Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden

Bettina Stepanek

doi:10.3790/978-3-428-54247-5

Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden

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Stepanek, B. (2014). Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54247-5

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Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden

Stepanek, Bettina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1261

(2014)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54247-5
978-3-428-14247-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54247-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 324
Collections: D&H 2014
RECHT 2014
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Bettina Stepanek studierte von 2004 bis 2009 Rechtswissenschaften mit Begleitstudien im Europäischen Recht an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Sie war Stipendiatin der Studienstiftung des deutschen Volkes. Ihre Dissertation verfasste sie während ihrer Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht, von Prof. Dr. Joachim Suerbaum. Im Anschluss daran arbeitete sie zunächst als wissenschaftliche Mitarbeiterin bei einer Anwaltssozietät in Brüssel, bevor sie 2012/2013, gefördert durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung, das Masterprogramm (LL.M.) im Europäischen Recht am College of Europe in Brügge absolvierte. Seit 2013 ist sie Rechtsreferendarin beim Freistaat Bayern.

Abstract

Veranlasst durch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die die gefestigte Dogmatik der grundgesetzlichen Selbstverwaltungsgarantie erschüttert und die kommunale Praxis verunsichert hat, geht die Arbeit der bisher kaum beachteten Frage nach, ob mit dem Recht der Gemeinden zur eigenverantwortlichen Regelung ihrer Angelegenheiten auch eine Pflicht korrespondiert, bestimmte Aufgaben wahrzunehmen.

