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Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern im Umweltrecht

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Greim, J. (2013). Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern im Umweltrecht. Eine Abhandlung am Beispiel des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54089-1
Greim, Jeanine. Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern im Umweltrecht: Eine Abhandlung am Beispiel des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes. Duncker & Humblot, 2013. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54089-1
Greim, J (2013): Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern im Umweltrecht: Eine Abhandlung am Beispiel des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54089-1

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Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern im Umweltrecht

Eine Abhandlung am Beispiel des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes

Greim, Jeanine

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 177

(2013)

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About The Author

Jeanine Greim, geboren 1982, studierte von 2001 bis 2007 Rechtswissenschaften an den Universitäten Passau, München, Cambridge und Regensburg. Das Referendariat absolvierte sie in Regensburg, wo sie im Jahr 2009 die Zweite Juristische Staatsprüfung ablegte. Während der Erstellung der Arbeit arbeitete sie als Akademische Rätin a.Z. an der Universität Regensburg am Lehrstuhl von Prof. Dr. Gerrit Manssen für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht. Seit 2013 ist sie als Richterin am Verwaltungsgericht Würzburg tätig. Jeanine Greim ist Autorin mehrerer didaktischer und wissenschaftlicher Beiträge insbesondere im Bereich des Verwaltungsrechts.

Abstract

Die Arbeit nimmt die der Trianel-Entscheidung des EuGH folgende Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) zum Anlass, den Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern im Umweltrecht zu behandeln. Die Autorin untersucht neben dem europarechtlichen Hintergrund auch das nationale Recht, um dieses dogmatisch stimmig europarechtskonform fortzuschreiben. Sie entwickelt am Beispiel der unterlassenen bzw. fehlerhaften UVP ein eigenes Rechtsschutzkonzept für die Individualklage und die Verbandsklage, das sie auf andere Verfahrensfehler überträgt. Dabei greift sie auf die Figuren des absoluten und relativen Verfahrensrechts zurück, denen sie ein neues dogmatisches Fundament gibt, um die bereits im nationalen Recht bestehenden Brüche zu beheben und dabei den europarechtlichen Anforderungen gerecht zu werden. Am Ende der Arbeit steht ein Reformvorschlag für das UmwRG, der die gewonnenen Erkenntnisse umsetzt.

