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Lontzek, C. (2012). Die Sonderbeiträge von Abgeordneten an Partei und Fraktion. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53921-5
Lontzek, Christoph. Die Sonderbeiträge von Abgeordneten an Partei und Fraktion. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53921-5
Lontzek, C (2012): Die Sonderbeiträge von Abgeordneten an Partei und Fraktion, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53921-5
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Die Sonderbeiträge von Abgeordneten an Partei und Fraktion
Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 72
(2012)
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Christoph Lontzek studierte von 2002 bis 2008 Rechtswissenschaften an der Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover. Von 2003 bis 2007 war er als studentische Hilfskraft, von 2008 bis 2011 als wissenschaftlicher Mitarbeiter und von 2011 bis 2012 als wissenschaftliche Hilfskraft am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Sozialrecht von Prof. Dr. Hermann Butzer tätig, bei dem er von 2008 bis 2011 auch promovierte. Seit März 2011 ist er Rechtsreferendar im OLG-Bezirk Celle.Abstract
Die Sonderbeiträge von Abgeordneten haben einen beachtlichen Anteil an der Politikfinanzierung. Historisch betrachtet wurden solche Beiträge in Deutschland zuerst von den Parlamentsfraktionen erhoben. Mittlerweile sind es vornehmlich die Parteien, die erhebliche Beitragsleistungen von ihren Abgeordneten und kommunalen Mandatsträgern einfordern. Die Fraktionen finanzieren sich fast ausschließlich aus staatlichen Mitteln.Christoph Lontzek beschreibt die Entwicklung der Sonderbeiträge und stellt deren rechtliche Grundlagen dar. Anschließend untersucht er die verfassungsrechtliche Vereinbarkeit der Sonderbeiträge von Abgeordneten anhand der Normen des Grundgesetzes und geht auf unionsrechtliche und landesrechtliche Abweichungen gesondert ein. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass die Beitragsleistungen verfassungsgemäß sind, soweit sie nicht eine bestimmte Höhe überschreiten und soweit sie mit vorheriger Zustimmung des Abgeordneten an Partei oder Fraktion abgeführt werden. Die Berücksichtigung der Mandatsträgerbeiträge bei der staatlichen Parteienfinanzierung und deren steuerliche Begünstigung sind in ihrer derzeitigen Form verfassungswidrig. Unabhängig von den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen regt Lontzek an, die Parteienfinanzierung durch Abgeordnete gesetzlich zu begrenzen und die private Fraktionsfinanzierung insgesamt zu verbieten.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| § 1 Einleitung | 15 | ||
| A. Problemaufriss | 17 | ||
| B. Überblick zum Meinungsstand | 17 | ||
| I. Relevante Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts | 18 | ||
| II. Diskussionsstand in der Literatur | 19 | ||
| C. Eingrenzung der Untersuchung auf Sonderbeiträge von Abgeordneten | 23 | ||
| I. Der Unterschied zwischen den rechtlichen Status der Abgeordneten und der kommunalen Mandatsträger | 23 | ||
| II. Folgen des Unterschieds für die Bedeutung der rechtlichen Probleme | 26 | ||
| III. Übertragbarkeit einzelner Ergebnisse auf die Kommunalebene | 27 | ||
| D. Partielle Einbeziehung der Abgeordneten des Europäischen Parlaments | 28 | ||
| E. Gang der Untersuchung | 28 | ||
| § 2 Die Mandatsträgerbeiträge von Abgeordneten | 31 | ||
| A. Historische, empirische und rechtliche Grundlagen der Mandatsträgerbeiträge | 31 | ||
| I. Historische Tradition der Mandatsträgerbeiträge | 31 | ||
