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Martini, M. (2014). Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54093-8
Martini, Mario. Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54093-8
Martini, M (2014): Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54093-8
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Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen
Schriften zum Gesundheitsrecht, Vol. 29
(2014)
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About The Author
Prof. Dr. Mario Martini ist seit 2010 Inhaber eines Lehrstuhls für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht an der Universität Speyer. Bis April 2010 hatte er eine Professur für Staats- und Verwaltungsrecht an der Ludwig-Maximilians-Universität München inne. Rufe an die Universitäten Augsburg, Passau und an die Leibniz Universität Hannover hat er abgelehnt. Im Jahr 2006 habilitierte er sich an der Bucerius Law School mit der Arbeit »Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung«. Im Jahre 1999 wurde er mit einer umweltrechtlichen Arbeit promoviert. Die Forschungsschwerpunkte von Mario Martini liegen im IT-Recht, Umweltrecht, Gesundheitsrecht sowie im Öffentlichen Wirtschaftsrecht.Abstract
Die Pflegeberufe bilden das personelle Rückgrat des Gesundheitswesens. Ihre Bedeutung in einer arbeitsteiligen, vom demographischen Wandel gezeichneten Gesellschaft wächst. Ihre politische Schlagkraft verhält sich dazu diametral. Die Pflegeberufe gelten als das »Aschenputtel« unter den Gesundheitsberufen. Nur 10% der Pflegekräfte sind in Berufsverbänden organisiert. Ihre Verbandsvertreter treten als »Feierabend-Funktionäre« hochprofessionellen Kammerstrukturen anderer Heilberufe gegenüber. Nach dem Vorbild anderer Berufsvertretungen wollen zahlreiche Bundesländer die Selbstorganisation der Pflegeberufe durch Gründung einer Pflegekammer professionalisieren. Dadurch sollen die Pflegeberufe eine hörbare Stimme im Konzert der Akteure des Gesundheitswesens erhalten. Doch die Pläne sind auch unter den Pflegenden umstritten. Die Pflegeberufe zeichnen sich gegenüber anderen, verkammerten Berufsgruppen durch strukturelle Besonderheiten aus. Ob die Kammerstruktur die hochgesteckten Erwartungen der Pflegenden erfüllen und ihre finanziellen und bürokratischen Lasten rechtfertigen kann, harrt einer kritischen verwaltungswissenschaftlichen und rechtlichen Analyse. Martini legt die erste umfassende monographische Untersuchung zu der Thematik vor.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| A. Pflegekammern als politische Idee der Selbstorganisation eines Berufsstandes | 15 | ||
| I. Die Pflegeberufe – ein Berufsbild im Wandel | 15 | ||
| 1. Wachsender Bedarf nach Pflegekräften, insbesondere im Bereich der Altenpflege | 16 | ||
| 2. Wachsende inhaltliche Anforderungen an die pflegerische Tätigkeit | 18 | ||
| 3. Wachsendes Selbstbewusstsein und wachsende Sehnsucht der Pflegeberufe nach Anerkennung | 20 | ||
| II. Aktuelle politische Entwicklungen: gesetzgeberische Pläne zur Einrichtung einer Pflegekammer | 21 | ||
| 1. Entwicklungsgeschichtlicher Hintergrund | 22 | ||
| a) Anstöße zur Gründung einer Pflegekammer aus dem Kreis der Pflegenden | 22 | ||
| b) Frühere Gesetzesinitiativen zur Gründung einer Pflegekammer in den Bundesländern, insbesondere in Bayern | 26 | ||
| 2. Neue Vorstöße zur Gründung einer Pflegekammer | 27 | ||
| a) Referentenentwurf zur Gründung einer bayerischen Pflegekammer | 27 | ||
| b) Grundsatzbeschlüsse zur Gründung einer Pflegekammer | 30 | ||
| aa) Rheinland-Pfalz | 30 | ||
| bb) Schleswig-Holstein | 31 | ||
| cc) Niedersachsen | 33 | ||
| c) Politische Positionierung der anderen Bundesländer | 34 | ||
| d) Zusammenfassung | 36 | ||
| III. "Eine Stimme für die Pflege" – rechtfertigende Zielsetzungen und Vorzüge einer Pflegekammer | 36 | ||
| 1. Die Grundidee funktionaler Selbstverwaltung | 36 | ||
