Festlegung von Flugverfahren

Holger Wöckel

doi:10.3790/978-3-428-54113-3

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Wöckel, H. (2013). Festlegung von Flugverfahren. Rechtliche Grundlagen und Rechtmäßigkeitsanforderungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54113-3

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Festlegung von Flugverfahren

Rechtliche Grundlagen und Rechtmäßigkeitsanforderungen

Wöckel, Holger

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1249

(2013)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54113-3
978-3-428-14113-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54113-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 365
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Holger Wöckel, geboren 1976, studierte Rechtswissenschaften in Dresden und Freiburg. Im Anschluss an das Referendariat am Landgericht Freiburg war er von 2004 bis 2010 Assistent am Institut für Öffentliches Recht der Universität Freiburg, Lehrstuhl Prof. Dr. Dietrich Murswiek. Seit 2010 ist er Richter am Verwaltungsgericht Minden und derzeit abgeordnet an das Bundesverwaltungsgericht als wissenschaftlicher Mitarbeiter. Er ist Autor von Veröffentlichungen insbesondere zum Umweltrecht.

Abstract

Flugverfahren sind vom Bundesamt für Flugsicherung oder von der Flugsicherungsorganisation festgelegte standardisierte Regelungen zur Überwachung und Bewegungslenkung von Luftfahrzeugen. Durch Verhaltensanweisungen an die Luftfahrzeugführer werden insbesondere Flugrouten definiert. Die Gestaltung von An- und Abflugverfahren hat erheblichen Einfluss auf Entstehung und Bewältigung flugbetriebsbedingter Umgebungskonflikte an einem Flugplatz, namentlich im Hinblick auf die räumliche Verteilung von Fluglärm und Absturzrisiken. Ziel der vorliegenden rechtsdogmatischen Untersuchung ist die Modellierung eines Rechtsregimes der Festlegung von Flugverfahren. Ausgehend von den einschlägigen Rechtsvorschriften wird das Instrument »Flugverfahrensfestlegung« nach Funktion und Regelungsgehalt beschrieben und systematisch eingeordnet, werden formelle und materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen bestimmt sowie Rechtsschutzfragen erörtert. Schwerpunkte sind u.a. die Rekonstruktion des Verhältnisses von Flugplatzzulassung und Flugverfahrensfestlegung als gestufte Entscheidungen, die Herausarbeitung des Charakters der Festlegung von Flugverfahren als multipolare - planerische - Abwägungsentscheidung, die Untersuchung der Anforderungen des Abwägungsgebots sowie die Bestimmung des Stellenwerts des Fluglärmschutzes.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	18
Einleitung	23
A. Tatsächlicher Befund	23
I. Historisches	23
II. Aktuelle Entwicklung	26
B. Die Ordnung des staatlichen Luftraums	30
I. Grundlagen	30
II. Einheitlicher Europäischer Luftraum	33
III. Ordnung des staatlichen Luftraums durch Festlegung von Flugverfahren	36
1. Praxis der Flugverfahrensfestlegung	36
2. Begriff sowie technische und praktische Einzelheiten	38
C. Aufgabenstellung und Gang der Untersuchung	45
Erster Teil: Normative Grundlagen sowie Funktion und Regelungsgehalt von Flugverfahrensfestlegungen	47
A. Historische Entwicklung des Rechts der Flugverfahrensfestlegung	47
B. Normative Grundlagen	52
I. Die Ermächtigungsgrundlage	52
1. Die Bedeutung der Entstehungsgeschichte für die Auslegung	53
a) Die Entstehungsgeschichte der Ermächtigungsgrundlage in ihrer heutigen Fassung	54