| 1. Regelungen aus der Zeit von 1871 bis 1949 | 31 | ||
| 2. Regelungen ab 1949 | 34 | ||
| II. Umfang der Mandatsträgerbeiträge | 38 | ||
| 1. Anteil der Mandatsträgerbeiträge an den Parteienhaushalten | 39 | ||
| 2. Höhe der Mandatsträgerbeiträge von Bundestagsabgeordneten | 43 | ||
| 3. Höhe der Mandatsträgerbeiträge von Abgeordneten des Europäischen Parlaments | 47 | ||
| 4. Höhe der Mandatsträgerbeiträge von Landtagsabgeordneten | 48 | ||
| 5. Exkurs: Sonderregelungen der Grünen bis zum Jahre 2000 | 49 | ||
| III. Mandatsträgerbeiträge im Ausland | 51 | ||
| 1. Österreich | 51 | ||
| 2. Frankreich | 55 | ||
| 3. Luxemburg | 57 | ||
| 4. Schweiz | 58 | ||
| 5. Niederlande | 58 | ||
| 6. Bilanz | 59 | ||
| IV. Einfachrechtliche Grundlagen der Mandatsträgerbeiträge | 59 | ||
| 1. Verhältnis zwischen Partei und Parteimitglied | 59 | ||
| 2. Rechtliche Verpflichtung zur Beitragszahlung | 61 | ||
| a) Einschlägige Vorschriften des Parteiengesetzes | 61 | ||
| b) Satzungen und Finanzordnungen der Parteien | 63 | ||
| aa) CDU | 63 | ||
| bb) CSU | 64 | ||
| cc) SPD | 65 | ||
| dd) Bündnis 90/Die Grünen | 66 | ||
| ee) Die Linke | 66 | ||
| ff) FDP | 66 | ||
| c) Resümee | 67 | ||
| 3. Einfachrechtliche Verbote der Beitragszahlung? | 68 | ||
| a) § 27 Abs. 2 NdsAbgG als Verbot von Mandatsträgerbeiträgen? | 68 | ||
| aa) „Zuwendungen“ im Sinne des § 27 Abs. 2 NdsAbgG | 69 | ||
| bb) Zuwendungen „mit Rücksicht auf ihr Mandat“ | 70 | ||
| cc) Der Wille des Gesetzgebers | 75 | ||
| b) Ungeeignetheit der Vorschrift als eindeutiges Verbot | 76 | ||
| B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Mandatsträgerbeiträge von Abgeordneten | 77 | ||
| I. Stand der Diskussion | 77 | ||
| 1. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts | 77 | ||
| a) Urteil vom 5. November 1975 („Diätenurteil“) | 77 | ||
| b) Beschluss vom 19. Mai 1982 | 79 | ||
| c) Urteil vom 14. Juli 1986 | 80 | ||
| d) Urteil vom 9. April 1992 | 81 | ||
| e) Zusammenfassung | 82 | ||
| 2. Streitstand in der Literatur | 83 | ||
| 3. Beurteilungen der Sachverständigenkommissionen | 87 | ||
| a) Die Fürst-Kommission von 1983 | 87 | ||
| b) Die Sendler-Kommission von 1993 | 89 | ||
| c) Die v. Wedel-Kommission von 2001 | 90 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Maßstäbe | 93 | ||
| 1. Maßstab auf Bundesebene | 93 | ||
| 2. Maßstäbe auf Landesebene | 93 | ||
| a) Das freie Mandat des Abgeordneten | 93 | ||
| b) Gebot der angemessenen Entschädigung | 95 | ||
| c) Rechte und Pflichten der Parteien | 98 | ||
| d) Fazit | 99 | ||
| 3. Maßstab auf unionaler Ebene | 99 | ||
| 4. Auswirkungen einer möglichen Verfassungswidrigkeit | 102 | ||
| III. Vereinbarkeit der Mandatsträgerbeiträge mit dem Grundgesetz | 104 | ||
| 1. Vereinbarkeit mit dem freien Mandat des Abgeordneten | 104 | ||
| a) Schutzbereich des freien Mandats | 104 | ||
| b) Sachliche Grenzen des Schutzbereichs | 106 | ||
| c) Zeitliche Grenzen der Gewährleistung | 108 | ||
| d) Vereinbarkeit mit dem Abgeordnetenbild | 109 | ||
| aa) Das Abgeordnetenbild in der Literatur | 110 | ||
| bb) Das Abgeordnetenbild in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 112 | ||
| cc) Konsequenzen für die Zahlung der Mandatsträgerbeiträge | 115 | ||
| 2. Vereinbarkeit mit dem Gebot der angemessenen Entschädigung | 116 | ||
| a) Primäre Gewährleistungen des Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG | 116 | ||
| aa) Das Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts | 116 | ||
| bb) Anspruch auf eine angemessene Entschädigung | 117 | ||
| cc) Verbot der Einrechnung in die Diäten | 119 | ||
