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Haselmann, C. (2012). Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1
Haselmann, Cosima. Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1
Haselmann, C (2012): Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1
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Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV
Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 96
(2012)
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About The Author
Cosima Haselmann, geboren 1983, studierte von 2002 bis 2007 Rechtswissenschaften an der Universität Freiburg. Dort arbeitete sie von 2003 bis 2009 am Lehrstuhl von Prof. Dr. Friedrich Schoch. Nach ihrem Referendariat, das sie ebenfalls in Freiburg mit Stationen in Berlin und New York absolvierte, schloss sie im Jahr 2010 ein LL.M.-Studium in Cambridge ab. Anfang 2012 wurde sie an der Universität Tübingen mit ihrer von Prof. Dr. Martin Nettesheim betreuten Arbeit zur Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen im Europarecht promoviert.Abstract
Die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen ist auch und im Besonderen auf europäischer Ebene ein vielgenutztes Mittel, um den beträchtlichen »Normenhunger« einer modernen Gesellschaft zu stillen. Schon seit den 60er Jahren ist das Konzept bekannt: Der Rat ermächtigt die Kommission zum Erlass von »Durchführungsakten« im sog. Komitologieverfahren. Der Vertrag von Lissabon kennt nun zwei verschiedene Arten der Befugnisübertragung. Art. 290 AEUV regelt die »Delegation«; Art. 291 AEUV die »Durchführung«. Beide Vorschriften zeichnen unterschiedliche Bruchlinien. Die Delegation (Art. 290 AEUV) spielt sich im horizontalen Verhältnis ab; insbesondere der »Wesentlichkeitsvorbehalt« des Art. 290 AEUV weist auf das grundsätzliche Verhältnis zwischen dem Gesetzgeber und der Exekutive. Art. 291 AUEV zeichnet demgegenüber vertikale Bruchlinien und betrifft das Verhältnis der Union zu ihren Mitgliedstaaten. Die Autorin analysiert Zweck und Hintergrund der Delegations- und Durchführungsakte und ordnet sie in das - nun in Ansätzen erkennbare - Konzept einer Normenhierarchie innerhalb des Sekundärrechts ein.The transfer of legislative powers is also and in particular on the European level an often employed instrument to satisfy modern societies' craving for norms. Since the 1960's, the concept is known in Europe: The council empowers the Commission with the capacity to adopt »implementing acts« in the so called comitology procedure. The Lisbon treaty now introduces two different kinds of power transfer: Art. 290 TFEU provides for the possibility to delegate legislative power to the Commission; Art. 291 TFEU deals with the implementation of acts. Both provisions address different levels of relations. The delegation is relevant in a horizontal setting which is in particular emphasized by the caveat in Art. 290 AEUV stating that the basic act must contain the »essential elements« of an area. Art. 291 TFEU concerns on the contrary the vertical relationship of the EU to its member states. This study analyses the purpose and the background of delegating as well as of implementing acts and tries to establish a connection to the hierarchy of norms which seems to emerge within European secondary law.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Teil 1: Gründe und Praxis abgeleiteter Rechtsetzung in Europa | 15 | ||
