Kommunale Einkommensbesteuerung

Bernd Schulte

doi:10.3790/978-3-428-54326-7

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Schulte, B. (2014). Kommunale Einkommensbesteuerung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54326-7

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Kommunale Einkommensbesteuerung

Schulte, Bernd

Schriften zum Steuerrecht, Vol. 115

(2014)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54326-7
978-3-428-14326-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54326-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 283
Collections: D&H 2014
RECHT 2014
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Taxation & duties law

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Bernd Schulte wurde 1985 in Meschede geboren. Von 2004 bis 2009 studierte er Rechtswissenschaften mit dem Schwerpunkt Steuerrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Im Anschluss war er Doktorand am Institut für Steuerrecht der Universität zu Köln (Professorin Dr. Johanna Hey). Während der Promotionszeit arbeitete er für MdB Professor Dr. Patrick Sensburg, Vorsitzender des Unterausschusses Europarecht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages. Von 2012 bis 2014 war Bernd Schulte Rechtsreferendar im Bezirk des Oberlandesgerichts Hamm. Sein Referendariat absolvierte er unter anderem in der Gruppe Finanzpolitik des Bundeskanzleramtes in Berlin.

Abstract

Die Finanzierung der Gemeinden in Deutschland bedarf einer Reform. Vor dem Hintergrund dieser politisch wie juristisch nahezu unbestrittenen These wird in der vorliegenden Arbeit der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer - derzeit 15 Prozent des Einkommensteueraufkommens - aus dem Kommunalfinanzsystem herausgegriffen und als Reformoption untersucht. Zunächst wird der Gemeindeanteil in die Systematik der derzeitigen kommunalen Einnahmenstruktur und die geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen eingeordnet. Sodann kommt der Autor anhand eines Anforderungsprofils an ein kommunales Steuersystem, in das verfassungs-, kommunal- und steuerrechtliche sowie finanz- und politikwissenschaftliche Grundsätze und Kriterienraster einfließen, zu dem Ergebnis, dass den Gemeinden bei der Einkommensteuer ein eigenes Mitbestimmungsrecht eingeräumt werden sollte. Schließlich wird untersucht, wie eine solche »kommunale Einkommensteuer« im Detail, etwa hinsichtlich der Bemessungsgrundlage, des Steuertarifes und diverser Vergünstigungen und Abzüge, ausgestaltet werden kann. Dabei wird eine Parallele zum geltenden Einkommensteuerrecht gezogen sowie ein besonderes Augenmerk auf die Administrierbarkeit und die räumliche Verteilung einer solchen Steuer gelegt. Im letzten Teil wird schließlich die mögliche Organisation des Verwaltungsverfahrens erörtert.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	21
Einführung: Reformbedarf bei den Kommunalfinanzen	23
I. Strukturelle Defizite im Kommunalfinanzsystem	23
II. Ein kommunaler Zugang zur Einkommensbesteuerung?	26
III. Zielsetzung und Gang der Untersuchung	27
Kapitel 1: Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer im Gefüge der Einnahmenstruktur kommunaler Haushalte	29
