Zur Informationstätigkeit des Bundesrechnungshofes
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Zur Informationstätigkeit des Bundesrechnungshofes
Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 32
(2013)
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Marten J. Vogt studierte von 2003 bis 2008 Rechtswissenschaften mit Schwerpunkt im Staats- und Verwaltungsrecht an der Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin. Während des Studiums war er als studentische Hilfskraft am Lehrstuhl von Prof. Dr. Michael Kloepfer tätig. Seine Dissertation verfasste er während seiner Zeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Matthias Rossi an der Universität Augsburg. Seit November 2011 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht Berlin.Abstract
Die Unterrichtung der Öffentlichkeit über aktuelle Prüfungsergebnisse hat sich neben der Prüfungs- und Beratungstätigkeit als bedeutende und eigenständige Aufgabe des Bundesrechnungshofes (BRH) herausgebildet. Gleichzeitig erreichen den BRH vermehrt Informationsbegehren nach dem Informationsfreiheitsrecht. Diese Entwicklung gibt Anlass, die Informationstätigkeit des BRH näher zu untersuchen.Es besteht ein Spannungsverhältnis zwischen dem berechtigten Informationsinteresse des Bürgers hinsichtlich der Verwendung von Steuergeldern einerseits und der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung sowie des Prüfungsauftrages des BRH andererseits. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Feststellungen des BRH unverbindlich sind, gleichzeitig jedoch aufgrund der weitreichenden Erhebungs- und Prüfungsbefugnisse auch Rechte privater Dritter betreffen können.Marten J. Vogt gelangt zu dem Ergebnis, dass der BRH ein eigenständiges Recht zur Publikumsinformation besitzt, jedoch regelmäßig nicht zur Auskunft nach dem IFG verpflichtet ist. Zugleich gibt der Autor einen umfassenden Überblick über Stellung, Befugnisse und Aufgabenwahrnehmung des BRH. Insbesondere wird dabei auf die Anhörung betroffener Dienststellen und Privater vor Veröffentlichung eines Prüfungsergebnisses eingegangen.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
1. Kapitel: Grundlagen von Finanzkontrolle und Öffentlichkeit | 23 | ||
A. Finanzkontrolle im verfassungsrechtlichen Kontext | 23 | ||
I. Kontrolle demokratischer Treuhänderfunktion | 23 | ||
II. Gewährleistung rechtmäßiger Haushaltswirtschaft | 24 | ||
B. Erscheinungsformen der Finanzkontrolle | 25 | ||
I. Interne Finanzkontrolle | 25 | ||
1. Der Beauftragte für den Haushalt | 26 | ||
2. Die Innenrevision | 26 | ||
3. Sonstige verwaltungsinterne Kontrolle | 27 | ||
II. Externe Finanzkontrolle | 28 | ||
1. Parlamentarische Kontrolle | 28 | ||
2. Kontrolle durch den Bundesrechnungshof | 29 | ||
3. Gerichtliche Kontrolle | 30 | ||
4. Weitere Einrichtungen der externen Finanzkontrolle | 31 | ||
III. Gesellschaftliche Kontrolle | 32 | ||
1. Medien | 32 | ||
2. Private Vereinigungen | 33 | ||
3. Bürger | 35 | ||
IV. Bedeutung des Bundesrechnungshofes im Verhältnis zu anderen Kontrollinstanzen | 36 | ||
