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Neumann, S. (2014). Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex. Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54283-3
Neumann, Simon. Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex: Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54283-3
Neumann, S (2014): Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex: Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54283-3
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Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex
Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards
Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Vol. 186
(2014)
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About The Author
Studium der Rechtswissenschaft an der Bucerius Law School und an der Cornell University (LL.B., Staatsexamen). Im Anschluss wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Professor Dr. Andreas von Arnauld an der Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg (Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerrecht und Europarecht). Forschungsaufenthalte an der Haager Akademie für Völkerrecht und am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz. Promotion zum Dr. iur. an der Universität Hamburg.Abstract
Die ausschließliche nationale Zuständigkeit zur Außengrenzsicherung ist mit der Schaffung von Unionskompetenzen in diesem Bereich teilweise relativiert worden. Augenfälligster Ausdruck dieser Entwicklung ist die Grenzschutzagentur Frontex, die im Spannungsfeld zwischen effektivem Grenzschutz und menschen- und flüchtlingsrechtlichen Bindungen agiert. Letztere werden eingehend analysiert, insbesondere im Hinblick auf die daraus abzuleitenden (Prüfungs-)Pflichten und die extraterritoriale Anwendbarkeit. Die vielfältige Kritik an Frontex' Tätigkeit gründete sich hauptsächlich darauf, dass diese humanitäre Dimension des Grenzschutzes lange Zeit ausgeblendet wurde. Allerdings hat sich die Agentur mit der novellierten Frontex-Verordnung in den letzten Jahren normativ geöffnet und neue Mechanismen zur Sicherung der Grundrechtscompliance geschaffen. Der Autor bewertet diese auf Grundlage der herausgearbeiteten materiellen Standards und zeigt den Stand des eingeleiteten Anpassungsprozesses auf.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 14 | ||
| Einleitung | 17 | ||
| Teil 1: Die Agentur | 23 | ||
| A. Entstehungsgeschichte | 23 | ||
| I. Europarechtliche Grundlagen | 23 | ||
| II. Anfänge europäischer Grenzkooperation | 25 | ||
| 1. Europa der Bürger | 25 | ||
| 2. Trevi-Kooperation | 26 | ||
| 3. Schengener Übereinkommen | 27 | ||
| III. Europäischer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts | 30 | ||
| IV. Ansätze einer Europäischen Grenzpolizei | 32 | ||
| 1. Die Anschläge vom 11.09.2001 | 32 | ||
| 2. Initiativen der Mitgliedstaaten | 33 | ||
| 3. Initiativen Europäischer Institutionen | 34 | ||
| a) Vermerk des Ministerrats vom 27.11.2001 | 34 | ||
| b) Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 14. und 15.12.2001 (Laeken) | 34 | ||
| c) Ministerratsvorschlag vom 27.02.2002 | 35 | ||
| d) Mitteilung der Kommission vom 07.05.2002 (integrierter Grenzschutz) | 36 | ||
