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Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen

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Pflug, M. (2013). Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54073-0
Pflug, Manuel. Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen. Duncker & Humblot, 2013. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54073-0
Pflug, M (2013): Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54073-0

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Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen

Pflug, Manuel

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1240

(2013)

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About The Author

Geboren 1985; Abitur 2005 in Lindau am Bodensee; 10/2005 bis 01/2010 Studium der Rechtswissenschaften an der Ludwig-Maximilians-Universität München, Erste juristische Prüfung 01/2010; 02/2010 bis 08/2010 Wissenschaftlicher Mitarbeiter Munich Center on Governance, Communication, Public Policy and Law (LMU München) für Prof. Dr. Jens Kersten; 09/2010 bis 12/2012 wissenschaftliche Hilfskraft am Institut für Internationales Recht der LMU München für Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang Fikentscher, LL.M.; 10/2012 Promotion an der LMU München; seit 04/2011 Rechtsreferendar am OLG München.

Abstract

Im Jahr 2009 kursierte die Schweinegrippe und die Weltgesundheitsorganisation rief die erste Pandemie des 21. Jahrhunderts aus. Das war Anreiz für diese Arbeit. Sie untersucht die informationellen und kognitiven Regelungsstrukturen, die sich für den Fall einer Pandemie herausgebildet haben. Ausgehend von den Herausforderungen, welche die Unsicherheit des naturwissenschaftlichen Wissens in Pandemielagen für informationelles und kognitives Verwaltungshandeln bedeutet, wird die Informationsordnung für die Pandemievorsorge beschrieben. Hier finden sich in einem Mehrebenensystem vielfältige Regelungen und Akteure, die mit Information und Wissen zu tun haben. Schwierigkeiten ergeben sich insbesondere aus der Einbeziehung privaten Wissens, aus der möglichen Befangenheit eines solchen Wissens. Schließlich werden Probleme von Vertrauen und staatlicher Informationstätigkeit im Pandemiefall erörtert. Im Fokus stehen dabei Verbesserungschancen der Informationsordnung im Hinblick auf verhaltenswissenschaftliche Erkenntnisse. Am Beispiel staatlicher Impfempfehlungen werden rechtliche Möglichkeiten diskutiert, die Vertrauen als Steuerungsressource erhalten sollen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungen 15
§ 1 Einleitung 17
A. Problemaufriss 17
B. Gang der Untersuchung 24
§ 2 Grundlagen 26
A. Naturwissenschaftliche Grundlagen 26
I. Epidemiologie 26
II. Begriffsklärungen 27
1. Epidemie, Endemie, Pandemie 27
2. Morbidität, Mortalität, Inzidenz, Prävalenz 27
III. Influenza A-Viren als Auslöser einer Pandemie 28
IV. Impfung 29
V. Ungewissheit und naturwissenschaftliche Grundlagen 30
B. Sozial- und rechtswissenschaftliche Grundlagen 31
I. Informations- und Wissensgesellschaft 33
II. Begriffsklärungen 35
1. Daten 35
2. Informationen 36
3. Wissen 37
4. Kommunikation 39
III. Informations- und Wissensdimension in der Verwaltungsrechtswissenschaft 40
IV. Weltrisikogesellschaft 42
1. Pandemien als globales Risiko 42
2. Pandemien zwischen Gefahr und Risikovorsorge 46
3. Pandemien im System des öffentlichen Gesundheitsschutzes 49
V. Pandemien als globales Risiko – Fragen der Risikosteuerung 51
1. Governance-Perspektive vs. steuerungswissenschaftlicher Ansatz 51
2. Steuerung vor dem Hintergrund von Information und Ungewissheit 52
a) Steuerungssubjekt 53
b) Steuerungsinstrumente 54
c) Steuerungsbedingungen 56
VI. Schutzpflichtdimension und Informationsordnung 57
1. Herleitung der Schutzpflichten 57
2. Entstehen einer staatlichen Schutzpflicht 60
3. Schutzpflichtdimension und Informationsordnung 61
a) Fehlende Zurechnungsmöglichkeiten von Pandemierisiken als Problem? 61
