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Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten

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Eichhorn, A. (2013). Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53618-4
Eichhorn, Alexander. Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten: Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht. Duncker & Humblot, 2013. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53618-4
Eichhorn, A (2013): Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten: Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53618-4

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Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten

Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht

Eichhorn, Alexander

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1246

(2013)

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Abstract

Die Finanzierung einer Regulierungsbehörde durch Abgaben, die von den Regulierten entrichtet werden, gilt mittlerweile als selbstverständlich. Gleichwohl scheint insoweit die Grundsatzfrage nach der Verteilung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung zwischen Staat und Wirtschaft in zahlreichen Wirtschaftssektoren noch nicht abschließend beantwortet. Vor diesem Hintergrund entwickelt Alexander Eichhorn einen vom Abgabenbegriff losgelösten Ansatz zur Begrenzung von Kostenüberwälzungen im sogenannten Kernbereich staatlicher Regulierungstätigkeit. Seine auf die Finanzierung der Bundesnetzagentur und der BaFin angewandte Lösungskonzeption verdeutlicht, dass eine Finanzierungsverantwortung der Regulierten letztlich nur für diejenige Regulierungstätigkeit besteht, die sich gegenwärtig nach ökonomischen Wertungsmaßstäben als notwendig zur Beseitigung der konkreten Form eines Marktversagens darstellt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 12
Einleitung 19
Gang der Untersuchung 22
1. Teil: Rechtsgrundlagen einer Kostenüberwälzung im Bereich der Wirtschaftsregulierung 24
1. Kapitel: Bestandsaufnahme einer Kostenprivatisierung im Wirtschaftsverwaltungsrecht auf nationaler Ebene 24
A. Die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland vom Steuerstaat zum Abgabenstaat 24
B. Paradigmenwechsel bei der Finanzierung der Wirtschaftsaufsichts- und Regulierungsbehörden: Entstehung der Abgabe zur Aufsicht 26
I. Terminologie "Abgabe zur Aufsicht" 27
II. Bestandsaufnahme ausgewählter Kostenüberwälzungen im Bereich der Aufsicht 29
1. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) 29
a) Staatliche Beteiligung an der Aufgabenfinanzierung der BaFin 30
b) Verhältnis zwischen Gebühreneinnahmen und Umlagefinanzierung 32
2. Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen 37
a) Rechtsstellung und Aufgaben 37
b) Finanzierung durch sog. Beiträge gem. § 92 EnWG 2005/§ 144 TKG 2004 39
c) Finanzierung durch Frequenznutzungsbeiträge gem. § 143 TKG 40
d) Finanzierung durch Beträge gem. § 19 EMVG 41
e) Finanzierung durch Abgaben gem. § 22 Abs. 2 SigG 42
f) Gesamtbetrachtung der Beitragsfinanzierung und Ausblick 43
3. Die Landesmedienanstalten 46
a) Finanzierung durch die "Rundfunkgebühr" 47
b) Staatliche Beteiligung an der Finanzierung der Landesmedienanstalten 49
c) Die sog. Veranstalterabgabe zur Finanzierung der Aufsicht 50
aa) Entstehungsgeschichte und Entwicklung 50
bb) Regelungskonzepte der Veranstalterabgaben verschiedener Länder 51
cc) Finanzielle Bedeutung der Veranstalterabgabe 52
III. Vollfinanzierung in Form kostendeckender Gebührenfinanzierung 53
1. Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) und Flughafenkoordinator 53
a) Rechtsstellung und Aufgaben 53
b) Finanzierung der DFS 55
c) Finanzierung des Flughafenkoordinators 57