b) Das normative Verhältnis von § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4 c LuftVG und § 27 a LuftVO	55
2. Gegenstand der Verordnungsermächtigung gemäß § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG	57
3. „Flugverfahren“	59
4. Flugverfahren als Instrumente der Flugsicherung	61
a) Systematische Stellung von § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG	61
b) Funktionsgleichheit mit Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO	61
c) Schlussfolgerung für die Zweckbestimmung	63
5. „Einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte“	64
6. Räumliche und sachliche Beschränkungen der Ermächtigung	65
a) Erste begriffliche Annäherung	65
aa) Flüge innerhalb von Kontrollzonen, §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 1. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 1. Var. LuftVO	65
bb) Flüge nach Instrumentenflugregeln, §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 3. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 3. Var. LuftVO	67
cc) An- und Abflüge zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle, §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 2. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 2. Var. LuftVO	67
b) Systematische Einordnung und Konkretisierung	68
aa) Normenbestand	69
bb) § 27 a Abs. 1, 4. Var. LuftVO a. F. (kontrollierte Sichtflüge)	71
cc) §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 3. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 3. Var. LuftVO (Instrumentenflüge)	72
dd) §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 1. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 1. Var. LuftVO (Flüge in Kontrollzonen)	74
ee) §§ 32 Abs. 4 Nr. 8, 2. Var. LuftVG, 27 a Abs. 1, 2. Var. LuftVO (An- und Abflüge an kontrollierten Flugplätzen)	77
(1) Regelung von VFR-Verkehr außerhalb von Kontrollzonen …	77
(2) … während des An- oder Abflugs	80
ff) Zusammenfassung	88
c) Verhältnis zu Regelungen für die Durchführung des Flugplatzverkehrs gemäß § 21 a Abs. 1 LuftVO	89
II. Gesetzliche Vorgaben für die Flugsicherung	93
1. Flugsicherung als Luftaufsicht i. S. v. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG	94
2. Schutzgüter: Sicherheit des Luftverkehrs, öffentliche Sicherheit und Ordnung	97
a) Öffentliche Sicherheit und Sicherheit des Luftverkehrs	97
b) Öffentliche Ordnung	99
c) „Sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs“ i. S. v. § 27 c Abs. 1 LuftVG vor dem Hintergrund von § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG	100
3. Schutzrichtung: Gefahrenabwehr	102
a) Flugverfahrensfestlegungen des BAF gemäß § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO	103
aa) Gefahrenbegriff	103
bb) Typisierende Festlegung der Gefahrensituationen in §§ 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG, 27 a Abs. 1 LuftVO	104
b) Flugverfahrensfestlegungen der Flugsicherungsorganisation gemäß § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO	106
III. Gesetzliche Trennung von der Flugplatzzulassung	106
1. Abgrenzung der jeweiligen Regelungsgegenstände. Der Flugbetrieb als Berührungspunkt	107
a) Gegenstand der Flugplatzzulassung	107
aa) Flugplatzanlage	108
bb) Flugplatzbetrieb	109
b) Abgrenzung zur Flugverfahrensfestlegung	110
aa) Meinungsstand	110
bb) Stellungnahme	111
2. Faktische Zusammenhänge	114
a) Potenzielle kapazitätsbestimmende Wirkung von Flugverfahren	114
b) Räumliche Verteilungswirkung der Flugplatzzulassung: Setzung von Zwangspunkten	115
