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Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen

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Martini, M. (2014). Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54093-8
Martini, Mario. Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54093-8
Martini, M (2014): Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54093-8

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Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen

Martini, Mario

Schriften zum Gesundheitsrecht, Vol. 29

(2014)

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About The Author

Prof. Dr. Mario Martini ist seit 2010 Inhaber eines Lehrstuhls für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht an der Universität Speyer. Bis April 2010 hatte er eine Professur für Staats- und Verwaltungsrecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München inne. Rufe an die Universitäten Augsburg, Passau und an die Leibniz Universität Hannover hat er abgelehnt. Im Jahr 2006 habilitierte er sich an der Bucerius Law School mit der Arbeit »Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung«. Im Jahre 1999 wurde er mit einer umweltrechtlichen Arbeit promoviert. Die Forschungsschwerpunkte von Mario Martini liegen im IT-Recht, Umweltrecht, Gesundheitsrecht sowie im Öffentlichen Wirtschaftsrecht.

Abstract

Die Pflegeberufe bilden das personelle Rückgrat des Gesundheitswesens. Ihre Bedeutung in einer arbeitsteiligen, vom demographischen Wandel gezeichneten Gesellschaft wächst. Ihre politische Schlagkraft verhält sich dazu diametral. Die Pflegeberufe gelten als das »Aschenputtel« unter den Gesundheitsberufen. Nur 10% der Pflegekräfte sind in Berufsverbänden organisiert. Ihre Verbandsvertreter treten als »Feierabend-Funktionäre« hochprofessionellen Kammerstrukturen anderer Heilberufe gegenüber. Nach dem Vorbild anderer Berufsvertretungen wollen zahlreiche Bundesländer die Selbstorganisation der Pflegeberufe durch Gründung einer Pflegekammer professionalisieren. Dadurch sollen die Pflegeberufe eine hörbare Stimme im Konzert der Akteure des Gesundheitswesens erhalten. Doch die Pläne sind auch unter den Pflegenden umstritten. Die Pflegeberufe zeichnen sich gegenüber anderen, verkammerten Berufsgruppen durch strukturelle Besonderheiten aus. Ob die Kammerstruktur die hochgesteckten Erwartungen der Pflegenden erfüllen und ihre finanziellen und bürokratischen Lasten rechtfertigen kann, harrt einer kritischen verwaltungswissenschaftlichen und rechtlichen Analyse. Martini legt die erste umfassende monographische Untersuchung zu der Thematik vor.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Pflegekammern als politische Idee der Selbstorganisation eines Berufsstandes 15
I. Die Pflegeberufe – ein Berufsbild im Wandel 15
1. Wachsender Bedarf nach Pflegekräften, insbesondere im Bereich der Altenpflege 16
2. Wachsende inhaltliche Anforderungen an die pflegerische Tätigkeit 18
3. Wachsendes Selbstbewusstsein und wachsende Sehnsucht der Pflegeberufe nach Anerkennung 20
II. Aktuelle politische Entwicklungen: gesetzgeberische Pläne zur Einrichtung einer Pflegekammer 21
1. Entwicklungsgeschichtlicher Hintergrund 22
a) Anstöße zur Gründung einer Pflegekammer aus dem Kreis der Pflegenden 22
b) Frühere Gesetzesinitiativen zur Gründung einer Pflegekammer in den Bundesländern, insbesondere in Bayern 26
2. Neue Vorstöße zur Gründung einer Pflegekammer 27