I. Die Rolle der Gemeinden in Bundesstaat und Finanzausgleich	29
1. Staatliche und kommunale Aufgaben	29
a) Die Zuständigkeitsverteilung öffentlicher Aufgaben als politische Wertungsentscheidung auf finanzwissenschaftlicher Basis	29
b) Die Gemeinden als staatsrechtliche Untergliederung der Länder und eigenständige politische Einheit	31
c) Klassifizierung kommunaler Aufgaben	33
2. Die Finanzierung kommunaler Aufgaben im bundesstaatlichen Finanzausgleich	34
a) Die Gemeinden in der Finanzverfassung	35
b) Die finanzverfassungsrechtliche Trennung von Ausgabenverantwortung und Einnahmeberechtigung	36
3. Die Grundentscheidung für eine Steuerfinanzierung des Gemeinwesens	38
II. Kommunale Einnahmen und kommunale Steuern	39
1. Die kommunale Einnahmenstruktur im Überblick	40
a) Kommunale Steuereinnahmen	41
b) Entgeltabgaben	42
aa) Gebühren und Beiträge	42
bb) Erwerbseinkünfte	43
c) Zuweisungen und sekundärer kommunaler Finanzausgleich	44
aa) Vertikaler Finanzausgleich	44
bb) Horizontaler Finanzausgleich	46
d) Weitere öffentliche Einnahmen	46
e) Fazit: Das Gemeindesteuersystem als erster Ansatzpunkt für eine Gemeindefinanzreform	47
2. Die Struktur kommunaler Steuern in Deutschland	49
a) Realsteuern	50
aa) Die Grundsteuer	51
bb) Die Gewerbesteuer	52
(1) Allgemeine Erwägungen zur Gewerbesteuer	52
(2) Die Gewerbesteuer in der Kritik	53
b) Örtliche Aufwands- und Verbrauchssteuern	55
c) Der kommunale Anteil am Einkommensteueraufkommen	56
d) Der kommunale Anteil am Umsatzsteueraufkommen	57
3. Fazit: Ein kommunaler Zugang zur Einkommensteuer als Reformidee	58
III. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer	60
1. Die Einkommensteuer als tragende Säule des Staatshaushalts	60
2. Der Gemeindeanteil in der Entwicklung der Gemeindefinanzen	61
3. Verteilungsmechanismen des kommunalen Einkommensteueranteils	62
a) Bundeseinheitliche Ermittlung des Gemeindeanteils	62
b) Zerlegung des Einkommensteueraufkommens auf die Länder	63
c) Verteilung des Gemeindeanteils innerhalb der Länder	63
aa) Das Verfahren im Detail	63
bb) Die Festlegung der Kappungsgrenzen als ständiges politisches Konfliktfeld	65
d) Zusammenfassendes Ergebnis	67
4. Rechtliche Klassifikation des Gemeindeanteils als Problem	67
a) Finanztechnische und finanztheoretische Analyse	68
b) Wörtliche Auslegung	70
c) Systematische Auslegung	70
d) Stellungnahme	72
5. Ein kommunaler Zugang zur Einkommensteuer als Alternative	73
a) Fehlende kommunale Mitbestimmung bei der Einkommensteuer	73
b) Grundlegende Varianten der Ausgestaltung des kommunalen Einkommensteuerzugangs	74
aa) Eigenständige Steuer	74
bb) Kommunales Hebesatzrecht	75
cc) Kommunaler Zuschlag	76
c) Fazit	77
6. Kommunale Elemente bei der Einkommensteuer in der Diskussion	77
a) Ähnliche Steuern vor Geltung des Grundgesetzes	78
aa) Gemeinden und Einkommensteuer in der Miquel’schen Steuerreform 1893	78
bb) Gemeinden und Einkommensteuer in der Erzbergerschen Finanzreform 1919/1920	78
cc) Die „Gemeindliche Bürgersteuer“ von 1930	79
b) Die Gemeindefinanzreform 1969	79
c) Die Diskussion heute	81
IV. Ergebnisse des ersten Kapitels und weiteres Vorgehen	84
1. Steuern als Ansatzpunkt für eine Kommunalfinanzreform	84