| e) Grenzplan des Ministerrats vom 14.06.2002 | 37 | ||
| 4. Ad hoc-Zentren | 39 | ||
| a) Übersicht | 39 | ||
| b) Bewertung | 40 | ||
| V. Kulmination: Frontex | 41 | ||
| B. Rechtsgrundlagen | 42 | ||
| I. Primärrechtliche Rechtsgrundlagen | 42 | ||
| 1. Primärrecht vor dem Amsterdamer Vertrag | 42 | ||
| a) EWGV | 42 | ||
| b) EGV a.F. | 43 | ||
| c) EUV a.F. | 44 | ||
| 2. Amsterdamer Vertrag | 45 | ||
| a) Überblick | 45 | ||
| b) Paradigmenwechsel und neues Selbstverständnis der EU | 46 | ||
| c) Rechtsgrundlagen für Frontex | 47 | ||
| 3. Neuerungen nach dem Vertrag von Lissabon | 50 | ||
| a) Überblick | 50 | ||
| b) Grenzsicherung im EU und AEUV | 51 | ||
| II. Sekundärrechtliche Rechtsgrundlagen | 52 | ||
| 1. Frontex-VO | 52 | ||
| a) Kommissionsvorschlag | 52 | ||
| b) Vorverfahren | 53 | ||
| 2. Rabit-VO | 54 | ||
| a) Vorverfahren | 54 | ||
| b) Doppelstruktur | 55 | ||
| c) Doppelte Zielrichtung | 56 | ||
| d) Überstaatliche Logik des integrierten Grenzschutzsystems | 57 | ||
| 3. Neuerungen 2011 | 58 | ||
| a) Vorverfahren | 58 | ||
| b) Inhaltliche Übersicht | 59 | ||
| aa) Stärkere Grundrechtsorientierung | 60 | ||
| bb) Stärkere Rolle der Agentur | 60 | ||
| 4. Verhältnis zum Vertrag von Prüm | 62 | ||
| C. Organisation | 64 | ||
| I. Organe | 64 | ||
| 1. Verwaltungsrat | 64 | ||
| a) Stellung und Funktionen | 64 | ||
| b) Abstimmungsregeln | 65 | ||
| 2. Exekutivdirektor | 65 | ||
| 3. Untereinheiten | 67 | ||
| a) Executive support | 67 | ||
| b) Abteilungen | 68 | ||
| aa) Abteilung Operationen | 68 | ||
| bb) Abteilung für den Aufbau von Kapazitäten | 69 | ||
| cc) Verwaltungsabteilung | 69 | ||
| II. Fachaußenstellen | 70 | ||
| 1. Übersicht | 70 | ||
| 2. Anfragen | 71 | ||
| III. Finanzierung | 72 | ||
| 1. Rechtlicher Rahmen | 72 | ||
| 2. Verfahren und parlamentarische Kontrolle | 74 | ||
| 3. Entwicklung des Haushalts | 75 | ||
| IV. Personal | 76 | ||
| 1. Überblick | 76 | ||
| 2. Insbesondere: seconded national experts | 77 | ||
| V. Verhältnis zum Sitzstaat | 78 | ||
| D. Konkretes Aufgabenspektrum | 80 | ||
| I. Koordination | 80 | ||
| II. Unterstützung | 81 | ||
| 1. Überblick | 81 | ||
| 2. Europäische Grenzschutzteams | 83 | ||
| a) Rechtslage bis zur Rabit-VO | 83 | ||
| b) Anpassungen 2011 | 84 | ||
| aa) Neue Terminologie | 84 | ||
| bb) Einsätze nach Art. 3 Frontex-VO n.F. | 85 | ||
| (1) Einsatzentscheidung | 85 | ||
| (2) Einsatzverlauf | 86 | ||
| (3) Einsatzbeendigung | 87 | ||
| cc) Einsätze nach Art. 8a Frontex-VO n.F. | 87 | ||
| dd) Fazit | 88 | ||
| III. Vernetzung | 89 | ||
| 1. Arbeitsvereinbarungen | 89 | ||
| a) Rechtlicher Rahmen | 89 | ||
| aa) Internationale Organisationen und Unionsagenturen | 90 | ||
| bb) Drittstaaten | 91 | ||
| cc) Verbindlichkeit | 91 | ||
| b) Konkrete Umsetzung | 94 | ||
| aa) Internationale Organisationen im weiteren Sinne | 94 | ||
| (1) Europol und Interpol | 94 | ||
| (2) Übrige Einrichtungen (insbesondere UNHCR) | 95 | ||
| (3) Informelle Kooperation | 97 | ||
| bb) Drittstaaten | 98 | ||
| 2. Datenaustausch | 99 | ||
| a) Schengener Informationssystem (SIS) | 100 | ||
| b) Visa-Informationssystem (VIS) | 102 | ||
| c) Iconet, Ilonet und EMN | 103 | ||