C. Öffentlichkeit im Haushaltsrecht | 37 | ||
I. Allgemeiner Verfassungsgrundsatz der Öffentlichkeit | 37 | ||
1. Öffentlichkeit als Voraussetzung des Wahlrechts | 37 | ||
2. Öffentlichkeit als Voraussetzung eines demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses | 39 | ||
3. Öffentlichkeit als Element des Rechtsstaatsprinzips | 40 | ||
II. Verfassungsgrundsatz der Budgetöffentlichkeit | 41 | ||
1. Herleitung der Budgetöffentlichkeit | 41 | ||
2. Gewährleistungsbereich der Budgetöffentlichkeit | 41 | ||
3. Einschränkungen der Budgetöffentlichkeit | 43 | ||
III. Der Haushaltskreislauf als Informationsprozess | 44 | ||
1. Die Phasen des Haushaltskreislaufs | 44 | ||
2. Finanzkontrolle als Informationsverarbeitungsprozess | 47 | ||
IV. Ergebnis | 48 | ||
2. Kapitel: Aufgaben, Funktionsweise und Stellung des Bundesrechnungshofes | 49 | ||
A. Aufgaben des Bundesrechnungshofes | 49 | ||
I. Prüfungstätigkeit | 50 | ||
1. Begriff der Prüfung | 50 | ||
2. Prüfungsgegenstand | 51 | ||
a) Rechnungsprüfung | 51 | ||
b) Rechnungsunabhängige Prüfung | 51 | ||
3. Prüfungsadressaten | 53 | ||
a) Geprüfte Stellen | 54 | ||
b) Erhebungsstellen | 55 | ||
4. Prüfungsmaßstäbe | 55 | ||
a) Wirtschaftlichkeit | 56 | ||
b) Ordnungsmäßigkeit | 57 | ||
5. Konsequenzen der Feststellungen | 58 | ||
II. Beratung | 60 | ||
1. Unselbstständige Beratung | 60 | ||
2. Selbstständige Beratung | 61 | ||
a) Voraussetzungen der selbstständigen Beratung | 62 | ||
b) Adressaten der selbstständigen Beratung | 63 | ||
c) Verfahren der selbstständigen Beratung | 63 | ||
III. Berichterstattung | 64 | ||
IV. Grenzen der Aufgabenwahrnehmung | 65 | ||
1. Zeitliche und räumliche Grenzen | 66 | ||
2. Sachliche Grenzen | 66 | ||
a) Rechtsbindung des Bundesrechnungshofes | 67 | ||
b) Vertikale Gewaltenteilung | 68 | ||
c) Horizontale Gewaltenteilung | 69 | ||
3. Bewertungsgrenzen | 69 | ||
B. Innere Organisation des Bundesrechnungshofes | 71 | ||
I. Hof-Bereich | 72 | ||
1. Kollegiale Organisations- und Entscheidungsstruktur | 72 | ||
2. Mitglieder | 74 | ||
3. Prüfungsbeamte und weitere Bedienstete | 76 | ||
II. Präsidialabteilung | 77 | ||
C. Verfassungsrechtliche Garantien des Art. 114 Abs. 2 GG | 77 | ||
I. Institutionelle Verfassungsgarantie | 78 | ||
II. Funktionelle Verfassungsgarantie | 79 | ||
III. Garantie der richterlichen Unabhängigkeit | 80 | ||
1. Bedeutung der Unabhängigkeit für eine wirksame Finanzkontrolle | 80 | ||
2. Träger der richterlichen Unabhängigkeit | 81 | ||
a) Mitglieder im Sinne von § 3 BRHG | 81 | ||
b) Kritik | 82 | ||
3. Inhalt der Garantie der richterlichen Unabhängigkeit | 83 | ||
a) Sachliche Unabhängigkeit | 84 | ||
b) Persönliche Unabhängigkeit | 85 | ||
D. Standort des Bundesrechnungshofes im Verfassungsgefüge | 86 | ||
I. Der Bundesrechnungshof im System der Dreiteilung der Staatsgewalt | 86 | ||
1. Zuordnung zur Judikative | 86 | ||
2. Zuordnung zur Legislative | 89 | ||
3. Zuordnung zur Exekutive | 90 | ||
4. Verortung außerhalb der drei Gewalten | 93 | ||
II. Der organschaftliche Status des Bundesrechnungshofes | 94 | ||
1. Einstufung als Verfassungsorgan | 95 | ||
