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Stepanek, B. (2014). Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54247-5
Stepanek, Bettina. Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54247-5
Stepanek, B (2014): Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54247-5

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Verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben der Gemeinden

Stepanek, Bettina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1261

(2014)

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About The Author

Bettina Stepanek studierte von 2004 bis 2009 Rechtswissenschaften mit Begleitstudien im Europäischen Recht an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Sie war Stipendiatin der Studienstiftung des deutschen Volkes. Ihre Dissertation verfasste sie während ihrer Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht, von Prof. Dr. Joachim Suerbaum. Im Anschluss daran arbeitete sie zunächst als wissenschaftliche Mitarbeiterin bei einer Anwaltssozietät in Brüssel, bevor sie 2012/2013, gefördert durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung, das Masterprogramm (LL.M.) im Europäischen Recht am College of Europe in Brügge absolvierte. Seit 2013 ist sie Rechtsreferendarin beim Freistaat Bayern.

Abstract

Veranlasst durch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die die gefestigte Dogmatik der grundgesetzlichen Selbstverwaltungsgarantie erschüttert und die kommunale Praxis verunsichert hat, geht die Arbeit der bisher kaum beachteten Frage nach, ob mit dem Recht der Gemeinden zur eigenverantwortlichen Regelung ihrer Angelegenheiten auch eine Pflicht korrespondiert, bestimmte Aufgaben wahrzunehmen.

Die Untersuchung, die neben Art. 28 Abs. 2 GG auch die landesrechtlichen Garantien sowie weitere Anknüpfungspunkte im Bundes- und Landesverfassungsrecht behandelt, kommt zu einem klar negativen Ergebnis. Die Figur der verfassungsunmittelbaren Pflichtaufgabe ist aus rechtsstaatlicher Sicht in mehrfacher Weise problematisch, konterkariert die finanziellen Sicherungsmechanismen zugunsten der Gemeinden und durchbricht das austarierte System der Verantwortlichkeitsteilung zwischen Gesetzgeber und Selbstverwaltungsträgern ohne Notwendigkeit.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
§ 1 Einführung 15
§ 2 Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes 27
A. Begriffsdefinition 27
I. Grundsätzliches 27
II. Relevanzbereiche der zu untersuchenden Fragestellung 30
1. Privatisierung kommunaler Aufgaben 30
a) Irrelevanz für die formelle Privatisierung 31
b) Hauptanwendungsfall: materielle Privatisierung 33
c) Funktionelle Privatisierung als Grenze des Relevanzbereichs verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben 35
2. Pflicht zur Schaffung einer Einrichtung oder Neuaufnahme einer Aufgabe 36
3. Modifikationen bei der Preisgabe von Aufgabenverantwortung an andere Verwaltungsträger 37
a) Kommunale Kooperation 37
aa) Abstimmung und gemeinsame Erledigung von Aufgaben 38
bb) Echte Delegation an andere kommunale Körperschaften 41
b) Übertragung von Aufgaben auf die unmittelbare Staatsverwaltung 43
B. Eingrenzung der Untersuchung 44
I. Abweichende Situation der Gemeindeverbände 44
II. Beschränkung auf Flächenbundesländer 47
C. Gang der Darstellung 47
§ 3 Verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und gemeindlicher Aufgabenbereich 49
A. Die Konzeption der kommunalen Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz 50
I. Entwicklung der Institution der kommunalen Selbstverwaltung 50
II. Grundsätzliches zur Rechtsstellung der Gemeinden 53
