Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV

Cosima Haselmann

doi:10.3790/978-3-428-53875-1

Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV

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Haselmann, C. (2012). Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1

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Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV

Haselmann, Cosima

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 96

(2012)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53875-1
978-3-428-13875-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 306
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Cosima Haselmann, geboren 1983, studierte von 2002 bis 2007 Rechtswissenschaften an der Universität Freiburg. Dort arbeitete sie von 2003 bis 2009 am Lehrstuhl von Prof. Dr. Friedrich Schoch. Nach ihrem Referendariat, das sie ebenfalls in Freiburg mit Stationen in Berlin und New York absolvierte, schloss sie im Jahr 2010 ein LL.M.-Studium in Cambridge ab. Anfang 2012 wurde sie an der Universität Tübingen mit ihrer von Prof. Dr. Martin Nettesheim betreuten Arbeit zur Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen im Europarecht promoviert.

Abstract

Die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen ist auch und im Besonderen auf europäischer Ebene ein vielgenutztes Mittel, um den beträchtlichen »Normenhunger« einer modernen Gesellschaft zu stillen. Schon seit den 60er Jahren ist das Konzept bekannt: Der Rat ermächtigt die Kommission zum Erlass von »Durchführungsakten« im sog. Komitologieverfahren. Der Vertrag von Lissabon kennt nun zwei verschiedene Arten der Befugnisübertragung. Art. 290 AEUV regelt die »Delegation«; Art. 291 AEUV die »Durchführung«. Beide Vorschriften zeichnen unterschiedliche Bruchlinien. Die Delegation (Art. 290 AEUV) spielt sich im horizontalen Verhältnis ab; insbesondere der »Wesentlichkeitsvorbehalt« des Art. 290 AEUV weist auf das grundsätzliche Verhältnis zwischen dem Gesetzgeber und der Exekutive. Art. 291 AUEV zeichnet demgegenüber vertikale Bruchlinien und betrifft das Verhältnis der Union zu ihren Mitgliedstaaten. Die Autorin analysiert Zweck und Hintergrund der Delegations- und Durchführungsakte und ordnet sie in das - nun in Ansätzen erkennbare - Konzept einer Normenhierarchie innerhalb des Sekundärrechts ein.The transfer of legislative powers is also and in particular on the European level an often employed instrument to satisfy modern societies' craving for norms. Since the 1960's, the concept is known in Europe: The council empowers the Commission with the capacity to adopt »implementing acts« in the so called comitology procedure. The Lisbon treaty now introduces two different kinds of power transfer: Art. 290 TFEU provides for the possibility to delegate legislative power to the Commission; Art. 291 TFEU deals with the implementation of acts. Both provisions address different levels of relations. The delegation is relevant in a horizontal setting which is in particular emphasized by the caveat in Art. 290 AEUV stating that the basic act must contain the »essential elements« of an area. Art. 291 TFEU concerns on the contrary the vertical relationship of the EU to its member states. This study analyses the purpose and the background of delegating as well as of implementing acts and tries to establish a connection to the hierarchy of norms which seems to emerge within European secondary law.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Teil 1: Gründe und Praxis abgeleiteter Rechtsetzung in Europa	15
§ 1 Das bisherige Konzept abgeleiteter Rechtsetzung: Durchführung gemäß Art. 202, 3. Spiegelstrich, 211, 4. Spiegelstrich EGV	16
