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Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union

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Keller, A. (2014). Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54199-7
Keller, Andreas. Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54199-7
Keller, A (2014): Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54199-7

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Vorgaben föderaler Ordnungen für das Ausmaß und die Grenzen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union

Keller, Andreas

Beiträge zum Europäischen Wirtschaftsrecht, Vol. 59

(2014)

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About The Author

Andreas Keller, geboren 1983, studierte Rechtswissenschaften an der Bucerius Law School in Hamburg und an der University of Illinois in Urbana-Champaign (USA). Seine Dissertation entstand während seiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Kanzlei Hogan Lovells. Gegenwärtig absolviert er sein Referendariat beim OLG Schleswig mit Stationen bei CMS Hasche Sigle in Hamburg, in der Kulturbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg und bei Hogan Lovells in Alicante.

Abstract

Inmitten der Finanzkrise herrscht in der Europäischen Union Unsicherheit über die politische und rechtliche Bewältigung der überwiegend fiskalischen Probleme, die den gesamten Verbund bedrohen.

Vor diesem Hintergrund untersucht Andreas Keller die Ausprägungen finanzieller Solidarität in der Europäischen Union und insbesondere in der Wirtschafts- und Währungsunion. Durch die Gegenüberstellung, der föderalen Systeme Deutschlands, der USA, der Schweiz, Belgiens und Österreichs und ausgewählten Systemen auf präföderaler Entwicklungsstufe - hier vor allem Italien, Spanien und das Vereinigte Königreich - wird ein Referenzrahmen geschaffen, anhand dessen die Stärken und Schwächen der finanziellen Solidarität innerhalb der Europäischen Union deutlich werden. Mit diesen Erkenntnissen werden die rechtlichen Fragen der Krisenbewältigung bis hin zur Beistandsfrage in Notlagen (sog. Bailout) beantwortet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 19
A. Die „Finanzkrise“ als Krise ­der Europäischen Union 19
I. Das Scheitern institutioneller Lösungen 20
II. Herausforderungen europäischer Finanzpolitik 22
B. Problemstellung 25
I. Fiscal federalism als Grundlage der Bewertung 26
1. Dezentralisierungstheorem 26
2. Die Rolle der Finanzverfassung 27
II. Die Europäische Union als Föderaler Bund 28
III. Unionssolidarität 30
IV. Föderale Ordnungen als Referenzrahmen 31
V. Die Länderstudien im Einzelnen 32
VI. Ziel des Vergleichs 33
C. Gang der Untersuchung 34
1. Kapitel: Konstitutive Grundlagen finanzieller Solidarität 35
A. Solidarität als Rechtsprinzip 35
I. Der Ursprung als obligatio plurium in solidum 36
II. Vereinnahmung und Prägung durch die Religion 37
III. Die französische Revolution als Wendepunkt für einen säkularisierten Solidarbegriff 38
1. Die Frühsozialisten: Solidarité versus Fraternité 38
2. Nach der Revolution: Überführung des überkommenen Begriffs Fraternité 39
IV. Justitiable Solidarität: Die Lehre von den Quasi-Kontrakten 40
B. Solidarische Implikationen der Finanzverfassung 42
I. Distribution 43
II. Redistributive Finanztransfers 43
III. Solidarischer Beistand 44
2. Kapitel: Finanzsolidarität in föderalistischen Systemen 45
A. Föderalstaaten 45