| § 1 Das bisherige Konzept abgeleiteter Rechtsetzung: Durchführung gemäß Art. 202, 3. Spiegelstrich, 211, 4. Spiegelstrich EGV | 16 | ||
| A. Überblick über Entstehung und Entwicklung der Durchführungsrechtsetzung und der Komitologie | 16 | ||
| B. Überblick über die einzelnen Komitologieverfahren im Komitologiebeschluss 2006 | 21 | ||
| C. Streitpunkte, Friktionen, Unklarheiten | 25 | ||
| I. Reichweite der Übertragung von Durchführungsbefugnissen | 26 | ||
| II. Verfahren beim Erlass von Durchführungsbefugnissen: Komitologie | 29 | ||
| 1. Legitimationsgewinne und Funktionen der Komitologie | 29 | ||
| 2. Friktionen | 32 | ||
| a) Demokratische Verwerfungen und fehlende Transparenz | 32 | ||
| b) Die Kommission und die Komitologie | 33 | ||
| c) Das Europäische Parlament und die Komitologie | 35 | ||
| aa) Das Parlament und die Komitologie: Eine Geschichte des interinstitutionellen Konflikts | 36 | ||
| bb) Zur Berechtigung der Forderungen des Parlaments nach mehr Mitsprache bei der Durchführungsrechtsetzung | 40 | ||
| (1) Originäre Durchführungszuständigkeit: Unionaler Gesetzgeber oder Mitgliedstaaten? | 40 | ||
| (2) Gleichberechtigung von Parlament und Rat? | 42 | ||
| III. Durchführung durch den Rat | 46 | ||
| IV. Durchführung als Delegation? | 49 | ||
| V. Fazit | 50 | ||
| Teil 2: Die Formen abgeleiteter Rechtsetzung nach dem Lissabon-Vertrag: Art. 290 und 291 AEUV und ihr Konzept | 52 | ||
| § 2 Das Konzept horizontaler Gewaltenteilung hinter Art. 290 AEUV | 52 | ||
| A. Überblick und Problemaufriss | 52 | ||
| B. Parallelen zum Komitologiebeschluss 2006: Art. 290 AEUV als primärrechtliche Regelung der Übertragung quasi-legislativer Befugnisse | 53 | ||
| C. Die Bedeutung der Wesentlichkeit: Einführung eines Gesetzesvorbehalts | 56 | ||
| I. Gesetzesvorbehalt im staatlichen Recht: Begriff, Funktionen und Voraussetzungen | 57 | ||
| 1. Funktionen eines formellen Gesetzesvorbehalts: Erhaltung des erforderlichen demokratischen Legitimationsniveaus | 59 | ||
| 2. Formeller Gesetzesvorbehalt als Delegationsverbot | 61 | ||
| 3. Die Grenzen eines formellen Gesetzesvorbehalts | 61 | ||
| 4. Die Abhängigkeiten eines formellen Gesetzesvorbehalts: Verknüpfung mit Legitimationsfaktoren | 63 | ||
| II. Zum Fehlen eines formellen Gesetzes im EGV | 64 | ||
| 1. Das „Ob“ und das „Wie“ eigener europäischer demokratischer Legitimation | 65 | ||
| a) Wachsendes Bedürfnis nach eigener demokratischer Legitimation | 65 | ||
| b) Duales Legitimationskonzept | 67 | ||
| 2. Die Erfüllung demokratischer Bedürfnisse in der Rechtsakttypologie des EGV | 71 | ||
| a) Ausprägungen des Legitimationskonzepts in den Verträgen | 71 | ||
| b) Fehlende Ausprägung des dualen Legitimationskonzepts in der Typologie der Rechtsakte | 72 | ||
| aa) Keine Verknüpfung des Legitimationskonzepts mit Handlungsformen | 73 | ||
| bb) Verknüpfung erhöhter Legitimationsleistung mit Basisrechtsakt? | 74 | ||
| c) Insbesondere: Die Wesentlichkeitsrechtsprechung des EuGH | 78 | ||
| 3. Fazit | 81 | ||
