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Maritime Sicherheit im Bundesstaat

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Wahlen, D. (2012). Maritime Sicherheit im Bundesstaat. Kompetenzrechtliche Herausforderungen auf dem Weg zu einer Deutschen Küstenwache. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53747-1
Wahlen, Dierk. Maritime Sicherheit im Bundesstaat: Kompetenzrechtliche Herausforderungen auf dem Weg zu einer Deutschen Küstenwache. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53747-1
Wahlen, D (2012): Maritime Sicherheit im Bundesstaat: Kompetenzrechtliche Herausforderungen auf dem Weg zu einer Deutschen Küstenwache, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53747-1

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Maritime Sicherheit im Bundesstaat

Kompetenzrechtliche Herausforderungen auf dem Weg zu einer Deutschen Küstenwache

Wahlen, Dierk

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 89

(2012)

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About The Author

Nach dem Studium der Rechtswissenschaften in Tübingen war Dierk Wahlen von 2007 bis 2010 als Assistent am Lehrstuhl für Öffentliches Recht von Prof. Dr. Ronellenfitsch in Tübingen und an dessen Forschungsstelle für Planungs-, Verkehrs-, Technik- und Datenschutzrecht tätig. Seit 2010 ist er Rechtsreferendar am Hanseatischen OLG Hamburg und absolvierte u.a. Stationen an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, in der Hamburger Behörde für Inneres und Sport und bei CMS Hasche Sigle. 2011 wurde er mit der verfassungsrechtlichen Arbeit »Maritime Sicherheit im Bundesstaat« promoviert.