2. Ein kommunaler Zugang zur Einkommensteuer als naheliegende Reformoption	85
3. Kernfragen für den weiteren Gang der Untersuchung	86
Kapitel 2: Anforderungen an ein kommunales Steuersystem – eine „kommunale Einkommensteuer“ als Alternative?	88
I. Kommunale Selbstverwaltung und Finanzautonomie	89
1. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie im Gefüge der Staatsverfassung	90
a) Institutionelle Garantie und Rechtssubjektsgarantie	91
b) Garantie der Allzuständigkeit der Gemeinden im örtlichen Bereich	91
c) Ausgestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers	92
d) Fazit	92
2. Kommunale Finanzhoheit	93
a) Finanzautonomie als zentraler Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie	93
b) Kommunale Finanzhoheit im Lichte der Finanzverfassung des Grundgesetzes	94
c) Finanzhoheit und angemessene Finanzausstattung der Kommunen	96
aa) Recht auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung?	96
bb) Inhalt und Umfang des Anspruchs auf aufgabenadäquate Finanzausstattung	98
d) Kritik	100
aa) Finanzautonomie nur unzureichend berücksichtigt	100
bb) Zum Verhältnis von Einnahmeautonomie und Ausgabenautonomie	102
cc) Fazit	104
3. Wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht, Art. 28 Abs. 2 S. 3, 2. Hs. GG	105
a) Einfügung von Art. 28 Abs. 2 S. 3, 2. Hs. in das Grundgesetz	105
b) Die Einkommensteuer als Steuer im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 3, 2. Hs. GG	106
c) Schlussfolgerungen für eine „kommunale Einkommensteuer“	108
4. Fazit: Art. 28 Abs. 2 GG als Anker für eine „kommunale Einkommensteuer“	108
II. Vorgaben der Finanzverfassung	111
1. Funktion und Regelungstiefe der Art. 104a ff. GG	112
a) Finanzverfassung und Verfassungsprinzipien	112
b) Grundlegende Regelungen der Finanzverfassung	113
2. Umsetzbarkeit des kommunalen Zugangs zur Einkommensbesteuerung vor dem Hintergrund der Finanzverfassung	114
a) Ausgestaltung als eigene kommunale Steuer	114
aa) Ertragshoheit einer neuen Steuer	114
bb) Gesetzgebungskompetenz und generelle Zulässigkeit einer neuen Steuer	116
cc) Ergebnis	117
b) Ausgestaltung als kommunales Hebesatzrecht	117
aa) Ertragshoheit bei einer Ausgestaltung als Hebesatzrecht	117
bb) Gesetzgebungshoheit und generelle Zulässigkeit eines Hebesatzrechtes	117
cc) Rechtliche Klassifikation des Hebesatzrechtes des Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG	118
(1) Enge wörtliche Auslegung	119
(2) Systematische Auslegung	120
(3) Historische Auslegung	121
(4) Stellungnahme	122
c) Ausgestaltung als kommunaler Zuschlag	123
3. Bewertung einer „kommunalen Einkommensteuer“ vor dem Hintergrund des Finanzausgleichssystems in Art. 106 GG	124
4. Fazit	125
III. Leistungsfähigkeit und Äquivalenz	125
1. Konkurrenz zweier Grundsätze?	126
a) Leistungsfähigkeit als unumstößliches Grundprinzip der Besteuerung	126
b) Das Äquivalenzprinzip als alternativer Rechtfertigungsansatz?	126
c) Steuern und Äquivalenz – ein Widerspruch in sich?	127
d) Äquivalenz als Ausgestaltungs- und Rechtfertigungsgrundsatz im weiteren Sinne: Der Gedanke des Interessenausgleichs	129
aa) Gruppenäquivalenz	130
bb) Generaläquivalenz	132
e) Fazit	134
2. Leistungsfähigkeit und kommunaler Zugang zur Einkommensteuer	134