2. Einstufung als Hilfsorgan eines Verfassungsorgans | 98 | ||
3. Einstufung als oberste Bundesbehörde | 100 | ||
a) Behörde im formell-organisatorischen Sinne | 101 | ||
b) Behörde im materiell-funktionellen Sinne | 101 | ||
aa) Aufgaben der Präsidialabteilung | 102 | ||
bb) Aufgaben des Hof-Bereiches | 102 | ||
cc) Ergebnis | 107 | ||
E. Bedeutungs- und Funktionswandel der Tätigkeit des Bundesrechnungshofes | 107 | ||
F. Zusammenfassung | 110 | ||
3. Kapitel: Grenzen der Informationstätigkeit des Bundesrechnungshofes | 111 | ||
A. Finanzverfassungsrechtlicher Auftrag des Bundesrechnungshofes | 111 | ||
I. Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle | 111 | ||
1. Verbot prüfungsfreier Räume | 112 | ||
2. Umfassende Erhebungsbefugnisse | 114 | ||
3. Auswirkungen auf die Öffentlichkeit des Bundesrechnungshofes | 116 | ||
a) Schutz der Effektivität der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes | 116 | ||
b) Schutz der von den Erhebungsbefugnissen Betroffenen | 116 | ||
II. Richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder | 118 | ||
1. Beratungsgeheimnis aus §§ 43, 45 DRiG | 118 | ||
a) Schutzzweck des Beratungsgeheimnisses | 118 | ||
b) Sachlicher Anwendungsbereich | 119 | ||
c) Persönlicher Anwendungsbereich des Beratungsgeheimnisses | 119 | ||
2. Auswirkungen auf die Öffentlichkeit des Bundesrechnungshofes | 121 | ||
III. Kernbereich der Eigenverantwortung | 122 | ||
1. Rechtsfigur des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung | 122 | ||
2. Übertragbarkeit der Rechtsfigur auf den Bundesrechnungshof | 122 | ||
3. Auswirkungen auf die Öffentlichkeit des Bundesrechnungshofes | 124 | ||
B. Informationstätigkeit als Eingriff in die Rechte Betroffener | 125 | ||
I. Rechte der Betroffenen | 125 | ||
1. Rechte der geprüften Stellen | 126 | ||
a) Unmittelbare Staatsverwaltung | 126 | ||
b) Mittelbare Staatsverwaltung | 127 | ||
c) Autonome Einrichtungen | 130 | ||
aa) Grundrechtsberechtigte juristische Personen des öffentlichen Rechts | 130 | ||
bb) Fraktionen | 132 | ||
cc) Politische Parteien | 133 | ||
dd) Gerichte | 133 | ||
d) Privatsubjekte | 134 | ||
aa) Grundrechtsberechtigung juristischer Personen des Privatrechts | 134 | ||
bb) Grundrechtsberechtigung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen | 135 | ||
cc) Berührte Grundrechte | 137 | ||
2. Rechte von Drittbetroffenen | 138 | ||
a) Erhebungsstellen außerhalb der Bundesverwaltung | 138 | ||
b) Sonstige Drittbetroffene | 139 | ||
II. Veröffentlichung von Feststellungen als Grundrechtseingriff | 140 | ||
1. Fehlen einer Betroffenheit aufgrund mangelnder Verbindlichkeit? | 140 | ||
2. Faktische Wirkungen einer Veröffentlichung | 141 | ||
3. Eingriff auch durch sachkundige und richtige Feststellungen | 143 | ||
4. Zurechenbarkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung | 144 | ||
III. Anforderungen an das Prüfungsverfahren und die Veröffentlichung | 144 | ||
1. Dienstpflichten | 145 | ||
a) Allgemeine Pflichten | 145 | ||
b) Pflichten im Umgang mit Informationen | 145 | ||
