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Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg

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Albrecht, A. (2012). Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Eine verfassungsrechtliche Bestandsaufnahme. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53776-1
Albrecht, Anett. Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg: Eine verfassungsrechtliche Bestandsaufnahme. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53776-1
Albrecht, A (2012): Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg: Eine verfassungsrechtliche Bestandsaufnahme, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53776-1

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Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg

Eine verfassungsrechtliche Bestandsaufnahme

Albrecht, Anett

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1221

(2012)

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About The Author

Die Autorin studierte Rechtswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin und Verwaltungswissenschaften an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Nach Anschluss des juristischen Vorbereitungsdienstes beim Kammergericht Berlin arbeitete sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Professor Dr. Markus Heintzen an der Freien Universität Berlin und verfasste während dieser Zeit ihre Dissertation zum Thema der Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Seit 2011 ist die Autorin Regierungsrätin bei der Senatsverwaltung für Finanzen des Landes Berlin.

Abstract

Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist die Zusammenarbeit der Bundesländer im Bundesstaat unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten. Diese Untersuchung wird an der nach der gescheiterten Fusion entstandenen, weite Politikbereiche umfassenden Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg durchgeführt. Anett Albrecht beschreibt die Zusammenarbeit beider Länder und ordnet ihre Formen den drei Gewalten zu. Im Anschluss beantwortet sie die Fragen, welchen Umfang die Länderkooperation verfassungsrechtlich annehmen darf und welche rechtlichen Grenzen bestehen. Nach den theoretischen Ausführungen werden die vier gemeinsamen Fachobergerichte beider Länder anhand der herausgearbeiteten Erkenntnisse rechtlich untersucht. Abschließend wird verdeutlicht, welche Vorteile die Zusammenarbeit gegenüber einer Fusion mit sich bringt und was zukünftig noch verbessert werden kann.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Gegenstand und Ziel der Arbeit 15
I. Die Zusammenarbeit zwischen einer Stadt und ihrem Umland 18
II. Gründe für die Wahl des Untersuchungsgegenstandes 21
III. Gliederung der Untersuchung 23
A. Darstellung des Untersuchungsthemas 25
I. Die Entwicklung der Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg im 20. Jahrhundert 25
1. Berlin und die preußische Provinz Brandenburg 25
a) Berlin und Brandenburg um die Jahrhundertwende 25
b) Der Zweckverband Groß-Berlin von 1911 27
c) Das Groß-Berlin-Gesetz von 1920 30
d) Die Weimarer Republik 31
2. Berlin und Brandenburg im Nationalsozialismus 33
3. Die Entwicklung von 1945 bis 1990 35
a) Berlin (Ost), Potsdam, Frankfurt (Oder) und Cottbus als Bezirke der DDR 36
b) Berlin (West) als Bundesland ohne Umland 38
4. Die Jahre 1990 bis 1996 41
a) Die deutsche Einheit im Jahr 1990 41
b) Die Beziehungen zwischen Berlin und Brandenburg nach 1990 42