a) Die Berücksichtigung objektiver und subjektiver Leistungsfähigkeit	134
b) Leistungsfähigkeit und Lastenausgleich	136
c) Belastungsunterschiede in verschiedenen Kommunen als Problem?	137
d) Belastungsunterschiede von Wohnbevölkerung und Unternehmen als Problem	138
e) Zusammenfassendes Ergebnis	138
3. Äquivalenz, Transparenz und kommunaler Zugang zur Einkommensteuer	139
a) Aussagen zur grundsätzlichen Ausgestaltung einer Steuer	139
b) Äquivalenz und Finanzierung kommunaler Aufgaben – die Grundsätze institutionelle Kongruenz, fiskalische Äquivalenz und örtliche Radizierbarkeit	140
c) Äquivalenz, Transparenz und Demokratische Teilhabe – zum Erfordernis von „Merklichkeit“ und „Fühlbarkeit“	141
d) Äquivalenz und politische Verantwortlichkeit	144
e) Äquivalenz und Subsidiarität	144
f) Fazit	145
IV. Die Prüfkriterien der Gemeindefinanzkommission 2010	145
1. Interessenband zwischen Kommunen und örtlicher Wirtschaft	146
2. Hebesatzrecht der Kommunen	148
3. Aufkommenswirkungen	148
a) Bundesweit (insgesamt für die Gebietskörperschaften)	149
b) Konjunkturreagibilität	151
c) Wachstumsreagibilität	152
4. Sicherung des deutschen Steuersubstrats	153
5. Verteilungswirkungen zwischen den Gebietskörperschaften	153
a) Zwischen Bund, Ländern und Kommunen	154
b) Zwischen Gemeinden	155
aa) Räumliche Streuung als unvermeidbares Problem	155
bb) Räumliche Streuung und „kommunale Einkommensteuer“	157
(1) Steuerwettbewerb und steuerlich induzierte Migrationsbewegungen als Chance oder Problem?	157
(2) Kommunaler Zugang zur Einkommensteuer als Korrektiv zur Gewerbesteuer?	160
(3) Kommunaler Finanzausgleich als Werkzeug zur Lösung von Verteilungskonflikten	160
(4) Fazit: Ein Steuergefälle als notwendiges und lösbares Problem	161
6. Be- und Entlastungswirkungen zwischen den Steuerpflichtigen	161
7. Breite der Bemessungsgrundlage	162
8. Rechtsvereinfachung	162
9. Gestaltungsanfälligkeit	163
10. Administrierbarkeit	164
a) Aus Sicht der Steuerpflichtigen	164
b) Aus Sicht der Verwaltung	164
11. Qualität des Standortes Deutschland	165
12. Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht	166
a) Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz	166
b) Vereinbarkeit mit EU-Recht	166
c) Vereinbarkeit mit internationalen Verträgen	166
13. Ergänzendes Kriterienraster	167
14. Fazit	168
V. Weitere steuerpolitische Kriterien	169
1. Neutralität der Besteuerung	169
2. Fiskalpolitische Erwägungen	169
VI. Ergebnisse des zweiten Kapitels	170
1. Zusammenfassung der Ergebnisse	170
2. Gründe für eine Reform	170
3. Gründe gegen eine Reform	172
4. Abwägung der Ergebnisse und weiteres Vorgehen	172
Kapitel 3: Kommunale Elemente bei der Einkommensteuer – Möglichkeiten der Ausgestaltung	174
I. Notwendige Änderungen im Gesamtsystem der kommunalen Steuerfinanzierung	174
1. Reformkonzepte in der Diskussion	175
a) Prüfmodell der Gemeindefinanzkommission 2010	175
b) Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände zur Gemeindefinanzreform 2010	176
c) Vorschlag der Stiftung Marktwirtschaft	176
d) Weitere Vorschläge, die auf eine Ablösung der Gewerbesteuer durch eine gewinnorientierte Besteuerung sowie ein Zuschlagssystem abzielen	177
aa) Vorschlag von BDI/VCI	177
bb) Vorschlag des Bundes der Steuerzahler	178