2. Die (gescheiterte) Deutsche Arzneimittel- und Medizinprodukteagentur 58
IV. Exkurs: Ähnliche Kostenumlagen in der Europäischen Union (Beispiel Österreich) 61
V. Die Abgabe zur Aufsicht als Gefahr für die Unabhängigkeit klientelorientierter Verwaltungseinheiten 63
2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Finanzierung der Institution Aufsicht durch die Beaufsichtigten 67
A. Abgeltung von Vorhaltekosten für allgemeine Staatsaufgaben im Bereich der Wirtschaftsregulierung 67
I. Grundmodelle 69
1. Unmittelbare Überwälzung durch wiederkehrende Abgaben 70
2. Mittelbare Überwälzung durch Gebührentatbestände 71
II. Staatliche Einnahmen im transferrechtlichen Sinne (Aufgabenprivatisierung) 72
1. Inpflichtnahme gem. § 110 Abs. 1 TKG 74
2. Abnahme-, Übertragungs- und Vergütungspflicht gem. §§ 4 ff. EEG 76
3. Zwangsrabatte zugunsten der Krankenkassen gem. §§ 130, 130a SGB V 77
4. Exkurs: Universaldienstleistungsabgabe gem. § 83 TKG 78
III. Zwischenüberlegung und finanzwissenschaftlicher Denkansatz 80
B. Die Zulässigkeit abgabenrechtlicher Durchdringung staatlicher Kernaufgaben, insbesondere im Regulierungsverwaltungsrecht 81
I. Möglichkeit einer inhaltlichen Beschränkung der Abgeltung staatlicher Leistungen 83
1. Öffentliches Interesse an der Aufsicht als inhaltliche Schranke 84
2. Normative Verbindlichkeit des Steuerstaatsprinzips als inhaltliche Schranke 86
3. Die Staatsaufgabenlehre als Begrenzungsmöglichkeit 88
a) Sogenannte Kernaufgaben und das Verbot nicht-steuerlicher Abgabenfinanzierung 89
b) Die "Öffentlichkeit" oder "Staatlichkeit" einer Aufgabe als Kriterium für ein außersteuerliches Finanzierungsverbot 90
aa) Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortung als Aufgabe des staatlichen Kernbereichs 94
bb) Staatliche Aufgabenwahrnehmung durch Regulierung 95
cc) Die Gewährleistungsgegenstände der behandelten Referenzgebiete am Beispiel des Telekommunikationssektors 97
dd) Zwischenergebnis 99
II. Allgemeine Kriterien für die Zuordnung rein staatlicher Aufgaben 100
1. Reichweite des Funktionsvorbehalts gem. Art. 33 Abs. 4 GG 101
2. Die Finanzierungsverantwortlichkeit als Kriterium für die Aufgabenzuweisung 102
C. Reichweite der individuellen Zurechenbarkeit der Kosten für Aufsichtsmaßnahmen: Kostentragungspflicht für Vorhaltekosten? 107
I. Die üblichen Abgrenzungskriterien und ihre Festigkeit 108
1. Verursacher- bzw. Veranlasserprinzip 109
2. Vorteils- bzw. Begünstigungsprinzip 112
a) Gewährleistung regulierter Markttätigkeit als Sondervorteil? 116
b) Besonderheiten bei der Abgabenerhebung gem. § 19 EMVG 118
c) Keine "gespaltene Rechtsnatur" des Telekommunikationsbeitrags gem. § 144 TKG 2004 120
d) Abgrenzung des Vorteilsbegriffs vom Kriterium der Gruppennützigkeit 121
3. Begriff der Kostenverantwortung im Gebühren- und Beitragsrecht 123
II. Gebührenrechtliche Erfassung staatlicher Kernaufgaben über die Abgabenhöhe 126
1. Kostendeckungsprinzip 127
2. Äquivalenzprinzip 129
III. Zusammenfassung und Zwischenergebnis 131
D. Finanzierungsverantwortung für Regulierung im Gewährleistungsstaat 132
I. Meinungen aus der Literatur 133
II. Beurteilung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 136
1. Einheitlicher Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit von Sonderabgaben und die Indienstnahme Privater für Verwaltungsaufgaben? 140
2. Fallgruppen zur Finanzierungsverantwortung aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 142
a) Sonderabgaben mit Finanzierungszweck 143
aa) Berufsausbildungsabgabe 143
bb) Abgabe zum Solidarfonds Abfallrückführung 150
cc) Altenpflegeumlage 154
dd) Abgabe zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds 156
ee) BaFin-Umlage (Beschluss vom 16. September 2009) 158
b) Nicht-unternehmensfremde Tätigkeit und geringfügige Belastung 160