| 2. Aufgaben einer Pflegekammer | 39 | ||
| a) Standesvertretung | 40 | ||
| b) Standesförderung | 41 | ||
| c) Standesaufsicht | 42 | ||
| IV. Pflegekammern als Instrument berufsständischer Selbstorganisation im europäischen und internationalen Vergleich | 44 | ||
| 1. Disparate Ausgestaltung von Nursing Boards in den europäischen und außereuropäischen Ländern | 46 | ||
| a) Organisationsformen | 48 | ||
| b) Finanzierungsmodelle | 50 | ||
| c) Aufgabenzuschnitt | 51 | ||
| 2. Staaten ohne Pflegekammerstruktur | 53 | ||
| 3. Zwischenfazit | 55 | ||
| B. Verwaltungswissenschaftliche Kritik eines öffentlich-rechtlichen Pflegezwangsverbandes | 56 | ||
| I. Pflege tut gut – eine Pflegekammer ebenso?: Zu den Präferenzen der zu verkammernden und verkammerten Berufsangehörigen | 57 | ||
| 1. Empirische Befunde | 57 | ||
| a) Nicht repräsentative Erhebungen | 57 | ||
| b) Befragungen im Auftrag der Landesregierungen | 58 | ||
| aa) Rheinland-Pfalz | 58 | ||
| bb) Niedersachsen | 60 | ||
| cc) Schleswig-Holstein | 61 | ||
| dd) Bayern | 64 | ||
| c) Empirische Befunde zur Kammerzufriedenheit bereits verkammerter Berufszweige | 67 | ||
| 2. Die Kammeridee – ein Anachronismus oder ein zeitgemäßes Phänomen? | 69 | ||
| II. Ansehensgewinn – realistische Zielsetzung oder Beruhigungspille für die Mitglieder der Pflegeberufe? | 71 | ||
| 1. Leistungspotenzial von Kammern zur Ansehensverbesserung | 72 | ||
| 2. Empirische Befunde | 74 | ||
| 3. Schlussfolgerungen: Enttäuschungspotenzial und "Münchhausen"-Risiko | 75 | ||
| III. Rechtsökonomische Analyse | 77 | ||
| 1. Eingeschränkte Wirkkraft einer Kammerorganisation bei abhängig Beschäftigten | 77 | ||
| a) Ökonomische Logik der Verkammerung | 78 | ||
| b) Selbstständigkeit und Selbstbestimmung als Basis der Berufskammerlogik | 79 | ||
| c) Zwischenfazit | 84 | ||
| 2. Effizienzverluste einer Kammerbürokratie | 85 | ||
| a) Zumutbarkeit der Finanzierungslast | 85 | ||
| b) Prinzipal-Agent-Problematik | 87 | ||
| IV. Eingeschränkte Erreichbarkeit des Qualitätsziels bei nicht vorbehaltenen Tätigkeiten | 88 | ||
| 1. Nichteinbindung ungelernter Hilfskräfte und der Helferberufe | 89 | ||
| 2. Schlussfolgerungen | 90 | ||
| V. Strukturelle Gefahren einer personellenrVerzahnung zwischen Gewerkschaften, Berufsverbändenrder Pflege und Pflegekammern für die Unabhängigkeitrder Interessenrepräsentation | 90 | ||
| VI. Rechtspolitische Regelungsalternativen | 92 | ||
| 1. Ausschöpfung der Selbstverwaltungskraft bestehender Institutionen | 92 | ||
| a) Bestehende Mitwirkungsrechte der Berufsverbände im System der sozialen Pflegeversicherung | 92 | ||
| aa) Mitwirkungsrechte | 92 | ||
| bb) Bestehende Organisationen, insbesondere Träger der Mitwirkungsrechte | 94 | ||
| cc) Zwischenfazit | 95 | ||
| b) Wettbewerbliches Verbandssystem versus öffentlich-rechtliches Kammersystem | 96 | ||
| 2. Spartenverkammerung vs. Vereinigung aller Pflegeberufe unter einem Dach | 97 | ||
| VII. Schlussfolgerungen | 100 | ||
| C. Verfassungsrechtliche Grenzen einer Pflegekammer | 102 | ||
| I. Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer | 102 | ||
| 1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Rechtsverhältnisse im öffentlichen Dienst des Bundes" (Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG) | 103 | ||
| 2. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Zulassung zu Heilberufen" (Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) | 105 | ||
| 3. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das "Arbeitsrecht ... sowie die Sozialversicherung" (Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) | 109 | ||
| a) Arbeitsrecht | 109 | ||
| b) Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle in der öffentlichen Fürsorge sowie im Sozialversicherungsrecht | 110 | ||
| aa) Öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG)? | 111 | ||
| bb) Sozialversicherungsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) | 111 | ||