1. Die Gemeinden als Teil der Staatsgewalt 53
a) Institutionelle Garantie 54
b) Bindung an die Grundrechte und weitere Verfassungsprinzipien 56
2. Die Gemeinden als autonome Verwaltungseinheiten 56
III. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung eines eigenen Aufgabenbereichs 57
1. Gemeindliche Allzuständigkeit 58
2. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 59
a) Entstehungsgeschichtliche Analyse 60
b) Begriffsdefinition durch das Bundesverfassungsgericht 63
c) Revisionsversuche durch die funktionalen und kompensatorischen Theorien 65
d) Spezifischer Ortsbezug bzw. örtliche Verwurzelung 68
IV. Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in den Landesverfassungen 70
B. Einfachgesetzliche Ausformung des gemeindlichen Aufgabenbereichs 71
I. Hochzonung von verfassungsrechtlich den Gemeinden zugewiesenen Angelegenheiten 71
II. Positive Festlegung gemeindlicher Pflichtaufgaben 73
1. Dualistisches Modell 74
a) Übertragung überörtlicher Aufgaben 74
b) Verpflichtung zur Erfüllung eigener Angelegenheiten 74
c) Einordnung verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben 75
2. Monistisches Modell 76
a) Pflichtaufgaben 76
b) Freie/freiwillige Aufgaben 77
C. Gemeindliche Pflichtaufgaben als Regelungsgegenstand des Verfassungsrechts 77
I. Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG für die einfachgesetzliche Verpflichtung der Gemeinden 78
1. Eingriffsqualität gesetzlicher Pflichtaufgaben 78
a) Verständniswandel 78
b) Entwicklung in Bezug auf die Übertragung staatlicher Aufgaben 80
c) Pflichtigmachung eigener Angelegenheiten 82
2. Materielle Rechtfertigungsanforderungen 83
3. Verbot der bundesgesetzlichen Aufgabenübertragung an die Gemeinden 85
II. Regelungen in den Landesverfassungen 86
§ 4 Pflichtmoment des grundgesetzlichen Selbstverwaltungsrechts 87
A. Umgehungspotential einer immanenten Pflichtigkeit 88
B. Grammatikalisch-historische Interpretation des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 89
I. Berechtigung zur Regelung örtlicher Angelegenheiten 89
1. Grundsätzliche Disponibilität subjektiver Rechte 89
2. Generalklauselartige Abgrenzung des gemeindlichen Kompetenzbereichs 90
II. Einschränkungen der Disposivität des Selbstverwaltungsrechts 91
1. Allgemeine Grenzen 91
2. Gesteigerter objektiv-rechtlicher Gehalt 92
III. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund 93
IV. Zwischenergebnis: keine eindeutige Aussagekraft des Wortlauts 95
C. Funktionelle Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung 95
I. Verpflichtung aus der demokratischen Funktion der Selbstverwaltung 96
1. Argumentativer Ansatz 96
2. Aussagegehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG im Staat-Bürger-Verhältnis 98
3. Besondere demokratische Funktion der Selbstverwaltung 100
a) Geltung des Demokratiegebots 100
b) Selbstverwaltung als Verwirklichung des Demokratieprinzips 101
c) Spezielles Legitimationskonzept auf kommunaler Ebene 102
4. Konsequenzen aus dem Funktionszusammenhang von Demokratie und Selbstverwaltung 104
a) Legitimationsbedürftigkeit hoheitlicher Tätigkeit 105
b) Demokratie als Verpflichtungstatbestand 105
aa) Ausübung von Hoheitsgewalt als Anwendungsvoraussetzung des Demokratieprinzips 106
bb) Schlussfolgerungen aus dem besonderen Legitimationskonzept auf kommunaler Ebene 109
cc) Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG als Grenze gemeindlicher Untätigkeit 111
5. Einflussnahme des zentralstaatlichen Legitimationssubjekts 112
II. Selbstverwaltung als staatsorganisationsrechtliches Prinzip 114
1. Verpflichtung kraft Kompetenz 114