a) Referentenentwurf zur Gründung einer bayerischen Pflegekammer 27
b) Grundsatzbeschlüsse zur Gründung einer Pflegekammer 30
aa) Rheinland-Pfalz 30
bb) Schleswig-Holstein 31
cc) Niedersachsen 33
c) Politische Positionierung der anderen Bundesländer 34
d) Zusammenfassung 36
III. "Eine Stimme für die Pflege" – rechtfertigende Zielsetzungen und Vorzüge einer Pflegekammer 36
1. Die Grundidee funktionaler Selbstverwaltung 36
2. Aufgaben einer Pflegekammer 39
a) Standesvertretung 40
b) Standesförderung 41
c) Standesaufsicht 42
IV. Pflegekammern als Instrument berufsständischer Selbstorganisation im europäischen und internationalen Vergleich 44
1. Disparate Ausgestaltung von Nursing Boards in den europäischen und außereuropäischen Ländern 46
a) Organisationsformen 48
b) Finanzierungsmodelle 50
c) Aufgabenzuschnitt 51
2. Staaten ohne Pflegekammerstruktur 53
3. Zwischenfazit 55
B. Verwaltungswissenschaftliche Kritik eines öffentlich-rechtlichen Pflegezwangsverbandes 56
I. Pflege tut gut – eine Pflegekammer ebenso?: Zu den Präferenzen der zu verkammernden und verkammerten Berufsangehörigen 57
1. Empirische Befunde 57
a) Nicht repräsentative Erhebungen 57
b) Befragungen im Auftrag der Landesregierungen 58
aa) Rheinland-Pfalz 58
bb) Niedersachsen 60
cc) Schleswig-Holstein 61
dd) Bayern 64
c) Empirische Befunde zur Kammerzufriedenheit bereits verkammerter Berufszweige 67
2. Die Kammeridee – ein Anachronismus oder ein zeitgemäßes Phänomen? 69
II. Ansehensgewinn – realistische Zielsetzung oder Beruhigungspille für die Mitglieder der Pflegeberufe? 71
1. Leistungspotenzial von Kammern zur Ansehensverbesserung 72
2. Empirische Befunde 74
3. Schlussfolgerungen: Enttäuschungspotenzial und "Münchhausen"-Risiko 75
III. Rechtsökonomische Analyse 77
1. Eingeschränkte Wirkkraft einer Kammerorganisation bei abhängig Beschäftigten 77
a) Ökonomische Logik der Verkammerung 78
b) Selbstständigkeit und Selbstbestimmung als Basis der Berufskammerlogik 79
c) Zwischenfazit 84
2. Effizienzverluste einer Kammerbürokratie 85
a) Zumutbarkeit der Finanzierungslast 85
b) Prinzipal-Agent-Problematik 87
IV. Eingeschränkte Erreichbarkeit des Qualitätsziels bei nicht vorbehaltenen Tätigkeiten 88
1. Nichteinbindung ungelernter Hilfskräfte und der Helferberufe 89
2. Schlussfolgerungen 90
V. Strukturelle Gefahren einer personellenrVerzahnung zwischen Gewerkschaften, Berufsverbändenrder Pflege und Pflegekammern für die Unabhängigkeitrder Interessenrepräsentation 90
VI. Rechtspolitische Regelungsalternativen 92
1. Ausschöpfung der Selbstverwaltungskraft bestehender Institutionen 92
a) Bestehende Mitwirkungsrechte der Berufsverbände im System der sozialen Pflegeversicherung 92
aa) Mitwirkungsrechte 92
bb) Bestehende Organisationen, insbesondere Träger der Mitwirkungsrechte 94
cc) Zwischenfazit 95
b) Wettbewerbliches Verbandssystem versus öffentlich-rechtliches Kammersystem 96
2. Spartenverkammerung vs. Vereinigung aller Pflegeberufe unter einem Dach 97
VII. Schlussfolgerungen 100
C. Verfassungsrechtliche Grenzen einer Pflegekammer 102
I. Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer 102
1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Rechtsverhältnisse im öffentlichen Dienst des Bundes" (Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG) 103
2. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Zulassung zu Heilberufen" (Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) 105
3. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das "Arbeitsrecht ... sowie die Sozialversicherung" (Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) 109