b) Information und Wissen im Schutzpflichtenzusammenhang 62
c) Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren 64
d) Zwischenbetrachtung 66
VII. Pandemien im System des Katastrophenrechts 67
1. Pandemien als Katastrophen 67
2. Katastrophenrecht im Fokus der Wissenschaft 69
3. Organisation und Katastrophe 71
4. Information und Katastrophe 71
5. Systematisierungen 72
6. Schlussfolgerungen 73
C. Kognitive und informationelle Pandemievorsorge als Herausforderung für das Recht 74
D. Thesenartige Zusammenfassung der Ergebnisse von § 2 76
§ 3 Informationelle und kognitive Pandemievorsorge im Mehrebenensystem 80
A. Internationale Ebene – Die Weltgesundheitsorganisation 81
I. Struktur der WHO 82
1. Organe der WHO 82
2. Aufgaben der WHO 83
3. Durchsetzungsinstrumente 83
II. Instrumente im Falle einer Pandemie 84
1. Epidemic and Pandemic Alert and Response (EPR) 85
2. Internationale Gesundheitsvorschriften (IGV) 86
a) IGV als Informationsinstrument 86
b) IGV als effektives Informationsinstrument 89
3. Phasenmodell der WHO – Pandemieplanung auf völkerrechtlicher Ebene 90
a) Phasen der Pandemieplanung 90
b) Zwischenbetrachtung: Phasenmodell und mangelnde Transparenz 92
III. Zusammenfassung: WHO als Informationsakteur auf internationaler Ebene 98
B. Europäische Ebene 100
I. Regelungskontext 100
1. Europäischer Gesundheitsschutz 100
2. Informationsdimension auf europäischer Ebene 101
a) Verwaltungskooperation und Informationsbeziehungen 101
b) Struktur der Informationsbeziehungen 103
c) Typisierung der Informationsbeziehungen 103
d) Grundsatz loyaler Zusammenarbeit 104
e) Europäische Informationsbeziehungen und verfassungsrechtliche Probleme 105
II. Instrumente der Europäischen Union für eine Pandemie 106
1. Gemeinschaftsnetz zur epidemiologischen Überwachung 107
a) Gemeinschaftsnetz 107
b) Europäisches Frühwarn- und Reaktionssystem 108
c) Beteiligte 110
d) Rechtliche Gestalt des Frühwarn- und Reaktionssystems 110
e) Typik der Informationspflichten im Frühwarn- und Reaktionssystem 111
2. Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) 112
a) Grundlagen und Aufgaben des ECDC 112
b) Organisation des ECDC 114
3. Verhältnis von Frühwarn- und Reaktionssystem und ECDC 115
4. Informationssammlung und Informationspflichten 115
III. Transparenz des Informationsnetzes 116
IV. Zusammenfassung: Informationsordnung zur Pandemievorsorge auf Europäischer Ebene 117
C. Bundesebene 119
I. Infektionsschutz als Bundeszuständigkeit 119
II. Robert Koch-Institut als Wissens- und Informationsakteur 122
1. Robert Koch-Institut als Informations- und Wissensakteur 123
a) Institutionelle Realisierung des Infektionsschutzes 123
b) Gewinnung von Informationen 126
aa) Die Meldepflichten 126
bb) Sentinel-Erhebungen 132
cc) Eigene Forschung durch das RKI 133
dd) RKI als zentrale Koordinierungsstelle des Bund-Länder-Informationsverfahrens 134
ee) Zwischenbetrachtung: Die infektionsschutzrechtliche Gewinnung von Informationen 137
c) Verarbeitung von Informationen 138
d) Weitergabe bzw. Verbreitung von Informationen durch das RKI 139
aa) Typik und Problematik von Publikumsinformationen 141
bb) Verbreitungsinstrumente des RKI 144
(1) Richtlinien des RKI 145
(2) Empfehlungen des RKI 146
(3) Merkblätter des RKI 147
(4) Sonstige Informationen 148
cc) Informationsverbreitung des RKI als effektives Mittel der Pandemievorsorge? 148
2. Impfempfehlungen der Ständigen Impfkommission 149
a) STIKO als selbständige Bundesoberbehörde 150
b) STIKO als Quelle befangenen Wissens? 152
aa) Problemlage 152
bb) Rechtliche Einbettung der Problemlage 154
cc) Zu einer allgemeinen Dogmatik des Sachverständigenrechts 156
(1) Bausteine einer allgemeinen Dogmatik des Sachverständigenrechts 156
(2) Auseinandersetzung mit der allgemeinen Dogmatik des Sachverständigenrechts 158
(a) Voßkuhles Systematisierung als Herausarbeitung notwendiger Kooperationsregeln 158
(b) Verfassungsrechtliche Rahmenvorgaben 159
(aa) Regelungsverantwortung und demokratische Legitimation 159