c) Verbundwirkung	118
3. Rechtliche Schlussfolgerungen	119
a) Abstimmungsbedarf und rechtliche Anknüpfung der Abstimmung	119
b) Flugplatzzulassung und Flugverfahrensfestlegung als gestufte Entscheidungen	120
aa) Parallelen zum Nebeneinander von Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht	121
(1) Vorbehalt des Straßenrechts und Vorrang des Straßenverkehrsrechts. Vorbehalt der Flugplatzzulassung?	121
(2) Verkehrsregelungen in der straßenrechtlichen Planfeststellung. Flugverfahren als Gegenstand von Nebenbestimmungen zur Flugplatzzulassung?	125
bb) Parallelen zur abschnittsweisen Verkehrswegeplanung	130
(1) Flugverfahrensfestlegungen als Raumnutzungsentscheidungen	132
(2) Bedeutung der Flugverfahren für die Planrechtfertigung des Flugplatzes	132
(3) Abwägungsrelevanz der Flugverfahren bei der Flugplatzzulassung	134
(a) Im Bereich des durch den Flugplatz als Zwangspunkt alternativlos determinierten Routenverlaufs	134
(b) Im Bereich mit Variationsmöglichkeiten für den Routenverlauf	135
(aa) Abschnittsweise Problembewältigung?	135
(bb) Abschnittsübergreifende Problembewältigung	137
(α) Prognostische Berücksichtigung der An- und Abflugverfahren bei der Flugplatzzulassung	138
(β) Berücksichtigung der anlässlich der Flugplatzzulassung getroffenen Prognose bei der Festlegung der An- und Abflugverfahren	142
cc) Zulässigkeit betriebsbeschränkender Flugverfahren?	146
(1) Meinungsstand	147
(2) Stellungnahme	149
IV. Gesetzliche Vorgaben zum Schutz vor Fluglärm	153
1. Fluglärmschutzbezogener Normenbestand	154
2. Schutz vor Fluglärm bei der Festlegung von Flugverfahren	155
a) Die Konzeption des BVerwG	156
aa) Rechtsprechung des 11. / 9. Senats	156
bb) Rechtsprechung des 4. Senats	157
b) Kritik	159
aa) Zum Verhältnis von Sicherheit des Luftverkehrs und öffentlicher Sicherheit und Ordnung	160
bb) Unklarheiten und Unstimmigkeiten	161
c) Eigener Ansatz	164
aa) Schutz vor Fluglärm im Rahmender Luftaufsicht im Allgemeinen	164
(1) Schädlicher Fluglärm	164
(2) Fluglärm unterhalb der Schädlichkeitsschwelle	164
(a) Die Bedeutung von § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG	164
(b) Fluglärmschutz als Bestandteil der öffentlichen Sicherheit, insbesondere gemäß § 29 b Abs. 1 LuftVG	168
(aa) Schutzziel	169
(bb) Pflichtenkatalog gemäß § 29 b Abs. 1 Satz 1 LuftVG	169
(cc) Schutz der Nachtruhe gemäß § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG	170
(c) Fluglärmschutz als Bestandteil der öffentlichen Ordnung?	171
(d) Die Bedeutung von § 29 b Abs. 2 LuftVG	172
(aa) Unzumutbarkeit von Fluglärm	172
(bb) Hinwirkungspflicht	175
bb) Schutz vor Fluglärm bei der Festlegung von Flugverfahren	177
(1) Schutz vor unzumutbarem Fluglärm als eines der Ziele der Festlegung von Flugverfahren	178
(2) Sperrwirkung von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG?	179
(a) Meinungsstand	180
(b) Stellungnahme	180
(aa) Keine generelle Sperrwirkung	181
(bb) Partielle Sperrwirkung	182
(cc) Schlussfolgerungen	183
(3) § 29 b Abs. 2 LuftVG als Abwägungsdirektive im Sinne eines Optimierungsgebots bzw. einer Gewichtungsvorgabe	183
C. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen	184
I. Planerische Flugsicherungsinstrumente	184
1. Flugsicherungsrechtlicher Charakter	184
2. Planerische Raumnutzungsentscheidungen	185
a) Meinungsbild in Rechtsprechung und Schrifttum	185
aa) Rechtsprechung des BVerwG	185
bb) Meinungsbild im Schrifttum	186
b) Charakteristika räumlicher Planungsentscheidungen	187