| (1) Bemessung der Diäten auf Bundesebene | 120 | ||
| (2) Bemessung der Diäten auf Landesebene | 123 | ||
| (3) Keine Anhaltspunkte für eine Berücksichtigung der Sonderbeiträge | 124 | ||
| (4) Konsequenzen im Falle des Nachweises der Einrechnung | 126 | ||
| b) Erweiterung des Schutzbereichs | 127 | ||
| aa) Sinn und Zweck des Entschädigungsanspruchs | 127 | ||
| bb) Auswirkungen des Telos auf den Schutzbereich | 128 | ||
| (1) Allgemeiner Schutz des Einkommens des Abgeordneten | 129 | ||
| (2) Schutz des Abgeordnetenvermögens vor Forderungen der Partei | 132 | ||
| (a) Verbot der Mandatsträgerbeiträge durch Art. 48 GG nicht geboten | 133 | ||
| (b) Begrenzung der Mandatsträgerbeiträge als angemessener Ausgleich | 136 | ||
| c) Erste Ausnahme: Landtagsabgeordnete aus Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein | 140 | ||
| d) Zweite Ausnahme: Deutsche Abgeordnete des Europäischen Parlaments | 141 | ||
| 3. Vereinbarkeit mit dem Gebot der Staatsfreiheit der Parteien und dem Gebot der Chancengleichheit der Parteien | 142 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Grundlagen und Gewährleistungen der Gebote | 142 | ||
| b) Konsequenzen für die Erhebung und Zahlung der Mandatsträgerbeiträge | 144 | ||
| aa) Verbot der Beitragserhebung für die Parteien | 145 | ||
| bb) Verbot der Abführung von Diäten an die Parteien | 145 | ||
| cc) Verbot der Einrechnung in die Diäten | 148 | ||
| c) Exkurs: Konsequenzen für die staatliche Teilfinanzierung der Parteien | 149 | ||
| aa) Berücksichtigung der Mandatsträgerbeiträge bei der staatlichen Teilfinanzierung | 150 | ||
| (1) Unmittelbare staatliche Parteienfinanzierung nach § 18 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 PartG | 150 | ||
| (2) Mittelbare staatliche Parteienfinanzierung nach §§ 10b Abs. 2, 34g EStG | 150 | ||
| bb) Zulässige staatliche Parteienfinanzierung nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 | 151 | ||
| (1) Verteilungskriterien für die verfügbaren staatlichen Mittel | 152 | ||
| (2) Mittelbare Parteienfinanzierung durch staatlichen Steuerverzicht | 153 | ||
| cc) Verfassungsrechtliche Bedenken | 155 | ||
| (1) Verfassungswidrigkeit der Berücksichtigung der Mandatsträgerbeiträge im Rahmen des § 18 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 PartG | 156 | ||
| (2) Verfassungswidrigkeit der Begünstigungsgrenzen der §§ 10b Abs. 2, 34g EStG | 157 | ||
| (3) Verfassungswidrigkeit des Förderungshöchstbetrages in § 18 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 PartG | 163 | ||
| 4. Vereinbarkeit mit dem Gebot der innerparteilichen Demokratie | 164 | ||
| a) Grundsatz der Gleichbehandlung aller Parteimitglieder | 164 | ||
| aa) Ableitung aus den Grundrechten der Parteimitglieder | 164 | ||
| (1) Unmittelbare Geltung politischer Grundrechte im innerparteilichen Bereich | 165 | ||
| (2) Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auf den innerparteilichen Bereich | 168 | ||
| bb) Ausstrahlungswirkung des Gebots innerparteilicher Demokratie auf den innerparteilichen Bereich | 169 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung | 172 | ||
| IV. Kritische Auseinandersetzung | 174 | ||
| 1. Grundsätzliche Verfassungskonformität der Mandatsträgerbeiträge | 175 | ||
| 2. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit | 177 | ||
| 3. Verfassungswidrigkeit der Berücksichtigung bei der staatlichen Parteienfinanzierung | 180 | ||
| 4. Rechtspolitische Vorschläge | 182 | ||
| a) Parteifinanzierungsverbot für Abgeordnete | 183 | ||
| b) Deckelung aller Leistungen eines Abgeordneten an seine Partei | 185 | ||