Die Untersuchung, die neben Art. 28 Abs. 2 GG auch die landesrechtlichen Garantien sowie weitere Anknüpfungspunkte im Bundes- und Landesverfassungsrecht behandelt, kommt zu einem klar negativen Ergebnis. Die Figur der verfassungsunmittelbaren Pflichtaufgabe ist aus rechtsstaatlicher Sicht in mehrfacher Weise problematisch, konterkariert die finanziellen Sicherungsmechanismen zugunsten der Gemeinden und durchbricht das austarierte System der Verantwortlichkeitsteilung zwischen Gesetzgeber und Selbstverwaltungsträgern ohne Notwendigkeit.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
§ 1 Einführung	15
§ 2 Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes	27
A. Begriffsdefinition	27
I. Grundsätzliches	27
II. Relevanzbereiche der zu untersuchenden Fragestellung	30
1. Privatisierung kommunaler Aufgaben	30
a) Irrelevanz für die formelle Privatisierung	31
b) Hauptanwendungsfall: materielle Privatisierung	33
c) Funktionelle Privatisierung als Grenze des Relevanzbereichs verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben	35
2. Pflicht zur Schaffung einer Einrichtung oder Neuaufnahme einer Aufgabe	36
3. Modifikationen bei der Preisgabe von Aufgabenverantwortung an andere Verwaltungsträger	37
a) Kommunale Kooperation	37
aa) Abstimmung und gemeinsame Erledigung von Aufgaben	38
bb) Echte Delegation an andere kommunale Körperschaften	41
b) Übertragung von Aufgaben auf die unmittelbare Staatsverwaltung	43
B. Eingrenzung der Untersuchung	44
I. Abweichende Situation der Gemeindeverbände	44
II. Beschränkung auf Flächenbundesländer	47
C. Gang der Darstellung	47
§ 3 Verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und gemeindlicher Aufgabenbereich	49
A. Die Konzeption der kommunalen Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz	50
I. Entwicklung der Institution der kommunalen Selbstverwaltung	50
II. Grundsätzliches zur Rechtsstellung der Gemeinden	53
1. Die Gemeinden als Teil der Staatsgewalt	53
a) Institutionelle Garantie	54
b) Bindung an die Grundrechte und weitere Verfassungsprinzipien	56
2. Die Gemeinden als autonome Verwaltungseinheiten	56
III. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung eines eigenen Aufgabenbereichs	57
1. Gemeindliche Allzuständigkeit	58
2. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft	59
a) Entstehungsgeschichtliche Analyse	60
b) Begriffsdefinition durch das Bundesverfassungsgericht	63
c) Revisionsversuche durch die funktionalen und kompensatorischen Theorien	65
d) Spezifischer Ortsbezug bzw. örtliche Verwurzelung	68
IV. Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in den Landesverfassungen	70
B. Einfachgesetzliche Ausformung des gemeindlichen Aufgabenbereichs	71
I. Hochzonung von verfassungsrechtlich den Gemeinden zugewiesenen Angelegenheiten	71
II. Positive Festlegung gemeindlicher Pflichtaufgaben	73
1. Dualistisches Modell	74
a) Übertragung überörtlicher Aufgaben	74
b) Verpflichtung zur Erfüllung eigener Angelegenheiten	74
c) Einordnung verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben	75
2. Monistisches Modell	76
a) Pflichtaufgaben	76
b) Freie/freiwillige Aufgaben	77
C. Gemeindliche Pflichtaufgaben als Regelungsgegenstand des Verfassungsrechts	77
I. Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG für die einfachgesetzliche Verpflichtung der Gemeinden	78
1. Eingriffsqualität gesetzlicher Pflichtaufgaben	78
a) Verständniswandel	78
b) Entwicklung in Bezug auf die Übertragung staatlicher Aufgaben	80
c) Pflichtigmachung eigener Angelegenheiten	82
2. Materielle Rechtfertigungsanforderungen	83
3. Verbot der bundesgesetzlichen Aufgabenübertragung an die Gemeinden	85
II. Regelungen in den Landesverfassungen	86
§ 4 Pflichtmoment des grundgesetzlichen Selbstverwaltungsrechts	87
A. Umgehungspotential einer immanenten Pflichtigkeit	88
B. Grammatikalisch-historische Interpretation des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	89
I. Berechtigung zur Regelung örtlicher Angelegenheiten	89
1. Grundsätzliche Disponibilität subjektiver Rechte	89
2. Generalklauselartige Abgrenzung des gemeindlichen Kompetenzbereichs	90
