Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten
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Eichhorn, A. (2013). Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53618-4
Eichhorn, Alexander. Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten: Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht. Duncker & Humblot, 2013. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53618-4
Eichhorn, A (2013): Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten: Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53618-4
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Die Finanzierung staatlicher Regulierung durch die Regulierten
Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe zur Aufsicht
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1246
(2013)
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Abstract
Die Finanzierung einer Regulierungsbehörde durch Abgaben, die von den Regulierten entrichtet werden, gilt mittlerweile als selbstverständlich. Gleichwohl scheint insoweit die Grundsatzfrage nach der Verteilung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung zwischen Staat und Wirtschaft in zahlreichen Wirtschaftssektoren noch nicht abschließend beantwortet. Vor diesem Hintergrund entwickelt Alexander Eichhorn einen vom Abgabenbegriff losgelösten Ansatz zur Begrenzung von Kostenüberwälzungen im sogenannten Kernbereich staatlicher Regulierungstätigkeit. Seine auf die Finanzierung der Bundesnetzagentur und der BaFin angewandte Lösungskonzeption verdeutlicht, dass eine Finanzierungsverantwortung der Regulierten letztlich nur für diejenige Regulierungstätigkeit besteht, die sich gegenwärtig nach ökonomischen Wertungsmaßstäben als notwendig zur Beseitigung der konkreten Form eines Marktversagens darstellt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 12 | ||
| Einleitung | 19 | ||
| Gang der Untersuchung | 22 | ||
| 1. Teil: Rechtsgrundlagen einer Kostenüberwälzung im Bereich der Wirtschaftsregulierung | 24 | ||
| 1. Kapitel: Bestandsaufnahme einer Kostenprivatisierung im Wirtschaftsverwaltungsrecht auf nationaler Ebene | 24 | ||
| A. Die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland vom Steuerstaat zum Abgabenstaat | 24 | ||
| B. Paradigmenwechsel bei der Finanzierung der Wirtschaftsaufsichts- und Regulierungsbehörden: Entstehung der Abgabe zur Aufsicht | 26 | ||
| I. Terminologie "Abgabe zur Aufsicht" | 27 | ||
| II. Bestandsaufnahme ausgewählter Kostenüberwälzungen im Bereich der Aufsicht | 29 | ||
| 1. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) | 29 | ||
| a) Staatliche Beteiligung an der Aufgabenfinanzierung der BaFin | 30 | ||
| b) Verhältnis zwischen Gebühreneinnahmen und Umlagefinanzierung | 32 | ||
| 2. Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen | 37 | ||
| a) Rechtsstellung und Aufgaben | 37 | ||
| b) Finanzierung durch sog. Beiträge gem. § 92 EnWG 2005/§ 144 TKG 2004 | 39 | ||
| c) Finanzierung durch Frequenznutzungsbeiträge gem. § 143 TKG | 40 | ||
| d) Finanzierung durch Beträge gem. § 19 EMVG | 41 | ||
| e) Finanzierung durch Abgaben gem. § 22 Abs. 2 SigG | 42 | ||
| f) Gesamtbetrachtung der Beitragsfinanzierung und Ausblick | 43 | ||
| 3. Die Landesmedienanstalten | 46 | ||
| a) Finanzierung durch die "Rundfunkgebühr" | 47 | ||
| b) Staatliche Beteiligung an der Finanzierung der Landesmedienanstalten | 49 | ||
| c) Die sog. Veranstalterabgabe zur Finanzierung der Aufsicht | 50 | ||
| aa) Entstehungsgeschichte und Entwicklung | 50 | ||
| bb) Regelungskonzepte der Veranstalterabgaben verschiedener Länder | 51 | ||
| cc) Finanzielle Bedeutung der Veranstalterabgabe | 52 | ||
| III. Vollfinanzierung in Form kostendeckender Gebührenfinanzierung | 53 | ||
| 1. Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) und Flughafenkoordinator | 53 | ||
| a) Rechtsstellung und Aufgaben | 53 | ||
| b) Finanzierung der DFS | 55 | ||
| c) Finanzierung des Flughafenkoordinators | 57 | ||
| 2. Die (gescheiterte) Deutsche Arzneimittel- und Medizinprodukteagentur | 58 | ||
| IV. Exkurs: Ähnliche Kostenumlagen in der Europäischen Union (Beispiel Österreich) | 61 | ||