2. Anspruch auf rechtliches Gehör und Gegendarstellung | 146 | ||
a) Anspruch der geprüften Stellen | 147 | ||
aa) Sinn und Zweck der Anhörung | 148 | ||
bb) Diskussion der Ableitung eines Anspruchs aus § 96 Abs. 1 S. 1 BHO | 149 | ||
cc) Anspruch auf Gegendarstellung | 152 | ||
b) Anspruch der Drittbetroffenen | 153 | ||
aa) Kommunikation mit Dritten als Aufgabe des Bundesrechnungshofes | 154 | ||
bb) Anspruch aus § 28 VwVfG | 154 | ||
cc) Anspruch aus Art. 103 Abs. 1 GG | 156 | ||
dd) Anspruch aus Art. 103 Abs. 1 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip | 156 | ||
ee) Anspruch aufgrund der Verfahrensrelevanz der Grundrechte | 157 | ||
ff) Vereinbarkeit mit der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes | 158 | ||
3. Formulierung und Inhalt der Feststellungen | 160 | ||
a) Identifizierung und Kritik geprüfter Stellen | 160 | ||
aa) Stellen der unmittelbaren Staatsverwaltung | 160 | ||
bb) Stellen der mittelbaren Staatsverwaltung | 161 | ||
cc) Grundrechtsberechtigte Prüfungsadressaten | 162 | ||
b) Identifizierung Drittbetroffener | 163 | ||
c) Inhaltliche Richtigkeit der Informationen | 166 | ||
4. Beschränkung des Adressatenkreises einer Information | 167 | ||
5. Folgen einer rechtswidrigen Veröffentlichung | 167 | ||
C. Besondere Regelungen zum Schutz geheimhaltungsbedürftiger Daten | 168 | ||
I. Geheimhaltungsbedürftige staatliche Angelegenheiten | 169 | ||
1. Geheim zu haltende Ausgaben | 170 | ||
2. Prüfung der geheim zu haltenden Ausgaben | 171 | ||
a) Prüfung nach § 19 S. 1 Nr. 1 BRHG | 172 | ||
b) Prüfung nach § 19 S. 1 Nr. 2 BRHG | 172 | ||
3. Umgang mit den Prüfungsergebnissen | 173 | ||
a) Materieller Geheimschutz | 173 | ||
b) Adressaten der Prüfungsergebnisse | 173 | ||
c) Bemerkungen über geheim zu haltende Ausgaben | 174 | ||
II. Personenbezogene Daten | 176 | ||
1. Steuerdaten | 177 | ||
a) Steuergeheimnis aus § 30 AO | 177 | ||
b) Verletzungen des Steuergeheimnisses | 178 | ||
c) Befugtes Offenbaren im Sinne des § 30 Abs. 4 Nr. 1 AO | 179 | ||
aa) Dienende Funktion für das Rechnungsprüfungsverfahren | 179 | ||
bb) Erforderlichkeit der Veröffentlichung von Steuerdaten | 180 | ||
2. Sozialdaten | 182 | ||
a) Sozialgeheimnis aus § 35 Abs. 1 SGB I | 182 | ||
b) Übermittlung von Sozialdaten im Sinne des § 69 Abs. 5 SGB X | 183 | ||
c) Erforderlichkeit der Veröffentlichung von Sozialdaten | 184 | ||
3. Sonstige personenbezogene Daten | 185 | ||
a) Anwendungsbereich des BDSG | 185 | ||
b) Datenübermittlung im Sinne des § 16 BDSG | 186 | ||
c) Erforderlichkeit der Veröffentlichung von personenbezogenen Daten | 187 | ||
III. Geheimhaltungsbedürftige Unternehmensdaten | 188 | ||
1. Fallgruppen | 188 | ||
a) Prüfung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, § 91 BHO | 189 | ||
b) Prüfung der Beteiligungsverwaltung, § 92 BHO | 190 | ||
aa) Voraussetzungen der Beteiligungsverwaltung | 190 | ||
bb) Aufgabe der Betätigungsprüfung | 191 | ||
cc) Informationsquellen der Betätigungsprüfung | 192 | ||
(1) Unterlagen aus der Tischprüfung | 192 | ||
(2) Unterlagen aus der unmittelbaren Unterrichtung | 193 | ||