a) Aufgabenrechtlicher Gehalt verfassungsrechtlicher Kompetenzvorschriften 116
b) Fehlende Übertragbarkeit auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 119
2. Absicherung einer verfassungsrechtlich institutionalisierten Ordnungsidee 121
a) Objektive Funktion der Selbstverwaltung 122
b) Beeinträchtigung der Institution Selbstverwaltung durch autonomen Aufgabenverzicht 125
aa) Vollständige Einstellung der freiwilligen Tätigkeit als verfassungswidriger Zustand 125
bb) Auswahlrecht als Funktionsbedingung 126
c) Anwendbarkeit der Kern-/Randbereichsdogmatik 128
aa) Kein Randbereichsschutz 129
bb) Indisponibler Kernbereich 130
d) Untauglichkeit der Figur der verfassungsunmittelbaren Pflichtaufgabe zur Verwirklichung des Selbstverwaltungsprinzips 133
e) Institutionelles Untermaßverbot 135
3. Selbstverwaltungsrecht als Ermittlungs-, Befassungs- und Priorisierungspflicht 137
D. Ergebnis: lediglich abstrakt-formelles Pflichtmoment 138
§ 5 Inpflichtnahme durch die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen zur kommunalen Selbstverwaltung 140
A. Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zum Landesverfassungsrecht 140
B. Bestimmung des Pflichtgehalts der Regelungen zur Selbstverwaltung in den Landesverfassungen 142
I. Indikative Umschreibung des gemeindlichen Kompetenzbereichs 142
II. Die Gemeinden als Träger der öffentlichen Verwaltung auf ihrem Gebiet 144
1. Die landesverfassungsrechtlichen Regelungen im Einzelnen 145
2. Überschießender Garantiegehalt 145
a) Bedeutungsgehalte ohne unmittelbare Pflichtenrelevanz 146
aa) Vorgaben hinsichtlich der gesetzlichen Übertragung staatlicher Aufgaben 146
bb) Verbot der Doppelverwaltung 147
b) Potentielle gegenständliche Erweiterung des verfassungsrechtlich den Gemeinden überlassenen Kompetenzbereichs 148
aa) Restriktive Interpretation im Sinne einer Beschränkung der Aufgaben auf den grundgesetzlichen Umfang 148
bb) Ansätze einer Ausweitung des Aufgabenzugriffsrechts der Gemeinden 150
cc) Verfassungsrechtlich gebotene Restriktion 151
III. Explizite Pflichtigkeit 153
1. Formulierung einer Selbstverwaltungspflicht 154
2. Bedeutung ausdrücklicher Pflichtigkeit 155
a) Interpretation als Konkretisierung der Pflichtenstellung 155
b) Bewertung 157
IV. Inhaltliche Konkretisierung von Aufgaben in Bayern 160
C. Betonung des Autonomiegedankens in den Landesverfassungen 162
D. Ergebnis 164
§ 6 Sonstige Verfassungsnormen als Grundlage gemeindlicher Aufgabenpflichten 165
A. Materielle Verpflichtungstatbestände im Grundgesetz, in den Landesverfassungen sowie im supranationalen Recht 166
I. Allgemeine Vorüberlegungen 166
1. Anforderungen an eine Verpflichtungsnorm 166
2. Zulässigkeit des bundesverfassungsrechtlichen Durchgriffs 166
3. Konkrete Aufgabenzuweisungen an die Gemeinden im Grundgesetz 168
II. Inhalt der staatlichen Leistungspflicht 169
1. Kongruenz von Bundes- und Landesverfassungsrecht in Bezug auf allgemeine Verfassungspflichten 169
2. Insbesondere staatlicher Versorgungsauftrag 170
a) Sozialstaatsprinzip als Verpflichtungstatbestand 171
b) Grundrechtlicher Leistungsauftrag 173
aa) Anspruch auf Gewährleistung eines Existenzminimums 174
bb) Variabilität der Bestimmung des existenziell Notwendigen 175
3. Keine direkten Leistungspflichten aus dem Europarecht 176
4. Spezielle landesrechtliche Verfassungsaufträge 178
a) Überblick und Systematisierung 178
b) Bedeutungsgehalt 179
c) Partielle Konkretisierung des staatlichen Leistungsauftrags 183
III. Allgemeine Grenzen einer verfassungsunmittelbaren Pflichtigkeit 184
1. Beschränkung auf den eigenen Kompetenzbereich 184