Die Arbeit wurde mit dem Michael-Kloepfer-Preis 2014 ausgezeichnet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Teil 1: Einleitung 21
Teil 2: Dogmatische Grundlagen zum Rechtsschutz bei Verfahrensfehlern 24
A. Der Stellenwert des Verwaltungsverfahrens – Spannungsfeld zwischen der traditionell „dienenden Funktion“ desVerwaltungsverfahrens und der Stärkung des Verfahrensgedankens durch das Europarecht 24
I. Die ‚dienende Funktion‘ des Verwaltungsverfahrens 24
II. Nicht zu vernachlässigende Bedeutung des Verwaltungsverfahrens 26
III. Europarechtliche Stärkung des Verwaltungsverfahrens 29
B. Klassifizierung der Verfahrensrechte im Hinblick auf den subjektiven Rechtsschutz 31
C. Absolute Verfahrensrechte 33
I. Von der Rechtsprechung anerkannte Fallgruppen und allgemeine Kriterien zur Bestimmung absoluter Verfahrensrechte 33
II. Das Beteiligungsrecht der Naturschutzverbände nach dem Bundesnaturschutzgesetz 35
III. Das Beteiligungsrecht der Gemeinden im Verfahren nach § 6 LuftVG 37
IV. Weitere Fallgruppen 40
V. Bewertung der Figur des absoluten Verfahrensrechts 41
1. Dogmatische Defizite der Rechtsprechung 41
2. Erfordernis einer dogmatischen Neuorientierung – Entwicklungspotenzial und Grenzen des absoluten Verfahrensrechts 46
D. Relative Verfahrensrechte 49
I. Allgemeine Kriterien zur Bestimmung relativer Verfahrensrechte und Fallgruppen 49
II. Anforderungen an die Klagebefugnis 51
III. Aufhebungsanspruch 52
IV. Bewertung und Impulse für eine Weiterentwicklung unter Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsverfahrens 57
1. Korrelation zwischen Verfahrensverständis und Ausgestaltung der Kausalitätsprüfung 57
2. Bestimmung der i. R. d. Kausalitätsprüfung relevanten Rechtspositionen 60
E. Verfahrensartfehler 62
I. Begriff 62
II. Behandlung durch die Rechtsprechung 63
III. Meinungsstand im Schrifttum 65
IV. Bewertung 66
F. Die Sonderstellung des enteignungsrechtlich Betroffenen 66
I. Privilegierte Rügeberechtigung 66
II. Beschränkung der Rügeberechtigung aufgrund von Kausalitätserwägungen 67
III. Beschränkung der Rügeberechtigung aufgrund der Herleitung aus Art. 14 Abs. 3 GG 71
G. Die Regelung des § 46 VwVfG 72
I. Anwendbarkeit auf Drittschutzkonstellationen 73
II. Die Entwicklung des § 46 VwVfG 73
III. Auslegungstendenzen zu § 46 VwVfG in der Literatur 74
IV. Rechtsprechungspraxis 77
1. Festhalten an der Kausalitätsprüfung unter Anwendung des Kriteriums der konkreten Möglichkeit 77
2. Bewertung 79
H. Europarechtliche Vorgaben im Umgang mit Verfahrensfehlern 81
I. Unterscheidung von Eigenverwaltungsrecht der EU und Unionsverwaltungsrecht 81
II. Die Bedeutung des Verwaltungsverfahrens im Eigenverwaltungsrecht der EU und im Unionsverwaltungsrecht 84
III. Der Umgang mit Verfahrensfehlern im Eigenverwaltungsrecht der EU 85
IV. Übertragbarkeit der Grundsätze aus dem Eigenverwaltungsrecht auf das Unionsverwaltungsrecht 87
I. Fazit 88
Teil 3: Die Einklagbarkeit der unterlassenen oder fehlerhaften UVP 91
A. Entwicklung eines Verfahrensfehlermodells am Beispiel der UVP 91
B. Streit um die Einordnung der UVP als reines Verfahrensrecht oder Rechtsinstitut mit materiell-rechtlichem Gehalt 91
I. Die UVP als reines Verfahrensrecht 92
II. Die UVP als Rechtsinstitut mit materiell-rechtlicher Bedeutung 93
1. Annahme einer Veränderung der materiellen Entscheidungskriterien 93
2. Annahme einer lediglich mittelbaren materiell-rechtlichen Relevanz 95
III. Stellungnahme 96
1. Regelungstechnische Unebenheiten in § 12 UVPG 96
2. Die gesetzesgebundene Bewertung nach § 12 UVPG 98
3. Integration der UVP in die verschiedenen Zulassungsverfahren 100
a) Planfeststellungsverfahren 100
b) Gebundene Kontrollerlaubnisse 102
c) Ermessensentscheidungen 104
4. Einordnung der UVP als reines Verfahrensinstrumentarium 105
a) Problematik und Bedarf einer einheitlichen Einordnung 105
b) Gesetzessystematik 106
c) Parallele zur Umweltprüfung im Baugesetzbuch 106
d) Gedanke der Richtigkeitsgewähr durch Verfahren 107
e) Ergebnis 108
C. Meinungsstand in der Rechtsprechung vor Erlass des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes zum Rechtsschutz bei unterlassener UVP 109
I. Verfahrensfehler der unterlassenen UVP 109
II. Restriktive Rechtsprechung zu den Rechtsschutzmöglichkeiten drittbetroffener Individualkläger 110
III. Rechtsschutzmöglichkeiten anerkannter Naturschutzvereinigungen 113