| d) Eurodac | 104 | ||
| e) Eurosur | 105 | ||
| f) Frontex-Informationssystem | 106 | ||
| g) Bewertung | 107 | ||
| E. Frontex als unionale Agentur | 109 | ||
| I. Europäische Agenturen | 109 | ||
| 1. Entwicklungsgeschichte | 109 | ||
| a) Ausgangslage | 109 | ||
| b) Gründungswellen | 111 | ||
| 2. Rechtliche Zulässigkeit | 112 | ||
| a) Offenheit des Primärrechts | 112 | ||
| b) Meroni-Rechtsprechung | 114 | ||
| aa) Kernaussagen | 115 | ||
| bb) Relativierungen | 116 | ||
| (1) Gutachten zum Stilllegungsfonds für die Binnenschifffahrt | 117 | ||
| (2) Distinguishing on the facts | 117 | ||
| (3) Unklarheit des Ermessenskriteriums | 118 | ||
| (4) Ergebnis | 119 | ||
| 3. Beweggründe | 120 | ||
| a) Allgemein | 120 | ||
| b) Europäische Integration | 122 | ||
| c) Insbesondere: Europäische Ausschüsse und Ämter | 124 | ||
| d) Ergebnis | 125 | ||
| 4. Heutiger Stand und Typologie | 126 | ||
| a) Exekutivagenturen | 127 | ||
| b) Regulierungs- bzw. Gemeinschaftsagenturen | 128 | ||
| aa) Definition und Hintergründe | 128 | ||
| bb) Entwurf einer Rahmenverordnung | 129 | ||
| cc) Strukturmerkmale | 129 | ||
| c) Einordnung von Frontex | 130 | ||
| II. Abgrenzung | 131 | ||
| 1. Europol | 131 | ||
| 2. Eurojust | 132 | ||
| 3. Olaf | 134 | ||
| 4. EU-Mission | 135 | ||
| 5. Europäische Gendarmerietruppe | 137 | ||
| F. Zusammenfassung und Ergebnisse | 139 | ||
| Teil 2: Materielle Standards | 144 | ||
| A. Einführung | 144 | ||
| B. Frontex als Verpflichteter | 146 | ||
| I. Primärrechtliche Bindung | 146 | ||
| II. Sekundärrechtliche Bindung | 147 | ||
| C. Refoulementverbot aus der GFK | 148 | ||
| I. Übersicht | 148 | ||
| II. Art. 33 I GFK | 150 | ||
| 1. Voraussetzungen | 150 | ||
| a) Flüchtling | 150 | ||
| b) Verfolgung | 151 | ||
| c) Verfolgungsgründe | 152 | ||
| d) Anzuwendender Maßstab | 152 | ||
| 2. Gewährleistungsumfang | 153 | ||
| a) Prüfungspflicht: Grundsatz | 154 | ||
| b) Prüfungspflicht: Sonderfall Zutrittsverhinderung? | 154 | ||
| 3. Ausnahmen | 158 | ||
| III. Anwendungsbereich des Refoulementverbots | 160 | ||
| 1. Grundsatz | 160 | ||
| 2. Sonderfall Küstenmeer? | 161 | ||
| a) Unterschied zum Landgebiet | 161 | ||
| b) Art. 25 I SRÜ | 163 | ||
| 3. Extraterritoriale Anwendung: Hohe See | 165 | ||
| a) Hohe See, Anschlusszone und ausschließliche Wirtschaftszone | 165 | ||
| b) Auslegung von Art. 33 I GFK | 166 | ||
| aa) Wortlaut | 167 | ||
| bb) Systematik | 168 | ||
| cc) Sinn und Zweck sowie travaux préparatoires | 169 | ||
| dd) Ergebnis | 170 | ||
| 4. Extraterritoriale Anwendung: Küstenmeer von Drittstaaten | 170 | ||
| a) Exkurs: Seerechtliche Zulässigkeit von Frontex-Operationen im Küstenmeer von Drittstaaten | 171 | ||
| b) Grundsatz: Anwendbarkeit der GFK | 172 | ||
| c) Staatsangehörige der Küstenstaaten | 172 | ||
| d) Organleihe | 173 | ||
| aa) Das Abkommen zwischen Italien und Libyen | 174 | ||
| bb) Zurechnung | 175 | ||
| cc) Rechtliche Zulässigkeit | 176 | ||
| D. Refoulementverbot aus der EMRK | 177 | ||
| I. Übersicht | 177 | ||
| II. Bindung der Agentur | 178 | ||
| III. Bindung der Mitgliedstaaten | 179 | ||
| 1. Rechtsprechungsübersicht | 179 | ||
| 2. Anwendung auf Frontex-Operationen | 183 | ||
