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Begnadigung und Delegation

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Böllhoff, C. (2012). Begnadigung und Delegation. Die Delegation der Entscheidungszuständigkeit des Begnadigungsrechts und ihre Grenzen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53816-4
Böllhoff, Cornelius. Begnadigung und Delegation: Die Delegation der Entscheidungszuständigkeit des Begnadigungsrechts und ihre Grenzen. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53816-4
Böllhoff, C (2012): Begnadigung und Delegation: Die Delegation der Entscheidungszuständigkeit des Begnadigungsrechts und ihre Grenzen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53816-4

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Begnadigung und Delegation

Die Delegation der Entscheidungszuständigkeit des Begnadigungsrechts und ihre Grenzen

Böllhoff, Cornelius

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1218

(2012)

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About The Author

Cornelius Böllhoff, Studium in Halle (Saale) und München, Erstes Staatsexamen 2007, Träger des Anton-Wilhelm-Amo-Preises 2008 der Universität Halle-Wittenberg, während Studium und Promotion Stipendiat der Konrad-Adenauer-Stiftung, Rechtsreferendariat am Kammergericht Berlin (Stationen u.a. im Bundeskanzleramt und beim General Counsel von Siemens Ltd. Korea, Seoul). Zweites Staatsexamen 2012. Seit 2013 Rechtsanwalt in Berlin und München sowie Lehrbeauftragter an der Universität Halle-Wittenberg.

Abstract

Begnadigungsentscheidungen werden in den seltensten Fällen von den Amtsinhabern selbst entschieden. Durch eine stetig ausgeweitete Delegation verlagert sich das Begnadigungsrecht insbesondere in der landesrechtlichen Praxis auf ministeriale Referate und Staatsanwaltschaften.

