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Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV

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Haselmann, C. (2012). Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1
Haselmann, Cosima. Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1
Haselmann, C (2012): Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53875-1

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Delegation und Durchführung gemäß Art. 290 und 291 AEUV

Haselmann, Cosima

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 96

(2012)

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About The Author

Cosima Haselmann, geboren 1983, studierte von 2002 bis 2007 Rechtswissenschaften an der Universität Freiburg. Dort arbeitete sie von 2003 bis 2009 am Lehrstuhl von Prof. Dr. Friedrich Schoch. Nach ihrem Referendariat, das sie ebenfalls in Freiburg mit Stationen in Berlin und New York absolvierte, schloss sie im Jahr 2010 ein LL.M.-Studium in Cambridge ab. Anfang 2012 wurde sie an der Universität Tübingen mit ihrer von Prof. Dr. Martin Nettesheim betreuten Arbeit zur Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen im Europarecht promoviert.

Abstract

Die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen ist auch und im Besonderen auf europäischer Ebene ein vielgenutztes Mittel, um den beträchtlichen »Normenhunger« einer modernen Gesellschaft zu stillen. Schon seit den 60er Jahren ist das Konzept bekannt: Der Rat ermächtigt die Kommission zum Erlass von »Durchführungsakten« im sog. Komitologieverfahren. Der Vertrag von Lissabon kennt nun zwei verschiedene Arten der Befugnisübertragung. Art. 290 AEUV regelt die »Delegation«; Art. 291 AEUV die »Durchführung«. Beide Vorschriften zeichnen unterschiedliche Bruchlinien. Die Delegation (Art. 290 AEUV) spielt sich im horizontalen Verhältnis ab; insbesondere der »Wesentlichkeitsvorbehalt« des Art. 290 AEUV weist auf das grundsätzliche Verhältnis zwischen dem Gesetzgeber und der Exekutive. Art. 291 AUEV zeichnet demgegenüber vertikale Bruchlinien und betrifft das Verhältnis der Union zu ihren Mitgliedstaaten. Die Autorin analysiert Zweck und Hintergrund der Delegations- und Durchführungsakte und ordnet sie in das - nun in Ansätzen erkennbare - Konzept einer Normenhierarchie innerhalb des Sekundärrechts ein.The transfer of legislative powers is also and in particular on the European level an often employed instrument to satisfy modern societies' craving for norms. Since the 1960's, the concept is known in Europe: The council empowers the Commission with the capacity to adopt »implementing acts« in the so called comitology procedure. The Lisbon treaty now introduces two different kinds of power transfer: Art. 290 TFEU provides for the possibility to delegate legislative power to the Commission; Art. 291 TFEU deals with the implementation of acts. Both provisions address different levels of relations. The delegation is relevant in a horizontal setting which is in particular emphasized by the caveat in Art. 290 AEUV stating that the basic act must contain the »essential elements« of an area. Art. 291 TFEU concerns on the contrary the vertical relationship of the EU to its member states. This study analyses the purpose and the background of delegating as well as of implementing acts and tries to establish a connection to the hierarchy of norms which seems to emerge within European secondary law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Teil 1: Gründe und Praxis abgeleiteter Rechtsetzung in Europa 15
§ 1 Das bisherige Konzept abgeleiteter Rechtsetzung: Durchführung gemäß Art. 202, 3. Spiegelstrich, 211, 4. Spiegelstrich EGV 16
