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Die Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten

Historische Entwicklungen, Rechtsgrundlagen und Praxis

Störring, Jens Michael

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1228

(2013)

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About The Author

Dr. jur. Jens Michael Störring (LL.M.) studierte Rechtswissenschaften an der Universität Münster. Neben seiner Dissertation arbeitete er in der Rechts- und Personalabteilung eines internationalen Touristikkonzerns und war wissenschaftliche Hilfskraft an den Universitäten Münster und Bielefeld. 2010 erwarb er einen LL.M. mit dem Schwerpunkt Finanzmarktregulierung an der University of Bristol (UK). Im Rahmen seines Rechtsreferendariats war Herr Störring unter anderem für die Abteilung Finanzmarktpolitik des Bundesministeriums der Finanzen und für eine auf das Bank- und Kapitalmarktrecht spezialisierte Kanzlei tätig.

Abstract

Jens Michael Störring leistet mit vorliegender Publikation einen Beitrag zum Stand und zur Wirksamkeit der Finanz- und Wirtschaftlichkeitskontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Die Arbeit fokussiert sich auf die Entwicklung der beratenden Funktion der Finanzkontrolle seit dem 19. Jahrhundert, wobei der Schwerpunkt in der Darstellung und Analyse der Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten in seiner Eigenschaft als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung liegt. Die unterschiedlichen Beratungsmöglichkeiten, die dem Bundesrechnungshof und seinem Präsidenten als Bundesbeauftragter zustehen, werden systematisch aufbereitet, indem sie in ihren historischen, praktischen und rechtlichen Kontext eingeordnet werden. Für diese Einordnung wurden neben der Erörterung der Literatur erstmals die im Bundesarchiv zur Thematik vorhandenen Akten des Bundeskanzleramtes und der Bundesministerien in der Zeit von 1950 bis 1986 gezielt ausgewertet. Hierdurch gelingt es, dass die rechtlichen Bewertungen und Überlegungen nicht ausschließlich auf rechtstheoretischer Grundlage vorgenommen, sondern auf anschauliche Art und Weise in Bezug zur Praxis gesetzt werden. Die Untersuchung zeigt, dass zukunftsgerichtete Beratung in der Praxis der deutschen Finanzkontrolle heutzutage eine ebenso wichtige Rolle spielt wie die reine nachherige Prüfung von Ausgaben.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Erster Teil: Einleitung und Gang der Untersuchung 15
Zweiter Teil: Die beratende Funktion der Finanzkontrolle von ihren Anfängen im 19. Jahrhundert bis zur Finanzrechtsreform im Jahr 1970 20
§ 1 Die Anfänge beratender Finanzkontrolle 20
A. Die ersten unabhängigen Rechnungskontrollbehörden 20
B. Die Normierung der Beratungsfunktion der Finanzkontrolle 25
§ 2 Die beratende Funktion der Finanzkontrolle in der Weimarer Republik 29
A. Gesetzliche Grundlagen 29
B. Der Reichssparkommissar als Beratungsinstanz 32
I. Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen 32
II. Der Reichskommissar für die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Reichsverwaltung 34
III. Der Präsident des Reichsrechnungshofes als Reichssparkommissar 35
1. Der Beschluss des Reichskabinetts zur Einsetzung eines Sparbeauftragten (1922) 35
2. Festigung und Ausbau der Kompetenzen (1923/24) 39
3. Die Zukunft des Reichssparkommissars in der Diskussion (1926) 44
4. Der Vorschlag zur gesetzlichen Normierung der Tätigkeit des Reichssparkommissars 51
5. Überlegungen zur Verschmelzung der Tätigkeiten von Reichssparkommissariat und Reichsrechnungshof (1930/31) 57
§ 3 Die beratende Funktion der Finanzkontrolle zur Zeit des Nationalsozialismus 60
