Die Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten
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Störring, J. (2013). Die Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten. Historische Entwicklungen, Rechtsgrundlagen und Praxis. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53869-0
Störring, Jens Michael. Die Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten: Historische Entwicklungen, Rechtsgrundlagen und Praxis. Duncker & Humblot, 2013. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53869-0
Störring, J (2013): Die Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten: Historische Entwicklungen, Rechtsgrundlagen und Praxis, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53869-0
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Die Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten
Historische Entwicklungen, Rechtsgrundlagen und Praxis
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1228
(2013)
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Dr. jur. Jens Michael Störring (LL.M.) studierte Rechtswissenschaften an der Universität Münster. Neben seiner Dissertation arbeitete er in der Rechts- und Personalabteilung eines internationalen Touristikkonzerns und war wissenschaftliche Hilfskraft an den Universitäten Münster und Bielefeld. 2010 erwarb er einen LL.M. mit dem Schwerpunkt Finanzmarktregulierung an der University of Bristol (UK). Im Rahmen seines Rechtsreferendariats war Herr Störring unter anderem für die Abteilung Finanzmarktpolitik des Bundesministeriums der Finanzen und für eine auf das Bank- und Kapitalmarktrecht spezialisierte Kanzlei tätig.Abstract
Jens Michael Störring leistet mit vorliegender Publikation einen Beitrag zum Stand und zur Wirksamkeit der Finanz- und Wirtschaftlichkeitskontrolle in der Bundesrepublik Deutschland. Die Arbeit fokussiert sich auf die Entwicklung der beratenden Funktion der Finanzkontrolle seit dem 19. Jahrhundert, wobei der Schwerpunkt in der Darstellung und Analyse der Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes und seines Präsidenten in seiner Eigenschaft als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung liegt. Die unterschiedlichen Beratungsmöglichkeiten, die dem Bundesrechnungshof und seinem Präsidenten als Bundesbeauftragter zustehen, werden systematisch aufbereitet, indem sie in ihren historischen, praktischen und rechtlichen Kontext eingeordnet werden. Für diese Einordnung wurden neben der Erörterung der Literatur erstmals die im Bundesarchiv zur Thematik vorhandenen Akten des Bundeskanzleramtes und der Bundesministerien in der Zeit von 1950 bis 1986 gezielt ausgewertet. Hierdurch gelingt es, dass die rechtlichen Bewertungen und Überlegungen nicht ausschließlich auf rechtstheoretischer Grundlage vorgenommen, sondern auf anschauliche Art und Weise in Bezug zur Praxis gesetzt werden. Die Untersuchung zeigt, dass zukunftsgerichtete Beratung in der Praxis der deutschen Finanzkontrolle heutzutage eine ebenso wichtige Rolle spielt wie die reine nachherige Prüfung von Ausgaben.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Erster Teil: Einleitung und Gang der Untersuchung | 15 | ||
| Zweiter Teil: Die beratende Funktion der Finanzkontrolle von ihren Anfängen im 19. Jahrhundert bis zur Finanzrechtsreform im Jahr 1970 | 20 | ||