| III. Der formelle Gesetzesvorbehalt im Lissabon-Vertrag | 82 | ||
| 1. Stärkung des Demokratieprinzips | 83 | ||
| 2. Verknüpfung der Legitimationsfaktoren des gestärkten Demokratiemodells mit Gesetzgebungsakt | 87 | ||
| a) Handlungsformen und formelles Gesetz: Die Veränderungen im Vergleich zum Verfassungsvertrag | 87 | ||
| b) Verknüpfung mit der Hierarchieebene des Gesetzgebungsaktes | 90 | ||
| aa) Stützen des Demokratieprinzips | 90 | ||
| bb) Legitimationsfaktor: Transparenz | 93 | ||
| cc) Legitimationsfaktor: Beteiligung nationaler Parlamente | 94 | ||
| c) Legitimatorischer Hintergrund der rein formellen Definition des Gesetzgebungsakts: Betonung des Input-orientierten Legitimationsmodells | 95 | ||
| 3. Delegation als Legitimationsverzicht und Wesentlichkeit als formeller Gesetzesvorbehalt | 99 | ||
| D. Neubestimmung der Wesentlichkeit: Respekt vor dem demokratischen Leistungsprofil des Gesetzgebungsaktes als Leitmotiv | 100 | ||
| I. Erfordernis der Neubestimmung des Wesentlichkeitskriteriums | 100 | ||
| 1. Leistungsprofil des Gesetzgebungsaktes als formelles Gesetz: Herstellung politischer Öffentlichkeit | 102 | ||
| 2. Leistungsprofil des abgeleiteten Rechtsaktes: Flexibilität und Entlastung des Gesetzgebers | 104 | ||
| II. Exkurs: Keine Kompensation durch nationalstaatliche formellgesetzliche Regelung | 107 | ||
| III. Fazit und Zusammenfassung | 107 | ||
| § 3 Kontrolle über delegierte Rechtsakte | 109 | ||
| A. Delegation als Legitimationsverzicht: Erfordernis der Begrenzung und Kontrolle | 109 | ||
| B. Ex ante: Wesentlichkeit und Bestimmtheit | 110 | ||
| I. Wesentlichkeit | 110 | ||
| II. Bestimmtheit | 110 | ||
| C. Ex Post: Einspruch und Widerruf der Befugnisübertragung | 112 | ||
| I. Die Kontrollrechte | 113 | ||
| 1. Überblick | 113 | ||
| 2. Einspruchsrecht | 115 | ||
| 3. Widerruf | 117 | ||
| 4. Neue Reversibilität der Befugnisübertragung | 120 | ||
| 5. Möglichkeit einer horizontalen Regelung? | 121 | ||
| II. Kontrolle durch den Gesetzgeber: Parallelität von Eingriffsbetroffenheit und Kontrollberechtigung | 123 | ||
| 1. Motiv: Freisetzung der Delegationsbereitschaft | 123 | ||
| 2. Gleichstellung von Rat und Parlament | 125 | ||
| 3. Abschließender Charakter der Kontrollrechte in Art. 290 Abs. 2 AEUV, insbesondere: Art. 290 Abs. 2 als Rechtsgrundlage für die Komitologie? | 129 | ||
| III. Zur Effektivität und Sachgerechtigkeit der Kontrollrechte | 133 | ||
| 1. Zwingender Charakter der Kontrollrechte? | 133 | ||
| 2. Auswirkungen des Wegfalls der Komitologie | 138 | ||
| a) Zur Intensität des Einschnitts durch den Wegfall der Komitologie i. R. d. Art. 290 AEUV | 138 | ||
| b) Auswirkungen auf die delegierte Rechtsetzung | 140 | ||
| aa) Auswirkungen auf die delegierte Rechtsetzung der Kommission | 140 | ||
| bb) Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten | 142 | ||
| cc) Auswirkungen auf die Gesetzgeber, insbesondere ihre Kontrollrechte | 143 | ||
| 3. Faktische Abhängigkeiten: Information und Ressourcen | 145 | ||
| a) Information durch die Kommission (frühzeitige Unterrichtung) | 145 | ||
| b) Fähigkeit von Rat und Parlament zur Bewertung der Information | 146 | ||
| 4. Sachgerechtigkeit der Kontrollrechte | 149 | ||
| § 4 Das Konzept vertikaler Gewaltenteilung hinter Art. 291 AEUV | 152 | ||