2. Subsidiarität im Verhältnis zur Tätigkeit Privater 185
a) Kein europarechtliches Privatisierungsgebot 186
b) Verfassungsrechtliche Vorgaben 188
aa) Staatliche Tätigkeit als Grundrechtseingriff 188
bb) Rechtfertigungslast aus dem Rechtsstaatsprinzip 190
cc) Einfachgesetzliche Ausgestaltung des Subsidiaritätsgedankens 190
c) Ergebnis: relative Beschränkungswirkung 193
IV. Zwischenergebnis: Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Verpflichtungstatbestände als gestalterische Aufgabe 193
B. Determinanten für die Konkretisierung der gemeindlichen Pflichtenstellung 195
I. Restriktion aus dem Verhältnis zum Gesetzgeber 195
1. Vorrang der gesetzlichen Ausgestaltung 195
a) Ausgestaltungsrecht des demokratisch legitimierten Gesetzgebers hinsichtlich staatlicher Leistungsaufgaben 196
b) Beschränkungswirkung einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung 198
2. Materielle Ausgestaltungspflicht des Gesetzgebers 199
a) Gewährleistungspflicht bezüglich der Versorgung mit grundrechtlich geforderten Leistungen 199
aa) Objektive Funktion des Gesetzesvorbehalts 199
bb) Subjektiv-rechtliche Dimension 202
b) Weitergehende Koordinierungspflichten 202
3. Ausgestaltung des subjektiven Rechtsschutzes 203
4. Rechtstatsächlicher Befund: weitgehende Determination des gemeindlichen Aufgabenbereichs 204
a) Einfachgesetzliche Ausgestaltung der landesverfassungsrechtlichen Aufträge 204
aa) Schulwesen 205
bb) Kinder- und Jugendhilfe 205
cc) Schaffung von Arbeitsplätzen/Wirtschaftsförderung 207
dd) Wohnraumförderung 207
ee) Umweltschutz 209
b) Grundrechtsrelevante Leistungen 209
c) Soziale und kulturelle kommunale Einrichtungen 210
5. Zwischenergebnis: begrenzter Anwendungsbereich verfassungsrechtlicher Pflichtaufgaben 211
II. Besondere Stellung der Gemeinden im Bereich der örtlichen Versorgungsleistungen 212
1. Historisches Mandat zur Daseinsvorsorge 212
2. Erweiterung des gemeindlichen Aktionsradius im Verhältnis zu privatwirtschaftlicher Betätigung 214
3. Eingeschränktes Ausgestaltungsrecht des Gesetzgebers 215
C. Ergebnis: gemeindliche Daseinsvorsorgeverantwortung 216
§ 7 Verfassungsrechtliche Konzeption der besonderen Daseinsvorsorgeverantwortung der Gemeinden 218
A. Begründung und Reichweite des institutionellen Gesetzesvorbehalts für die Festlegung gemeindlicher Pflichtaufgaben 218
I. Keine explizite Normierung der Exklusivität der einfachgesetzlichen Verpflichtung im Verfassungsrecht 219
1. Regelungsinhalt der landesrechtlichen Vorschriften 219
a) Eindeutige Beschränkung auf die Zuweisung staatlicher Aufgaben 220
b) Ausdrückliche Regelungen zur Pflichtigmachung von örtlichen Angelegenheiten 221
c) Einschränkung des Aussagegehalts einiger landesverfassungsrechtlicher Normen aus ihrem spezifischen systematischen Zusammenhang 222
2. Ausschlusswirkung gegenüber einer Verpflichtung unmittelbar kraft Verfassungsrechts 223
a) Verfassungsrechtliche Vorgaben 223
b) Einfachgesetzliche Wertungen 224
II. Besondere Schutzfunktion des Gesetzes hinsichtlich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts 225
1. Eingriffsqualität der Verpflichtung zur Erfüllung eigener Aufgaben 226
2. Finanzielle Schutzmechanismen 227
a) Regelungsbereich und Reichweite der Konnexitätsregelungen 229
aa) Pflichtigmachung von örtlichen Angelegenheiten als konnexitätsauslösender Tatbestand 229
bb) Konnexitätspflicht in Bezug auf bereits wahrgenommene Aufgaben 234
cc) Anwendbarkeit der Konnexitätsregelungen auf verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben 236
b) Finanzielle Absicherung als Ausgestaltung der Selbstverwaltungsgarantie 238