D. Rechtsschutz bei UVP-Fehlern unter dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz 113
I. Überblick über die völker- und europarechtlichen Grundlagen 113
II. Verbandsklagemöglichkeiten 116
1. Regelungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 7. 12. 2006 116
2. Die Trianel-Entscheidung des EuGH 117
III. Klagemöglichkeiten für Individualkläger 119
1. Meinungsstand zur dogmatischen Einordnung von § 4 Abs. 3 UmwRG – Streit um den subjektiv-rechtlichen Charakter der Norm 119
2. Begrenzung der Fehler in § 4 Abs. 1 UmwRG und daraus resultierende Folgen 124
3. Fazit 128
E. Europarechtliche Vorgaben im Umgang mit Verfahrensfehlern im Rahmen der UVP 129
I. Probleme hinsichtlich des Erkenntnisgewinns aus europarechtlichen Betrachtungen 129
II. Unionsrechtliche Vorgaben für die Individualklage 130
1. Keine Aussagekraft der Trianel-Entscheidung zur Individualklage 130
2. Verstoß gegen das Effektivitätsgebot 131
3. Wells-Entscheidung des EuGH 133
4. Anforderungen des Art. 10a a. F. (Art. 11 n. F.) UVP-Richtlinie 136
a) Restriktive Auffassung: Große Spielräume zugunsten der Mitgliedstaaten 136
b) Klägerfreundliche Auffassung: Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten Drittbetroffener 137
aa) Zielvorgabe „weiter Zugang zu Gerichten“ 137
bb) Festhalten am Individualrechtsschutzsystem mit Modifizierungen 139
(1) Vorschläge auf Zulässigkeitsebene der Drittanfechtungsklage 139
(2) Vorschläge auf Begründetheitsebene der Drittanfechtungsklage 141
(a) Vollumfängliche Rechtmäßigkeitsprüfung 141
(b) Abschaffung bzw. Einschränkung der Anforderungen an die Fehlerbeachtlichkeit 144
(3) Zulassung eines Zwischenstreits als Ausnahme zu § 44a VwGO 146
c) Stellungnahme 148
5. Modifizierte Schutznormtheorie zur Integration kraft Europarechts klagbarer Rechte 149
a) Individuelle Rechte kraft Unionsrechts 149
aa) Breites Meinungsspektrum zur nicht abschließend geklärten Rechtslage 149
bb) Vermittelnde, normative und faktische Elemente verbindende Kombinationstheorie 151
(1) Normzweck: Schutz personenbezogener Güter 151
(2) Individualisierung des berechtigten Personenkreises 154
(3) Einordnung von Verfahrensbestimmungen, insb. der UVP-Bestimmungen 155
b) Integration der europarechtlichen Vorgaben ins nationale Recht 157
6. Vorlagebeschluss des BVerwG vom 10. 01. 2012 159
7. Stellungnahme 160
8. Folgerungen für § 4 UmwRG 162
III. Unionsrechtliche Vorgaben für die Verbandsklage – Die Trianel-Entscheidung des EuGH 163
1. Andauernder Streit um die Rügebefugnis 164
a) Überwiegend vertretene umweltrechtliche Unionsrechtskontrolle 164
b) Mindermeinung: vollumfängliche Rechtmäßigkeitskontrolle 165
c) Stellungnahme 167
2. Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Bestimmung umweltrechtlicher Normen unionsrechtlichen Ursprungs 167
3. Folgerungen für die Begründetheitsprüfung 170
4. Umstrittener Aussagegehalt der Entscheidung zum Fehlerfolgenregime 171
5. Kontext der Trianel-Entscheidung in der Rechtsprechung des EuGH 172
a) Urteil des EuGH vom 15. 10. 2009 – Rs. C-263/08 (Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening) 172
b) Urteil des EuGH vom 08. 03. 2011 – Rs. C-240/09 (Slowakische Braunbären) 173
aa) Rechtliche Grundlage 173
bb) Kernaussagen des Urteils 174
cc) Rezeption 176
c) EuGH, Urt. v. 18. 10. 2011 – Rs. C-128/09 (Boxus u. a./Région wallonne) 177
6. Fazit 178
IV. Relativierung von Verfahrensfehlern durch Heilungs- und Präklusionsvorschriften 179
1. Heilung von Verfahrensfehlern 179
a) Überblick über die derzeitige Rechtslage 179
b) Europarechtskonformität 182
2. Präklusionsvorschriften 184
a) Relevanz der Präklusion für die Rüge von Verfahrensfehlern 185
b) Vereinbarkeit von materiellen Präklusionsvorschriften mit Europarecht 187
F. Vorschlag einer Neukonzeption 193
I. Individualklage 193
1. Begründung absoluter Verfahrensrechte zur Integrationeuroparechtlicher Vorgaben 193
a) Weiterentwicklung der Figur am Beispiel der unterlassenen UVP 194
aa) Schutz individueller Rechte als zwingende Voraussetzung 194
bb) Vermutung nicht kompensierbarer Auswirkungenauf die geschützten Individualrechte 195
(1) Empirische Belege für höheren Verfahrensstandard durch UVP 195
(2) Keine Kompensation durch materiell-rechtlichen Rechtsschutz 197
(3) Unwiderlegbare Vermutung für Ergebniskausalität 200
b) Verfassungsrechtliche Grenzen absoluter Verfahrensrechte 201