Cornelius Böllhoff hält diese Praxis mit den verfassungsrechtlichen Delegationsermächtigungen für unvereinbar. Den Fokus einer Entscheidungsfindung im Gnadenwege muss eine an persönlichen Maßstäben gemessene Amtsführung bilden. Das Begnadigungsrecht bleibt damit eine amtscharismatische Hoheitstätigkeit, die ihren Platz nicht auf unterer funktionaler Ebene haben kann. Durch die Untersuchung verschiedener Delegationsanordnungen, Gnadenordnungen und nicht zuletzt durch den Blick in die Praxis des Bundespräsidialamtes und der Landesjustizverwaltungen wird die Ausübung des Begnadigungsrechts kritisch bewertet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
A. Einleitung 17
B. Theologische und historische Aspekte der Gnade 20
I. Theologische Aspekte 20
II. Zentraler historischer Aspekt: Bindung an die Person des Monarchen 22
1. Gnadenauftrag des Monarchen 23
2. Entscheidungsfreiheit des Monarchen 24
3. Trennung der rechtsprechenden und begnadigenden Gewalt 24
4. Exkurs: Senecas „De Clementia“ 25
5. Zwischenergebnis 26
III. Vorläufer der grundgesetzlichen Regelung 27
1. Weimarer Reichsverfassung 27
2. Begnadigungen im NS-Staat 29
3. Verfassungsberatungen des Parlamentarischen Rates 1948/1949 29
IV. Zwischenergebnis 31
V. Relevanz einer historischen Untersuchung 32
C. Die Begnadigung im Recht 34
I. Das Begnadigungsrecht auf Bundesebene 34
II. Das Begnadigungsrecht auf Landesebene 36
III. Anwendungsbereich des Begnadigungsrechts 37
IV. Einzelfallbezogenheit 39
1. Begnadigung und Amnestie 39
2. Historischer Überblick zur Amnestiegesetzgebung 41
3. Unzulässigkeit von Abolitionen 43
4. Zwischenergebnis 43
V. Begnadigung und Gnade 44
1. Sprachliche Differenzierungen 44
2. Integration in den Rechtsstaat 44
3. Begriff der Gnade 45
4. Das Begnadigungsrecht als Chiffre für die Begrenztheit des Rechts 46
VI. Persönliche Entscheidungsfreiheit des Begnadigenden 47
1. Bundespräsident 48
2. Landesorgane 48
VII. Amtscharismatische Prägung der Begnadigung 50
1. Abhängigkeit von Amt und Person 51
2. Funktionalität und Rationalität staatlicher Willensbildung 52
3. Der Begriff Charisma bei Max Weber 54
4. Amtscharisma 55
5. Amtscharismatische Prägung der Begnadigung 57
VIII. Normative Eingrenzung des Begnadigungsrechts? 58
1. Vorrang von gesetzten Normen 58
a) Strafaussetzung zur Bewährung 59
b) Öffentlichkeitswirksame Fälle der RAF-Terroristen 60
c) Zwischenergebnis 61
2. Verrechtlichung der Begnadigung? 62
3. Justitiabilität von ablehnenden Begnadigungsentscheidungen 63
a) Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts 64
b) Überlagerung des Art. 19 Abs. 4 GG durch Art. 60 Abs. 2 GG 65
c) Aufrechterhaltung des personalen Bezuges 67
d) Keine „Gnadengleichheit“ 68
e) Gefahr einer Superrevisionsinstanz 69
4. Justitiabilität von Widerrufsbescheiden im Begnadigungsverfahren 69
5. Unterscheidung zwischen Maßstabsnorm (Verhaltensnorm) und Kontrollnorm (Beurteilungsnorm) 71
IX. Zwischenergebnis 72
D. Die Delegation in der Begnadigungspraxis 74
I. Delegationsermächtigungen 74
1. Bundesebene – Art. 60 Abs. 3 GG 74
2. Landesebene 75
a) Ausdrückliche Delegationsermächtigungen 75
b) Gewohnheitsrechtliche Delegationsermächtigungen? 77
aa) Befürworter einer gewohnheitsrechtlichen Lösung 77
bb) Kritik 78
cc) Konkludente Delegationsermächtigung? 79
dd) Kritik 80
c) Zwischenergebnis 82
II. Delegationsanordnungen und Delegationspraxis 83
1. Bundesebene 83
a) Persönliche Ausübung durch den Bundespräsidenten 83
aa) Gegenzeichnung der Gnadenentscheidungen 85
(1) Sinn und Zweck der Gegenzeichnung 85
(2) Anwendung auf das Begnadigungsrecht 86
(3) Stellungnahme 87
bb) Zwischenergebnis 89
b) Verfahren bei der Ausübung durch die Delegatare 90
aa) Weisungsrecht gegenüber nachgeordneten Behörden? 90
bb) Weisungsrecht aus der Gegenzeichnung der Delegationsanordnung 91
(1) Notwendigkeit der Gegenzeichnung der Delegationsanordnung 91
(2) Übertragung des Weisungsrechts 92
c) Zwischenergebnis 93
2. Landesebene 93
a) Delegationsanordnungen auf Landesebene 93
aa) Begriff der „Gnadenbehörde“ 94
bb) Persönliche Zuständigkeit des landesrechtlichen Gnadenträgers 94
cc) Persönliche Zuständigkeit des Justizministers 96
(1) Praxis der persönlichen Befassung 97
(2) Interne Subdelegation 97
dd) Persönliche Zuständigkeit der Generalstaatsanwälte und Leitenden Oberstaatsanwälte 98
(1) Praxis der persönlichen Befassung 100
(2) Entscheidungen auf unterer Ebene 101
ee) Zuständigkeit des Ministeriums oder der Staatsanwaltschaft als Behörde 101
ff) Zuständigkeit von Jugendrichtern und Gerichtspräsidenten 103
gg) Gnadenbeauftragte im Land Nordrhein-Westfalen 103
hh) Zuständigkeit der Hamburger Senatskommission 104
ii) Zuständigkeit des Berliner Gnadenausschusses 105
b) Gnadenordnungen und Ministeriumserlasse auf Landesebene 106
aa) Gnadenordnungen 106
(1) Verfahrensvorschriften 107
(2) Materielle Vorschriften 108
(3) Konkrete Ausgestaltung einer Begnadigung 109
(4) Zwischenergebnis 110
bb) Interne Ministeriumserlasse 111
(1) Sammelgnadenerweise zum Weihnachtsfest 111
(2) Entlastung überbelegter Vollzugsanstalten 111
III. Bewertung 112
