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Die Durchführung der Rechtsakte des europäischen Gesetzgebers durch die Europäische Kommission
Art. 290 und Art. 291 AEUV und deren Auswirkungen auf die Komitologie
Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 98
(2014)
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Theresa Ilgner, geboren 1984, studierte von 2004 bis 2008 in Hamburg an der Bucerius Law School und in Québec an der Université Laval Rechtswissenschaften. Die vorliegende Dissertation entstand während ihrer Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Bucerius Law School am Lehrstuhl von Prof. Dr. Doris König für Öffentliches Recht, Allgemeine Staatslehre, Völker- und Europarecht. Im Winter 2013 wurde sie an der Bucerius Law School mit ihrer von Prof. Dr. Doris König betreuten Arbeit zur Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen im Europarecht promoviert. Gegenwärtig absolviert sie ihren juristischen Vorbereitungsdienst am OLG in Hamburg mit Stationen u.a. im Bundesministerium für Familie, Frauen, Senioren und Jugend in Berlin und bei Beiten Burkhardt in Brüssel.Abstract
Theresa Ilgner beschäftigt sich mit der Rechtsetzungstätigkeit der Kommission zur Durchführung der Rechtsakte des europäischen Gesetzgebers. Bereits seit den 60er Jahren ermächtigt der Rat die Kommission zum Erlass von Durchführungsrechtsakten unter Beteiligung von sog. Komitologieausschüssen. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist der rechtliche Rahmen für die Durchführungsrechtsetzung der Kommission jedoch grundlegend geändert worden. Die Autorin untersucht diese institutionellen Veränderungen und nimmt insbesondere deren Auswirkungen auf die Unionsbürger in den Blick. Sie kommt zu dem Schluss, dass die gewaltenteilige Rechtsetzung, das Prinzip der Demokratie sowie die Rechtsstaatlichkeit gestärkt wurden.The transfer of legislative power is not only a well-known phenomenon in the EU Member States; it is also often, an employed instrument on the European level, especially in certain areas of Community policy, which require numerous regulations, often passed quickly to cope with changing market circumstances. Since the 1960's, the Council, through a »parent« regulation, has authorized the Commission to enact more specific regulations within a particular policy area. This type of power transfer was governed by Article 202 EC. However, the Commission did not possess carte blanche power to legislate in this manner. The Council made the adoption of implementing acts subject to institutional constraints, in the form of committees through which the interests of member states could be represented. This system came to be known as Comitology. The Lisbon Treaty now introduces two different kinds of power transfer: Article 290 TFEU provides for the possibility to delegate legislative power to the Commission, whereas Article 291 TFEU deals with the implementation of executive and respectively administrative acts. The system of delegated acts does not foresee any Comitology committees - they have been abolished and replaced by the legislators' extended powers of veto and revocation. The continuance of Comitology is solely envisaged in Article 291 TFEU. Therefore, the post Lisbon world now requires distinguishing between delegated and implementing acts, since very different control mechanisms apply to each type of act. This study analyses the purpose and the background of delegating and implementing acts. It further examines the possibilities of legal protection in the EU against new types of delegated and implementing acts.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 13 | ||
| Einführung | 17 | ||
| A. Ziel der Untersuchung | 19 | ||
| B. Gegenstand der Untersuchung: Die Durchführungsrechtsetzung der Kommission vor und nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 20 | ||
| C. Gliederung der Arbeit | 22 | ||
| Teil 1: Die „Durchführung“ des Gemeinschaftsrechts durch die Kommission als Teil der europäischen Rechtsetzungstätigkeit vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 25 | ||