c) Das Ziel: Ein gemeinsames Bundesland Berlin-Brandenburg 49
II. Die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg seit 1996 53
1. Die Region Berlin-Brandenburg 53
2. Die Kooperationsvereinbarung zwischen Berlin und Brandenburg 58
3. Ausgewählte Bereiche der Zusammenarbeit beider Länder 61
a) Landesplanung 61
b) Verkehr 63
c) Wirtschaft 65
d) Umwelt 69
e) Bildung und Wissenschaft 71
f) Kultur und Medien 73
III. Der finanzielle Aspekt der Zusammenarbeit beider Länder 74
IV. Anreize und Hindernisse einer Zusammenarbeit beider Länder 76
V. Eingrenzung des Untersuchungsthemas 80
1. Horizontale und vertikale Zusammenarbeit 81
2. Omnilaterale und bilaterale Zusammenarbeit 82
3. Die europäische Dimension der Zusammenarbeit beider Länder 83
a) Europäische Aktivitäten der Länder Berlin und Brandenburg 85
b) Drei-Länder-Konferenz Berlin, Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern 87
4. Ergebnis 88
B. Rechtliche Vorüberlegungen zur Zusammenarbeit der Bundesländer in der Bundesrepublik 89
I. Rechtliche Grundlagen der Zusammenarbeit der Bundesländer in der Bundesrepublik Deutschland 89
1. Die zuständige Rechtsordnung 89
2. Regelungen im Grundgesetz 90
3. Europarechtliche Regelungen 95
4. Bundesrechtliche Regelungen 95
5. Landesrechtliche Regelungen 96
6. Zwischenergebnis 97
II. Rechtliche Grenzen der Zusammenarbeit der Bundesländer in der Bundesrepublik Deutschland 98
1. Der Staatscharakter der Bundesländer 98
2. Die Kompetenzen der Bundesländer nach dem Grundgesetz 101
3. Das Territorialprinzip als Schranke 103
4. Das Subsidiaritätsprinzip als Schranke 104
5. Das Verbot der Mischverwaltung 104
6. Die Wahrung der Identität des Staates 104
a) Die Wahrung der Identität der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Europäischen Union 107
b) Die Identität der Bundesländer als Grenze ihrer Zusammenarbeit 114
7. Die Handlungsfähigkeit der Bundesländer 115
a) Erkenntnisse aus der Rechtsprechung und der Literatur 115
b) Übertragbarkeit dieser Erkenntnisse auf den vorliegenden Untersuchungsgegenstand 117
III. Besonderheiten der Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg aufgrund ihres Aufbaus 119
1. Der Aufbau des Landes Brandenburg 119
2. Der Aufbau des Landes Berlin 120
3. Die verschiedenen Ebenen der Zusammenarbeit 121
IV. Gedankliche Strukturierung der nachfolgenden Untersuchung 128
C. Formen der Zusammenarbeit zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg 130
I. Formen der Zusammenarbeit der Legislative 131
1. Staatsverträge 131
a) Abgrenzung von Staatsverträgen zu Verwaltungsabkommen 131
b) Arten der Staatsverträge 136
c) Abschluss von Staatsverträgen 139
aa) Zuständigkeit 140
bb) Verfahren 141
(1) Festlegung des Vertragsinhalts mit Ratifikationsvorbehalt 141
(2) Parlamentarische Zustimmung 142
(3) Ratifikation 144
(4) Austausch der Bestätigungsurkunden 145
cc) Form 145
d) Beendigung von Staatsverträgen 146
e) Rechtsschutz bei Streitigkeiten aus dem Staatsvertrag 148
2. Parallelgesetzgebung 149
3. Informale Zusammenarbeit 150
a) Gemeinsame parlamentarische Ausschusssitzungen 151
b) Konferenzen und Arbeitsgemeinschaften 152
c) Besprechungen 153
d) Absprachen 153
e) Zwischenergebnis 154
II. Formen der Zusammenarbeit der Exekutive 154
1. Verwaltungsabkommen 155
a) Arten von Verwaltungsabkommen 157
aa) Differenzierung nach Abschlusskompetenz 157
bb) Differenzierung nach Regelungsinhalt 158
b) Abschluss von Verwaltungsabkommen 158