A. Erste Auswirkungen der Diktatur auf die Finanzkontrolle 60
B. Die Zweite Novelle der Reichshaushaltsordnung und das Ende des Reichssparkommissars (1934) 62
C. Die Präsidialabteilung als Beratungsinstanz 67
D. Entwicklungen nach dem Präsidentenwechsel bis zum Kriegsende (1938–1945) 70
§ 4 Der Wiederaufbau der Finanzkontrolle in der Nachkriegszeit 72
A. Die Rechnungshöfe in den Besatzungszonen 72
B. Die beratende Finanzkontrolle im Vereinigten Wirtschaftsgebiet 73
§ 5 Die beratende Funktion der Finanzkontrolle in den ersten Jahren der Bundesrepublik Deutschland 76
A. Der Bundesrechnungshof als Beratungsinstanz 78
I. Rechnungsprüfung im Grundgesetz 78
II. Beratungsmöglichkeiten nach der Reichshaushaltsordnung und dem Bundesrechnungshofgesetz 79
B. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) als Beratungsinstanz (1952–1964) 85
I. Die Anfänge des BWV (1952–1957) 85
1. Forderungen nach einem Bundessparkommissar 85
2. Debatte im Bundestag zur Einsetzung eines Sparbeauftragten 85
3. Vorbereitungen der Bundesregierung und des Bundestages zur Einsetzung eines BWV 86
a) Der Entwurf des Bundesfinanzministeriums 87
b) Die Bedenken des Bundesrechnungshofpräsidenten gegen einen BWV 92
c) Die Mitwirkung des Bundestages 93
4. Hindernisse bis zur Einsetzung des BWV 96
5. Von der Beauftragung ad personam zur Verbindung kraft Amtes 98
a) Josef Mayer als erster BWV 98
b) Die kurze Amtszeit des Präsidenten Heinz Maria Oeftering 99
c) Vorschläge des Bundesfinanzministeriums für eine dauerhafte Verbindung kraft Amtes 100
d) Geänderte Rechtsgrundlage für den BWV 100
e) Guido Hertel als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV 102
II. Die unsichere Zukunft des BWV (1958–1964) 109
1. Der BWV im Konflikt mit der Bundesregierung 109
a) Kritik aus den Bundesministerien 109
b) Empfehlung des Bundesfinanzministeriums zur Aufhebung der Personalunion 121
2. Prüfung der Beibehaltung des BWV 124
a) Prüfauftrag des Kabinetts zur Beibehaltung des BWV 124
b) Diskussionen zwischen den Beteiligten 125
aa) Besprechungen 125
bb) Die Forderung des Kabinetts nach einem neuen BWV 128
cc) Das Rechtsgutachten des Bundesfinanzministeriums 134
dd) Ein neuer Richtlinienentwurf und vertagte Entscheidungen 138
c) Zeit der Vakanz 141
d) Beschluss des Kabinetts zur Trennung der Personalunion 145
III. Die Sicherung der Struktur des BWV (1964–1969) 149
1. Ein neuer Präsident im Bundesrechnungshof 149
a) Volkmar Hopf als Präsident des Bundesrechnungshofes 150
b) Präsident Hopf auf dem Weg zum BWV 150
aa) Wunsch des Bundeskanzlers nach einem vorläufigen BWV 151
bb) Meinungsverschiedenheiten im Bundesfinanzministerium 152
2. Der Entwurf neuer Richtlinien für den BWV 154
a) Das Beharren des Präsidenten Hopf auf die Erfüllung seiner Forderungen 155
b) Die Verabschiedung der neuen Richtlinien 159
3. Kanzlerwechsel Erhard–Kiesinger 162
Dritter Teil: Die Entwicklung der beratenden Tätigkeit der Finanzkontrolle seit der Finanzrechtsreform bis zur Gegenwart (1970–2007) 165
§ 1 Neue Rechtsgrundlagen für die Beratungstätigkeit durch die große Finanzrechtsreform im Jahr 1970 165
A. Vorbereitung und Implementierung der Reform 165
B. Neue verfassungsrechtliche Grundlage für die Beratungstätigkeit 169
I. Auffassungen in der Literatur zum Umfang der Finanzkontrolle nach Art. 114 Abs. 2 GG 169
II. Stellungnahme 172
C. Neue einfachgesetzliche Grundlagen für die Beratungstätigkeit 175
I. Beratung nach § 88 BHO 176
1. Verfahren und Form der Beratung nach § 88 Abs. 1 BHO i.V.m. § 90 Nr. 3 und Nr. 4 BHO 181
2. Verfahren und Form der Beratung nach § 88 Abs. 2 BHO 183
3. Exkurs – Beratung nach § 88 Abs. 2 und Abs. 3 in den Landeshaushaltsordnungen 184