| cc) Regelungen des Bundesgesetzgebers im Bereich des Sozialversicherungsrechts | 113 | ||
| (1)Weiterbildungsverpflichtungen im Bereich der häuslichen Krankenpflege | 113 | ||
| (2)Entwicklung von Expertenstandards zur Sicherung und Weiterentwicklung der Qualität in der Pflege | 114 | ||
| (3) Personelle und sachliche Ausstattung der Pflegeeinrichtungen | 116 | ||
| dd) Schlussfolgerungen | 116 | ||
| 4. Zwischenfazit | 117 | ||
| II. Grundrechte | 118 | ||
| 1. Grundrechtspositionen des betroffenen Pflegepersonals | 118 | ||
| a) Negative Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) | 119 | ||
| aa) Negative Vereinigungsfreiheit gegenüber öffentlich-rechtlichen Körperschaften als Teil des Schutzbereichs | 119 | ||
| bb) Rechtfertigungsanforderungen | 122 | ||
| b) Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) | 126 | ||
| aa) Berufsregelnde Tendenz | 126 | ||
| bb) Eingriffsrechtfertigung | 128 | ||
| c) Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) | 129 | ||
| aa) Erfüllung legitimer Aufgaben | 130 | ||
| (1) Aufgabentrias der Pflegekammern | 131 | ||
| (2)Aufgabenerfüllung ausschließlich durch unmittelbare Staatsverwaltung? | 132 | ||
| (3) Zwischenfazit | 133 | ||
| bb) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als verfassungsrechtliche Nagelprobe | 133 | ||
| (1) Geeignetheit zur Erfüllung eines legitimen Ziels, insbesondere Selbstorganisationsfähigkeit der Berufsgruppe? | 134 | ||
| (a) Gemeinsamkeit der Interessen | 134 | ||
| (aa) Disparate Interessenstruktur der Berufsgruppen in der Pflege | 135 | ||
| (bb) Hinreichende große Interessenschnittmenge | 136 | ||
| (b) Wirtschaftliche Selbstorganisationsfähigkeit | 137 | ||
| (2) Erforderlichkeit | 138 | ||
| (a) Erforderlichkeit der Kammergründung | 138 | ||
| (aa) Aufgabenerfüllung durch staatliche Stellen | 139 | ||
| (bb) Aufgabenerfüllung durch private Selbstorganisation | 140 | ||
| (α) Bestehende Mitwirkungsrechte der Berufsverbände in der sozialen Pflegeversicherung | 141 | ||
| (β) Universales Aufgabenverständnis der bestehenden Berufsverbände | 142 | ||
| (γ) Umfassende und gleichmäßige Interessenrepräsentation als Proprium der Kammern | 144 | ||
| (αα) Unterschiede zwischen Kammern und Verbänden | 145 | ||
| (ββ) Strukturelle Voraussetzungen vollständiger und gleichmäßiger Interessenrepräsentation | 146 | ||
| (δ) Ökonomische und demokratische Rationalität der Verkammerung | 147 | ||
| (αα) Das Dilemma öffentlicher Güter | 148 | ||
| (ββ) Zwischenfazit | 150 | ||
| (ε) Zum Unterschied zwischen Mitgliedschaft und Mitwirkung | 150 | ||
| (αα) Befund | 150 | ||
| (ββ) Schlussfolgerungen | 151 | ||
| (ζ) Zwischenfazit | 153 | ||
| (cc) Aufgabenerfüllung durch Zwangsorganisation mit qualifiziertem Zustimmungsvorbehalt | 154 | ||
| (b) Erforderlichkeit der Kammertätigkeit als Dauerlegitimationsaufgabe und Handlungsgrenze | 157 | ||
| (3) Angemessenheit | 159 | ||
| (a) Angemessenheit der Zugehörigkeitslast | 159 | ||
| (b) Angemessenheit der Beitragslast | 162 | ||
| (aa) Unangemessenheit einer Einbeziehung aller, auch ehemaliger Berufsträger in die Pflegekammer | 164 | ||
| (bb) Berücksichtigung unterschiedlicher Ausgangsvoraussetzungen und Interessenlagen der Kammermitglieder | 165 | ||
| 2. Grundrechtspositionen Dritter | 166 | ||
| a) Positive Vereinigungsfreiheit und Koalitionsfreiheitrder bisher die Interessenwahrnehmung ausübenden Organisationenr(Art. 9 Abs. 1 und Abs. 3 GG) | 166 | ||
| aa) Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG | 167 | ||
| (1) Schutzgehalt der Koalitionsfreiheit | 168 | ||
| (2) Mittelbar-faktischer Eingriff? | 170 | ||
| (a) Schnittmenge gewerkschaftlicher und kammerrechtlicher Tätigkeitsbereiche | 170 | ||
| (b) Konzeptionelle Unterschiede zwischen gewerkschaftlicher und kammerlicher Tätigkeit | 170 | ||