c) Prüfung von juristischen Personen des Privatrechts, § 104 BHO | 194 | ||
2. Geheimhaltungspflichten des Bundesrechnungshofes | 196 | ||
a) Geheimhaltungspflichten nach § 395 AktG | 196 | ||
aa) Spannungsverhältnis zwischen Geheimhaltungs- und Berichtspflicht | 196 | ||
bb) Inhalt der Geheimhaltungspflichten aus § 395 AktG | 198 | ||
(1) Adressaten der Pflichten aus § 395 AktG | 198 | ||
(2) Schutzgegenstand | 198 | ||
(3) Verschwiegenheitspflicht aus Abs. 1 | 199 | ||
(4) Veröffentlichungsverbot aus Abs. 2 | 199 | ||
cc) Kritik am Veröffentlichungsverbot | 200 | ||
b) Anwendungsfälle des § 395 AktG | 202 | ||
aa) Staatliche Beteiligung an Aktiengesellschaften | 202 | ||
bb) Staatliche Beteiligung an Gesellschaften mit beschränkter Haftung | 202 | ||
cc) Prüfung von privatrechtlichen Unternehmen | 204 | ||
dd) Prüfung bei privatrechtlichen Unternehmen | 205 | ||
3. Ergebnis | 206 | ||
4. Kapitel: Berichterstattung des Bundesrechnungshofes | 207 | ||
A. Funktionen der Berichterstattung | 207 | ||
B. Informationsprodukte des Bundesrechnungshofes | 209 | ||
I. Prüfungsergebnisse im Sinne des § 96 BHO | 209 | ||
II. Bemerkungen im Sinne des § 97 BHO | 211 | ||
1. Zweck der Bemerkungen | 211 | ||
2. Gegenstand der Bemerkungen | 213 | ||
3. Verfahren der Berichterstattung | 215 | ||
4. Veröffentlichung gegenüber der Allgemeinheit | 217 | ||
III. Sonderberichte im Sinne des § 99 BHO | 218 | ||
1. Zweck und Gegenstand der Sonderberichte | 218 | ||
2. Abgrenzung zur selbstständigen Beratung | 220 | ||
3. Verfahren der Berichterstattung | 220 | ||
IV. Beratung im Sinne des § 88 Abs. 2 BHO | 221 | ||
1. Gegenstand und Adressaten der Beratungsberichte | 222 | ||
2. Verfahren der Berichterstattung | 223 | ||
3. Verhältnis zu anderen Formen der Berichterstattung | 224 | ||
V. Ergebnisberichte | 225 | ||
C. Allgemeines Recht des Bundesrechnungshofes zur Publikumsinformation | 226 | ||
I. Verfassungsgerichtliche Vorgaben bezüglich staatlicher Öffentlichkeitsarbeit | 228 | ||
1. Legitimation und Funktion staatlicher Öffentlichkeitsarbeit | 228 | ||
2. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit | 230 | ||
a) Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage | 230 | ||
b) Beachtung der Kompetenzordnung | 231 | ||
c) Gebot der Richtigkeit und Sachlichkeit | 231 | ||
d) Gebot der Neutralität | 233 | ||
e) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 233 | ||
3. Übertragbarkeit der Überlegungen auf den Bundesrechnungshof | 233 | ||
II. Begründung des Rechts zur Publikumsinformation | 235 | ||
1. Demokratieprinzip | 236 | ||
2. Verfassungsrechtlicher Auftrag des Bundesrechnungshofes | 238 | ||
3. Defizite der parlamentarischen Finanzkontrolle | 239 | ||
III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines Rechts zur Publikumsinformation | 241 | ||
1. Vereinbarkeit mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie | 242 | ||
2. Vereinbarkeit mit dem Erfordernis demokratischer Legitimation staatlichen Handelns | 244 | ||
3. Vereinbarkeit mit dem Prinzip des Gleichgewichts nvon Kontroll- und Entscheidungsmacht | 246 | ||