A. Überblick über Entstehung und Entwicklung der Durchführungsrechtsetzung und der Komitologie	16
B. Überblick über die einzelnen Komitologieverfahren im Komitologiebeschluss 2006	21
C. Streitpunkte, Friktionen, Unklarheiten	25
I. Reichweite der Übertragung von Durchführungsbefugnissen	26
II. Verfahren beim Erlass von Durchführungsbefugnissen: Komitologie	29
1. Legitimationsgewinne und Funktionen der Komitologie	29
2. Friktionen	32
a) Demokratische Verwerfungen und fehlende Transparenz	32
b) Die Kommission und die Komitologie	33
c) Das Europäische Parlament und die Komitologie	35
aa) Das Parlament und die Komitologie: Eine Geschichte des interinstitutionellen Konflikts	36
bb) Zur Berechtigung der Forderungen des Parlaments nach mehr Mitsprache bei der Durchführungsrechtsetzung	40
(1) Originäre Durchführungszuständigkeit: Unionaler Gesetzgeber oder Mitgliedstaaten?	40
(2) Gleichberechtigung von Parlament und Rat?	42
III. Durchführung durch den Rat	46
IV. Durchführung als Delegation?	49
V. Fazit	50
Teil 2: Die Formen abgeleiteter Rechtsetzung nach dem Lissabon-Vertrag: Art. 290 und 291 AEUV und ihr Konzept	52
§ 2 Das Konzept horizontaler Gewaltenteilung hinter Art. 290 AEUV	52
A. Überblick und Problemaufriss	52
B. Parallelen zum Komitologiebeschluss 2006: Art. 290 AEUV als primärrechtliche Regelung der Übertragung quasi-legislativer Befugnisse	53
C. Die Bedeutung der Wesentlichkeit: Einführung eines Gesetzesvorbehalts	56
I. Gesetzesvorbehalt im staatlichen Recht: Begriff, Funktionen und Voraussetzungen	57
1. Funktionen eines formellen Gesetzesvorbehalts: Erhaltung des erforderlichen demokratischen Legitimationsniveaus	59
2. Formeller Gesetzesvorbehalt als Delegationsverbot	61
3. Die Grenzen eines formellen Gesetzesvorbehalts	61
4. Die Abhängigkeiten eines formellen Gesetzesvorbehalts: Verknüpfung mit Legitimationsfaktoren	63
II. Zum Fehlen eines formellen Gesetzes im EGV	64
1. Das „Ob“ und das „Wie“ eigener europäischer demokratischer Legitimation	65
a) Wachsendes Bedürfnis nach eigener demokratischer Legitimation	65
b) Duales Legitimationskonzept	67
2. Die Erfüllung demokratischer Bedürfnisse in der Rechtsakttypologie des EGV	71
a) Ausprägungen des Legitimationskonzepts in den Verträgen	71
b) Fehlende Ausprägung des dualen Legitimationskonzepts in der Typologie der Rechtsakte	72
aa) Keine Verknüpfung des Legitimationskonzepts mit Handlungsformen	73
bb) Verknüpfung erhöhter Legitimationsleistung mit Basisrechtsakt?	74
c) Insbesondere: Die Wesentlichkeitsrechtsprechung des EuGH	78
3. Fazit	81
III. Der formelle Gesetzesvorbehalt im Lissabon-Vertrag	82
1. Stärkung des Demokratieprinzips	83
2. Verknüpfung der Legitimationsfaktoren des gestärkten Demokratiemodells mit Gesetzgebungsakt	87
a) Handlungsformen und formelles Gesetz: Die Veränderungen im Vergleich zum Verfassungsvertrag	87
b) Verknüpfung mit der Hierarchieebene des Gesetzgebungsaktes	90
aa) Stützen des Demokratieprinzips	90
bb) Legitimationsfaktor: Transparenz	93
cc) Legitimationsfaktor: Beteiligung nationaler Parlamente	94
c) Legitimatorischer Hintergrund der rein formellen Definition des Gesetzgebungsakts: Betonung des Input-orientierten Legitimationsmodells	95
3. Delegation als Legitimationsverzicht und Wesentlichkeit als formeller Gesetzesvorbehalt	99
D. Neubestimmung der Wesentlichkeit: Respekt vor dem demokratischen Leistungsprofil des Gesetzgebungsaktes als Leitmotiv	100
I. Erfordernis der Neubestimmung des Wesentlichkeitskriteriums	100
1. Leistungsprofil des Gesetzgebungsaktes als formelles Gesetz: Herstellung politischer Öffentlichkeit	102
2. Leistungsprofil des abgeleiteten Rechtsaktes: Flexibilität und Entlastung des Gesetzgebers	104