| (c) Anforderungen an die Ausgestaltung der Konkurrenzbeziehung zwischen gewerkschaftlicher und kammerlicher Tätigkeit | 172 | ||
| bb) Positive Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) von Pflegeberufsverbänden und ihren Mitgliedern | 175 | ||
| (1) Schutzbereich und mittelbar-faktischer Eingriff | 176 | ||
| (2) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung | 179 | ||
| b) Eingriff in die Berufsfreiheit der die Pflegepersonen beschäftigenden Arbeitgeber – zu den Grenzen der Drittwirkung von Pflegekammerbeschlüssen | 186 | ||
| aa) Grenzen der rechtlichen Wirkmacht für Dritte | 186 | ||
| bb) Faktische Wirkmacht von Kammerbeschlüssen | 189 | ||
| (1) Erfüllung von Weiterbildungsverpflichtungen | 189 | ||
| (2) Abwälzung von Mitgliedsbeiträgen | 190 | ||
| (3) Rechtliche Würdigung | 191 | ||
| III. Art. 179 der bayerischen Landesverfassung als landesspezifische Grenze | 192 | ||
| 1. Regelungsintention | 192 | ||
| 2. Vereinigungen im Sinne des Art. 179 S. 2 BayVerf. | 192 | ||
| D. Unionsrechtliche Grenzen einer Pflegekammer | 195 | ||
| I. Unionsrechtliches Sekundärrecht | 196 | ||
| 1. Berufsanerkennungsrichtlinie | 196 | ||
| 2. Dienstleistungsrichtlinie | 197 | ||
| a) Anwendungsbereich | 198 | ||
| b) Inhaltliche Schranken | 198 | ||
| aa) Dienstleistungsfreiheit | 199 | ||
| bb) Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer | 199 | ||
| II. Unionsrechtliches Primärrecht | 200 | ||
| 1. Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 Abs. 1 AEUV) | 201 | ||
| a) Anwendungsbereich | 201 | ||
| aa) Persönlicher Anwendungsbereich | 201 | ||
| bb) Sachlicher Anwendungsbereich | 201 | ||
| (1) "Arbeitnehmer" | 201 | ||
| (2) Bereichsausnahme des Art. 45 Abs. 4 AEUV | 202 | ||
| b) Eingriff | 203 | ||
| aa) Diskriminierung | 203 | ||
| bb) Beschränkung | 203 | ||
| cc) Einschränkung des Eingriffsbegriffs bei unterschiedslos anwendbaren Maßnahmen? | 205 | ||
| c) Rechtfertigung | 206 | ||
| aa) Rechtfertigungsgründe nach Art. 45 Abs. 3 AEUV | 206 | ||
| bb) Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe | 208 | ||
| cc) Verhältnismäßigkeit | 209 | ||
| 2. Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) | 211 | ||
| a) Persönlicher Anwendungsbereich | 211 | ||
| b) Sachlicher Schutzbereich | 211 | ||
| c) Eingriff | 212 | ||
| d) Rechtfertigung | 213 | ||
| aa) Geschriebene Rechtfertigungsgründe | 213 | ||
| bb) Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe nach der Gebhard-Formel | 214 | ||
| cc) Verhältnismäßigkeit | 214 | ||
| 3. Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) | 214 | ||
| a) Schutzbereich – Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit | 214 | ||
| b) Eingriff | 215 | ||
| c) Rechtfertigung | 215 | ||
| 4. Vereinigungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GrCh) | 216 | ||
| 5. Unionskartellrecht | 219 | ||
| E. Völkerrechtliche Gewährleistungen | 223 | ||
| I. Art. 11 EMRK | 223 | ||
| 1. Negative Vereinigungsfreiheit | 223 | ||
| 2. Positive Vereinigungsfreiheit | 224 | ||
| II. Art. 22 IPBPR | 226 | ||
| III. Art. 20 Nr. 2 AEMR | 226 | ||
| F. Zusammenfassung | 227 | ||
| I. Verwaltungspolitische Rationalität einer Pflegekammer | 227 | ||
| 1. Standesvertretung | 228 | ||
| 2. Standesförderung | 229 | ||
| 3. Standesaufsicht | 229 | ||
| 4. Risiken und Nebenwirkungen | 230 | ||
| II. Rechtliche Grenzen einer Pflegekammer | 235 | ||
| 1. Gesetzgebungskompetenz | 235 | ||
| 2. Grundrechte der Pflegenden | 236 | ||
| 3. Positive Vereinigungsfreiheit und Koalitionsfreiheit der Berufsorganisationen und Gewerkschaften | 238 | ||
| a) Koalitionsfreiheit der Gewerkschaften | 238 | ||
| b) Positive Vereinigungsfreiheit der Pflegeverbände und ihrer Mitglieder | 239 | ||
| 4. Berufsfreiheit der Arbeitgeber | 240 | ||
| 5. Art. 179 BayVerf. | 241 | ||
| 6. Grenzen des Unionsrechts und der EMRK | 241 | ||
| 7. Conclusio | 242 | ||
| Literaturverzeichnis | 243 | ||
| Sachverzeichnis | 256 |