a) Arbeitsrecht 109
b) Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle in der öffentlichen Fürsorge sowie im Sozialversicherungsrecht 110
aa) Öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG)? 111
bb) Sozialversicherungsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) 111
cc) Regelungen des Bundesgesetzgebers im Bereich des Sozialversicherungsrechts 113
(1)Weiterbildungsverpflichtungen im Bereich der häuslichen Krankenpflege 113
(2)Entwicklung von Expertenstandards zur Sicherung und Weiterentwicklung der Qualität in der Pflege 114
(3) Personelle und sachliche Ausstattung der Pflegeeinrichtungen 116
dd) Schlussfolgerungen 116
4. Zwischenfazit 117
II. Grundrechte 118
1. Grundrechtspositionen des betroffenen Pflegepersonals 118
a) Negative Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) 119
aa) Negative Vereinigungsfreiheit gegenüber öffentlich-rechtlichen Körperschaften als Teil des Schutzbereichs 119
bb) Rechtfertigungsanforderungen 122
b) Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) 126
aa) Berufsregelnde Tendenz 126
bb) Eingriffsrechtfertigung 128
c) Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) 129
aa) Erfüllung legitimer Aufgaben 130
(1) Aufgabentrias der Pflegekammern 131
(2)Aufgabenerfüllung ausschließlich durch unmittelbare Staatsverwaltung? 132
(3) Zwischenfazit 133
bb) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als verfassungsrechtliche Nagelprobe 133
(1) Geeignetheit zur Erfüllung eines legitimen Ziels, insbesondere Selbstorganisationsfähigkeit der Berufsgruppe? 134
(a) Gemeinsamkeit der Interessen 134
(aa) Disparate Interessenstruktur der Berufsgruppen in der Pflege 135
(bb) Hinreichende große Interessenschnittmenge 136
(b) Wirtschaftliche Selbstorganisationsfähigkeit 137
(2) Erforderlichkeit 138
(a) Erforderlichkeit der Kammergründung 138
(aa) Aufgabenerfüllung durch staatliche Stellen 139
(bb) Aufgabenerfüllung durch private Selbstorganisation 140
(α) Bestehende Mitwirkungsrechte der Berufsverbände in der sozialen Pflegeversicherung 141
(β) Universales Aufgabenverständnis der bestehenden Berufsverbände 142
(γ) Umfassende und gleichmäßige Interessenrepräsentation als Proprium der Kammern 144
(αα) Unterschiede zwischen Kammern und Verbänden 145
(ββ) Strukturelle Voraussetzungen vollständiger und gleichmäßiger Interessenrepräsentation 146
(δ) Ökonomische und demokratische Rationalität der Verkammerung 147
(αα) Das Dilemma öffentlicher Güter 148
(ββ) Zwischenfazit 150
(ε) Zum Unterschied zwischen Mitgliedschaft und Mitwirkung 150
(αα) Befund 150
(ββ) Schlussfolgerungen 151
(ζ) Zwischenfazit 153
(cc) Aufgabenerfüllung durch Zwangsorganisation mit qualifiziertem Zustimmungsvorbehalt 154
(b) Erforderlichkeit der Kammertätigkeit als Dauerlegitimationsaufgabe und Handlungsgrenze 157
(3) Angemessenheit 159
(a) Angemessenheit der Zugehörigkeitslast 159
(b) Angemessenheit der Beitragslast 162
(aa) Unangemessenheit einer Einbeziehung aller, auch ehemaliger Berufsträger in die Pflegekammer 164
(bb) Berücksichtigung unterschiedlicher Ausgangsvoraussetzungen und Interessenlagen der Kammermitglieder 165
2. Grundrechtspositionen Dritter 166
a) Positive Vereinigungsfreiheit und Koalitionsfreiheitrder bisher die Interessenwahrnehmung ausübenden Organisationenr(Art. 9 Abs. 1 und Abs. 3 GG) 166
aa) Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG 167
(1) Schutzgehalt der Koalitionsfreiheit 168