II. Exkurs: Keine Kompensation durch nationalstaatliche formellgesetzliche Regelung	107
III. Fazit und Zusammenfassung	107
§ 3 Kontrolle über delegierte Rechtsakte	109
A. Delegation als Legitimationsverzicht: Erfordernis der Begrenzung und Kontrolle	109
B. Ex ante: Wesentlichkeit und Bestimmtheit	110
I. Wesentlichkeit	110
II. Bestimmtheit	110
C. Ex Post: Einspruch und Widerruf der Befugnisübertragung	112
I. Die Kontrollrechte	113
1. Überblick	113
2. Einspruchsrecht	115
3. Widerruf	117
4. Neue Reversibilität der Befugnisübertragung	120
5. Möglichkeit einer horizontalen Regelung?	121
II. Kontrolle durch den Gesetzgeber: Parallelität von Eingriffsbetroffenheit und Kontrollberechtigung	123
1. Motiv: Freisetzung der Delegationsbereitschaft	123
2. Gleichstellung von Rat und Parlament	125
3. Abschließender Charakter der Kontrollrechte in Art. 290 Abs. 2 AEUV, insbesondere: Art. 290 Abs. 2 als Rechtsgrundlage für die Komitologie?	129
III. Zur Effektivität und Sachgerechtigkeit der Kontrollrechte	133
1. Zwingender Charakter der Kontrollrechte?	133
2. Auswirkungen des Wegfalls der Komitologie	138
a) Zur Intensität des Einschnitts durch den Wegfall der Komitologie i. R. d. Art. 290 AEUV	138
b) Auswirkungen auf die delegierte Rechtsetzung	140
aa) Auswirkungen auf die delegierte Rechtsetzung der Kommission	140
bb) Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten	142
cc) Auswirkungen auf die Gesetzgeber, insbesondere ihre Kontrollrechte	143
3. Faktische Abhängigkeiten: Information und Ressourcen	145
a) Information durch die Kommission (frühzeitige Unterrichtung)	145
b) Fähigkeit von Rat und Parlament zur Bewertung der Information	146
4. Sachgerechtigkeit der Kontrollrechte	149
§ 4 Das Konzept vertikaler Gewaltenteilung hinter Art. 291 AEUV	152
A. Überblick und Problemaufriss	152
B. Durchführung durch die Mitgliedstaaten	154
I. Überblick über die vertikale Kompetenzordnung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten	154
1. Kompetenzgrundlage („Kann“): Unterscheidung zwischen Rechtsetzung und Durchführung	155
a) Kompetenz zur Gesetzgebung und zum Erlass verbindlicher Rechtsakte	156
b) Kompetenz zur „Durchführung“	159
2. Kompetenzausübungsschranken („Ob“, „Wie“)	162
II. Der neue Durchführungsbegriff: Anwendbarmachen und Anwendung des Gemeinschaftsrechts	164
1. Implikationen für den Begriff der Durchführung	165
2. Implikationen für den Grundsatz des indirekten Vollzugs	171
a) Die unsicheren Grenzen unionaler Verwaltungsmaßnahmen auf Grundlage des EGV	171
aa) Keine Begrenzung der Verbandskompetenz für Verwaltungsmaßnahmen durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung: Kein doppeltes Kompetenzerfordernis	174
(1) Keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen Rechtsetzungs- und Verwaltungskompetenzen	176
(2) Keine Zuweisung der Verwaltungskompetenz zu den Mitgliedstaaten	184
bb) Unklare Grenzen der Subsidiarität und die Grenzen der Verhältnismäßigkeit	186
b) Ergebnis	189
3. Änderungen durch den Lissabon-Vertrag	190
III. Bewertung des Wandels	192
1. Relativität des Begriffs der Durchführung	192
2. Blindheit gegenüber der Realität des Verwaltungsverbunds	198
3. Betonung des materiellen Rechts („Primat der materiellen Programmierung“)	202
C. Durchführung durch die Kommission	203
I. Verbandskompetenz	203
1. Art. 291 Abs. 2 AEUV als Verbandskompetenz	203
2. „Bedürfnis einheitlicher Bedingungen“	205
a) Kriterien: Einheitliche Bedingungen	205
b) Maßstabsbildung: Bedürfnis	207
c) Das Verhältnis der Bedürfnisklausel zum Subsidiaritätsprinzip	208
3. Ermessen oder Handlungsverpflichtung?	210
II. Möglicher Inhalt der Durchführungsmaßnahmen	211
1. Durchführungsrechtsakte als Mittel zur Vollzugshomogenisierung	211
2. Mögliche Durchführungsrechtsakte	213
a) Inhalt	213