| V. Die Abgabe zur Aufsicht als Gefahr für die Unabhängigkeit klientelorientierter Verwaltungseinheiten | 63 | ||
| 2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Finanzierung der Institution Aufsicht durch die Beaufsichtigten | 67 | ||
| A. Abgeltung von Vorhaltekosten für allgemeine Staatsaufgaben im Bereich der Wirtschaftsregulierung | 67 | ||
| I. Grundmodelle | 69 | ||
| 1. Unmittelbare Überwälzung durch wiederkehrende Abgaben | 70 | ||
| 2. Mittelbare Überwälzung durch Gebührentatbestände | 71 | ||
| II. Staatliche Einnahmen im transferrechtlichen Sinne (Aufgabenprivatisierung) | 72 | ||
| 1. Inpflichtnahme gem. § 110 Abs. 1 TKG | 74 | ||
| 2. Abnahme-, Übertragungs- und Vergütungspflicht gem. §§ 4 ff. EEG | 76 | ||
| 3. Zwangsrabatte zugunsten der Krankenkassen gem. §§ 130, 130a SGB V | 77 | ||
| 4. Exkurs: Universaldienstleistungsabgabe gem. § 83 TKG | 78 | ||
| III. Zwischenüberlegung und finanzwissenschaftlicher Denkansatz | 80 | ||
| B. Die Zulässigkeit abgabenrechtlicher Durchdringung staatlicher Kernaufgaben, insbesondere im Regulierungsverwaltungsrecht | 81 | ||
| I. Möglichkeit einer inhaltlichen Beschränkung der Abgeltung staatlicher Leistungen | 83 | ||
| 1. Öffentliches Interesse an der Aufsicht als inhaltliche Schranke | 84 | ||
| 2. Normative Verbindlichkeit des Steuerstaatsprinzips als inhaltliche Schranke | 86 | ||
| 3. Die Staatsaufgabenlehre als Begrenzungsmöglichkeit | 88 | ||
| a) Sogenannte Kernaufgaben und das Verbot nicht-steuerlicher Abgabenfinanzierung | 89 | ||
| b) Die "Öffentlichkeit" oder "Staatlichkeit" einer Aufgabe als Kriterium für ein außersteuerliches Finanzierungsverbot | 90 | ||
| aa) Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortung als Aufgabe des staatlichen Kernbereichs | 94 | ||
| bb) Staatliche Aufgabenwahrnehmung durch Regulierung | 95 | ||
| cc) Die Gewährleistungsgegenstände der behandelten Referenzgebiete am Beispiel des Telekommunikationssektors | 97 | ||
| dd) Zwischenergebnis | 99 | ||
| II. Allgemeine Kriterien für die Zuordnung rein staatlicher Aufgaben | 100 | ||
| 1. Reichweite des Funktionsvorbehalts gem. Art. 33 Abs. 4 GG | 101 | ||
| 2. Die Finanzierungsverantwortlichkeit als Kriterium für die Aufgabenzuweisung | 102 | ||
| C. Reichweite der individuellen Zurechenbarkeit der Kosten für Aufsichtsmaßnahmen: Kostentragungspflicht für Vorhaltekosten? | 107 | ||
| I. Die üblichen Abgrenzungskriterien und ihre Festigkeit | 108 | ||
| 1. Verursacher- bzw. Veranlasserprinzip | 109 | ||
| 2. Vorteils- bzw. Begünstigungsprinzip | 112 | ||
| a) Gewährleistung regulierter Markttätigkeit als Sondervorteil? | 116 | ||
| b) Besonderheiten bei der Abgabenerhebung gem. § 19 EMVG | 118 | ||
| c) Keine "gespaltene Rechtsnatur" des Telekommunikationsbeitrags gem. § 144 TKG 2004 | 120 | ||
| d) Abgrenzung des Vorteilsbegriffs vom Kriterium der Gruppennützigkeit | 121 | ||
| 3. Begriff der Kostenverantwortung im Gebühren- und Beitragsrecht | 123 | ||
| II. Gebührenrechtliche Erfassung staatlicher Kernaufgaben über die Abgabenhöhe | 126 | ||
| 1. Kostendeckungsprinzip | 127 | ||
| 2. Äquivalenzprinzip | 129 | ||
| III. Zusammenfassung und Zwischenergebnis | 131 | ||
| D. Finanzierungsverantwortung für Regulierung im Gewährleistungsstaat | 132 | ||
| I. Meinungen aus der Literatur | 133 | ||
| II. Beurteilung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 136 | ||
| 1. Einheitlicher Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit von Sonderabgaben und die Indienstnahme Privater für Verwaltungsaufgaben? | 140 | ||
| 2. Fallgruppen zur Finanzierungsverantwortung aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 142 | ||
| a) Sonderabgaben mit Finanzierungszweck | 143 | ||
| aa) Berufsausbildungsabgabe | 143 | ||
| bb) Abgabe zum Solidarfonds Abfallrückführung | 150 | ||
| cc) Altenpflegeumlage | 154 | ||
| dd) Abgabe zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds | 156 | ||
| ee) BaFin-Umlage (Beschluss vom 16. September 2009) | 158 | ||
| b) Nicht-unternehmensfremde Tätigkeit und geringfügige Belastung | 160 | ||
| aa) Kuponsteuerentscheidung | 161 | ||