I. Deutschland 45
1. Das Verhältnis der föderalen Partner untereinander 45
2. Wirtschaftspolitischer Zusammenhang des Bundeshaushalts und der Länderhaushalte: Das „kooperative“ Finanzgefüge des Grundgesetzes 45
3. Länderfinanzausgleich zwischen gerechter Kostenverteilung und Homogenitätsbestrebungen 48
a) Normative Grundlage 51
b) Ablauf des Finanzausgleichs 52
c) Ausgleichsberechnung im horizontalen Finanzausgleich 52
d) Bundesergänzungszuweisungen 53
4. Verfassungsrechtsprechung zu Haushaltsnotlagen 54
a) Der Fall Bremen und Saarland – BVerfGE 86, 148 55
(1) Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage 56
(2) Bundesstaatliche Pflichten in extremen Haushaltsnotlagen 56
(3) Maßnahmen zur Beseitigung von Haushaltsnotlagen 57
b) Der Fall Berlin – BVerfGE 116, 327 58
(1) Das Spannungsverhältnis von Bundesergänzungszuweisungen und Haushaltsautonomie 59
(2) Der bundesstaatliche Notstand und die Subsidiarität von Sanierungshilfen 60
(3) Sanierungshilfe für Berlin? 61
c) Bewertung 61
5. Exkurs: Solidarische Krisenprävention mittels Schuldenbremsen 62
6. Fazit zum deutschen Föderalismus 64
II. USA 65
1. Das Verhältnis der föderalen Partner untereinander 66
a) Doppelte Steuerkompetenz und Steuerwettbewerb 67
b) Folgen des Steuerwettbewerbs: „Race to the bottom“? 68
2. Finanzielle Ausgleichmechanismen 70
a) Grants-in-aid 70
(1) Sozialstaatsbindung der Grant-Vergabe unter der General Welfare Clause 73
(2) Bundesstaatliche Politiksteuerung durch bedingte Zuwendungen (conditional grants) 75
b) Redistributive Elemente der Finanzverfassung 79
(1) Verteilungswirkung der grants 79
(2) Verteilungswirkung des Steuersystems 81
3. Der bundesstaatliche Ausnahmezustand 82
a) Keine Einstandspflicht der Bundesebene im Krisenfall 85
b) Anleiheschulden der Bundesstaaten 86
4. Fazit zum amerikanischen Föderalismus 86
III. Schweiz 88
1. Das Verhältnis der föderalen Partner untereinander 88
2. Zentralisierung der Grundversorgung 90
3. Der Finanzausgleich als Motor der kantonalen Teilautonomie 90
a) Ressourcenausgleich 91
b) Lastenausgleich 93
c) Bundesfinanzhilfen 94
4. Korrektive der subnationalen Eigenständigkeit 95
a) Fiskalische Äquivalenz 95
b) Interkantonale Zusammenarbeit 95
5. Fazit zum Schweizer Föderalismus 96
IV. Österreich 97
1. Das Verhältnis der föderalen Partner untereinander 97
2. Dominante Stellung des Bundesgesetzgebers im Ausgleichssystem der Finanzverfassung 98
3. Solidarische Fiskalpolitik 101
a) Notlagentransfers 101
b) Haushaltspolitische Beschränkungen durch den Solidarpakt 102
c) Wechselseitige Rücksichtnahme im Rahmen des Konsultationsmechanismus 104
4. Fazit zum österreichischen Föderalismus 105
V. Belgien 105
1. Das Verhältnis der föderalen Partner untereinander 105
2. Steuerverteilung 109
3. Ergänzungsfinanzierung durch den Bund 111
4. Fazit zum belgischen Föderalismus 112
B. Regionalistische Staaten 114
I. Spanien 115
1. Föderalistische Ausprägungen 115
2. Die Finanzverfassung der Autonomen Gemeinschaften 118
a) Steuerverbund und Steuerwettbewerb 119
b) Das Fondswesen 120
3. Finanzielle Solidarität in der Regionalautonomie 123
4. Fazit zum spanischen Regionalismus 126
II. Italien 127
1. Föderalistische Ausprägungen 127
2. Die Reform von 2001 – Föderalisierung des Zentralstaats 130
3. Dezentralisation der Finanzausstattung 132
a) Neue Befugnisse 132
b) Normative Standardausstattung im Bereich der Daseinsvorsorge 132
4. Wechselseitige Solidarpflichten 136