aa) Einwände gegen eine Maßstabsfunktion der Konnexitätsregelungen 238
bb) Inhalt der kommunalen Finanzhoheit nach der Rechtsprechung 240
cc) Funktionszusammenhang von Finanzhoheit und Aufgabengarantie 241
dd) Verwirklichung der Interdependenz vonrAufgaben- und Finanzgarantie durch die Konnexitätsregelungenrund das bundesrechtliche Durchgriffsverbot 243
ee) Unzulänglichkeit der tatbestandlich eingeschränkten Konnexitätsregeln 246
3. Zwischenergebnis: Gefahr der Umgehung der finanziellen Schutzkonzeption 247
III. Inkonsistenzen der Anerkennung verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben aus rechtsstaatlicher, demokratischer und funktionaler Sicht 248
1. Verlust von Rechtssicherheit und Planbarkeit 248
2. Legitimatorisches Ungleichgewicht 250
a) Einschränkung des örtlichen Souveräns 250
b) Übergriff der Gerichte und Aufsichtsbehörden in die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers 251
3. Entstehung einer verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzlücke zulasten der Gemeinden 252
a) Verfassungsgerichtliche Überprüfung gesetzlicher Pflichtaufgaben 252
b) Rechtsschutz gegen verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben 253
aa) Grundsätzlich kein verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz 253
bb) Richterrecht als Beschwerdegegenstand 255
cc) Planwidrigkeit der Rechtsschutzlücke 257
4. Fortdauer einer Aufgabenpflicht 258
IV. Generalklauseln als unzureichende Grundlage der Feststellung einer Aufgabenwahrnehmungspflicht 259
V. Zwischenergebnis: grundsätzlicher Vorbehalt des speziellen Gesetzes für die Begründung konkreter Aufgabenpflichten 260
B. Eingrenzung potentieller Schutzlücken bei der Verwirklichung des staatlichen Leistungsauftrages 262
I. Temporäre Übergangsverantwortlichkeit 262
II. Unterschiedliche Bedarfs- und Versorgungsdichte 264
1. Potentieller Anwendungsbereich einer Reserveverantwortung 264
2. Kompetentielle und demokratische Verantwortung 265
3. Gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeiten 265
III. Förderaufgaben und kommunale Einrichtungen 266
IV. Zwischenergebnis: Ausschluss genereller verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben 268
C. Gemeindliche Reserveverantwortung im Einzelfall 268
I. Unmittelbarer Ausgleich verfassungsrechtlicher Wertungen 269
1. Dogmatische Grundlagen einer punktuellen Einschränkung des Gesetzesvorbehalts 269
a) Parallele Problemkonstellation im grundrechtlichen Bereich 270
b) Individuelle Wirkung der institutionellen Gewährleistung der Selbstverwaltung 271
2. Verfassungskonforme Interpretation der gemeinderechtlichen Generalklauseln im Einzelfall 272
II. Keine rechtsverbindlich-konkrete gemeindliche Ergänzungsverantwortung 273
1. Wirtschaftsförderung 273
2. Wohnraumförderung 274
3. Kinder- und Jugendschutz 274
III. Pflicht zur Vorhaltung bestimmter kommunaler Einrichtungen 275
1. Insbesondere kommunale Kulturarbeit als Pflichtaufgabe 275
2. Allgemeine Funktionswidrigkeit heteronom determinierter Pflichtaufgaben 277
a) Aushöhlung kommunaler Autonomie 277
b) Materielle Dysfunktionalität 278
3. Zusammenfassung 280
D. Verwirklichung der besonderen Daseinsvorsorgeverpflichtung durch eigene Gestaltungsmacht 281
I. Überantwortung an den gemeindlichen Willensbildungsprozess 281
II. Förderung kommunalen Engagements durch hinreichende Finanzausstattung 283
E. Ergebnis: Systemwidrigkeit verfassungsunmittelbarer Pflichtaufgaben 283
F. Ausblick: Rechtsschutz gegen unzulässigerweise definierte verfassungsunmittelbare Pflichtaufgaben 284
§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse 286
Literaturverzeichnis 297
Sachverzeichnis 320