung 177
bb) Die Abkopplung im engeren Sinne 177
cc) Verhältnis der tariflichen Entwicklung zur Beamtenbesoldung 179
dd) Weitere Voraussetzungen für die Feststellung eines Eingriffs durch Abkopplung 181
4. Dritte Kollisionsebene 182
a) Bedarfsorientierte Besoldung 185
b) Jährliche Sonderzahlungen 186
aa) Sonderzuwendungen in der Rechtsprechung 187
bb) Grenzen möglicher Absenkungen 189
cc) Relative Größe als alternativer Maßstab für die Feststellung einer Verletzung des Alimentationsprinzips? 190
c) Der Ortszuschlag 191
aa) Die Ballungsraumzulagenentscheidung 193
bb) Maßstäbe und Kritik 195
cc) Regionale Unterschiede in Lebenshaltungskosten und der Kürzungsbegriff 200
(1) Die Abkopplung der Besoldung als Handlungsmaßstab 201
(2) Begründung einer Handlungspflicht 201
(3) Kriterien für die Feststellung einer Abkopplung 202
d) Folgerungen für die dritte Kollisionsebene 203
D. Grenzen der Absenkung der Versorgung 204
I. Die Versorgung als Bestandteil des Alimentationsprinzips 205
II. Besonderheiten der Versorgung gegenüber der Besoldung 206
III. Versorgung und andere hergebrachte Grundsätze 208
1. Die Entscheidung des BVerfG zur Versorgungsrücklage 209
2. Bewertung 210
3. Verfestigte Konkordanzposition als Sicherheitsschranke für Absenkungen? 211
IV. Wirkungsgleiche Übertragung von Rentenreformen auf die Versorgung – Konsequenzen der Föderalismusreform 2006 212
V. Versorgung und andere Rechtsprinzipien – die zweite Kollisionsebene 215
1. Die Hinterbliebenenversorgung als Alimentation 215
2. Die familienrechtliche Prägung der Hinterbliebenenversorgung 217
a) Der Gedanke der „maßvollen Umverteilung“ 218
b) Sozialfürsorgerisch motivierte Leistungen als Bereichsausnahmen? 218
c) Bedarfsbezogene Hinterbliebenenversorgung als Alternative 219
VI. Versorgung und die allgemeinen Bedürfnisse – die dritte Kollisionsebene 220
E. Das Prinzip der Bundestreue und die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums als Homogenitätsklausel 221
I. Bundestreue als Bestandteil der bundesstaatlichen Ordnung 221
II. Die Bundestreue als Kompetenzausübungsschranke 222
1. Das Verbot missbräuchlicher Rechtsausübung 222
a) Missbrauchsverbot bei der Absenkung der Alimentation 224
b) Missbrauchsverbot bei einseitiger Erhöhung der Alimentation 224
aa) Absolute und relative Bezugspunkte 225
bb) Schwellenwerte für zulässige Abweichungen 225
c) Das Missbrauchsverbot und Besoldungsdiskrepanzen innerhalb eines Landes 227
aa) Besserstellung des Landesbeamten 227
bb) Ausgleichsmöglichkeiten nach dem Alimentationsprinzip 228
2. Kooperativer Föderalismus im Besoldungsrecht 229
III. Homogenitätsbegründende Aspekte weiterer hergebrachter Grundsätze 230
F. Zusammenfassung 232
Literaturverzeichnis 236
Sachverzeichnis 246