Abstract

Die Aufgabe der Gefahrenabwehr auf See ist auf eine Vielzahl von Bundes- und Landesbehörden verteilt. Versuche, den daraus resultierenden Effektivitäts- und Effizienzverlusten durch verstärkte Koordination und Kooperation entgegenzuwirken, stoßen an verfassungsrechtliche Grenzen. Bereits das als Bund-Länder-Einrichtung gegründete Havariekommando erweist sich als verfassungswidrig. Es braucht eine Neuordnung der Zuständigkeiten auf See. Einzelne Reformschritte sind bereits de constitutione lata möglich, die Gründung einer einheitlichen Küstenwache hingegen bedarf einer Grundgesetzänderung. Ein weiteres Problem liegt in der unzureichenden Einsetzbarkeit der Marine zur Gefahrenabwehr auf See. Verfassungsrechtliche Restriktionen führen dazu, dass die Marine selbst in Situationen, die die Polizeikräfte überfordern, nicht handeln darf. Diese staatliche Handlungsunfähigkeit muss behoben werden.Maritime navigation is exposed to various dangers. Aside from the risk of operating accidents it faces the omnipresent threat of piracy and increasing warnings even of a »maritime 9/11«. All these dangers have to be averted effectively. Yet in Germany there are federal and administrative barriers that prevent an effective and efficient enforcement of maritime safety and security. There is no unitary German Coast Guard. There is rather a multitude of authorities of Bund and Länder charged with partial functions that are involved in policing at sea. Instead of clear structures there is a tangle of responsibilities. In recent years attempts have been made to reduce the consequential loss in effectiveness and efficiency by strengthening coordination and cooperation among the particular authorities. This, however, runs up against constitutional limits imposed by the Grundgesetz which allows federal cooperation only on a small scale. Thus, effectiveness and efficiency cannot be increased by establishing closer cooperation. Instead of mitigating its consequences, the root causes for the fragmentation of functions have to be changed. What is needed is a fundamental reform of the responsibilities at sea. Some steps can be taken already under current constitutional law. The foundation of a unitary German Coast Guard, however, requires an amendment to the Grundgesetz. The fragmentation of civil responsibilities, however, is not the only problem. Furthermore, naval forces can only be engaged insufficiently to support policing measures at sea in cases of urgent need. Actual or pretended restrictions of the Grundgesetz may lead to situations in which the police are allowed but not able to act, whereas the navy is able but not allowed to. This governmental incapacity to act has to be resolved.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 20
1. Teil: Einführung 25
A. Problemstellung 25
I. Gefahren auf See 26
II. Staatsaufgabe Gefahrenabwehr 28
III. Maritime Gefahrenabwehr in Deutschland 29
1. Föderales und organisatorisches Kompetenzgewirr auf See 29
2. Einbindung der Fähigkeiten der Marine 34
B. Ziel der Untersuchung 35
I. Fragestellungen 37
II. Eingrenzungen und Begriffsklarstellungen 37
1. Sachlicher Untersuchungsgegenstand 37
2. Räumlicher Untersuchungsgegenstand 39
a) Seevölkerrechtliche Grenzziehungen 39
b) Innerstaatliche Grenzziehungen 42
C. Gang der Untersuchung 43
2. Teil: Die Kompetenzen zur Gefahrenabwehr auf See 45
A. Gesetzgebungskompetenzen 46
I. Grundsätze 46
II. Bundeskompetenzen 47
1. Schifffahrtsrecht 48
2. Wasserwegerecht 51
3. Wasserwirtschaftsrecht 53
4. Fischereirecht 55
5. Grenzschutzrecht 58
6. Zollschutzrecht 61
7. Abwehr terroristischer Gefahren 61
8. Exterritoriale Gefahrenabwehr 64
a) Geltung der Kompetenzordnung für exterritoriale Sachverhalte 66
b) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache für sämtliche exterritoriale Angelegenheiten? 67
c) Kompetenzlage in der ausschließlichen Wirtschaftszone 70
III. Landeskompetenzen 74
IV. Zwischenfazit 75
B. Vollzugskompetenzen 76
I. Verbandskompetenzen 76
1. Grundsätze 76
2. Bundeskompetenzen 77
a) Strompolizei 78
b) Schifffahrtspolizei 80
c) Grenzschutz 82
d) Zollschutz 83
e) Abwehr terroristischer Gefahren 84
f) Exterritoriale Gefahrenabwehr 85
3. Landeskompetenzen 87
4. Zwischenfazit 88
II. Organkompetenzen 88
1. Grundsätze 88
2. Bundesbehörden 89
a) Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes 90
b) Bundespolizei 92
aa) Grenzschutzaufgaben 92
bb) Grenzschutzfremde Aufgaben auf See 93
(1) Innerhalb der Hoheitsgewässer 93
(2) Außerhalb der Hoheitsgewässer 94
(3) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 96
c) Bundeszollverwaltung 98
d) Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung 99
e) Bundeskriminalamt 100
3. Landesbehörden 100
4. Zwischenfazit 102
C. Abgrenzungsschwierigkeiten und Effizienzverluste 103
3. Teil: Zusammenarbeit bei der Gefahrenabwehr auf See 105
A. Erscheinungsformen der Zusammenarbeit 105
I. Zusammenarbeit innerhalb einer Gliedkörperschaft 106
1. Koordinierungsverbund Küstenwache 106
2. Küstenwache Schleswig-Holstein 107
3. Eilkompetenzen 108
II. Zusammenarbeit zwischen den Küstenländern 108
1. Zuständigkeitsbereiche der Wasserschutzpolizeien 108
2. WSP-Leitstelle 109
3. Eilkompetenzen 110
III. Zusammenarbeit von Bund und Ländern 110