| A. Überblick und Problemaufriss | 152 | ||
| B. Durchführung durch die Mitgliedstaaten | 154 | ||
| I. Überblick über die vertikale Kompetenzordnung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten | 154 | ||
| 1. Kompetenzgrundlage („Kann“): Unterscheidung zwischen Rechtsetzung und Durchführung | 155 | ||
| a) Kompetenz zur Gesetzgebung und zum Erlass verbindlicher Rechtsakte | 156 | ||
| b) Kompetenz zur „Durchführung“ | 159 | ||
| 2. Kompetenzausübungsschranken („Ob“, „Wie“) | 162 | ||
| II. Der neue Durchführungsbegriff: Anwendbarmachen und Anwendung des Gemeinschaftsrechts | 164 | ||
| 1. Implikationen für den Begriff der Durchführung | 165 | ||
| 2. Implikationen für den Grundsatz des indirekten Vollzugs | 171 | ||
| a) Die unsicheren Grenzen unionaler Verwaltungsmaßnahmen auf Grundlage des EGV | 171 | ||
| aa) Keine Begrenzung der Verbandskompetenz für Verwaltungsmaßnahmen durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung: Kein doppeltes Kompetenzerfordernis | 174 | ||
| (1) Keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen Rechtsetzungs- und Verwaltungskompetenzen | 176 | ||
| (2) Keine Zuweisung der Verwaltungskompetenz zu den Mitgliedstaaten | 184 | ||
| bb) Unklare Grenzen der Subsidiarität und die Grenzen der Verhältnismäßigkeit | 186 | ||
| b) Ergebnis | 189 | ||
| 3. Änderungen durch den Lissabon-Vertrag | 190 | ||
| III. Bewertung des Wandels | 192 | ||
| 1. Relativität des Begriffs der Durchführung | 192 | ||
| 2. Blindheit gegenüber der Realität des Verwaltungsverbunds | 198 | ||
| 3. Betonung des materiellen Rechts („Primat der materiellen Programmierung“) | 202 | ||
| C. Durchführung durch die Kommission | 203 | ||
| I. Verbandskompetenz | 203 | ||
| 1. Art. 291 Abs. 2 AEUV als Verbandskompetenz | 203 | ||
| 2. „Bedürfnis einheitlicher Bedingungen“ | 205 | ||
| a) Kriterien: Einheitliche Bedingungen | 205 | ||
| b) Maßstabsbildung: Bedürfnis | 207 | ||
| c) Das Verhältnis der Bedürfnisklausel zum Subsidiaritätsprinzip | 208 | ||
| 3. Ermessen oder Handlungsverpflichtung? | 210 | ||
| II. Möglicher Inhalt der Durchführungsmaßnahmen | 211 | ||
| 1. Durchführungsrechtsakte als Mittel zur Vollzugshomogenisierung | 211 | ||
| 2. Mögliche Durchführungsrechtsakte | 213 | ||
| a) Inhalt | 213 | ||
| b) Handlungsform | 214 | ||
| III. Grenzen der Durchführung | 215 | ||
| 1. Verhältnismäßigkeit (Rechtfertigungsstufen) | 215 | ||
| 2. Morphologische Grenzen: Mögliche Handlungsformen des Basisrechtsakts | 219 | ||
| IV. Ausübung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission | 221 | ||
| 1. Organkompetenz: Ermächtigung/Übertragung | 221 | ||
| 2. Subsidiarität/Verhältnismäßigkeit | 221 | ||
| D. Durchführung durch den Rat | 225 | ||
| § 5 Kontrolle über Durchführungsrechtsakte | 227 | ||
| A. Kontrolle durch die Mitgliedstaaten | 227 | ||
| I. Parallelität von „Eingriffsbetroffenheit“ und Kontrollrechten | 227 | ||
| II. Die Komitologieverordnung | 227 | ||
| III. Bewertung | 229 | ||
| B. Zur Rolle von Rat und Parlament | 230 | ||
| I. Erlass der Komitologieverordnung | 230 | ||
| II. Ex-ante-Kontrolle: Übertragung des Wesentlichkeitsvorbehalts? | 230 | ||
| III. Weitergehende Kontrollrechte | 234 | ||