| § 1 Die Anfänge beratender Finanzkontrolle | 20 | ||
| A. Die ersten unabhängigen Rechnungskontrollbehörden | 20 | ||
| B. Die Normierung der Beratungsfunktion der Finanzkontrolle | 25 | ||
| § 2 Die beratende Funktion der Finanzkontrolle in der Weimarer Republik | 29 | ||
| A. Gesetzliche Grundlagen | 29 | ||
| B. Der Reichssparkommissar als Beratungsinstanz | 32 | ||
| I. Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen | 32 | ||
| II. Der Reichskommissar für die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Reichsverwaltung | 34 | ||
| III. Der Präsident des Reichsrechnungshofes als Reichssparkommissar | 35 | ||
| 1. Der Beschluss des Reichskabinetts zur Einsetzung eines Sparbeauftragten (1922) | 35 | ||
| 2. Festigung und Ausbau der Kompetenzen (1923/24) | 39 | ||
| 3. Die Zukunft des Reichssparkommissars in der Diskussion (1926) | 44 | ||
| 4. Der Vorschlag zur gesetzlichen Normierung der Tätigkeit des Reichssparkommissars | 51 | ||
| 5. Überlegungen zur Verschmelzung der Tätigkeiten von Reichssparkommissariat und Reichsrechnungshof (1930/31) | 57 | ||
| § 3 Die beratende Funktion der Finanzkontrolle zur Zeit des Nationalsozialismus | 60 | ||
| A. Erste Auswirkungen der Diktatur auf die Finanzkontrolle | 60 | ||
| B. Die Zweite Novelle der Reichshaushaltsordnung und das Ende des Reichssparkommissars (1934) | 62 | ||
| C. Die Präsidialabteilung als Beratungsinstanz | 67 | ||
| D. Entwicklungen nach dem Präsidentenwechsel bis zum Kriegsende (1938–1945) | 70 | ||
| § 4 Der Wiederaufbau der Finanzkontrolle in der Nachkriegszeit | 72 | ||
| A. Die Rechnungshöfe in den Besatzungszonen | 72 | ||
| B. Die beratende Finanzkontrolle im Vereinigten Wirtschaftsgebiet | 73 | ||
| § 5 Die beratende Funktion der Finanzkontrolle in den ersten Jahren der Bundesrepublik Deutschland | 76 | ||
| A. Der Bundesrechnungshof als Beratungsinstanz | 78 | ||
| I. Rechnungsprüfung im Grundgesetz | 78 | ||
| II. Beratungsmöglichkeiten nach der Reichshaushaltsordnung und dem Bundesrechnungshofgesetz | 79 | ||
| B. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) als Beratungsinstanz (1952–1964) | 85 | ||
| I. Die Anfänge des BWV (1952–1957) | 85 | ||
| 1. Forderungen nach einem Bundessparkommissar | 85 | ||
| 2. Debatte im Bundestag zur Einsetzung eines Sparbeauftragten | 85 | ||
| 3. Vorbereitungen der Bundesregierung und des Bundestages zur Einsetzung eines BWV | 86 | ||
| a) Der Entwurf des Bundesfinanzministeriums | 87 | ||
| b) Die Bedenken des Bundesrechnungshofpräsidenten gegen einen BWV | 92 | ||
| c) Die Mitwirkung des Bundestages | 93 | ||
| 4. Hindernisse bis zur Einsetzung des BWV | 96 | ||
| 5. Von der Beauftragung ad personam zur Verbindung kraft Amtes | 98 | ||
| a) Josef Mayer als erster BWV | 98 | ||
| b) Die kurze Amtszeit des Präsidenten Heinz Maria Oeftering | 99 | ||
| c) Vorschläge des Bundesfinanzministeriums für eine dauerhafte Verbindung kraft Amtes | 100 | ||
| d) Geänderte Rechtsgrundlage für den BWV | 100 | ||
| e) Guido Hertel als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV | 102 | ||
| II. Die unsichere Zukunft des BWV (1958–1964) | 109 | ||
| 1. Der BWV im Konflikt mit der Bundesregierung | 109 | ||