II. Einschränkungen der Disposivität des Selbstverwaltungsrechts	91
1. Allgemeine Grenzen	91
2. Gesteigerter objektiv-rechtlicher Gehalt	92
III. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund	93
IV. Zwischenergebnis: keine eindeutige Aussagekraft des Wortlauts	95
C. Funktionelle Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung	95
I. Verpflichtung aus der demokratischen Funktion der Selbstverwaltung	96
1. Argumentativer Ansatz	96
2. Aussagegehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG im Staat-Bürger-Verhältnis	98
3. Besondere demokratische Funktion der Selbstverwaltung	100
a) Geltung des Demokratiegebots	100
b) Selbstverwaltung als Verwirklichung des Demokratieprinzips	101
c) Spezielles Legitimationskonzept auf kommunaler Ebene	102
4. Konsequenzen aus dem Funktionszusammenhang von Demokratie und Selbstverwaltung	104
a) Legitimationsbedürftigkeit hoheitlicher Tätigkeit	105
b) Demokratie als Verpflichtungstatbestand	105
aa) Ausübung von Hoheitsgewalt als Anwendungsvoraussetzung des Demokratieprinzips	106
bb) Schlussfolgerungen aus dem besonderen Legitimationskonzept auf kommunaler Ebene	109
cc) Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG als Grenze gemeindlicher Untätigkeit	111
5. Einflussnahme des zentralstaatlichen Legitimationssubjekts	112
II. Selbstverwaltung als staatsorganisationsrechtliches Prinzip	114
1. Verpflichtung kraft Kompetenz	114
a) Aufgabenrechtlicher Gehalt verfassungsrechtlicher Kompetenzvorschriften	116
b) Fehlende Übertragbarkeit auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG	119
2. Absicherung einer verfassungsrechtlich institutionalisierten Ordnungsidee	121
a) Objektive Funktion der Selbstverwaltung	122
b) Beeinträchtigung der Institution Selbstverwaltung durch autonomen Aufgabenverzicht	125
aa) Vollständige Einstellung der freiwilligen Tätigkeit als verfassungswidriger Zustand	125
bb) Auswahlrecht als Funktionsbedingung	126
c) Anwendbarkeit der Kern-/Randbereichsdogmatik	128
aa) Kein Randbereichsschutz	129
bb) Indisponibler Kernbereich	130
d) Untauglichkeit der Figur der verfassungsunmittelbaren Pflichtaufgabe zur Verwirklichung des Selbstverwaltungsprinzips	133
e) Institutionelles Untermaßverbot	135
3. Selbstverwaltungsrecht als Ermittlungs-, Befassungs- und Priorisierungspflicht	137
D. Ergebnis: lediglich abstrakt-formelles Pflichtmoment	138
§ 5 Inpflichtnahme durch die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen zur kommunalen Selbstverwaltung	140
A. Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zum Landesverfassungsrecht	140
B. Bestimmung des Pflichtgehalts der Regelungen zur Selbstverwaltung in den Landesverfassungen	142
I. Indikative Umschreibung des gemeindlichen Kompetenzbereichs	142
II. Die Gemeinden als Träger der öffentlichen Verwaltung auf ihrem Gebiet	144
1. Die landesverfassungsrechtlichen Regelungen im Einzelnen	145
2. Überschießender Garantiegehalt	145
a) Bedeutungsgehalte ohne unmittelbare Pflichtenrelevanz	146
aa) Vorgaben hinsichtlich der gesetzlichen Übertragung staatlicher Aufgaben	146
bb) Verbot der Doppelverwaltung	147
b) Potentielle gegenständliche Erweiterung des verfassungsrechtlich den Gemeinden überlassenen Kompetenzbereichs	148
aa) Restriktive Interpretation im Sinne einer Beschränkung der Aufgaben auf den grundgesetzlichen Umfang	148
bb) Ansätze einer Ausweitung des Aufgabenzugriffsrechts der Gemeinden	150
cc) Verfassungsrechtlich gebotene Restriktion	151
III. Explizite Pflichtigkeit	153
1. Formulierung einer Selbstverwaltungspflicht	154
2. Bedeutung ausdrücklicher Pflichtigkeit	155
a) Interpretation als Konkretisierung der Pflichtenstellung	155
b) Bewertung	157
IV. Inhaltliche Konkretisierung von Aufgaben in Bayern	160
C. Betonung des Autonomiegedankens in den Landesverfassungen	162
D. Ergebnis	164
§ 6 Sonstige Verfassungsnormen als Grundlage gemeindlicher Aufgabenpflichten	165
A. Materielle Verpflichtungstatbestände im Grundgesetz, in den Landesverfassungen sowie im supranationalen Recht	166
I. Allgemeine Vorüberlegungen	166
1. Anforderungen an eine Verpflichtungsnorm	166
2. Zulässigkeit des bundesverfassungsrechtlichen Durchgriffs	166