b) Handlungsform	214
III. Grenzen der Durchführung	215
1. Verhältnismäßigkeit (Rechtfertigungsstufen)	215
2. Morphologische Grenzen: Mögliche Handlungsformen des Basisrechtsakts	219
IV. Ausübung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission	221
1. Organkompetenz: Ermächtigung/Übertragung	221
2. Subsidiarität/Verhältnismäßigkeit	221
D. Durchführung durch den Rat	225
§ 5 Kontrolle über Durchführungsrechtsakte	227
A. Kontrolle durch die Mitgliedstaaten	227
I. Parallelität von „Eingriffsbetroffenheit“ und Kontrollrechten	227
II. Die Komitologieverordnung	227
III. Bewertung	229
B. Zur Rolle von Rat und Parlament	230
I. Erlass der Komitologieverordnung	230
II. Ex-ante-Kontrolle: Übertragung des Wesentlichkeitsvorbehalts?	230
III. Weitergehende Kontrollrechte	234
Teil 3: Einordnung der Durchführungsakte und delegierten Rechtsakte in das System der Rechtsakte und Gesamtbewertung	236
§ 6 Abschließende Gegenüberstellung und Bewertung der Konzepte	236
A. Die Unterscheidung zwischen Delegation und Durchführung	236
B. Delegation und Durchführung zwischen Gesetzgebung und Exekutive als Formen gubernativer Rechtsetzung	238
C. Abschließender Charakter von Art. 290 und 291 AEUV und soft law der Kommission	242
D. Engführung und Andersartigkeit der Konzepte	244
§ 7 Einbettung der Vorschriften in den Gesamtzusammenhang: Normenhierarchie	245
A. Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Gesetzescharakter: Gesetzgebungsakt als formelles Gesetz	248
I. Grundlage der Hierarchisierung	249
1. Unmaßgeblichkeit der Primärrechtsunmittelbarkeit der Gesetzgebungsakte	249
2. Verknüpfung des Gesetzgebungsaktes mit Legitimationsfaktoren	249
II. Defizite: Entknüpfung	250
1. Existenz besonderer Gesetzgebungsverfahren	251
2. Existenz primärrechtsunmittelbarer Rechtsakte ohne Gesetzescharakter	254
a) Keine Parallelität zwischen Basisrechtsakt und Gesetzgebungsakt (interner Blick)	255
b) Fehlende äußere Unterscheidbarkeit	256
c) Inkonsistenzen bei der primärrechtlichen Einordnung der Kompetenzen (externer Blick)	258
3. Befugnis zur Änderung	263
III. Rechtsfolgen des Gesetzgebungsaktes	266
1. Bestandskraft	266
2. Rechtsmacht zur Delegation	271
3. Gesetzesvorbehalte (Vorbehalt des Gesetzgebungsaktes)	272
a) Wesentlichkeit	272
b) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt?	272
aa) „Allgemeiner Gesetzesvorbehalt“ im Wettbewerbsrecht: Zum Leitlinien(un)wesen der Kommission	273
(1) VO 1/2003 als Rechtsakt ohne Gesetzescharakter: Zur konstitutiven Bedeutung der Bezeichnung als Gesetzgebungsverfahren	274
(2) Keine Übertragbarkeit des Vorbehaltsgedankens aus Art. 290 AEUV	276
bb) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt im Übrigen	278
(1) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt und Regelungsdichte	279
(2) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt und primärrechtliche Wahlfreiheit zwischen legislativem und exekutivem Handeln durch Rat und Parlament	280
c) Der Gesetzesvorbehalt der Grundrechtecharta als Vorbehalt des Gesetzgebungsaktes?	281
IV. Hierarchisierung zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter	283
B. Keine Hierarchie innerhalb der Rechtsakte ohne Gesetzescharakter	285
I. Unterscheidung exekutiver und quasi-legislativer Rechtsetzung als Grundlage einer Hierarchisierung des untergesetzlichen Rechts?	285
II. Primärrechtsunmittelbarkeit als Grundlage für eine Hierarchisierung der untergesetzlichen Rechtsakte?	286
§ 8 Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse	287
A. Die Unklarheiten der bisherigen Durchführung	287
B. Delegation	288
C. Durchführung	289
D. Abgrenzungsproblematik	290
E. Normenhierarchie	291
Literaturverzeichnis	292

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