(bb) Verwaltungstransparenz als verfassungsrechtliches Paradigma 159
(cc) Ausgestaltung des Beratungsverfahrens – Demokratieprinzip und „befangenes Wissen“ 164
(dd) Internes Wissensmanagement als Voraussetzung für die Einbeziehung privaten Wissens 165
(ee) Tauglichkeit für die Untersuchung 166
dd) STIKO im Spiegel einer solchen Dogmatik des Sachverständigenrechts 166
c) STIKO als gelungener Informations- und Wissensakteur 173
III. Influenzierung der Informationsordnung durch Pandemieplanung 175
1. Katastrophenvorsorge durch Pläne 175
2. Influenzierende Einwirkung des Pandemieplans auf die Informationsordnung 176
3. Rechtsnatur des Pandemieplans 178
4. Steuerungswirkung des Pandemieplans 179
IV. Zusammenfassung: Informationsordnung zur Pandemievorsorge auf Bundesebene 179
D. Landes- und Kommunalebene 181
I. Infektionsschutzverwaltung der Länder 181
II. Interministerielle Koordinierungsgruppe als Informationsgremium 182
III. Landesrahmenpläne zur Pandemievorsorge 183
IV. Kommunale Ebene 184
V. Zusammenfassung: Informationsordnung zur Pandemievorsorge auf Landes- und Kommunalebene 184
E. Synthese von § 2 und § 3 185
F. Thesenartige Zusammenfassung der Ergebnisse von § 3 186
§ 4 Entwicklungschancen für die Informationsordnung für Pandemielagen 191
A. Vertrauen und staatliche Informationstätigkeit in Pandemielagen 192
I. Vertrauen als Begriff 193
1. Diffuses „Wesen“ von Vertrauen 193
2. Vertrauen in ökonomischer Perspektive 195
II. Vertrauensbeziehung im Falle einer (möglichen) Pandemie 197
III. Steuerungswirkungen von Information und Behavioral Law and Economics 200
1. Behavioral Law and Economics als Ergänzung von Law and Economics 201
2. Integration von verhaltenswissenschaftlichen Erkenntnissen in das Recht 202
3. Funktionsweise und Erkenntnisse von Behavioral Law and Economics 203
a) Verfügbarkeitsheuristik 204
b) Wahrscheinlichkeitsvernachlässigung 205
c) Verlust-Aversion 207
d) Kaskadeneffekte 208
IV. Pandemien und Behavioral Law and Economics 209
1. Insbesondere: Die Rolle der Medien 209
a) Verfügbarkeitsheuristik und Pandemien 209
b) Kaskadeneffekte und Pandemien 211
2. Persönliches Gut: Schutz der individuellen Gesundheit und Pandemien 212
3. Irrationalitäten auf Seiten des Steuerungssubjekts 213
a) Verwaltungshandeln und Wahrscheinlichkeitsvernachlässigung 213
b) Wissenstheoretische Reflexion: Heuristiken und staatliches Wissen 214
V. Konsequenzen für die Vertrauensentscheidung des Impfentscheiders 215
1. Vertrauen in Impfempfehlungen 215
2. Rolle des Rechts bei der Platzierung von Vertrauen 217
B. Rechtliche Präventionsmöglichkeit gegen Wahrscheinlichkeitsvernachlässigungen 218
I. Unmöglichkeit der Wahrscheinlichkeitsangabe während akuter Pandemielagen? 218
II. § 20 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 IfSG als Ausgangspunkt der Überlegungen 220
III. Rechtliches Informationsdarstellungsgebot als Präventivansatz 222
1. Behavioral Law and Economics als Begründung 224
a) Wahrscheinlichkeiten werden verfügbarer 224
b) Beeinflussung von Informationskaskaden 225
c) Absicherung der Berücksichtigung von Wahrscheinlichkeiten auf Seiten der Verwaltung 226
d) Faktische Realisierung weitgehender Zentralsteuerung 227
2. Formulierung eines Darstellungsgebots 229
a) Rezeption von Risikoinformationen 229
b) Regelungsvorschlag für den Bundesinfektionsschutzgesetzgeber 231
aa) Begründung 231
bb) Regelungsvorschlag 231
cc) Erläuterungen 231
C. Thesenartige Zusammenfassung der Ergebnisse von § 4 231
Gesamtergebnis: Pandemievorsorge – informationelle und kognitive Regelungsstrukturen 236
A. Pandemien im Kontext von Wissen und Information 236
B. Informationelle und kognitive Regelungsstrukturen im Mehrebenensystem 237
I. Internationale Ebene 237
II. Europäische Ebene 238
III. Bundesebene 238
IV. Landes- und Kommunalebene 240
C. Vertrauen und die Entwicklungschancen der Informationsordnung 240
D. Informationsordnung zur Pandemievorsorge als Vorbild für Weltrisikorecht 243
Literaturverzeichnis 244
Sachwortverzeichnis 267