aa) Eigentumsgrundrecht des Bauherrn als Hinderungsgrund für eine unbeschränkte Ausdehnung absoluter Verfahrensrechte 201
(1) Schutzbereich 201
(2) Absolute Verfahrensrechte als Inhalts- und Schrankenbestimmungen 203
(3) Verfassungsrechtliche Vorgaben für Inhalts- und Schrankenbestimmungen 204
(4) Wahrung der Anforderungen durch § 4 UmwRG 205
(a) Angemessener Ausgleich zwischen den Interessen des Vorhabenträgers und dem Umweltschutz 205
(b) Angemessener Ausgleich zwischen den Interessen des Vorhabenträgers und den Nachbarinteressen 209
bb) Fazit 212
c) Eingrenzung der Kläger 213
aa) Überblick über den Meinungsstand 213
bb) Die Bestimmung der betroffenen Öffentlichkeit 214
cc) Gemeinden als Teil der betroffenen Öffentlichkeit 216
dd) Eigener Vorschlag für Kriterien zur Bestimmung klageberechtigter Individuen 217
(1) Zugehörigkeit zur betroffenen Öffentlichkeit als zwingende, nicht jedoch hinreichende Voraussetzung 217
(2) Kriterium des doppelt normgeschützten Interesses 219
(a) Personale Schutzgüter des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung 219
(b) Normative Berücksichtigungsfähigkeit des Belangs 222
(3) Kriterium der Betroffenheit 224
(4) Spezialfall juristische Personen 227
(5) Spezialfall Gemeinden 228
ee) Fazit 231
d) Vereinbarkeit mit § 4 UmwRG oder Normierungsbedarf? 232
aa) Festschreibung des Klägerkreises 232
bb) Beseitigung von Normwidersprüchen 233
e) Einordnung einzelner Fehlerkategorien 233
aa) Drittschützender Charakter der einzelnen UVP-Verfahrensvorschriften 234
(1) Überblick über das Meinungsspektrum 234
(2) Stellungnahme 236
bb) Korrelation zwischen einzelnen Verfahrensfehlern und Gesamtbilanz der UVP 236
cc) Erweiterung der absoluten Verfahrensrechte und konkrete Kausalitätsbetrachtungen als Gestaltungsalternativen 238
dd) Besonderheiten der Öffentlichkeitsbeteiligung 240
2. Umgang mit einzelnen UVP-Fehlern außerhalb der Begründung absoluter Verfahrensrechte 243
a) Anerkennung als relative Verfahrensrechte unter Anwendung von § 46 VwVfG 243
b) Anforderungen an die Zulässigkeitsprüfung 244
c) Prüfungsmaßstab in der Begründetheit 245
d) Normierungsbedarf 245
3. Überprüfung des gefundenen Ergebnisses auf Systemkonformität 246
a) Begründung starker verfahrensrechtlicher Rechtspositionen 246
b) Abkoppelung von der Abwägungskontrolle 246
c) Rüge von Verfahrensartfehlern 247
d) Fortdauernde Sonderstellung der enteignungsrechtlich Betroffenen 247
e) Benachteiligung der Individualkläger gegenüber der Verbandsklage 247
II. Verbandsklage 248
Teil 4: Übertragbarkeit der Entwicklungslinien im Umgang mit der unterlassenen oder fehlerbehafteten UVP auf andere Verfahrensfehler 249
A. Unterlassene oder fehlerhafte Umweltprüfung 249
I. Rechtliche Grundlagen 249
1. Abgrenzung Projekt-UVP – Plan-UP 249
2. Wirkungsmechanismus der Umweltprüfung 250
3. Rechtsschutz und Fehlerfolgenregime (§§ 214, 215 BauGB) 251
II. Meinungsstand zu europarechtlichen Einflüssen 253
III. Übertragbarkeit der Lösungsansätze aus Teil 3 256
B. Unterlassene oder fehlerhafte Öffentlichkeitsbeteiligung 258
I. Rechtliche Grundlagen 258
II. Rechtsschutzkonzept 259
C. Verfahrensartfehler 261
Teil 5: Vorschlag für eine Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes 262
A. Ziel: Umsetzung der Ergebnisse der Arbeit in einen Gesetzesvorschlag 262
B. Trianel-Entscheidung als Reformanstoß 262
C. Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90 /Die Grünen 264
D. Gesetzentwurf der Bundesregierung 265
I. Neue Abgrenzungsregelung zu § 64 Abs. 1 BNatSchG 266
II. „Große Lösung“ bei der Verbandsklage 266
III. Verschärfung des Prozessrechts für umweltrechtliche Klagen 267
IV. Ergänzung des § 4 Abs. 1 UmwRG 268
E. Novellierungsbedarf, -potenzial und -probleme 269
I. Verbleibender Klarstellungsbedarf bei einer „großen Lösung“ für die Verbandsklage 269
II. Schaffung einer einheitlichen umweltrechtlichen Verbandsklage 271
III. Ansätze zur Stärkung der Verbandsklage im Bereich der Normenkontrolle 273
IV. Schaffung eines eigenen Umweltprozessrechts 275
V. Neufassung des § 4 UmwRG 276
1. Kompetenzproblematik 276
2. Gesetzentwürfe als Spiegel des breiten Meinungsspektrums 279
3. Eigener Vorschlag 280
F. Eigener Formulierungsvorschlag für § 2 und § 4 UmwRG 281
Teil 6: Zusammenfassung der grundlegenden Ergebnisse der Arbeit 283
Zu Teil 2 283
Zu Teil 3 284
Zu Teil 4 286
Zu Teil 5 287
Literaturverzeichnis 288
Stichwortverzeichnis 310