aa) Zuständigkeit 158
bb) Verfahren 159
cc) Form 160
c) Beendigung von Verwaltungsabkommen 161
2. Gemeinsame Einrichtungen 162
a) Arten von gemeinsamen Einrichtungen 162
aa) Institutionelle Beteiligungsverwaltungen 162
bb) Mehrländereinrichtungen 165
cc) Echte Gemeinschaftseinrichtungen 167
b) Errichtung gemeinsamer Einrichtungen 173
c) Abgrenzung zu anderen Zusammenschlüssen 174
aa) Zweckverbände 174
bb) Privatrechtliche Kooperationsformen 176
3. Parallele Rechtsvorschriften 179
4. Informale Zusammenarbeit 180
a) Konferenzen und Treffen 181
b) Arbeitsgemeinschaften 184
c) Besprechungen und Absprachen 186
d) Preisverleihungen und Werbeaktionen 187
e) Rechtliche Beurteilung der informalen Zusammenarbeit beider Länder 188
III. Formen der Zusammenarbeit der Judikative 192
1. Gemeinsame Einrichtungen in der Justiz 193
a) Gemeinsame Gerichte 194
b) Gemeinsames Juristisches Prüfungsamt 195
c) Gemeinsame Justizvollzugsanstalt in Planung 196
d) Deutsche Richterakademie 197
2. Parallelgesetzgebung bei richterlichen Vorschriften 197
3. Informale Zusammenarbeit 198
a) Arbeitsgemeinschaften 199
b) Videokonferenz in der Finanzgerichtsbarkeit 200
4. Zwischenergebnis 200
IV. Ergebnis 201
D. Gegenstände der Zusammenarbeit zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg 202
I. Der Kernbereich der Landestätigkeit 202
1. Grenzen staatlicher Privatisierungsmaßnahmen 204
2. Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse 207
3. Gewährleistung des Schutzes der Staatsbürger 209
II. Verfassungsmäßige Pflichtaufgaben der Länder 213
1. Pflichtaufgaben aus den Staatsziel- und Staatsstrukturbestimmungen 214
2. Demokratieprinzip 214
a) Machtverlust der Landesparlamente 215
aa) Fehlende Transparenz der Regierungstätigkeit 215
bb) Faktischer Zustimmungszwang der Parlamente 216
cc) Erhalt der parlamentarischen Kontrollrechte 217
b) Ununterbrochene Legitimationskette und Letztverantwortung des Staates 222
c) Reichweite der Bindungswirkung des Staatsvertrages 227
d) Gemeinwohlbindung der betrauten Personen 229
3. Rechtsstaatsprinzip 229
4. Staatliche Pflichten aus den Grundrechten 231
a) Wirkung staatlicher Schutz- und Leistungsrechte 231
b) Pflichten der Länder Berlin und Brandenburg aus den Grundrechten 234
aa) Zulässigkeit von Aufgabenübertragungen im landeseigenen Bereich 236
(1) Umweltbereich 236
(2) Bereich der inneren Sicherheit 238
(3) Kunst- und Kulturbereich 239
bb) Zulässigkeit von Aufgabenübertragungen im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen 240
cc) Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen der Aufgabenübertragung 244
III. Die Eigenständigkeit der Länder Berlin und Brandenburg 246
1. „Identitätsverlust“ der beiden Länder? 249
2. Die Länderhoheiten als Kern der Selbständigkeit 250
a) Die Rechtsprechung zu Art. 28 Abs. 2 GG 251
aa) Das Allzuständigkeitsprinzip 252
bb) Die Gemeindehoheiten 253
b) Die Organisationshoheit der Länder 253
c) Die Personalhoheit der Länder 254
d) Die Finanzhoheit der Länder 254
e) Die Gebietshoheit der Länder 257
f) Die Planungshoheit der Länder 258
g) Zwischenergebnis 259
3. Entscheidungskompetenzen der Bundesländer in allen drei Gewalten 260
a) Inhaltliche Bindung der Legislative durch die Zusammenarbeit 261
b) Inhaltliche Bindung der Exekutive durch die Zusammenarbeit 263
aa) Der Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen 264
bb) Der landeseigene Bereich 265
(1) Gegenstände geringer politischer Intensität 265