| c) Verbot der Normierung der Mandatsträgerbeiträge in den Parteisatzungen | 188 | ||
| d) Erhöhung der Transparenz | 188 | ||
| § 3 Die Fraktionsbeiträge von Abgeordneten | 190 | ||
| A. Historische, empirische und rechtliche Grundlagen der Fraktionsbeiträge | 190 | ||
| I. Historische Tradition der Fraktionsbeiträge | 190 | ||
| 1. Regelungen aus der Zeit von 1848 bis 1949 | 190 | ||
| 2. Regelungen ab 1949 | 193 | ||
| II. Umfang der Fraktionsbeiträge | 194 | ||
| 1. Mangelnde Transparenz der privaten Fraktionsfinanzierung | 196 | ||
| 2. Höhe der Fraktionsbeiträge von Bundestagsabgeordneten | 201 | ||
| 3. Höhe der Fraktionsbeiträge von Landtagsabgeordneten | 205 | ||
| 4. Zusammenfassung | 207 | ||
| III. Einfachrechtliche Grundlagen der Fraktionsbeiträge | 208 | ||
| 1. Verhältnis zwischen Fraktionsmitglied und Fraktion | 208 | ||
| 2. Rechtliche Verpflichtung zur Beitragszahlung | 211 | ||
| a) Einschlägige Vorschriften der Abgeordneten- und Fraktionsgesetze | 211 | ||
| b) Geschäftsordnungen der Fraktionen | 213 | ||
| 3. Einfachrechtliche Verbote der Beitragszahlung | 216 | ||
| a) § 27 Abs. 2 NdsAbgG als Verbot von Fraktionsbeiträgen | 217 | ||
| aa) Fraktionsbeiträge als Leistungen „mit Rücksicht auf das Mandat“ erfasst | 217 | ||
| bb) Gegenleistungen der Fraktionen nur im außerparlamentarischen Bereich denkbar | 218 | ||
| (1) Das Problem der Zweckbindung der nicht-staatlichen Mittel der Fraktionen | 219 | ||
| (2) Fraktionsbeiträge als gegenleistungslose Zuwendungen verboten | 223 | ||
| b) § 3 Abs. 4 S. 3 NWFraktG als Verbot von Fraktionsbeiträgen | 224 | ||
| aa) „Zuwendungen“ im Sinne des § 3 Abs. 4 S. 3 NWFraktG | 224 | ||
| bb) Zuwendungen „Dritter“ | 226 | ||
| cc) Fraktionsbeiträge vom Annahmeverbot erfasst | 226 | ||
| c) Fazit | 227 | ||
| B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Fraktionsbeiträge | 227 | ||
| I. Stand der Diskussion | 228 | ||
| 1. Streitstand in der Literatur | 228 | ||
| 2. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts | 231 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Maßstäbe | 232 | ||
| 1. Maßstab auf Bundesebene | 232 | ||
| 2. Maßstäbe auf Landesebene | 233 | ||
| III. Vereinbarkeit der Fraktionsbeiträge mit dem Grundgesetz | 234 | ||
| 1. Vereinbarkeit mit dem freien Mandat des Abgeordneten | 234 | ||
| a) Schutzwirkungen des freien Mandats | 234 | ||
| b) Fraktionsbinnenrecht als Grenze des freien Mandats | 236 | ||
| aa) Unzulässiger Fraktionszwang und zulässige Fraktionsdisziplin | 236 | ||
| bb) Rechtsqualität fraktionsinterner Regelungen | 239 | ||
| cc) Konsequenzen für die Regelungen eines Fraktionsbeitrages | 240 | ||
| 2. Vereinbarkeit mit Gebot der angemessenen Entschädigung | 242 | ||
| a) Gewährleistungen des Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG | 242 | ||
| b) Konsequenzen für die Erhebung eines Fraktionsbeitrages | 243 | ||
| aa) Verbot der Einrechnung in die Diäten | 243 | ||
| bb) Kein absoluter Schutz gegenüber Forderungen der Fraktion | 245 | ||
| cc) Begrenzung der Fraktionsbeiträge | 248 | ||
| IV. Kritische Auseinandersetzung | 250 | ||
| 1. Grundsätzliche Verfassungskonformität der Fraktionsbeiträge | 250 | ||
| 2. Grenzen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit | 251 | ||
| 3. Rechtspolitische Vorschläge | 252 | ||
| a) Verbot der privaten Fraktionsfinanzierung | 252 | ||
| b) Keine Normierung in den Geschäftsordnungen und kein Beschluss | 256 | ||
| c) Erhöhung der Transparenz | 257 | ||
| § 4 Zusammenfassung und Ausblick | 259 | ||
| Literaturverzeichnis | 265 | ||
| Sachverzeichnis | 282 |