| a) Kritik aus den Bundesministerien | 109 | ||
| b) Empfehlung des Bundesfinanzministeriums zur Aufhebung der Personalunion | 121 | ||
| 2. Prüfung der Beibehaltung des BWV | 124 | ||
| a) Prüfauftrag des Kabinetts zur Beibehaltung des BWV | 124 | ||
| b) Diskussionen zwischen den Beteiligten | 125 | ||
| aa) Besprechungen | 125 | ||
| bb) Die Forderung des Kabinetts nach einem neuen BWV | 128 | ||
| cc) Das Rechtsgutachten des Bundesfinanzministeriums | 134 | ||
| dd) Ein neuer Richtlinienentwurf und vertagte Entscheidungen | 138 | ||
| c) Zeit der Vakanz | 141 | ||
| d) Beschluss des Kabinetts zur Trennung der Personalunion | 145 | ||
| III. Die Sicherung der Struktur des BWV (1964–1969) | 149 | ||
| 1. Ein neuer Präsident im Bundesrechnungshof | 149 | ||
| a) Volkmar Hopf als Präsident des Bundesrechnungshofes | 150 | ||
| b) Präsident Hopf auf dem Weg zum BWV | 150 | ||
| aa) Wunsch des Bundeskanzlers nach einem vorläufigen BWV | 151 | ||
| bb) Meinungsverschiedenheiten im Bundesfinanzministerium | 152 | ||
| 2. Der Entwurf neuer Richtlinien für den BWV | 154 | ||
| a) Das Beharren des Präsidenten Hopf auf die Erfüllung seiner Forderungen | 155 | ||
| b) Die Verabschiedung der neuen Richtlinien | 159 | ||
| 3. Kanzlerwechsel Erhard–Kiesinger | 162 | ||
| Dritter Teil: Die Entwicklung der beratenden Tätigkeit der Finanzkontrolle seit der Finanzrechtsreform bis zur Gegenwart (1970–2007) | 165 | ||
| § 1 Neue Rechtsgrundlagen für die Beratungstätigkeit durch die große Finanzrechtsreform im Jahr 1970 | 165 | ||
| A. Vorbereitung und Implementierung der Reform | 165 | ||
| B. Neue verfassungsrechtliche Grundlage für die Beratungstätigkeit | 169 | ||
| I. Auffassungen in der Literatur zum Umfang der Finanzkontrolle nach Art. 114 Abs. 2 GG | 169 | ||
| II. Stellungnahme | 172 | ||
| C. Neue einfachgesetzliche Grundlagen für die Beratungstätigkeit | 175 | ||
| I. Beratung nach § 88 BHO | 176 | ||
| 1. Verfahren und Form der Beratung nach § 88 Abs. 1 BHO i.V.m. § 90 Nr. 3 und Nr. 4 BHO | 181 | ||
| 2. Verfahren und Form der Beratung nach § 88 Abs. 2 BHO | 183 | ||
| 3. Exkurs – Beratung nach § 88 Abs. 2 und Abs. 3 in den Landeshaushaltsordnungen | 184 | ||
| II. Beratung nach § 97 Abs. 2 Nr. 4 BHO i.V.m. § 90 Nr. 4 BHO | 186 | ||
| 1. Umfang der Beratung | 186 | ||
| 2. Verfahren und Form | 187 | ||
| III. Beratung nach § 99 BHO | 190 | ||
| 1. Umfang der Beratung | 191 | ||
| 2. Verfahren und Form | 192 | ||
| 3. Abgrenzung von § 99 BHO zu § 88 Abs. 2 BHO | 192 | ||
| IV. Beratung nach § 27 Abs. 2 BHO | 193 | ||
| 1. Umfang der Beratung | 194 | ||
| 2. Verfahren und Form | 195 | ||
| V. Beratung nach § 102 Abs. 3 BHO und § 103 BHO | 196 | ||
| § 2 Unter neuen Rechtsgrundlagen: Die beratende Tätigkeit der Finanzkontrolle von 1970 bis zur Gegenwart | 198 | ||
| A. Bekannte Einwände gegen die Beratungstätigkeit (1970–1982) | 198 | ||
| I. Die Regierung Brandt | 199 | ||
| 1. Prüfauftrag des Kabinetts zur Zukunft des BWV | 200 | ||
| 2. Hans Schäfer als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV | 202 | ||
| II. Kanzlerwechsel Brandt–Schmidt | 206 | ||
| B. Konsolidierung der Beratungstätigkeit (1982–2007) | 215 | ||
| I. Regierungswechsel Schmidt–Kohl | 215 | ||