A. Überblick über Entstehung und Entwicklung der Durchführungsrechtsetzung und der Komitologie 16
B. Überblick über die einzelnen Komitologieverfahren im Komitologiebeschluss 2006 21
C. Streitpunkte, Friktionen, Unklarheiten 25
I. Reichweite der Übertragung von Durchführungsbefugnissen 26
II. Verfahren beim Erlass von Durchführungsbefugnissen: Komitologie 29
1. Legitimationsgewinne und Funktionen der Komitologie 29
2. Friktionen 32
a) Demokratische Verwerfungen und fehlende Transparenz 32
b) Die Kommission und die Komitologie 33
c) Das Europäische Parlament und die Komitologie 35
aa) Das Parlament und die Komitologie: Eine Geschichte des interinstitutionellen Konflikts 36
bb) Zur Berechtigung der Forderungen des Parlaments nach mehr Mitsprache bei der Durchführungsrechtsetzung 40
(1) Originäre Durchführungszuständigkeit: Unionaler Gesetzgeber oder Mitgliedstaaten? 40
(2) Gleichberechtigung von Parlament und Rat? 42
III. Durchführung durch den Rat 46
IV. Durchführung als Delegation? 49
V. Fazit 50
Teil 2: Die Formen abgeleiteter Rechtsetzung nach dem Lissabon-Vertrag: Art. 290 und 291 AEUV und ihr Konzept 52
§ 2 Das Konzept horizontaler Gewaltenteilung hinter Art. 290 AEUV 52
A. Überblick und Problemaufriss 52
B. Parallelen zum Komitologiebeschluss 2006: Art. 290 AEUV als primärrechtliche Regelung der Übertragung quasi-legislativer Befugnisse 53
C. Die Bedeutung der Wesentlichkeit: Einführung eines Gesetzesvorbehalts 56
I. Gesetzesvorbehalt im staatlichen Recht: Begriff, Funktionen und Voraussetzungen 57
1. Funktionen eines formellen Gesetzesvorbehalts: Erhaltung des erforderlichen demokratischen Legitimationsniveaus 59
2. Formeller Gesetzesvorbehalt als Delegationsverbot 61
3. Die Grenzen eines formellen Gesetzesvorbehalts 61
4. Die Abhängigkeiten eines formellen Gesetzesvorbehalts: Verknüpfung mit Legitimationsfaktoren 63
II. Zum Fehlen eines formellen Gesetzes im EGV 64
1. Das „Ob“ und das „Wie“ eigener europäischer demokratischer Legitimation 65
a) Wachsendes Bedürfnis nach eigener demokratischer Legitimation 65
b) Duales Legitimationskonzept 67
2. Die Erfüllung demokratischer Bedürfnisse in der Rechtsakttypologie des EGV 71
a) Ausprägungen des Legitimationskonzepts in den Verträgen 71
b) Fehlende Ausprägung des dualen Legitimationskonzepts in der Typologie der Rechtsakte 72
aa) Keine Verknüpfung des Legitimationskonzepts mit Handlungsformen 73
bb) Verknüpfung erhöhter Legitimationsleistung mit Basisrechtsakt? 74
c) Insbesondere: Die Wesentlichkeitsrechtsprechung des EuGH 78
3. Fazit 81
III. Der formelle Gesetzesvorbehalt im Lissabon-Vertrag 82
1. Stärkung des Demokratieprinzips 83
2. Verknüpfung der Legitimationsfaktoren des gestärkten Demokratiemodells mit Gesetzgebungsakt 87
a) Handlungsformen und formelles Gesetz: Die Veränderungen im Vergleich zum Verfassungsvertrag 87
b) Verknüpfung mit der Hierarchieebene des Gesetzgebungsaktes 90
aa) Stützen des Demokratieprinzips 90
bb) Legitimationsfaktor: Transparenz 93
cc) Legitimationsfaktor: Beteiligung nationaler Parlamente 94
c) Legitimatorischer Hintergrund der rein formellen Definition des Gesetzgebungsakts: Betonung des Input-orientierten Legitimationsmodells 95
3. Delegation als Legitimationsverzicht und Wesentlichkeit als formeller Gesetzesvorbehalt 99
D. Neubestimmung der Wesentlichkeit: Respekt vor dem demokratischen Leistungsprofil des Gesetzgebungsaktes als Leitmotiv 100
I. Erfordernis der Neubestimmung des Wesentlichkeitskriteriums 100
1. Leistungsprofil des Gesetzgebungsaktes als formelles Gesetz: Herstellung politischer Öffentlichkeit 102
2. Leistungsprofil des abgeleiteten Rechtsaktes: Flexibilität und Entlastung des Gesetzgebers 104