4. Vereinbarkeit mit der Regelung des Art. 114 Abs. 2 GG | 248 | ||
IV. Ausgestaltung des Rechts zur Publikumsinformation | 249 | ||
1. Erfordernis einer Rechtsgrundlage | 249 | ||
2. Zuständigkeit für die Unterrichtung der Öffentlichkeit | 251 | ||
3. Verfahren der Unterrichtung der Öffentlichkeit | 253 | ||
4. Gegenstände der Unterrichtung der Öffentlichkeit | 255 | ||
5. Darstellung der Prüfungs- und Beratungsergebnisse | 256 | ||
6. Wahrung des Geheimnis- und Grundrechtsschutzes | 258 | ||
7. Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit | 259 | ||
5. Kapitel: Zugänglichkeit der Informationen des Bundesrechnungshofes nach dem IFG | 261 | ||
A. Grundsätzlicher Informationszugangsanspruch | 262 | ||
I. Anspruchsverpflichtete | 262 | ||
1. Behörden im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 IFG | 263 | ||
2. Sonstige Bundesorgane und -einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 2 IFG | 263 | ||
a) Vollumfängliche Anspruchsverpflichtung | 264 | ||
b) Differenzierung nach Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung | 265 | ||
c) Differenzierung nach dem Inhalt der Aufgaben | 267 | ||
3. Geprüfte Dienststellen als Anspruchsverpflichtete | 268 | ||
II. Anspruchsgegenstand | 268 | ||
1. Amtliche Informationen | 268 | ||
2. Verfügungsbefugnis über die begehrten Informationen | 269 | ||
III. Anspruchsberechtigte | 272 | ||
IV. Verhältnis zu anderen Vorschriften über den Informationszugang | 273 | ||
B. Ausnahmen | 274 | ||
I. Schutz von öffentlichen Belangen | 275 | ||
1. Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle | 275 | ||
a) Anwendungsbereich und Funktion des Ausschlussgrundes | 276 | ||
b) Schutz endgültiger Prüfungsergebnisse | 278 | ||
c) Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen Prüfer und Geprüftem | 279 | ||
2. Behördlicher Beratungs- bzw. Entscheidungsprozess | 283 | ||
a) Ausschlussgrund des § 3 Nr. 3 lit. b IFG | 284 | ||
b) Ausschlussgrund des § 4 IFG | 286 | ||
c) Zeitliche Beschränkung der Schutzwirkung | 288 | ||
3. Besonderer Geheimnisschutz | 292 | ||
a) Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflichten | 293 | ||
b) Berufs- oder besondere Amtsgeheimnisse | 294 | ||
4. Vertraulich übermittelte Informationen | 295 | ||
5. Schutz von laufenden Ermittlungsverfahren | 297 | ||
II. Schutz von privaten Belangen | 297 | ||
1. Personenbezogene Daten | 298 | ||
2. Geistiges Eigentum | 299 | ||
a) Amtliche Werke im Sinne des § 5 UrhG | 300 | ||
b) Geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG | 302 | ||
c) Wertungswiderspruch zwischen Urheberrecht und Informationsfreiheit | 305 | ||
3. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse | 307 | ||
C. Zugangsverfahren | 309 | ||
I. Beteiligung betroffener Dritter | 309 | ||
1. Begriff des Dritten | 309 | ||
2. Anwendungsfälle der Norm | 310 | ||
II. Verweisung auf allgemein zugängliche Quellen | 312 | ||
III. Entscheidung über den Anspruch | 313 | ||
D. Ergebnis | 313 | ||
Zusammenfassung und Ausblick | 315 | ||
Literaturverzeichnis | 319 | ||
Sachwortverzeichnis | 347 |