3. Konkrete Aufgabenzuweisungen an die Gemeinden im Grundgesetz	168
II. Inhalt der staatlichen Leistungspflicht	169
1. Kongruenz von Bundes- und Landesverfassungsrecht in Bezug auf allgemeine Verfassungspflichten	169
2. Insbesondere staatlicher Versorgungsauftrag	170
a) Sozialstaatsprinzip als Verpflichtungstatbestand	171
b) Grundrechtlicher Leistungsauftrag	173
aa) Anspruch auf Gewährleistung eines Existenzminimums	174
bb) Variabilität der Bestimmung des existenziell Notwendigen	175
3. Keine direkten Leistungspflichten aus dem Europarecht	176
4. Spezielle landesrechtliche Verfassungsaufträge	178
a) Überblick und Systematisierung	178
b) Bedeutungsgehalt	179
c) Partielle Konkretisierung des staatlichen Leistungsauftrags	183
III. Allgemeine Grenzen einer verfassungsunmittelbaren Pflichtigkeit	184
1. Beschränkung auf den eigenen Kompetenzbereich	184
2. Subsidiarität im Verhältnis zur Tätigkeit Privater	185
a) Kein europarechtliches Privatisierungsgebot	186
b) Verfassungsrechtliche Vorgaben	188
aa) Staatliche Tätigkeit als Grundrechtseingriff	188
bb) Rechtfertigungslast aus dem Rechtsstaatsprinzip	190
cc) Einfachgesetzliche Ausgestaltung des Subsidiaritätsgedankens	190
c) Ergebnis: relative Beschränkungswirkung	193
IV. Zwischenergebnis: Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Verpflichtungstatbestände als gestalterische Aufgabe	193
B. Determinanten für die Konkretisierung der gemeindlichen Pflichtenstellung	195
I. Restriktion aus dem Verhältnis zum Gesetzgeber	195
1. Vorrang der gesetzlichen Ausgestaltung	195
a) Ausgestaltungsrecht des demokratisch legitimierten Gesetzgebers hinsichtlich staatlicher Leistungsaufgaben	196
b) Beschränkungswirkung einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung	198
2. Materielle Ausgestaltungspflicht des Gesetzgebers	199
a) Gewährleistungspflicht bezüglich der Versorgung mit grundrechtlich geforderten Leistungen	199
aa) Objektive Funktion des Gesetzesvorbehalts	199
bb) Subjektiv-rechtliche Dimension	202
b) Weitergehende Koordinierungspflichten	202
3. Ausgestaltung des subjektiven Rechtsschutzes	203
4. Rechtstatsächlicher Befund: weitgehende Determination des gemeindlichen Aufgabenbereichs	204
a) Einfachgesetzliche Ausgestaltung der landesverfassungsrechtlichen Aufträge	204
aa) Schulwesen	205
bb) Kinder- und Jugendhilfe	205
cc) Schaffung von Arbeitsplätzen/Wirtschaftsförderung	207
dd) Wohnraumförderung	207
ee) Umweltschutz	209
b) Grundrechtsrelevante Leistungen	209
c) Soziale und kulturelle kommunale Einrichtungen	210
5. Zwischenergebnis: begrenzter Anwendungsbereich verfassungsrechtlicher Pflichtaufgaben	211
II. Besondere Stellung der Gemeinden im Bereich der örtlichen Versorgungsleistungen	212
1. Historisches Mandat zur Daseinsvorsorge	212
2. Erweiterung des gemeindlichen Aktionsradius im Verhältnis zu privatwirtschaftlicher Betätigung	214
3. Eingeschränktes Ausgestaltungsrecht des Gesetzgebers	215
C. Ergebnis: gemeindliche Daseinsvorsorgeverantwortung	216
§ 7 Verfassungsrechtliche Konzeption der besonderen Daseinsvorsorgeverantwortung der Gemeinden	218
A. Begründung und Reichweite des institutionellen Gesetzesvorbehalts für die Festlegung gemeindlicher Pflichtaufgaben	218
I. Keine explizite Normierung der Exklusivität der einfachgesetzlichen Verpflichtung im Verfassungsrecht	219
1. Regelungsinhalt der landesrechtlichen Vorschriften	219
a) Eindeutige Beschränkung auf die Zuweisung staatlicher Aufgaben	220
b) Ausdrückliche Regelungen zur Pflichtigmachung von örtlichen Angelegenheiten	221
c) Einschränkung des Aussagegehalts einiger landesverfassungsrechtlicher Normen aus ihrem spezifischen systematischen Zusammenhang	222
2. Ausschlusswirkung gegenüber einer Verpflichtung unmittelbar kraft Verfassungsrechts	223
a) Verfassungsrechtliche Vorgaben	223
b) Einfachgesetzliche Wertungen	224
II. Besondere Schutzfunktion des Gesetzes hinsichtlich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts	225
1. Eingriffsqualität der Verpflichtung zur Erfüllung eigener Aufgaben	226
2. Finanzielle Schutzmechanismen	227
a) Regelungsbereich und Reichweite der Konnexitätsregelungen	229