II. Exkurs: Keine Kompensation durch nationalstaatliche formellgesetzliche Regelung 107
III. Fazit und Zusammenfassung 107
§ 3 Kontrolle über delegierte Rechtsakte 109
A. Delegation als Legitimationsverzicht: Erfordernis der Begrenzung und Kontrolle 109
B. Ex ante: Wesentlichkeit und Bestimmtheit 110
I. Wesentlichkeit 110
II. Bestimmtheit 110
C. Ex Post: Einspruch und Widerruf der Befugnisübertragung 112
I. Die Kontrollrechte 113
1. Überblick 113
2. Einspruchsrecht 115
3. Widerruf 117
4. Neue Reversibilität der Befugnisübertragung 120
5. Möglichkeit einer horizontalen Regelung? 121
II. Kontrolle durch den Gesetzgeber: Parallelität von Eingriffsbetroffenheit und Kontrollberechtigung 123
1. Motiv: Freisetzung der Delegationsbereitschaft 123
2. Gleichstellung von Rat und Parlament 125
3. Abschließender Charakter der Kontrollrechte in Art. 290 Abs. 2 AEUV, insbesondere: Art. 290 Abs. 2 als Rechtsgrundlage für die Komitologie? 129
III. Zur Effektivität und Sachgerechtigkeit der Kontrollrechte 133
1. Zwingender Charakter der Kontrollrechte? 133
2. Auswirkungen des Wegfalls der Komitologie 138
a) Zur Intensität des Einschnitts durch den Wegfall der Komitologie i. R. d. Art. 290 AEUV 138
b) Auswirkungen auf die delegierte Rechtsetzung 140
aa) Auswirkungen auf die delegierte Rechtsetzung der Kommission 140
bb) Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten 142
cc) Auswirkungen auf die Gesetzgeber, insbesondere ihre Kontrollrechte 143
3. Faktische Abhängigkeiten: Information und Ressourcen 145
a) Information durch die Kommission (frühzeitige Unterrichtung) 145
b) Fähigkeit von Rat und Parlament zur Bewertung der Information 146
4. Sachgerechtigkeit der Kontrollrechte 149
§ 4 Das Konzept vertikaler Gewaltenteilung hinter Art. 291 AEUV 152
A. Überblick und Problemaufriss 152
B. Durchführung durch die Mitgliedstaaten 154
I. Überblick über die vertikale Kompetenzordnung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten 154
1. Kompetenzgrundlage („Kann“): Unterscheidung zwischen Rechtsetzung und Durchführung 155
a) Kompetenz zur Gesetzgebung und zum Erlass verbindlicher Rechtsakte 156
b) Kompetenz zur „Durchführung“ 159
2. Kompetenzausübungsschranken („Ob“, „Wie“) 162
II. Der neue Durchführungsbegriff: Anwendbarmachen und Anwendung des Gemeinschaftsrechts 164
1. Implikationen für den Begriff der Durchführung 165
2. Implikationen für den Grundsatz des indirekten Vollzugs 171
a) Die unsicheren Grenzen unionaler Verwaltungsmaßnahmen auf Grundlage des EGV 171
aa) Keine Begrenzung der Verbandskompetenz für Verwaltungsmaßnahmen durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung: Kein doppeltes Kompetenzerfordernis 174
(1) Keine grundsätzliche Unterscheidung zwischen Rechtsetzungs- und Verwaltungskompetenzen 176
(2) Keine Zuweisung der Verwaltungskompetenz zu den Mitgliedstaaten 184
bb) Unklare Grenzen der Subsidiarität und die Grenzen der Verhältnismäßigkeit 186
b) Ergebnis 189
3. Änderungen durch den Lissabon-Vertrag 190
III. Bewertung des Wandels 192
1. Relativität des Begriffs der Durchführung 192
2. Blindheit gegenüber der Realität des Verwaltungsverbunds 198
3. Betonung des materiellen Rechts („Primat der materiellen Programmierung“) 202
C. Durchführung durch die Kommission 203
I. Verbandskompetenz 203
1. Art. 291 Abs. 2 AEUV als Verbandskompetenz 203
2. „Bedürfnis einheitlicher Bedingungen“ 205
a) Kriterien: Einheitliche Bedingungen 205
b) Maßstabsbildung: Bedürfnis 207
c) Das Verhältnis der Bedürfnisklausel zum Subsidiaritätsprinzip 208
3. Ermessen oder Handlungsverpflichtung? 210
II. Möglicher Inhalt der Durchführungsmaßnahmen 211
1. Durchführungsrechtsakte als Mittel zur Vollzugshomogenisierung 211