(2) Mittelbar-faktischer Eingriff? 170
(a) Schnittmenge gewerkschaftlicher und kammerrechtlicher Tätigkeitsbereiche 170
(b) Konzeptionelle Unterschiede zwischen gewerkschaftlicher und kammerlicher Tätigkeit 170
(c) Anforderungen an die Ausgestaltung der Konkurrenzbeziehung zwischen gewerkschaftlicher und kammerlicher Tätigkeit 172
bb) Positive Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) von Pflegeberufsverbänden und ihren Mitgliedern 175
(1) Schutzbereich und mittelbar-faktischer Eingriff 176
(2) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 179
b) Eingriff in die Berufsfreiheit der die Pflegepersonen beschäftigenden Arbeitgeber – zu den Grenzen der Drittwirkung von Pflegekammerbeschlüssen 186
aa) Grenzen der rechtlichen Wirkmacht für Dritte 186
bb) Faktische Wirkmacht von Kammerbeschlüssen 189
(1) Erfüllung von Weiterbildungsverpflichtungen 189
(2) Abwälzung von Mitgliedsbeiträgen 190
(3) Rechtliche Würdigung 191
III. Art. 179 der bayerischen Landesverfassung als landesspezifische Grenze 192
1. Regelungsintention 192
2. Vereinigungen im Sinne des Art. 179 S. 2 BayVerf. 192
D. Unionsrechtliche Grenzen einer Pflegekammer 195
I. Unionsrechtliches Sekundärrecht 196
1. Berufsanerkennungsrichtlinie 196
2. Dienstleistungsrichtlinie 197
a) Anwendungsbereich 198
b) Inhaltliche Schranken 198
aa) Dienstleistungsfreiheit 199
bb) Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer 199
II. Unionsrechtliches Primärrecht 200
1. Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 Abs. 1 AEUV) 201
a) Anwendungsbereich 201
aa) Persönlicher Anwendungsbereich 201
bb) Sachlicher Anwendungsbereich 201
(1) "Arbeitnehmer" 201
(2) Bereichsausnahme des Art. 45 Abs. 4 AEUV 202
b) Eingriff 203
aa) Diskriminierung 203
bb) Beschränkung 203
cc) Einschränkung des Eingriffsbegriffs bei unterschiedslos anwendbaren Maßnahmen? 205
c) Rechtfertigung 206
aa) Rechtfertigungsgründe nach Art. 45 Abs. 3 AEUV 206
bb) Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe 208
cc) Verhältnismäßigkeit 209
2. Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) 211
a) Persönlicher Anwendungsbereich 211
b) Sachlicher Schutzbereich 211
c) Eingriff 212
d) Rechtfertigung 213
aa) Geschriebene Rechtfertigungsgründe 213
bb) Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe nach der Gebhard-Formel 214
cc) Verhältnismäßigkeit 214
3. Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) 214
a) Schutzbereich – Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit 214
b) Eingriff 215
c) Rechtfertigung 215
4. Vereinigungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GrCh) 216
5. Unionskartellrecht 219
E. Völkerrechtliche Gewährleistungen 223
I. Art. 11 EMRK 223
1. Negative Vereinigungsfreiheit 223
2. Positive Vereinigungsfreiheit 224
II. Art. 22 IPBPR 226
III. Art. 20 Nr. 2 AEMR 226
F. Zusammenfassung 227
I. Verwaltungspolitische Rationalität einer Pflegekammer 227
1. Standesvertretung 228
2. Standesförderung 229
3. Standesaufsicht 229
4. Risiken und Nebenwirkungen 230
II. Rechtliche Grenzen einer Pflegekammer 235
1. Gesetzgebungskompetenz 235
2. Grundrechte der Pflegenden 236
3. Positive Vereinigungsfreiheit und Koalitionsfreiheit der Berufsorganisationen und Gewerkschaften 238
a) Koalitionsfreiheit der Gewerkschaften 238
b) Positive Vereinigungsfreiheit der Pflegeverbände und ihrer Mitglieder 239
4. Berufsfreiheit der Arbeitgeber 240
5. Art. 179 BayVerf. 241
6. Grenzen des Unionsrechts und der EMRK 241
7. Conclusio 242
Literaturverzeichnis 243
Sachverzeichnis 256