aa) Pflichtigmachung von örtlichen Angelegenheiten als konnexitätsauslösender Tatbestand	229
bb) Konnexitätspflicht in Bezug auf bereits wahrgenommene Aufgaben	234
cc) Anwendbarkeit der Konnexitätsregelungen auf verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben	236
b) Finanzielle Absicherung als Ausgestaltung der Selbstverwaltungsgarantie	238
aa) Einwände gegen eine Maßstabsfunktion der Konnexitätsregelungen	238
bb) Inhalt der kommunalen Finanzhoheit nach der Rechtsprechung	240
cc) Funktionszusammenhang von Finanzhoheit und Aufgabengarantie	241
dd) Verwirklichung der Interdependenz vonrAufgaben- und Finanzgarantie durch die Konnexitätsregelungenrund das bundesrechtliche Durchgriffsverbot	243
ee) Unzulänglichkeit der tatbestandlich eingeschränkten Konnexitätsregeln	246
3. Zwischenergebnis: Gefahr der Umgehung der finanziellen Schutzkonzeption	247
III. Inkonsistenzen der Anerkennung verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben aus rechtsstaatlicher, demokratischer und funktionaler Sicht	248
1. Verlust von Rechtssicherheit und Planbarkeit	248
2. Legitimatorisches Ungleichgewicht	250
a) Einschränkung des örtlichen Souveräns	250
b) Übergriff der Gerichte und Aufsichtsbehörden in die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers	251
3. Entstehung einer verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzlücke zulasten der Gemeinden	252
a) Verfassungsgerichtliche Überprüfung gesetzlicher Pflichtaufgaben	252
b) Rechtsschutz gegen verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben	253
aa) Grundsätzlich kein verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz	253
bb) Richterrecht als Beschwerdegegenstand	255
cc) Planwidrigkeit der Rechtsschutzlücke	257
4. Fortdauer einer Aufgabenpflicht	258
IV. Generalklauseln als unzureichende Grundlage der Feststellung einer Aufgabenwahrnehmungspflicht	259
V. Zwischenergebnis: grundsätzlicher Vorbehalt des speziellen Gesetzes für die Begründung konkreter Aufgabenpflichten	260
B. Eingrenzung potentieller Schutzlücken bei der Verwirklichung des staatlichen Leistungsauftrages	262
I. Temporäre Übergangsverantwortlichkeit	262
II. Unterschiedliche Bedarfs- und Versorgungsdichte	264
1. Potentieller Anwendungsbereich einer Reserveverantwortung	264
2. Kompetentielle und demokratische Verantwortung	265
3. Gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeiten	265
III. Förderaufgaben und kommunale Einrichtungen	266
IV. Zwischenergebnis: Ausschluss genereller verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben	268
C. Gemeindliche Reserveverantwortung im Einzelfall	268
I. Unmittelbarer Ausgleich verfassungsrechtlicher Wertungen	269
1. Dogmatische Grundlagen einer punktuellen Einschränkung des Gesetzesvorbehalts	269
a) Parallele Problemkonstellation im grundrechtlichen Bereich	270
b) Individuelle Wirkung der institutionellen Gewährleistung der Selbstverwaltung	271
2. Verfassungskonforme Interpretation der gemeinderechtlichen Generalklauseln im Einzelfall	272
II. Keine rechtsverbindlich-konkrete gemeindliche Ergänzungsverantwortung	273
1. Wirtschaftsförderung	273
2. Wohnraumförderung	274
3. Kinder- und Jugendschutz	274
III. Pflicht zur Vorhaltung bestimmter kommunaler Einrichtungen	275
1. Insbesondere kommunale Kulturarbeit als Pflichtaufgabe	275
2. Allgemeine Funktionswidrigkeit heteronom determinierter Pflichtaufgaben	277
a) Aushöhlung kommunaler Autonomie	277
b) Materielle Dysfunktionalität	278
3. Zusammenfassung	280
D. Verwirklichung der besonderen Daseinsvorsorgeverpflichtung durch eigene Gestaltungsmacht	281
I. Überantwortung an den gemeindlichen Willensbildungsprozess	281
II. Förderung kommunalen Engagements durch hinreichende Finanzausstattung	283
E. Ergebnis: Systemwidrigkeit verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben	283
F. Ausblick: Rechtsschutz gegen unzulässigerweise definierte verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben	284
§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse	286
Literaturverzeichnis	297
Sachverzeichnis	320

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