2. Mögliche Durchführungsrechtsakte 213
a) Inhalt 213
b) Handlungsform 214
III. Grenzen der Durchführung 215
1. Verhältnismäßigkeit (Rechtfertigungsstufen) 215
2. Morphologische Grenzen: Mögliche Handlungsformen des Basisrechtsakts 219
IV. Ausübung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission 221
1. Organkompetenz: Ermächtigung/Übertragung 221
2. Subsidiarität/Verhältnismäßigkeit 221
D. Durchführung durch den Rat 225
§ 5 Kontrolle über Durchführungsrechtsakte 227
A. Kontrolle durch die Mitgliedstaaten 227
I. Parallelität von „Eingriffsbetroffenheit“ und Kontrollrechten 227
II. Die Komitologieverordnung 227
III. Bewertung 229
B. Zur Rolle von Rat und Parlament 230
I. Erlass der Komitologieverordnung 230
II. Ex-ante-Kontrolle: Übertragung des Wesentlichkeitsvorbehalts? 230
III. Weitergehende Kontrollrechte 234
Teil 3: Einordnung der Durchführungsakte und delegierten Rechtsakte in das System der Rechtsakte und Gesamtbewertung 236
§ 6 Abschließende Gegenüberstellung und Bewertung der Konzepte 236
A. Die Unterscheidung zwischen Delegation und Durchführung 236
B. Delegation und Durchführung zwischen Gesetzgebung und Exekutive als Formen gubernativer Rechtsetzung 238
C. Abschließender Charakter von Art. 290 und 291 AEUV und soft law der Kommission 242
D. Engführung und Andersartigkeit der Konzepte 244
§ 7 Einbettung der Vorschriften in den Gesamtzusammenhang: Normenhierarchie 245
A. Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Gesetzescharakter: Gesetzgebungsakt als formelles Gesetz 248
I. Grundlage der Hierarchisierung 249
1. Unmaßgeblichkeit der Primärrechtsunmittelbarkeit der Gesetzgebungsakte 249
2. Verknüpfung des Gesetzgebungsaktes mit Legitimationsfaktoren 249
II. Defizite: Entknüpfung 250
1. Existenz besonderer Gesetzgebungsverfahren 251
2. Existenz primärrechtsunmittelbarer Rechtsakte ohne Gesetzescharakter 254
a) Keine Parallelität zwischen Basisrechtsakt und Gesetzgebungsakt (interner Blick) 255
b) Fehlende äußere Unterscheidbarkeit 256
c) Inkonsistenzen bei der primärrechtlichen Einordnung der Kompetenzen (externer Blick) 258
3. Befugnis zur Änderung 263
III. Rechtsfolgen des Gesetzgebungsaktes 266
1. Bestandskraft 266
2. Rechtsmacht zur Delegation 271
3. Gesetzesvorbehalte (Vorbehalt des Gesetzgebungsaktes) 272
a) Wesentlichkeit 272
b) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt? 272
aa) „Allgemeiner Gesetzesvorbehalt“ im Wettbewerbsrecht: Zum Leitlinien(un)wesen der Kommission 273
(1) VO 1/2003 als Rechtsakt ohne Gesetzescharakter: Zur konstitutiven Bedeutung der Bezeichnung als Gesetzgebungsverfahren 274
(2) Keine Übertragbarkeit des Vorbehaltsgedankens aus Art. 290 AEUV 276
bb) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt im Übrigen 278
(1) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt und Regelungsdichte 279
(2) Allgemeiner Gesetzesvorbehalt und primärrechtliche Wahlfreiheit zwischen legislativem und exekutivem Handeln durch Rat und Parlament 280
c) Der Gesetzesvorbehalt der Grundrechtecharta als Vorbehalt des Gesetzgebungsaktes? 281
IV. Hierarchisierung zwischen Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter 283
B. Keine Hierarchie innerhalb der Rechtsakte ohne Gesetzescharakter 285
I. Unterscheidung exekutiver und quasi-legislativer Rechtsetzung als Grundlage einer Hierarchisierung des untergesetzlichen Rechts? 285
II. Primärrechtsunmittelbarkeit als Grundlage für eine Hierarchisierung der untergesetzlichen Rechtsakte? 286
§ 8 Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 287
A. Die Unklarheiten der bisherigen Durchführung 287
B. Delegation 288
C. Durchführung 289
D. Abgrenzungsproblematik 290
E. Normenhierarchie 291
Literaturverzeichnis 292