c) Flugverfahrensfestlegungen als räumliche Planungsentscheidungen	189
II. Zulässige Regelungsinhalte	192
1. Verhaltensanweisungen zur Überwachung und Bewegungslenkung	192
2. Insbesondere An- und Abflugverfahren im engeren Sinne	193
Zweiter Teil: Die Rechtsnatur von Flugverfahrensfestlegungen	195
A. Rechtsverordnungen des BAF	195
I. Gesetzliche Anordnung der Rechtsverordnungsform in § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG	195
II. Qualifikationskompetenz des Gesetzgebers	196
1. Gesetzliche Formenwahl und Gewaltenteilung	197
2. Gesetzliche Formenwahl und Art. 19 Abs. 4 sowie Art. 3 Abs. 1 GG	200
III. Materieller Regelungsgehalt	202
1. Meinungsstand	202
2. Stellungnahme	203
a) Einordnung in die allgemeine Abgrenzungsdiskussion	204
b) Vergleich mit ähnlichen Verwaltungsmaßnahmen	206
c) Ergebnis	208
B. Allgemeinverfügungen der Flugsicherungsorganisation	208
I. Nichtigkeit von § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO a. F.	209
II. Wirksamkeit von § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO n. F.	210
1. § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO als förmliches Gesetz	211
2. § 27 a Abs. 2 Satz 2 LuftVO als „Parlamentsverordnung“	212
3. Ergebnis	214
Dritter Teil: Materiellrechtliche Anforderungen	215
A. Bindung an vorgelagerte Entscheidungen	216
I. Allgemeine Grundsätze	216
II. Bindung an die Flugplatzzulassung	216
B. Planrechtfertigung	217
I. Allgemeine Grundsätze	217
II. Planrechtfertigung bei der Festlegung von Flugverfahren	219
1. Eingeschränkte Anwendbarkeit des Kriteriums	219
a) Fachplanerische Zielkonformität	220
b) Bedarf	221
2. Verpflichtung zur Festlegung von IFR-An- und Abflugverfahren aus § 22 a Abs. 1 Nr. 1 LuftVO i.V. m. der Flugplatzzulassung	222
C. Zwingende gesetzliche Vorgaben	222
D. Abwägungsgebot	223
I. Allgemeine Grundsätze	223
II. Das Abwägungsgebot bei der Festlegung von Flugverfahren	225
1. Rechtsprechung des BVerwG	225
a) 11. / 9. Senat	225
b) 4. Senat	226
c) Zusammenfassender Vergleich	228
2. Meinungsbild in der Literatur	230
a) Abwägungsmaßstab	230
b) Abwägungsmaterial und Reichweite des Drittschutzes	231
3. Stellungnahme	232
a) Unterscheidung von einfachgesetzlichem und rechtsstaatlichem Abwägungsgebot	232
aa) Bisherige Judikatur	232
(1) Abwägungsmaßstab	233
(2) Abwägungsmaterial	235
(3) Reichweite des Drittschutzes	236
bb) Rekonstruktion	239
(1) Abwägungsmaßstab	240
(2) Abwägungsmaterial	242
(3) Reichweite des Drittschutzes	244
b) Sachliche Eigenart der Flugverfahrensfestlegung	248
aa) Bloße Verteilung des Lärmpotenzials und kein strikter Ausschluss unzumutbaren Fluglärms	248
bb) Beschränkung auf eine großräumige Betrachtung	249
(1) Tatsächlicher Hintergrund	249
(2) Rechtliche Folgerungen	251
c) Fazit	251
III. Einzelheiten zum Abwägungsgebot	252
1. Normative Steuerung der Abwägung	252
a) Zwingende gesetzliche Vorgaben	252
aa) § 4 Abs. 1 ROG: Beachtung von Zielen der Raumordnung	252
bb) § 7 BauGB: Anpassung an Flächennutzungspläne?	255
b) Abwägungsdirektiven	255
aa) § 29 b Abs. 2 LuftVG: Hinwirken auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm	255
(1) Zur Kategorie der Optimierungsgebote	256
(2) § 29 b Abs. 2 LuftVG als Optimierungsgebot bzw. Gewichtungsvorgabe	259
(3) Wirkungsweise von § 29 b Abs. 2 LuftVG	260
bb) Störfallschutz	265
(1) § 50 Satz 1 BImSchG	267
(a) Flugverfahrensfestlegungen als raumbedeutsame Planungen oder Maßnahmen	268
(b) Keine Flächenzuordnung	268
(c) Keine Relevanz im Hinblick auf die Auswirkungen von Störfällen	268