| A. Einordnung der Durchführungsrechtsakte in das System der Rechtsakte und Überblick über die Entstehung der Durchführungsrechtsetzung gemäß Art. 202, 3. Sp. und Art. 211, 4. Sp. EG | 27 | ||
| I. Der Begriff der „Durchführung“ als terminus technicus des EG-Vertrags | 27 | ||
| II. Rechtsgrundlage für die Übertragung von Durchführungsbefugnissen | 31 | ||
| III. Die Regelzuständigkeit der Kommission zum Erlass von Durchführungsrechtsakten | 35 | ||
| B. Die Rechtsnatur der Übertragung von Durchführungsbefugnissen im Rahmen der Art. 202, 3. Sp. und 211, 4. Sp. EG | 37 | ||
| I. Die Einordnung der Übertragung von Durchführungsbefugnissen als „Delegation“ | 39 | ||
| 1. Auslegung des EG-Vertrags | 39 | ||
| 2. Der Delegationsbegriff des EuGH | 40 | ||
| 3. Im Schrifttum vertretener Delegationsbegriff | 42 | ||
| II. Inhaber der Delegationskompetenz | 45 | ||
| C. Umfang und Grenzen der Delegation von Durchführungsbefugnissen | 48 | ||
| I. Abstrakt-generelle Rechtsakte als Durchführung des Gemeinschaftsrechts | 49 | ||
| 1. Durchführung und wesentliche Grundzüge einer Materie – Der Versuch einer materiellen Begriffsbestimmung | 50 | ||
| a) Die Delegationsvoraussetzungen der Meroni-Rechtsprechung | 52 | ||
| b) Die Ermessensgrenzen des Rats bei der Delegation von Durchführungsbefugnissen | 53 | ||
| c) Das Ermessen der Kommission zur Konkretisierung der übertragenen Befugnisse | 67 | ||
| d) Die Grenzen der Selbstermächtigung des Rats | 69 | ||
| e) Der Einfluss der verfassungsvertraglichen Kategorie der „delegierten Europäischen Verordnung“ auf die Wesentlichkeitsrechtsprechung des EuGH | 74 | ||
| 2. Deutsche und europäische Wesentlichkeitstheorie im Vergleich | 77 | ||
| 3. Der Vorbehalt des Gesetzes im Gemeinschaftsrecht | 81 | ||
| a) Grundrechtsrelevanz als mitbestimmendes Kriterium der Wesentlichkeit? | 85 | ||
| b) Ausblick: Notwendige Reformen hinsichtlich der Ausgestaltung der Durchführungsbefugnisse der Kommission | 88 | ||
| II. Einzelfallmaßnahmen als Durchführung des Gemeinschaftsrechts | 89 | ||
| D. Die normenhierarchische Verortung der Durchführungsrechtsakte: Normenhierarchie oder Verhältnis partieller Hierarchisierung? | 91 | ||
| I. Primärrecht und Sekundärrecht | 91 | ||
| II. Tertiärrecht | 93 | ||
| III. Auflösung von Normenkollisionen innerhalb des Sekundärrechts | 96 | ||
| IV. Das neue System der Durchführung im gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Normenhierarchie im Unionsrecht | 97 | ||
| 1. Die Entwicklung vom uniformen zum zweigliedrigen Durchführungsmodell | 99 | ||
| 2. Normenhierarchien im gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa | 101 | ||
| Teil 2: Die Übertragung von Durchführungsbefugnissen unter Einschaltung von Ausschüssen – Die Komitologie vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 108 | ||
| A. Begriff und Funktion der Komitologie, Aufbau und Arbeitsweise der Ausschüsse | 109 | ||
| B. Aufgaben der Kommission und der Ausschüsse | 112 | ||
| C. Die Entstehung der Komitologieausschüsse | 115 | ||
| I. Der erste Komitologiebeschluss aus dem Jahr 1987 | 119 | ||
| II. Der Modus vivendi im Mitentscheidungsverfahren | 123 | ||
| III. Der zweite Komitologiebeschluss aus dem Jahr 1999 | 125 | ||
| IV. Komitologie im Verfassungsentwurf | 131 | ||
| V. Der dritte Komitologiebeschluss aus dem Jahr 2006 | 132 | ||
| 1. Definition (quasi-)legislativer Maßnahmen | 135 | ||
| 2. Der Umfang des parlamentarischen Prüfungsrechts | 136 | ||
| 3. Die Umsetzung des Komitologiebeschlusses | 139 | ||
| 4. Bewertung der Reform | 140 | ||
| D. Bedeutung der Komitologie | 141 | ||
| E. Anforderungen an eine Reform der Komitologie | 149 | ||
| I. Die Einbeziehung von spezialisierten Agenturen in den Komitologieprozess | 149 | ||
| II. Steigerung der Transparenz | 153 | ||
| III. Reduzierung der Verfahrensarten | 156 | ||
| IV. Stärkung des Europäischen Parlaments | 158 | ||
| V. Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips | 159 | ||
| F. Regelung brisanter Politikbereiche im Rahmen der Komitologie und die Herausarbeitung der einzelfallbezogenen Durchführung als eigene dogmatische Kategorie der Art. 202, 3. Sp. und 211, 4. Sp. EG | 161 | ||