| II. Novelle des Bundesrechnungshofgesetzes | 216 | ||
| III. Heinz Günter Zavelberg als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV | 217 | ||
| 1. Die Neufassung der Richtlinien für den BWV 1986 | 218 | ||
| a) Beratungsziel | 220 | ||
| b) Beratungsadressaten | 221 | ||
| c) Rechte des BWV | 221 | ||
| aa) Recht zur Ablehnung der Aufgabe eines BWV | 221 | ||
| bb) Beratungsrechte | 222 | ||
| cc) Informationsrechte | 222 | ||
| dd) Teilnahmerecht | 222 | ||
| d) Pflichten des BWV | 222 | ||
| aa) Unterrichtungspflichten | 222 | ||
| bb) Zustimmungsvorbehalte | 222 | ||
| cc) Vertraulichkeit | 223 | ||
| 2. Neue Öffentlichkeitsarbeit: Die BWV-Schriftenreihe | 223 | ||
| IV. Präsidentenwechsel | 224 | ||
| 1. Hedda Meseke als Präsidentin des Bundesrechnungshofes und BWV | 224 | ||
| 2. Dieter Engels als Präsident des Bundesrechnungshofes und BWV | 227 | ||
| a) Die BWV-Servicestelle | 228 | ||
| aa) Zweck der BWV-Servicestelle | 228 | ||
| bb) Aufbau und Beratungsverfahren | 229 | ||
| b) Schwierigkeiten bei der Beteiligung an Gesetzgebungsvorhaben | 232 | ||
| V. Überblick über die bisherige Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes und des BWV | 235 | ||
| 1. Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes | 235 | ||
| a) Beratungsberichte gem. § 88 Abs. 2 BHO | 235 | ||
| b) Beratungsberichte gem. § 99 BHO | 236 | ||
| c) Beratung nach § 97 Abs. 2 Nr. 4 BHO | 237 | ||
| 2. Beratungstätigkeit des BWV | 238 | ||
| 3. Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen der Beratungstätigkeit des Bundesrechnungshofes und des BWV | 241 | ||
| a) Beratungsadressaten | 241 | ||
| b) Beratungsgegenstände | 242 | ||
| c) Beratungsverfahren | 243 | ||
| d) Bewertung | 243 | ||
| C. Die Diskussion um die rechtlichen Grenzen der Beratungstätigkeit | 244 | ||
| I. Die Gefährdung der Unabhängigkeit der Finanzkontrolle | 244 | ||
| 1. Träger der Unabhängigkeit | 245 | ||
| 2. Reichweite der Unabhängigkeit | 245 | ||
| 3. Gefahr der Präjudizierung durch Beratung | 247 | ||
| 4. Gefährdung der Unabhängigkeit durch verpflichtende Aufträge | 249 | ||
| II. Vereinbarkeit der Beratungsfunktion der Finanzkontrolle mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung | 252 | ||
| 1. Inhalt und Bedeutung des Gewaltenteilungsgrundsatzes | 253 | ||
| 2. Stellung des Rechnungshofes im Verfassungsgefüge | 255 | ||
| 3. Beratungsfunktion der Finanzkontrolle und unzulässige Eingriffe in Kernbereiche staatlicher Gewalt | 255 | ||
| a) Politische Finanzkontrolle | 256 | ||
| aa) Expansive Auffassung | 257 | ||
| bb) Restriktive Auffassung | 261 | ||
| b) Stellungnahme | 265 | ||
| III. Ergebnis | 268 | ||
| Vierter Teil: Resümee | 270 | ||
| § 1 Anfänge und Ausbau (1872 bis 1945) | 270 | ||
| § 2 Wiederbelebung und Infragestellung (1945 bis 1970) | 275 | ||
| § 3 Konsolidierung (1970 bis zur Gegenwart) | 284 | ||
| § 4 Beratung als eigenständige politische Größe und ihre rechtlichen Grenzen | 286 | ||
| Thesen | 291 | ||
| Anhang I: Lebenslauf des Reichssparkommissars und der bisherigen Präsidenten des Bundesrechnungshofes | 294 | ||
| Anhang II: Richtlinien für den Reichssparkommissar und den BWV | 304 | ||
| Literatur und Materialien | 313 | ||
| Personenregister | 342 | ||
| Sachregister | 344 |