1. Wahrnehmung schifffahrtspolizeilicher Vollzugsaufgaben durch Landesbehörden 110
2. Eilkompetenzen 112
3. Havariekommando 112
a) Aufbau und Zielsetzung 113
b) Aufgabenbereich 114
c) Führungsstrukturen 117
4. Maritimes Sicherheitszentrum / Gemeinsames Lagezentrum See 120
B. Möglichkeiten und Grenzen administrativer Zusammenarbeit 122
I. Verfassungsrechtliche Grundsätze 123
1. Zusammenarbeit innerhalb einer Gliedkörperschaft 123
2. Zusammenarbeit von Bund und Ländern 123
a) Dogma des Mischverwaltungsverbots 124
b) Materielle Kriterien 127
aa) Grundlinien der frühen Rechtsprechung 128
bb) Die Entscheidung zum Schornsteinfegergesetz 130
cc) Das Hartz IV-Urteil 132
(1) Bekräftigung der bekannten Grundsätze 133
(2) Rückbindung an das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip 134
(3) Absolute oder relative Geltung der Grundsätze? 135
c) Zwischenfazit 139
aa) Grundsätze für ein Zusammenwirken von Bund und Ländern 139
bb) Koordination und Kooperation 141
3. Zusammenarbeit zwischen den Ländern 142
a) Pflicht zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung 143
b) Demokratische und rechtsstaatliche Verantwortungsklarheit 143
c) Verbot der „Dritten Ebene“ 144
d) Rechtfertigung von Ausnahmen 146
II. Zulässige Formen der Aufgabenwahrnehmung im fremden Zuständigkeitsbereich 148
1. Amtshilfe 149
a) Formelle Voraussetzungen 150
b) Materielle Voraussetzungen 154
c) Rechtsfolgen 155
2. Polizeihilfe 155
3. Katastrophenhilfe 156
a) Voraussetzungen 156
b) Rechtsfolge 157
4. Organleihe 158
5. Delegation und Mandat 161
C. Verfassungsrechtliche Bewertung der praktizierten Zusammenarbeit 161
I. Formen der Koordination 162
II. Formen der Kooperation 163
1. Eilfallkompetenzen 163
2. Wasserschutzpolizeiliche Zuständigkeiten im Küstenmeer 164
3. Übertragung schifffahrtspolizeilicher Aufgaben auf die Länder 165
4. Führungsstrukturen im Havariekommando 168
a) Einhaltung des Fremdbestimmungsverbots durch Organleihe? 170
b) Subsumtion unter ausdrückliche Ausnahmebestimmungen? 171
D. Zwischenfazit 173
4. Teil: Ansätze zu einer Neuordnung der Kompetenzen 176
A. Reformansätze de constitutione lata 176
I. Neuorganisation der Schifffahrtsverwaltung 176
II. Bündelung der Bundeskompetenzen in einer Küstenwache des Bundes 177
1. Organisationsermessen und „Gepräge-Formel“ 178
2. Kreationsakt und Aufgabenzuweisung 181
III. Bündelung der Landeskompetenzen innerhalb der Länder 181
IV. Gründung einer einheitlichen Küstenwache der Länder 182
V. Gemeinsame Leitstelle von Bundes- und Länderküstenwache 184
VI. Übertragung der Aufgabe der allgemeinen Gefahrenabwehr innerhalb der Hoheitsgewässer auf den Bund 185
VII. Zwischenfazit 186
B. Reformansätze de constitutione ferenda 186
I. Gemeinschaftsaufgabe Seesicherheit 187
II. Streichung von Bundeskompetenzen innerhalb der Hoheitsgewässer 189
III. Ausführung der Landesgesetze durch den Bund 190
IV. Erweiterung der Bundeskompetenzen innerhalb der Hoheitsgewässer 191
1. Modifikationen der Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenzen 191
2. Grenze des Art. 79 Abs. 3 GG 192
3. Organisatorische Umsetzung einer Deutschen Küstenwache 194
5. Teil: Seestreitkräfte und maritime Gefahrenabwehr 196
A. Gefahrenabwehr durch Streitkräfte 197
I. Originäre Aufgabenwahrnehmung 199
1. Verteidigung i.S.d. Art. 87a Abs. 2 GG 199
a) Verteidigungsobjekt 201
b) Verteidigungsziel 202
aa) Qualität des Angreifers 203
bb) Stellungnahme 206
c) Fazit 209
2. Sachbereichsspezifische Ordnungsgewalt als Annex zur Verteidigung 209
II. Komplementäre Aufgabenwahrnehmung 210
1. Ausdrücklichkeitsvorbehalt des Art. 87a Abs. 2 GG 210
a) Einsatzbegriff 211
b) Geltungsbereich 216
2. Komplementäre Verwendungen i.R.d. Art. 24 Abs. 2 GG 218
a) Voraussetzungen 219
b) Rechtsfolge 221
c) Verhältnis zu originär zuständigen Behörden 222
d) Bündniseinsätze im Inland? 223
3. Komplementäre Verwendungen i.R.d. Art. 87a Abs. 3 und 4 GG 226
4. Komplementäre Verwendungen i.R.d. Art. 35 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 GG 229
a) Ausschluss bundesinterner Katastrophenhilfe 229
b) Verwendung militärischer Mittel 231
aa) Bindung der Streitkräfte an Recht und Weisungen des Landes? 233
bb) Verwechslung von „militärischem Waffengebrauch“ und „Gebrauch militärischer Waffen“ 234
cc) Schutzlücken bei nur quantitativer Hilfe 236
dd) Zwischenergebnis 237
c) Fehlende einfachgesetzliche Befugnisnormen 237
B. Polizeiliche Verwendungen der Marine 239
I. Schlichte Verwendungen 240
1. Seenotrettung 240
2. Überwachung und Bekämpfung von Meeresverschmutzungen 243
3. Technisch-logistische Hilfe im Einzelfall 245
4. Unterstützung des Havariekommandos 245
II. Einsätze im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG 246
1. Internationale Anti-Terror- und Anti-Piraterie-Missionen 246
2. Eigenständige Maßnahmen 250
a) Innerhalb der Hoheitsgewässer 250
b) Außerhalb der Hoheitsgewässer 251
C. Normative Reformansätze 253
I. Allgemeine Komplementärzuständigkeit der Marine auf Hoher See 254
II. Klarstellung zur bundesinternen Katastrophenhilfe 256
III. Ermöglichung des Einsatzes militärischer Mittel 257
1. Ergänzung des Art. 35 GG 257
2. Einfachgesetzliche Lösung 258
6. Teil: Schlussbetrachtungen 261
A. Zusammenfassung 261
B. Ausblick 267
Literaturverzeichnis 271
Sachverzeichnis 283