| bb) Mineralölbevorratungspflicht der Importeure | 164 | ||
| c) Vorliegen einer besonderen Verantwortungsbeziehung als Voraussetzung einer Inpflichtnahme ohne Kostenerstattung | 166 | ||
| III. Entwicklung einer Lösungskonzeption für die Abgabe zur Aufsicht | 167 | ||
| 1. Zurechnungskriterien aus der Dogmatik der Gefährdungshaftung | 170 | ||
| 2. Zurechnungskriterien aus der normativen Regulierungstheorie | 174 | ||
| a) Wertmaßstäbe der Ökonomie als taugliche Kriterien für die Zurechnung einer Finanzierungsverantwortung | 176 | ||
| b) Marktversagen als typische Gefahrensituation in regulierten Sachmaterien | 178 | ||
| aa) Der sog. "Bank Run" als (bank)spezifische Form des Marktversagens | 180 | ||
| bb) Marktversagen und die staatliche Absatzförderung land- und ernährungswirtschaftlicher Erzeugnisse | 184 | ||
| cc) Die "schwere Marktstörung" als Voraussetzung für die Abgabenerhebung beim Binnenschifffahrtsfonds | 189 | ||
| c) Ursachen für Marktversagen als hinreichender Verursachungsbeitrag | 190 | ||
| d) Ökonomischer Lösungsansatz als Gefahr für die restriktive Sonderabgabenrechtsprechung? | 195 | ||
| e) Ergebnis | 199 | ||
| 2. Teil: Anwendung der Lösungskonzeption unbeschadet der Sonderabgabendogmatik auf repräsentative Kostenüberwälzungsmodelle | 200 | ||
| 1. Kapitel: Das Konzept sogenannter Beitragsfinanzierung bei der Bundesnetzagentur im Energie- und Telekommunikationssektor | 200 | ||
| A. Rechtfertigungsansätze zur Regulierung von Telekommunikations- und Energienetzbetreibern | 201 | ||
| I. Netzinfrastrukturen als natürliche Monopole durch Subadditivitäten und Irreversibilitäten | 201 | ||
| II. Kriterien für die Notwendigkeit einer Regulierung von Netzinfrastrukturen | 207 | ||
| 1. Analogie zum Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren nach dem TKG | 207 | ||
| a) "Monopolistische Bottlenecks" versus "Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht" als Grund sektorspezifischer Regulierung | 207 | ||
| b) Anwendungsmöglichkeit der Kriterien nach §§ 10, 11 TKG bei der Frage nach der Regulierungsbedürftigkeit netzgebundener Infrastrukturen | 213 | ||
| 2. Finanzierungsverantwortung der Unternehmen ohne "beträchtliche Marktmacht"? | 220 | ||
| 3. Gezielte Normierung fehlender Finanzierungsverantwortung durch § 9a TKG 2004 bzw. § 110 EnWG 2005? | 222 | ||
| B. Anwendung der Lösungskonzeption auf das Regelungskonzept der Beitragserhebung gem. § 92 EnWG 2005 und § 144 TKG 2004 | 223 | ||
| I. Identifikation der zu finanzierenden Regulierungstätigkeit | 223 | ||
| II. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgaberegelungen | 227 | ||
| 1. Gruppenhomogenität der Abgabepflichtigen | 229 | ||
| 2. Finanzierungsverantwortung der Beaufsichtigten | 233 | ||
| 3. Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens | 239 | ||
| C. Zwischenergebnis | 243 | ||
| 2. Kapitel: Die Umlagefinanzierung bei der BaFin | 246 | ||
| A. Traditionelle Regulierungsbegründungen und Kritik an den verschiedenen Marktversagenspostulaten (Beispiel: Bankenregulierung) | 249 | ||
| I. Eingrenzung bestehender Informationsasymmetrien und Systemrisiken | 253 | ||
| II. Notwendigkeit staatlicher Bankenregulierung: Ein Subsidiaritätstest | 257 | ||
| III. Reichweite einer Finanzierungsverantwortung im Finanzdienstleistungssektor | 259 | ||
| 1. Fehlerhaftes Aufsichtsverhalten | 259 | ||
| 2. Aufsichtsfremde Tätigkeiten oder Querschnittsaufgaben? | 264 | ||
| 3. Berücksichtigung des Allgemeininteresses bei der Abgabenhöhe? | 268 | ||
| B. Anwendung der Lösungskonzeption auf die Kostenumlagen gem. § 16 sowie § 17d FinDAG | 270 | ||
| I. Rechtfertigung als Sonderabgabe mit Finanzierungszweck | 271 | ||
| 1. Gruppenhomogenität der Abgabepflichtigen | 274 | ||
| 2. Finanzierungsverantwortung der beaufsichtigten Institute | 275 | ||
| 3. Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens | 280 | ||
| II. Gesonderte Umlage für die "Bilanzpolizei" gem. § 17d FinDAG | 283 | ||
| C. Zwischenergebnis | 286 | ||
| 3. Teil: Ergebnisse in Thesen | 289 | ||
| Literaturverzeichnis | 299 | ||
| Sachwortverzeichnis | 323 |