| I. Das Konzept der Durchführung als Einzelfallmaßnahme am Beispiel der Europäischen Produktzulassungsentscheidungen | 163 | ||
| 1. Dezentrale Zulassungsverfahren – überwiegende Verfahrensherrschaft der Mitgliedstaaten | 165 | ||
| 2. Zentrale Zulassungsverfahren – Verfahrensherrschaft der Kommission | 169 | ||
| 3. Fazit | 176 | ||
| II. Einzelfallbezogene Durchführungsrechtsakte als eigene dogmatische Kategorie | 178 | ||
| 1. Einzelfallbezogene Durchführungsrechtsakte und Anhörungsrechte Betroffener | 179 | ||
| 2. Einzelfallbezogene Durchführungsrechtsakte und Individualrechtsschutz auf Gemeinschaftsebene | 183 | ||
| a) Kein unmittelbarer Rechtsschutz gegen abstrakt-generelle Durchführungsrechtsakte | 185 | ||
| b) Direkte Klagemöglichkeit gegen einzelfallbezogene Durchführungsrechtsakte | 189 | ||
| III. Ausblick: Notwendige Reformen des Individualrechtsschutzes | 193 | ||
| Teil 3: Die „Durchführung“ des Unionsrechts durch die Kommission als Teil der europäischen Rechtsetzungstätigkeit nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 196 | ||
| A. Die neue Typologie der Rechtsakte nach dem Vertrag von Lissabon | 197 | ||
| I. Gesetzgebungsakte | 198 | ||
| II. Rechtsakte ohne Gesetzescharakter | 200 | ||
| 1. Delegierte Rechtsakte | 202 | ||
| 2. Durchführungsrechtsakte | 214 | ||
| B. Konsequenzen der neuen Typologie der Rechtsakte nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 224 | ||
| I. Die Wandlung des Begriffs der „Durchführung“ durch die Einführung der Kategorie der „delegierten Rechtsakte“ und der „Durchführungsrechtsakte“ rin Art. 290 und Art. 291 AEUV | 224 | ||
| II. Die Übertragung der Befugnis zum Erlass von delegierten Rechtsakten gemäß Art. 290 AEUV: Der neue unionsrechtliche Delegationsbegriff | 226 | ||
| III. Der Wegfall der Beteiligung der Komitologieausschüsse im Anwendungsbereich des Art. 290 AEUV | 227 | ||
| IV. Die verfahrenstechnische Ausgestaltung der Kontrollrechte des Europäischen Parlaments und des Rats bei der Übertragung delegierter Befugnisse | 231 | ||
| V. Die Einbindung des Komitologieverfahrens in die neue Rechtslage: Die Komitologieverordnung Nr. 182/2011/EU | 233 | ||
| 1. Die Verfahrensarten | 234 | ||
| 2. Kritische Würdigung der Komitologieverordnung Nr. 182/2011/EU | 239 | ||
| a) Die untergeordnete Rolle des Beratungsverfahrens und die Unverbindlichkeit der Kritierien zur Wahl einer Verfahrensart | 239 | ||
| b) Die unvollkommene Reduzierung der Verfahrensarten durch die Einführung des Berufungsausschusses | 241 | ||
| c) Die Verlagerung der Kontrollbefugnisse des Parlaments und des Rats auf die Mitgliedstaaten | 242 | ||
| d) Weniger Komitees – mehr Transparenz? | 244 | ||
| e) Keine verpflichtende Einbeziehung von spezialisierten Agenturen in den Komitologieprozess trotz expliziter Anerkennung des Agenturwesens im Vertrag von Lissabon | 247 | ||
| 3. Umstellung von „Altrechtsakten“ auf das neue System der delegierten Rechtsakte und der Durchführungsrechtsakte | 250 | ||
| C. Verhältnis zwischen Art. 290 und Art. 291 AEUV | 253 | ||
| D. Normenhierarchien im Unionsrecht nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 261 | ||
| I. Die Neugestaltung der Rechtsakttypen: Normenhierarchische Konsequenzen? | 261 | ||
| II. Das normenhierarchische Verhältnis von Gesetzgebungsakten und Rechtsakten ohne Gesetzescharakter sowie von delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten | 262 | ||
| III. Zusammenfassung | 267 | ||
| E. Rechtsschutz gegen abgeleitetes Unionsrecht nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon | 268 | ||
| I. Ausgangspunkt: Rechtsschutzlücken im gemeinschaftsrechtlichen Regime der Nichtigkeitsklage | 270 | ||
| II. Individualrechtsschutz gegen abstrakt-generelle delegierte Rechtsakte und abstrakt-generelle Durchführungsrechtsakte | 271 | ||
| III. Individualrechtsschutz gegen konkret-individuelle Durchführungsrechtsakte | 275 | ||
| IV. Fazit | 277 | ||
| Zusammenfassende Betrachtung und Ausblick | 281 | ||
| A. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse | 281 | ||
| B. Schlussbemerkung und Ausblick | 286 | ||
| Literaturverzeichnis | 290 | ||
| Sachverzeichnis | 314 |