cc) Vorschlag der F. D. P.-Bundestagsfraktion	178
e) Vorschläge, die auf eine Ablösung der Gewerbesteuer durch eine „kommunale Wertschöpfungssteuer“ abzielen	178
aa) Grundzüge und Kritik einer Wertschöpfungssteuer	179
bb) Vorschlag der Bertelsmann-Stiftung	180
cc) Vorschlag des Kronberger Kreises	180
f) Zusammenfassung	180
g) Stellungnahme	181
2. Abstimmung mit einer „kommunalen Einkommensteuer“	182
a) Reformen bei der Grundsteuer	183
b) Reformen bei der Gewerbesteuer	183
c) Weitere Änderungen im kommunalen Steuersystem	184
d) Isolierte Einführbarkeit einer „kommunalen Einkommensteuer“	185
3. Fazit	186
II. Materiell-rechtliche Ausgestaltung einer „Kommunalen Einkommensteuer“	187
1. Grundsätzliche Erwägungen	187
a) Steuersubjekt und Steuerobjekt	189
b) Proportionale oder progressive Steuer?	189
c) Wahl der Bemessungsgrundlage	191
aa) Eigenständige Ermittlung der Bemessungsgrundlage	192
bb) Bemessungsgrundlage aus der staatlichen Einkommensteuer	193
(1) Anknüpfung an den Gesamtbetrag der Einkünfte	193
(2) Anknüpfung an das Einkommen oder das zu versteuernde Einkommen	194
(3) Anknüpfung an tarifliche oder die festzusetzende Einkommensteuer	194
(4) Stellungnahme	195
d) Gestaltung des Steuer-/Hebe- oder Zuschlagsatzes	197
aa) Aufteilung in eine „staatliche“ und eine „kommunale“ Steuer oder Annex zur staatlichen Einkommensteuer?	197
bb) Absenkung des Tarifs der staatlichen Einkommensteuer	198
(1) Regelfall	199
(2) Sonderfälle	199
(a) Progressionsvorbehalt, § 32b EStG	200
(b) Abgeltungssteuer, § 32d EStG	200
(c) Außerordentliche Einkünfte, §§ 34, 34b EStG	200
(d) Thesaurierungsbegünstigung, § 34a EStG	201
(e) Ausländische Einkünfte, § 34c EStG	201
(f) Pauschsteuersätze bei der Lohnsteuer (§§ 37a, 37b, 40, 40a und 40b EStG)	201
cc) Aus dem Einkommensteueraufkommen entnommene Zahlungen	202
dd) Steuermesszahl und Steuermessbetrag	203
ee) Proportionaler Hebesatz bzw. Zuschlag	204
ff) Begrenzungen der Hebe- bzw. Zuschlagsätze	204
gg) Kopplung mit Gewerbesteuer bzw. kommunaler Unternehmenssteuer?	205
hh) Gesetzliches Wohlverhaltensgebot	206
e) Grundsätzliche Ausgestaltung: Zusammenfassendes Ergebnis	207
2. Freibeträge, Anrechnungen, Ermäßigungen und weitere Sonderfälle	208
a) Grundfreibetrag, § 32a EStG	208
b) Ehegatten-Splitting, § 32a Abs. 5, §§ 26 ff. EStG	209
c) Familienleistungsausgleich, §§ 31, 32 EStG	209
aa) Der Familienleistungsausgleich im geltenden Recht	209
bb) Familienleistungsausgleich und „kommunale Einkommensteuer“	210
(1) Variante 1: Kein Familienleistungsausgleich bei der „kommunalen Einkommensteuer“	211
(2) Variante 2: Keine Günstigerprüfung bei der „kommunalen Einkommensteuer“	211
(3) Variante 3: Familienleistungsausgleich wie im geltenden Recht auch bei der „kommunalen Einkommensteuer“	212
(4) Stellungnahme	213
d) Zusätzliche Altersvorsorge, § 10a EStG	214
e) Verhältnis der „kommunalen Einkommensteuer“ zur Gewerbesteuer und § 35 EStG	215
aa) Szenario 1: Beibehaltung der Gewerbesteuer (unveränderte Rechtslage)	215
(1) Gestaltung bei Ausgestaltung der „kommunalen Einkommensteuer“ als Zuschlag	216
(2) Gestaltung bei Anknüpfung der „kommunalen Einkommensteuer“ an das zu versteuernde Einkommen	217