1. Einordnung der Delegation des Begnadigungsrechts 113
a) Begriff der Delegation 113
b) Voraussetzungen für eine Delegation 113
c) Unterschiedliche Formen der Delegation 114
d) Unterscheidung zwischen Delegation und Mandat 114
e) Delegation des Begnadigungsrechts 114
aa) Bundesebene 115
bb) Landesebene 116
(1) Verlust der Kompetenz des Gnadenträgers 116
(2) Entscheidungsvorbehalt nur in Ausnahmefällen 116
(3) Auftragszeichnung durch Delegatare 117
2. Die Delegation als Ausnahme von der Regel – insbesondere beim Begnadigungsrecht 117
a) Unterscheidung von Wahrnehmungs- und Sachkompetenz 118
b) Ausnahmefunktion der Delegation beim Begnadigungsrecht 119
c) Keine Modifizierung des Begnadigungsrechts durch die Delegationsermächtigung 120
3. Notwendigkeit ausdrücklicher (Sub)‌Delegationsermächtigungen 121
a) Voraussetzung für eine Subdelegation des Begnadigungsrechts 122
b) Gelten die Delegationsermächtigungen auch als Subdelegationsermächtigungen? 123
aa) Argumentum e contrario aus Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG 123
bb) Subdelegationsermächtigung durch Art. 60 Abs. 3 GG 124
cc) Stellungnahme 124
(1) „Erst-recht-Schluss“ aus Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG 124
(2) Bindung der organisationsrechtlichen Delegationskompetenz an den Gnadenträger 127
c) Zwischenergebnis 128
4. Entscheidungsebene der Begnadigungsausübung 129
a) Bestehende Praxis des Gnadenverfahrens 129
aa) Gefahr einer normalen Verwaltungstätigkeit 130
bb) Notwendige Verfahrensgarantien 130
cc) Unzulässige Verzögerung der Gnadenverfahren auf Bundesebene 131
dd) Rechtsschutz 134
ee) Bewertung der Ministeriumserlasse 135
(1) Sammelgnadenerweise zum Weihnachtsfest 135
(2) Entlastung überbelegter Vollzugsanstalten 135
(3) Erprobung kriminalpolitischer Konzepte? 137
(4) Zwischenergebnis 138
b) Notwendigkeit der Entscheidungsfindung auf höchster Ebene 139
aa) Originärer Gnadenträger 139
bb) Justizminister 139
cc) Staatssekretäre 140
dd) Mitarbeiter in den Justizministerien 141
ee) Staatsanwälte 143
(1) Rolle der Staatsanwaltschaften 143
(2) Unzureichende Distanz 144
(3) Zwischenergebnis 144
ff) Gerichte 145
gg) Gnadenbeauftragte in Nordrhein-Westfalen 145
(1) Amtsverständnis eines Gnadenbeauftragten 146
(2) Befangenheit durch frühere Befassung mit dem Fall 147
c) Unerheblichkeit einer positiven oder negativen Bewertung des Gnadengesuchs für die Entscheidungsebene 148
d) Unerheblichkeit einer Beschwerdemöglichkeit 149
e) Zwischenergebnis 149
E. Reformüberlegungen 151
I. Notwendigkeit einer persönlichen Entscheidungsfindung 151
II. Notwendigkeit einer Transparenz und Information 152
III. Notwendigkeit einer qualitativen Dignität nach außen 153
IV. Begnadigungskommissionen 155
1. Härtefallkommissionen im Asylrecht 155
a) Verfassungsrechtliche Garantie des Art. 16a GG 155
b) Historische Bedeutung des Asylrechts 156
c) Länderzuständigkeit bei Härtefallkommissionen 157
d) Verfahren und Entscheidung 159
e) Inhaltliche Erwägungen der Härtefallkommissionen 160
f) Härtefallkommissionsverordnungen 161
g) Zusammenlegung mit dem Petitionsausschuss? 162
h) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Härtefallkommissionen 163
i) Injustitiabilität der Kommissionsentscheidungen 165
j) Härtefallentscheidung und Begnadigung 166
2. Integration beratender Kommissionen in das Gnadenverfahren 167
a) Zentrales Verfahren beim Gnadenträger 168
b) Besetzung der Kommission 168
c) Verfahren der Kommission 169
d) Zuständigkeit der Kommission 170
e) Einsetzung durch das Parlament? 170
f) Gesetzliche Regelung? 171
g) Bereits bestehende Begnadigungskommissionen 172
aa) Der Gnadenausschuss in Berlin 172
(1) Historische Entwicklung des Berliner Gnadenausschusses nach 1945 173
(2) Einschränkungen der Zuständigkeit des Gnadenausschusses 174
bb) Bisher formulierte Ansätze von Gnadenkommissionen 175
cc) Exkurs: Russische Begnadigungskommission 178
h) Vorteile von Begnadigungskommissionen 178
aa) Vorbereitung staatlicher Entscheidung durch Kollegialgremien 178
bb) Erleichterte Verantwortungsübernahme 179
cc) Kontrollfunktion 180
i) Zwischenergebnis 181
3. Zusammenlegung von Begnadigungskommissionen und Petitionsausschüssen? 182
a) Petitionsausschüsse 183
aa) Das Petitionsrecht des Art. 17 GG 183
bb) Historische Aspekte des Petitionsrechts 184
cc) Zur Funktion einer Petition 185
dd) Parallelität zwischen Petitionsrecht und Begnadigungsrecht 186
ee) Unterschiede 187
ff) Das Petitionsverfahren und der Petitionsausschuss 188
(1) Bundesebene 188
(2) Landesebene 189
(3) Rechtsschutzmöglichkeiten 190
gg) Das Petitionsüberweisungsrecht 191
b) Berücksichtigungsbeschlüsse in Gnadensachen? 191
aa) Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages 192
bb) Petitionen gegen Maßnahmen des Bundespräsidenten 192
cc) Praxis der Petitionsausschüsse auf Landesebene 193
dd) Bewertung 196
(1) Keine rechtliche Relevanz der Petitionsbeschlüsse 196
(2) Bewertung der bestehenden Praxis in den Bundesländern 196
c) Trennung von Petitionsausschüssen und Begnadigungskommissionen 197
F. Zusammenfassung und Ergebnis 199
Literaturverzeichnis 203
Sachwortverzeichnis 213