(d) Zwischenergebnis	269
(2) Art. 12 Abs. 1 Seveso II-RL	270
(a) Flugverfahrensfestlegung als von Art. 12 Abs. 1 Seveso II-RL erfasste Politik?	271
(aa) Keine Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung	271
(bb) Andere einschlägige Politik oder Verfahren für deren Durchführung?	271
(b) Hilfsüberlegung: Geltung von Berücksichtigungs-, Überwachungs- und Abstandsgebot?	275
(aa) Berücksichtigungs- und Überwachungsgebot	275
(bb) Abstandsgebot	276
(c) Zwischenergebnis	279
(3) Berücksichtigung von Störfallrisiken nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG und dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot	279
cc) Luftverkehrsdienste-Verordnung	280
dd) Betriebsbeschränkungs-Richtlinie	284
2. Berücksichtigung des der Flugplatzzulassung zugrunde liegenden Flugbetriebsmodells sowie des Lärmschutzkonzepts	285
3. Anforderungen an die Ermittlung betroffener Belange	287
a) Fluglärmschutzbelange	287
b) Sonstige Belange, insbesondere Störfallrisiken	289
4. Das ICAO-Dokument 8168-OPS/ 611 (PANS-OPS)	290
5. Beteiligung der DFS und Nachvollziehbarkeit der Abwägungsentscheidung	292
Vierter Teil: Verfahrensrechtliche Anforderungen	296
A. Beteiligung betroffener Gemeinden?	296
I. Kein einfachrechtliches Beteiligungserfordernis	296
II. Verfassungsrechtliches Beteiligungserfordernis	297
1. Anerkannte Fälle eines verfassungsunmittelbaren Beteiligungsrechts von Gemeinden an überörtlichen Planungen	297
2. Verfassungsunmittelbares Beteiligungsrecht von Gemeinden an der Flugverfahrensplanung?	301
a) Meinungsstand	301
aa) Bis zum Urteil des BVerwG vom 26. November 2003	301
bb) Urteil des BVerwG vom 26. November 2003	302
b) Stellungnahme	304
B. Beteiligung privater Betroffener oder der Öffentlichkeit?	307
I. Nach nationalem Recht	307
1. Einfachrechtliches Beteiligungserfordernis?	307
a) Umweltverträglichkeitsprüfung	307
b) Strategische Umweltprüfung	308
aa) Obligatorische SUP	308
bb) Konditionale SUP	308
2. Verfassungsunmittelbares Beteiligungsrecht privater Betroffener?	311
a) Meinungsstand	311
b) Stellungnahme	312
II. Nach europäischem Recht und Völkerrecht	313
1. UVP-Richtlinie	313
2. SUP-Richtlinie	314
3. Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie	317
4. Aarhus-Konvention	317
5. Ergebnis	318
C. Beteiligung von Behörden und öffentlichen Stellen	318
I. Benehmen des Umweltbundesamtes, § 32 Abs. 4 c Satz 2 LuftVG	318
II. Beteiligung der Fluglärmkommission, § 32 b Abs. 2 und 3 LuftVG	319
III. Anhörung des Beratenden Ausschusses,§ 32 a Abs. 1 LuftVG?	320
IV. Benehmen der Landesimmissionsschutzbehörden, § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG?	321
Fünfter Teil: Rechtsschutz	323
A. Statthafte Klageart	323
B. Klagebefugnis	328
I. Luftfahrzeugführer	329
II. Drittbetroffene	329
1. Anwohner	329
a) § 29 b LuftVG	329
b) Abwägungsgebot	331
2. Gemeinden	332
a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	332
b) § 29 b LuftVG	332
c) Abwägungsgebot	333
C. Zuständigkeit	333
Sechster Teil: Zusammenfassung in Thesen	335
A. Normative Grundlagen sowie Funktion und Regelungsgehalt von Flugverfahrensfestlegungen (Erster Teil)	335
B. Die Rechtsnatur von Flugverfahrensfestlegungen (Zweiter Teil)	340
C. Materiellrechtliche Anforderungen (Dritter Teil)	340
D. Verfahrensrechtliche Anforderungen (Vierter Teil)	343
E. Rechtsschutz (Fünfter Teil)	344
Literaturverzeichnis	346
Sachwortverzeichnis	362

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