Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland

Rolf Grawert

doi:10.3790/978-3-428-40518-3

Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland

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Grawert, R. (1967). Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland. Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-40518-3

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Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland

Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen

Grawert, Rolf

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 57

(1967)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-40518-3
978-3-428-00518-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-40518-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 377
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

Pricing

Institution: € 90.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 59.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung: Motive und Funktionen von Abkommen im Verhältnis von Bund und Ländern	21
1. Die Erscheinung des Vertrages im Bundesstaat	21
2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung	21
3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus	23
4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft	23
5. Organisatorische Verbundenheit von Bund und Ländern	24
6. Einheitsstaatliche Regelung als Vorbild	25
7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten	25
8. Übergangsregelungen	26
9. Vor- und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis	27
10. Institutionalisierung des Vertrages	28
11. Abgrenzung des Themas	29
Erster Abschnitt: Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens	31
§ 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag	31
1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis	31
2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts	32
3. Abgrenzungen der Vertragspraxis	35
a) Unmaßgebliche Kriterien: Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan	36
b) Zustimmungsbedürftigkeit	36
c) Staatsvertrag und zustimmungsbedürftiger Vertrag	41
d) Zusammenfassung	41
4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes	41
5. Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis	44
6. Stellungnahmen der Literatur	44
a) Die Literatur zu Art. 59 Abs. 2 GG	44
b) Politische Landesverträge	46
c) Schrifttum zu Bund-Länder- und Länder-Verträgen	46
d) Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis	48
7. Stellungnahmen der Rechtsprechung	49
8. Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen	50
9. Verordnungsabkommen	53
a) Ansicht der herrschenden Lehre	53
b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge	54
10. Finanzierungsabkommen	57
§ 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag	59
1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag	59
2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen	61
3. Richtlinien- und Normenverträge	62
§ 3 Die Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen	66
1. Eindeutig Bund und Länder als Vertragspartner ausweisende Abkommen	66
2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" in Verwaltungsabkommen: Zwei- oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates	66
3. Organ-Verwaltungsabkommen	68
4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen	70
5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen	72
a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit	73
b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit von Staatsorganen	73
c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit	76
d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen	78
6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen	80
7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an Bund-Länder-Abkommen	81
§ 4 Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen	82
1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag	82
2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag	82
3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien	84
4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium	88
5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner	89
Zweiter Abschnitt: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern	91
§ 5 Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern	91
1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes	91
2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis	92
3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis	94
4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane	95
5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane	97
6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der Abkommen. Kritik der Praxis	98
7. Vertretung des Bundes durch ein Land	100
8. Überschreitung der Vertretungsmacht	101
§ 6 Die Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund	105
1. Die in den Abkommen genannten Landesorgane	105
2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane	105
3. Delegation der Vertretungsbefugnis	108
4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland	110
5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen	111
6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung	113
§ 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung	114
1. Das Inkrafttreten für die Partner	114
2. Die Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und Dritte	114
3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen	118
§ 8 Die Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen	122
1. Erfüllung und Zweckerledigung	122
2. Kündigung	123
3. Befristung und auflösende Bedingung	124
4. Vertragliche Aufhebung	125
5. Veränderung der Umstände	125
6. Beendigung durch Gesetz	125
a) Stellungnahmen in Literatur und Rechtsprechung	126
b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze	127
Dritter Abschnitt: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen	131
§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern	131
1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und -mittel	131
2. Positives Verfassungsrecht und Bund-Länder-Abkommen	132
3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Überblick	133
4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung	134
5. Die Gleichordnung der Partner	135
6. Zusammenfassung	137
§ 10 Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern	138
1. Fragestellung	138
2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue	138
3. Abschlußpflicht für den Bund aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder	141
4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot	142
5. Abschlußpflicht aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG	142
6. Abschlußpflicht aus Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG	143
7. Gesetzliche Pflichtabkommen	144
8. Motive für die Versuche, die Freiwilligkeit des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken	144
§ 11 Methodische und interpretatorische Grundsätze und Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern	147
1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- und Unzulässigkeitsbereiche	147
a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche	147
b) Kritik dieser Beschreibungsversuche	148
2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung	149
3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation	150
4. Kritik einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder	154
5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis	158
§ 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern	164
1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen	164
2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen	165
3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen	166
4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen	167
§ 13 Zulässigkeitsprobleme im Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz	169
1. Vorbemerkung zum Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen	169
2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze	170
a) Gesetzeswidersprechende Verwaltungsabkommen	170
b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen	172
c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen	174
3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen	175
§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen	177
1. Vorkommen. Begriff	177
2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen	177
3. Umdeutung von Übertragungs- in Vergleichs- oder Interpretationsabkommen	178
4. Beispiele für Übertragungsabkommen	180
5. Intensitätsstufen der Übertragung	181
a) Übertragung quoad substantiam	182
b) Übertragung quoad usum	183
6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen	183
7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen	186
a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten	186
b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen	190
8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur Wahrnehmung in fremdem Namen	193
9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung	196
10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen	198
a) „Paktierte Gesetzgebung"	198
b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts	199
c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen	202
§ 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung und Ingerenzrechte	205
1. Überblick	205
2. Bundesstaatliche Ingerenzen	205
3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung	208
a) Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder	208
b) Die Abkommen über die Besatzungslastenverwaltung	208
c) Die Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder	211
d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung	212
e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen	214
4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung	216
5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien	219
6. Vereinbarte Mitwirkung bei der Beamtenbestellung	222
§ 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern	225
1. Arten vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung	225
2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung	227
3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen	229
4. Stellungnahmen der Literatur. Kritik	230
5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter Beteiligungsverwaltung	232
6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung	234
7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive	235
8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation	237
9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten	238
§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen	239
1. Vorbemerkung	239
2. Bestandsaufnahme	239
a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen	239
b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen	240
c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen	247
d) Delegiertenkonferenzen	248
3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen	249
4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt im Bundesstaatsrecht	250
5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte	254
6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes	258
a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund	258
b) Vertragskooperation und Organisationskooperation	261
c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen	261
d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes	264
e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen	265
f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen	268
g) Zwischenergebnis	269
7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder in Gemeinschaftseinrichtungen	269
a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen	269
b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, Kulturräte	273
8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle	277
a) Demokratische Legitimität von Gemeinschaftseinrichtungen	277
b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit	278
9. Ergebnis	282
Vierter Abschnitt: Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten	283
§ 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung	283
1. Vorbemerkung	283
2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel	283
a) Bundesaufsicht	283
b) Bundeszwang	284
3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten	285
§ 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten	287
1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten	287
2. Historische Vorbilder	288
3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts	288
a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG	288
b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG	288
c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO	289
d) Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten	290
§ 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit	291
1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem Abkommen über das Polizei-Institut Hiltrup	291
2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts	291
3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts	292
Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen	295
Anhang: Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen	299
Literaturverzeichnis	343
Sachverzeichnis	367

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