(3) Alternative: Keine Berücksichtigung gewerblicher Einkünfte bei der „kommunalen Einkommensteuer“	218
bb) Szenario 2: Ablösung der Gewerbesteuer durch einen kommunalen Zugang zur Einkommen- und zur Körperschaftssteuer	219
cc) Szenario 3: Ablösung der Gewerbesteuer durch eine „kommunale Unternehmenssteuer“	220
f) Auslandseinkünfte und ausländische Steuern, § 34c EStG	220
g) Steuerermäßigung für Parteispenden, § 34g EStG	222
h) Steuerermäßigung für haushaltsnahe Dienst- und Handwerkerleistungen, § 35a EStG	224
i) Solidaritätszuschlag, Kirchensteuer und Zuschlagsteuern	225
3. Interkommunale Verteilung	226
a) Wegfall der bisherigen Verteilungsnormen	227
b) Das Wohnsitzprinzip als Grundlage für die interkommunale Verteilung	227
aa) Wohnsitz als zentrales systematisches und verfassungsrechtliches Kriterium	227
bb) Definition des Wohnsitzbegriffes	229
cc) Behandlung von Zweitwohnsitzen	229
dd) Sonderfall: Zusammenveranlagte mit unterschiedlichen Wohnsitzen	230
ee) Behandlung von Nichtansässigen, § 1 Abs. 2–4 EStG	231
ff) Umzug eines Steuerpflichtigen	232
c) Verteilung nach dem Betriebsstättenprinzip als Alternative	232
aa) Szenario 1: Beibehaltung der Gewerbesteuer	234
bb) Szenario 2: Ablösung der Gewerbesteuer durch einen kommunalen Zugang zur Einkommen- und zur Körperschaftssteuer	235
cc) Szenario 3: Ablösung der Gewerbesteuer durch eine „kommunale Unternehmenssteuer“	238
d) Kappung der Bemessungsgrundlage	239
e) Weitere Maßnahmen	241
f) Gemeindeverbände und „kommunale Einkommensteuer“	241
g) Änderungserfordernisse beim sekundären kommunalen Finanzausgleich	242
aa) Vertikaler Finanzausgleich	243
bb) Horizontaler Finanzausgleich	243
4. Zusammenfassung der Ergebnisse	245
III. Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens	247
1. Grundlegende Gestaltung der Administration	248
a) Anknüpfung an die staatliche Einkommensteuer	248
b) Das Verfahren im Überblick	248
2. Zuständigkeit für die Verwaltung der „kommunalen Einkommensteuer“	249
a) Sachliche Zuständigkeit	249
aa) Zuständigkeit für die Feststellung der Besteuerungsgrundlagen	250
bb) Zuständigkeit für die Steuerfestsetzung	250
cc) Zuständigkeit für die Zahlung der Steuer und das weitere Verfahren	252
dd) Zuständigkeit für mögliche Rechtsbehelfsverfahren	253
ee) Abschließende Stellungnahme	253
b) Örtliche Zuständigkeit	255
aa) Begriff des Wohnsitzes	255
bb) Steuerpflichtige mit mehreren Wohnsitzen	256
cc) Örtliche Zuständigkeit in weiteren Fällen	257
3. Die Erhebung der kommunalen Einkommensteuer	257
a) Grundsatz: Erhebung im Veranlagungsverfahren	257
b) Verwaltung bei Vorauszahlungen	257
c) Erhebung im Quellenabzugsverfahren bei der Lohnsteuer	258
d) Erhebung bei der Abgeltungssteuer/Kapitalertragssteuer	260
e) Alternative: Aufteilung des kommunalen Einkommensteueraufkommens nach Gemeindeschlüsseln (sog. aggregiertes Verfahren)	262
4. Zusammenfassung der Ergebnisse	263
IV. Probleme des Übergangs auf ein neues System	264
1. Der Systemübergang als politisches Hindernis für eine Reform	264
2. Der Systemübergang als administrative Herausforderung	266
V. Ergebnisse des dritten Kapitels	267
Zusammenfassung	269
Literaturverzeichnis	271
Sachverzeichnis	280

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