| 3. Ergebnis | 184 | ||
| IV. Art. 3 EMRK | 185 | ||
| 1. Zurückweisungsverbot | 186 | ||
| 2. Prüfungspflicht | 187 | ||
| 3. Örtlicher Anwendungsbereich | 189 | ||
| a) Anwendbarkeit außerhalb des Staatsgebiets der Mitgliedstaaten | 190 | ||
| b) Rechtsprechung der Straßburger Organe | 191 | ||
| aa) Frühphase | 192 | ||
| bb) Konkretisierungen | 193 | ||
| cc) Nur Maßnahmen im „espace juridique“ erfasst? | 194 | ||
| dd) Nur Maßnahmen „an Bord von Staatsschiffen“ erfasst? | 197 | ||
| ee) Nur „nicht punktuelle“ Maßnahmen erfasst? | 199 | ||
| 4. Ergebnis | 202 | ||
| V. Art. 4 ZP 4 | 203 | ||
| 1. Bindung der Mitgliedstaaten und der Agentur (Besonderheiten) | 203 | ||
| 2. Art. 4 ZP 4 im Lichte der Hirsi-Rechtsprechung | 204 | ||
| 3. Konsequenzen für Frontex-Operationen | 205 | ||
| E. Refoulementverbote aus weiteren Menschenrechtsinstrumenten | 206 | ||
| I. Refoulementverbot aus der CAT | 207 | ||
| 1. Refoulementverbot | 207 | ||
| 2. Extraterritoriale Anwendbarkeit | 209 | ||
| II. Refoulementverbot aus dem IPbpR | 210 | ||
| 1. Refoulementverbot | 210 | ||
| 2. Extraterritoriale Anwendbarkeit | 212 | ||
| III. Refoulementverbot aus der GRCh | 214 | ||
| 1. Bindung | 214 | ||
| 2. Refoulementverbot | 215 | ||
| 3. Extraterritoriale Anwendbarkeit | 216 | ||
| a) Ausgangslage | 216 | ||
| b) Auslegung | 217 | ||
| IV. Verzahnung mit dem Humanitären Seerecht | 218 | ||
| V. Ergebnis | 220 | ||
| F. Recht auf Ausreise | 221 | ||
| I. Hintergrund | 221 | ||
| II. Gewährleistungsgehalt | 222 | ||
| III. Einschränkungen | 223 | ||
| 1. Gesetzliche Grundlage | 223 | ||
| 2. Einschränkungsgründe und Verhältnismäßigkeit | 224 | ||
| a) Einschränkungsgründe | 224 | ||
| b) Verhältnismäßigkeit | 225 | ||
| IV. Bewertung | 227 | ||
| G. Zusammenfassung und Ergebnisse | 227 | ||
| Teil 3: Sekundärrechtliche Öffnung | 232 | ||
| A. Einführung | 232 | ||
| B. Frontex-Einsatzrichtlinien 2010 | 233 | ||
| I. Verfahren | 233 | ||
| II. Rechtsgrundlage | 235 | ||
| III. Verbindlichkeit | 237 | ||
| 1. Aufspaltung der Einsatzrichtlinien | 237 | ||
| 2. Insbesondere: Teil II der Einsatzrichtlinien | 238 | ||
| a) Verzahnung mit dem Einsatzplan | 238 | ||
| b) Verzahnung mit höherrangigem Recht | 239 | ||
| IV. Inhalt und Bewertung | 239 | ||
| 1. Teil I (Vorschriften) | 239 | ||
| a) Allgemeine Grundsätze | 240 | ||
| b) Abfangen und Aufgriff | 243 | ||
| 2. Teil II (Leitlinien) | 244 | ||
| a) Such- und Rettungsmaßnahmen | 244 | ||
| b) Ausschiffung | 246 | ||
| V. Abgleich mit menschen- und flüchtlingsrechtlichen Bindungen | 249 | ||
| C. Frontex-VO 2011 | 250 | ||
| I. Einbeziehung der materiellen Standards | 250 | ||
| 1. Refoulementverbot | 250 | ||
| 2. Grundrechtsbindung der eingesetzten Beamten | 251 | ||
| 3. Bewertung | 252 | ||
| II. Konkretisierungen | 252 | ||
| 1. Ausbildung | 252 | ||
| 2. Einsatzplan | 253 | ||
| III. Mechanismen zur Einhaltung der materiellen Standards | 253 | ||
| 1. Verhaltenskodizes | 254 | ||
| 2. Grundrechtsstrategie | 258 | ||
| 3. Konsultationsforum | 259 | ||
| 4. Grundrechtsbeauftragter | 260 | ||
| D. Zusammenfassung und Ergebnisse | 262 | ||
| Schlussbetrachtung | 264 | ||
| Literaturverzeichnis | 268 | ||
| Sachverzeichnis | 285 |