5. Fazit zum italienischen Regionalismus 137
III. Das Vereinigte Königreich 139
1. Föderalistische Ausprägungen 139
2. Mangelnder Föderalcharakter 142
3. Die Finanzarchitektur der devolvierten Gebietskörperschaften 144
4. Solidarität im Devolutionsstaat 145
5. Fazit zur englischen devolution 147
C. Zwischenergebnis 148
3. Kapitel: Struktur einer Europäischen Finanzverfassung 150
A. Solidarische Einnahmenallokation 150
I. Das Eigenmittelsystem 151
1. Rechtsnatur der Eigenmittelbeschlüsse 153
2. Die Eigenmittelarten 154
a) Traditionelle Eigenmittel 154
b) Mehrwertsteuer-Eigenmittel 155
(1) Berechnungsmodalitäten 155
(2) Justiziabilität der Mehrwertsteuer-Eigenmittel 157
c) BNE-Eigenmittel 158
(1) Bedeutungswandel 158
(2) Beitragscharakter der BNE-Eigenmittel 159
d) Sonstige Abgaben 160
3. Korrekturmechanismen 161
a) Korrekturmechanismus zugunsten des Vereinigten Königreichs 161
b) Annexrabatte 162
4. Föderale Implikationen des Eigenmittelsystems 163
5. Reformbedarf des Eigenmittelsystems 164
a) Anforderungen an Finanzierungsgerechtigkeit 164
b) Unvollständige Leistungskraftorientierung des BNE-Eigenmittels 165
(1) Redistributive Pro-Kopf-Belastung 166
(2) Überproportionale Pro-Kopf-Belastung schwächerer Mitgliedstaaten 167
(3) Der fehlgeleitete „Juste retour“-Gedanke 168
c) Ökonomische Obsoleszenz des VK-Korrekturmechanismus 168
d) Fehlorientierung der VK-Korrektur 169
e) Belastungsdifferenzen im gesamten Eigenmittelsystem 170
6. Eigener Reformansatz 172
a) Solidarische Ausgestaltung eines neuen Korrekturmechanismus 173
(1) Flexibilisierung des Globalausgleichs 173
(2) Angepasste BNE-Eigenmittel-Anteile 173
(3) Variante: Leichte Progression 175
(4) Alternative: Sachbereichsorientierte Korrektur 177
b) Überwachungsfunktion der Kommission 178
c) Solidarität durch Verfahren 178
II. Kreditaufnahme 179
1. Verschuldungskompetenz 179
2. Verschuldungsverbot 180
III. EU-Steuern 181
1. Abgabenhoheit der EU 181
a) Forderungen nach Steuererfindungsrecht 182
b) Demokratietheoretische Bedenken 183
c) Negative Folgen einer gemeinschaftlichen Steuerkompetenz 183
d) Neue Rechtsgrundlage Art. 311 Abs. 3 S. 2 AEUV? 184
e) Folge: Keine Kompetenz de lege lata 185
2. Vorschläge der Kommission 186
a) MwSt.-Eigenmittel 187
b) EU-Finanztransaktionssteuer 187
IV. Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) 188
B. Redistribution 190
I. Direkte Umverteilung durch das Fondswesen 191
1. Finanzausgleichscharakter 192
a) Anspruch 192
b) Umsetzung 192
2. Strukturfonds 193
a) Thematische Ausrichtung 193
(1) „Konvergenz“ 194
(2) „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ 195
(3) „Europäische interterritoriale Zusammenarbeit“ 195
b) Subsidiarität 196
c) Mittelzuteilung 196
(1) Verteilungsprinzipien 197
(2) Programmansatz 197
(3) Anteilsberechnung 198
(4) Obergrenzen 199
(5) Berücksichtigung besonderer Bedürfnisfaktoren 199
d) Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft – Abteilung Ausrichtung 200
e) Europäischer Fonds für die regionale Entwicklung 201
f) Europäischer Sozialfonds 203
3. Kohäsionsfonds 203
a) Zielbestimmung 203
b) Konditionalität 205
c) Empfängerkreis 205
4. Effektivität des Fondswesens 206
II. Indirekte Umverteilung 207
1. Rückflüsse 207
2. Gemeinsame Agrarpolitik 208
C. Beistand in Notfalllagen 209
I. Art. 122 Abs. 2 AEUV 210
1. Tatbestand 211
a) Naturkatastrophen 211
b) „Außergewöhnliche Ereignisse“ 211
c) Betroffensein 213