(2) Gegenstände hoher politischer Intensität 267
c) Inhaltliche Bindung der Judikative durch die Zusammenarbeit 270
d) Zusammenfassung 272
4. Selbstpreisgabe durch faktischen Zwang zur Zusammenarbeit? 272
IV. Ergebnis 275
E. Die Zusammenarbeit beider Länder im Justizbereich am Beispiel der gemeinsamen Fachobergerichte Berlin-Brandenburg 277
I. Verfassungsmäßigkeit der gewählten Formen der Zusammenarbeit 277
1. Der Staatsvertrag über die Errichtunggemeinsamer Fachobergerichte 277
a) Inhaltliche Regelungen des Staatsvertrages 278
aa) Die Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten 278
bb) Verwaltungstätigkeit der gemeinsamen Fachobergerichte 280
cc) Verteilung der Kosten 280
dd) Schlussvorschriften 281
b) Das Vertragsabschlussverfahren 282
c) Verfassungsmäßigkeit des Staatsvertrags 283
aa) Bedeutungsverlust der Parlamente im Vertragsabschlussverfahren 284
bb) Kündigungsmöglichkeit 285
cc) Die Übertragung von Hoheitsrechten als Verfassungsänderung 285
d) Ergebnis 286
2. Die gemeinsamen Fachobergerichte Berlin-Brandenburg 287
a) Gerichte und Verwaltungsaufgaben 287
b) Die gewählte Form der gemeinsamen Einrichtungen 287
aa) Institutionelle Beteiligungsverwaltung 288
bb) Mehrländereinrichtung 289
cc) Echte Gemeinschaftseinrichtung 291
dd) Mischform 294
c) Die Reichweite der gerichtlichen Entscheidungen 296
d) Zwischenergebnis 296
II. Verfassungsmäßigkeit der geregelten Inhalte 297
1. Ermächtigung des Landesgesetzgebers 297
2. Demokratieprinzip 299
3. Rechtsstaatsprinzip 301
a) Gewaltenteilungsprinzip des Art. 20 Abs. 2 GG 301
b) Rechtsschutz des Bürgers 303
aa) Verkürzung des Rechtswegs 303
bb) Erschwerung des Rechtswegs 304
cc) Die Verfahrenspraxis des Finanzgerichts Cottbus 306
c) Verstoß gegen Art. 92 GG 309
d) Das Verfassungsprinzip der richterlichen Unabhängigkeit 309
4. Verpflichtungen beider Länder aus den Grundrechten 310
a) Art. 19 Abs. 4 GG 310
b) Das Recht auf den gesetzlichen Richter 311
c) Schutz gegen überlange Verfahrensdauer 311
5. Zwischenergebnis 314
III. Gesamtbetrachtung 314
1. Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen 315
2. Die Gerichtsorganisation als landeseigener Bereich 315
3. Saldierung 316
F. Ausblick 318
I. Zukünftiges Umschlagen in eine verfassungswidrige Zusammenarbeit? 318
II. Rechtliche Verpflichtung zur Zusammenarbeit 319
III. Alternativen zur Zusammenarbeit 321
1. Eingemeindungen als Alternative 321
2. Die Fusion der Länder Berlin und Brandenburg als Alternative 322
IV. Verbesserungsvorschläge für die Zusammenarbeit beider Länder 326
1. Zentralisierung von Verhandlungskompetenzen 327
2. Rechtlich verbindliche Verpflichtung der Länder zur Einigung 328
3. Entscheidungsebene oberhalb der Länder 330
a) Möglichkeit einer Verfassungsänderung 331
b) Folgerungen aus der gescheiterten Fusion 332
c) Verbot der Schaffung einer Länderebene in Konkurrenz zum Bund 333
d) Praktische Probleme einer solchen Länderebene 333
4. Stärkung des Gemeinschaftsgefühls in den Landesverwaltungen 334
V. Ergebnis 336
Anlage 1: Staatsvertrag über die Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg 337
Anlage 2: Übersicht über die aktuelle Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg 349
Anlage 3: Karte des Kommunalen Nachbarschaftsforums 356
Dokumentenverzeichnis 357
I. Drucksachen des Bundestages 357
II. Drucksachen des Abgeordnetenhauses von Berlin 357
III. Drucksachen des Landtages des Landes Brandenburg 359
Literaturverzeichnis 361
Stichwortverzeichnis 382