II. Beratung nach § 97 Abs. 2 Nr. 4 BHO i.V.m. § 90 Nr. 4 BHO 186
1. Umfang der Beratung 186
2. Verfahren und Form 187
III. Beratung nach § 99 BHO 190
1. Umfang der Beratung 191
2. Verfahren und Form 192
3. Abgrenzung von § 99 BHO zu § 88 Abs. 2 BHO 192
IV. Beratung nach § 27 Abs. 2 BHO 193
1. Umfang der Beratung 194
2. Verfahren und Form 195
V. Beratung nach § 102 Abs. 3 BHO und § 103 BHO 196
§ 2 Unter neuen Rechtsgrundlagen: Die beratende Tätigkeit der Finanzkontrolle von 1970 bis zur Gegenwart 198
A. Bekannte Einwände gegen die Beratungstätigkeit (1970–1982) 198
I. Die Regierung Brandt 199
1. Prüfauftrag des Kabinetts zur Zukunft des BWV 200
2. Hans Schäfer als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV 202
II. Kanzlerwechsel Brandt–Schmidt 206
B. Konsolidierung der Beratungstätigkeit (1982–2007) 215
I. Regierungswechsel Schmidt–Kohl 215
II. Novelle des Bundesrechnungshofgesetzes 216
III. Heinz Günter Zavelberg als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV 217
1. Die Neufassung der Richtlinien für den BWV 1986 218
a) Beratungsziel 220
b) Beratungsadressaten 221
c) Rechte des BWV 221
aa) Recht zur Ablehnung der Aufgabe eines BWV 221
bb) Beratungsrechte 222
cc) Informationsrechte 222
dd) Teilnahmerecht 222
d) Pflichten des BWV 222
aa) Unterrichtungspflichten 222
bb) Zustimmungsvorbehalte 222
cc) Vertraulichkeit 223
2. Neue Öffentlichkeitsarbeit: Die BWV-Schriftenreihe 223
IV. Präsidentenwechsel 224
1. Hedda Meseke als Präsidentin des Bundesrechnungshofes und BWV 224
2. Dieter Engels als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV 227
a) Die BWV-Servicestelle 228
aa) Zweck der BWV-Servicestelle 228
bb) Aufbau und Beratungsverfahren 229
b) Schwierigkeiten bei der Beteiligung an Gesetzgebungsvorhaben 232
V. Überblick über die bisherige Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes und des BWV 235
1. Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes 235
a) Beratungsberichte gem. § 88 Abs. 2 BHO 235
b) Beratungsberichte gem. § 99 BHO 236
c) Beratung nach § 97 Abs. 2 Nr. 4 BHO 237
2. Beratungstätigkeit des BWV 238
3. Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen der Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes und des BWV 241
a) Beratungsadressaten 241
b) Beratungsgegenstände 242
c) Beratungsverfahren 243
d) Bewertung 243
C. Die Diskussion um die rechtlichen Grenzen der Beratungstätigkeit 244
I. Die Gefährdung der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle 244
1. Träger der Unabhängigkeit 245
2. Reichweite der Unabhängigkeit 245
3. Gefahr der Präjudizierung durch Beratung 247
4. Gefährdung der Unabhängigkeit durch verpflichtende Aufträge 249
II. Vereinbarkeit der Beratungsfunktion der Finanzkontrolle mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung 252
1. Inhalt und Bedeutung des Gewaltenteilungsgrundsatzes 253
2. Stellung des Rechnungshofes im Verfassungsgefüge 255
3. Beratungsfunktion der Finanzkontrolle und unzulässige Eingriffe in Kernbereiche staatlicher Gewalt 255
a) Politische Finanzkontrolle 256
aa) Expansive Auffassung 257
bb) Restriktive Auffassung 261
b) Stellungnahme 265
III. Ergebnis 268
Vierter Teil: Resümee 270
§ 1 Anfänge und Ausbau (1872 bis 1945) 270
§ 2 Wiederbelebung und Infragestellung (1945 bis 1970) 275
§ 3 Konsolidierung (1970 bis zur Gegenwart) 284
§ 4 Beratung als eigenständige politische Größe und ihre rechtlichen Grenzen 286
Thesen 291
Anhang I: Lebenslauf des Reichssparkommissars und der bisherigen Präsidenten des Bundesrechnungshofes 294
Anhang II: Richtlinien für den Reichssparkommissar und den BWV 304
Literatur und Materialien 313
Personenregister 342
Sachregister 344