2. Verschulden 213
3. Rechtsfolgen 214
a) Beistandsmittel 214
b) Obligatorische Auflagen 215
4. Der sog. Rettungsschirm 216
a) EFSM 217
b) EFSF 218
c) ESM 219
(1) Ausstattung 222
(2) Finanzhilfeleistung 224
(a) Arten der Finanzhilfe 224
(b) Verfahren 225
(c) Auflagen 226
(3) Verhältnis zu EFSM und EFSF 226
II. Zahlungsbilanzhilfen 227
1. Zahlungsbilanzschwierigkeiten 227
2. Beihilfemaßnahmen 228
3. Die Fazilität des mittelfristigen finanziellen Beistands 229
4. Notfallmaßnahmen 231
III. Strukturfonds 231
IV. Der Solidaritätsfonds 232
V. Grenzen finanzieller Beihilfen 233
1. Die unvollendete WWU 233
a) Grundkonfiguration der WWU 234
b) Die Moral-hazard-Problematik 234
c) Leistungsbilanzdefizite 235
2. Funktion der Art. 123–125 AEUV 236
3. Verletzung von Art. 123, 124 AEUV 237
4. Das „Bailout-Verbot“ nach Art. 125 AEUV 240
a) Verbot der Haftungsübernahme 240
b) Verhältnis zu Art. 122 Abs. 2 AEUV 241
c) Ingerenzerwägungen 242
(1) Widerstand gegen die WWU 242
(2) Aufnahme in die WWU 243
(3) Ökonomische Folgen der EU-Osterweiterung 244
d) Beurteilung des Handlungsspielraums unter Art. 125 AEUV 246
(1) Kredite 247
(2) ESM 249
(3) Unerheblichkeit der Freiwilligkeit 250
(4) Anforderungen des Art. 125 AEUV 251
(5) Schuldentilgungspakt 251
D. „Economic Governance“ 255
I. „Six-Pack“ 255
1. Haushaltspolitik 255
2. Makroökonomische Ungleichgewichte 257
3. Durchsetzungsmaßnahmen 258
a) Sanktionen im Rahmen des Defizitverfahrens 258
b) Sanktionen bei makroökonomischen Ungleichgewichten 259
4. Unsichere Rechtsgrundlage 260
II. Der neue Fiskalpakt 260
1. Schuldenbremse 261
2. Schuldenstandkriterium 262
3. Umkehrung der qualifizierten Mehrheit 262
III. Europäisches Semester 263
IV. Euro-Plus-Pakt 264
V. Konsolidierungsfazit 265
4. Kapitel: Strukturvergleich föderaler Finanzverfassungen mit der Finanzverfassung der Europäischen Union 267
A. Der Referenzrahmen der föderalen und quasiföderalen Ordnungen 267
I. Strukturprinzipien föderaler Finanzsolidarität 267
1. Konvergente Leistungsniveaus 267
2. Grundversorgung und Grundausstattung 270
a) Rolle der Zentralebene 270
b) Homogenitätskorridor 270
3. „Bundestreue“ 273
II. Mechanismen der Finanzausstattung 274
1. Bedarfsorientierte Verteilungsschlüssel 274
2. Leistungskraft als Ausgleichsmaßstab 275
3. Steuerwettbewerb und Steuerverbund 275
III. Präventive Solidarpflichten 277
1. Verschuldung der Regionen und Defizitgrenzen 277
2. Konsolidierungsanstrengungen zugunsten des Bundesbudgets 278
IV. Notlagentransfers und Beistandsregeln 279
1. Der deutsche Sonderweg 279
2. Anderweitige Behelfsmaßnahmen 281
B. Der solidarische Finanzrahmen der Europäischen Union 283
I. Prinzipien der gemeinschaftlichen Finanzverfassung 284
1. Leistungskraftorientierung 284
2. Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse als Ausgleichsmaßstab? 284
3. Subsidiarität der Struktur- und Kohäsionsfonds 286
4. Angleichung und Grundversorgung 287
II. Europäischer Finanzausgleich 288
1. Finanzausgleichscharakter des Eigenmittelsystems 288
2. Redistributive Kohäsionspolitik 290
a) (Um-)Verteilungswirkung 290
b) Gebundene versus ungebundene Finanztransfers 290
III. Föderalistische Beistandsdichte 291
1. Bedingt normative Finalität 292
2. Offenheit föderaler Beistandsregime 294
3. Einschränkungen europäischer Notstandsolidarität 295
4. Europäische Krisenbewältigungsmaßnahmen 296
Schlussfolgerungen 298
Anhang 301
Literaturverzeichnis 308
Stichwortverzeichnis 335