| Teil 3: Einordnung der Durchführungsakte und delegierten Rechtsakte in das System der Rechtsakte und Gesamtbewertung | 236 | ||
| § 6 Abschließende Gegenüberstellung und Bewertung der Konzepte | 236 | ||
| A. Die Unterscheidung zwischen Delegation und Durchführung | 236 | ||
| B. Delegation und Durchführung zwischen Gesetzgebung und Exekutive als Formen gubernativer Rechtsetzung | 238 | ||
| C. Abschließender Charakter von Art. 290 und 291 AEUV und soft law der Kommission | 242 | ||
| D. Engführung und Andersartigkeit der Konzepte | 244 | ||
| § 7 Einbettung der Vorschriften in den Gesamtzusammenhang: Normenhierarchie | 245 | ||
| A. Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Gesetzescharakter: Gesetzgebungsakt als formelles Gesetz | 248 | ||
| I. Grundlage der Hierarchisierung | 249 | ||
| 1. Unmaßgeblichkeit der Primärrechtsunmittelbarkeit der Gesetzgebungsakte | 249 | ||
| 2. Verknüpfung des Gesetzgebungsaktes mit Legitimationsfaktoren | 249 | ||
| II. Defizite: Entknüpfung | 250 | ||
| 1. Existenz besonderer Gesetzgebungsverfahren | 251 | ||
| 2. Existenz primärrechtsunmittelbarer Rechtsakte ohne Gesetzescharakter | 254 | ||
| a) Keine Parallelität zwischen Basisrechtsakt und Gesetzgebungsakt (interner Blick) | 255 | ||
| b) Fehlende äußere Unterscheidbarkeit | 256 | ||
| c) Inkonsistenzen bei der primärrechtlichen Einordnung der Kompetenzen (externer Blick) | 258 | ||
| 3. Befugnis zur Änderung | 263 | ||
| III. Rechtsfolgen des Gesetzgebungsaktes | 266 | ||
| 1. Bestandskraft | 266 | ||
| 2. Rechtsmacht zur Delegation | 271 | ||
| 3. Gesetzesvorbehalte (Vorbehalt des Gesetzgebungsaktes) | 272 | ||
| a) Wesentlichkeit | 272 | ||
| b) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt? | 272 | ||
| aa) „Allgemeiner Gesetzesvorbehalt“ im Wettbewerbsrecht: Zum Leitlinien(un)wesen der Kommission | 273 | ||
| (1) VO 1/2003 als Rechtsakt ohne Gesetzescharakter: Zur konstitutiven Bedeutung der Bezeichnung als Gesetzgebungsverfahren | 274 | ||
| (2) Keine Übertragbarkeit des Vorbehaltsgedankens aus Art. 290 AEUV | 276 | ||
| bb) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt im Übrigen | 278 | ||
| (1) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt und Regelungsdichte | 279 | ||
| (2) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt und primärrechtliche Wahlfreiheit zwischen legislativem und exekutivem Handeln durch Rat und Parlament | 280 | ||
| c) Der Gesetzesvorbehalt der Grundrechtecharta als Vorbehalt des Gesetzgebungsaktes? | 281 | ||
| IV. Hierarchisierung zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter | 283 | ||
| B. Keine Hierarchie innerhalb der Rechtsakte ohne Gesetzescharakter | 285 | ||
| I. Unterscheidung exekutiver und quasi-legislativer Rechtsetzung als Grundlage einer Hierarchisierung des untergesetzlichen Rechts? | 285 | ||
| II. Primärrechtsunmittelbarkeit als Grundlage für eine Hierarchisierung der untergesetzlichen Rechtsakte? | 286 | ||
| § 8 Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse | 287 | ||
| A. Die Unklarheiten der bisherigen Durchführung | 287 | ||
| B. Delegation | 288 | ||
| C. Durchführung | 289 | ||
| D. Abgrenzungsproblematik | 290 | ||
| E. Normenhierarchie | 291 | ||
| Literaturverzeichnis | 292 |