aa) Kuponsteuerentscheidung 161
bb) Mineralölbevorratungspflicht der Importeure 164
c) Vorliegen einer besonderen Verantwortungsbeziehung als Voraussetzung einer Inpflichtnahme ohne Kostenerstattung 166
III. Entwicklung einer Lösungskonzeption für die Abgabe zur Aufsicht 167
1. Zurechnungskriterien aus der Dogmatik der Gefährdungshaftung 170
2. Zurechnungskriterien aus der normativen Regulierungstheorie 174
a) Wertmaßstäbe der Ökonomie als taugliche Kriterien für die Zurechnung einer Finanzierungsverantwortung 176
b) Marktversagen als typische Gefahrensituation in regulierten Sachmaterien 178
aa) Der sog. "Bank Run" als (bank)spezifische Form des Marktversagens 180
bb) Marktversagen und die staatliche Absatzförderung land- und ernährungswirtschaftlicher Erzeugnisse 184
cc) Die "schwere Marktstörung" als Voraussetzung für die Abgabenerhebung beim Binnenschifffahrtsfonds 189
c) Ursachen für Marktversagen als hinreichender Verursachungsbeitrag 190
d) Ökonomischer Lösungsansatz als Gefahr für die restriktive Sonderabgabenrechtsprechung? 195
e) Ergebnis 199
2. Teil: Anwendung der Lösungskonzeption unbeschadet der Sonderabgabendogmatik auf repräsentative Kostenüberwälzungsmodelle 200
1. Kapitel: Das Konzept sogenannter Beitragsfinanzierung bei der Bundesnetzagentur im Energie- und Telekommunikationssektor 200
A. Rechtfertigungsansätze zur Regulierung von Telekommunikations- und Energienetzbetreibern 201
I. Netzinfrastrukturen als natürliche Monopole durch Subadditivitäten und Irreversibilitäten 201
II. Kriterien für die Notwendigkeit einer Regulierung von Netzinfrastrukturen 207
1. Analogie zum Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren nach dem TKG 207
a) "Monopolistische Bottlenecks" versus "Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht" als Grund sektorspezifischer Regulierung 207
b) Anwendungsmöglichkeit der Kriterien nach §§ 10, 11 TKG bei der Frage nach der Regulierungsbedürftigkeit netzgebundener Infrastrukturen 213
2. Finanzierungsverantwortung der Unternehmen ohne "beträchtliche Marktmacht"? 220
3. Gezielte Normierung fehlender Finanzierungsverantwortung durch § 9a TKG 2004 bzw. § 110 EnWG 2005? 222
B. Anwendung der Lösungskonzeption auf das Regelungskonzept der Beitragserhebung gem. § 92 EnWG 2005 und § 144 TKG 2004 223
I. Identifikation der zu finanzierenden Regulierungstätigkeit 223
II. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgaberegelungen 227
1. Gruppenhomogenität der Abgabepflichtigen 229
2. Finanzierungsverantwortung der Beaufsichtigten 233
3. Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens 239
C. Zwischenergebnis 243
2. Kapitel: Die Umlagefinanzierung bei der BaFin 246
A. Traditionelle Regulierungsbegründungen und Kritik an den verschiedenen Marktversagenspostulaten (Beispiel: Bankenregulierung) 249
I. Eingrenzung bestehender Informationsasymmetrien und Systemrisiken 253
II. Notwendigkeit staatlicher Bankenregulierung: Ein Subsidiaritätstest 257
III. Reichweite einer Finanzierungsverantwortung im Finanzdienstleistungssektor 259
1. Fehlerhaftes Aufsichtsverhalten 259
2. Aufsichtsfremde Tätigkeiten oder Querschnittsaufgaben? 264
3. Berücksichtigung des Allgemeininteresses bei der Abgabenhöhe? 268
B. Anwendung der Lösungskonzeption auf die Kostenumlagen gem. § 16 sowie § 17d FinDAG 270
I. Rechtfertigung als Sonderabgabe mit Finanzierungszweck 271
1. Gruppenhomogenität der Abgabepflichtigen 274
2. Finanzierungsverantwortung der beaufsichtigten Institute 275
3. Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens 280
II. Gesonderte Umlage für die "Bilanzpolizei" gem. § 17d FinDAG 283
C. Zwischenergebnis 286
3. Teil: Ergebnisse in Thesen 289
Literaturverzeichnis 299
Sachwortverzeichnis 323