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Einheitlicher Ansprechpartner und effet utile im deutschen Bundesstaat

Quaas, Kati

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1271

(2014)

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Kati Quaas, geboren 1984, studierte von 2003–2008 Rechtswissenschaften an der Freien Universität Berlin. Im Anschluss war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Strafrecht, Strafprozessrecht und Wirtschaftsstrafrecht von Univ.-Prof. Dr. Klaus Rogall tätig; daneben war sie als wissenschaftliche Hilfskraft an der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam beschäftigt. Unter Betreuung von Univ.-Prof. Dr. Andreas Musil fertigte sie an der Universität Potsdam während dieser Zeit die Dissertation zu Fragen der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie an, wobei im Januar 2014 die Promotion erfolgte. Seit 2013 absolviert sie das Referendariat am Landgericht Meiningen und an der Verwaltungshochschule Speyer.

Abstract

Als Herzstück der Dienstleistungsrichtlinie kann wohl die auf ihrem Art. 6 beruhende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einführung sog. »einheitlicher Ansprechpartner« bezeichnet werden. Der grundgesetzlichen Kompetenzordnung folgend lag es an den Ländern, entsprechende Institutionen zu implementieren. In der Folge existieren in Deutschland mittlerweile mehr als 300 solcher Ansprechpartner, deren verwaltungsorganisationsrechtliche Ausgestaltung zwischen den Bundesländern stark divergiert.

Dies weckt Zweifel an der Richtlinienkonformität der erfolgten Umsetzung und veranlasst dazu, über alternative Lösungen nachzudenken. Kati Quaas widmet sich in ihrer Untersuchung dem Begriffsverständnis von »Einheitlichkeit«, das der Dienstleistungsrichtlinie – insbesondere unter Berücksichtigung des unionsrechtlichen Prinzips des effet utile – zugrunde zu legen ist. Ausgehend davon unterzieht sie die erfolgte Umsetzung im nationalen Recht einer kritischen Analyse, um schließlich Möglichkeiten aufzuzeigen, einen dem Effektivitätsgedanken entsprechenden Zustand herzustellen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
A. Einführung und Problemstellung 23
B. Gang der Untersuchung 25
Kapitel 1: Methodologische Grundlegung: Zur Auslegung im Unionsrecht, insbesondere zum effet utile 26
A. Auslegung: „Rekonstruktion des dem Gesetze innewohnenden Gedankens“ 27
B. Die Auslegungsmethodik im Unionsrecht 27
I. Europäische Methodenlehre im Werden und methodisches Gerüst der Arbeit 27
II. Die Auslegungsmethoden im Einzelnen 28
1. „Auslegung des Rechts“ durch den Gerichtshof und „dynamischer“ Charakter des Unionsrechts 28
2. Wortlaut 30
3. Historie 32
a) Methodik 32
b) Bedeutung im Unionsrecht 33
4. Systematik 35
a) Methodik 35
b) Bedeutung im Unionsrecht 36
5. Telos 37
a) Methodik 37
b) Bedeutung im Unionsrecht 38
aa) Allgemein 38
bb) Art. 3 EUV als Grundnorm der Integration 38
cc) Exkurs: Der Binnenmarkt 39
III. Unionsrechtliche Spezifika 39
1. Effet utile 40
a) Begriff und vorliegende Darstellung 40
b) Wesen und methodischer Ansatz 40
c) Inhalt: Prinzip des maximalen Nutzens 42
aa) „Praktische Wirksamkeit“ gegen „volle Wirksamkeit“? 43
bb) Tendenzen in Rechtsprechung und Literatur 43
cc) Stellungnahme 44
d) Begrenzung des effet utile im weiteren Sinne 47
aa) Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 48
(1) Allgemein 48
(2) „Zielvorrang“ bei der Auslegung einer Einzelermächtigung 49
(3) Effet utile als Prinzip des maximalen Nutzens und Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung – Widerspruch? 49
bb) Das Subsidiaritätsprinzip 50
(1) Kompetenzausübungsschranke im Sinne des Art. 5 Abs. 3 EUV 50
(a) Allgemein 50
(b) Materielle Konkretisierungen/Positiv- und Negativkriterium 51
(2) Allgemeiner Rechtsgedanke 53
(3) Antagonistisches Verhältnis zum effet utile 54
cc) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 55
(1) Allgemeiner Rechtsgrundsatz 55
(2) Kompetenzausübungsschranke im Sinne des Art. 5 Abs. 4 EUV 56
(3) Materielle Konkretisierungen 57
(a) Ähnlichkeit zur deutschen Dogmatik 57
(b) Prüfmaßstab 60
(aa) Legitimer Zweck 60
(bb) Geeignetheit 61
(cc) Erforderlichkeit 62
(dd) Angemessenheit 63
(4) Adressaten des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 64
(5) Verhältnismäßigkeit als Auslegungsdirektive: Beschränkung des effet utile 65
dd) Resümée 65
e) Ergebnis zum effet utile 66
f) Effet utile-Rechtsprechung: Effektivitäts- und Äquivalenzgebot 67
aa) Das Effektivitätsgebot 67
bb) Das Äquivalenzprinzip 68
2. Implied powers 69
a) Begriff und Einteilung 69
b) Methodischer Ansatz: Kompetenzauslegung statt Kompetenzerweiterung 70
c) Unterscheidung von geschriebenen Kompetenzen 72
d) Verhältnis zu den Vertragszielen 72
e) Unterschied und Verhältnis zum effet utile 73
f) Begrenzung inhärenter Kompetenzen durch Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit 75
C. Im Speziellen: Die Auslegung einer Richtlinie 76
I. Exkurs: Sekundäres Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 76
II. Effet utile und Richtlinie 77
III. Teleologische Auslegung und Richtlinie 77
IV. Primärrechtskonforme und richtlinienkonforme Auslegung 78
D. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 1 80
Kapitel 2: Der „einheitliche“ Ansprechpartner nach Art. 6 Abs. 1 DLRL 82
A. Auslegung der „Einheitlichkeit“ 82
I. Auslegung nach Wortlaut und engerem System 82
1. Mögliche begriffliche Dimensionen 82
a) Objektives Begriffsverständnis 83
aa) Tätigkeitsbezogene Dimension 83
(1) „Einheitlichkeit“ des Leistungsportfolios 83
(2) Verfahrensrechtliche Rolle des Ansprechpartners: „Einheitliche“ Zuständigkeit 85
bb) Konzeptionsbezogene Dimension 85
cc) Mengenbezogene Dimension 87
b) Subjektivierung des Begriffs 88
2. Andere Sprachfassungen 89
II. Historie, weitere Systematik und Teleologie unter Zugrundelegung des effet utile 89
1. Subjektives Begriffsverständnis: Telos des Art. 6 DLRL und der Dienstleistungsrichtlinie selbst 89
a) Sinn und Zweck der Dienstleistungsrichtlinie 90
aa) Hintergrund: Von der „Lissabon-Strategie“ zur Dienstleistungsrichtlinie 90
bb) Rechtsgrundlage: Ex-Art. 47 Abs. 2, 55 EGV (Art. 53 Abs. 1, 62 AEUV) 92
cc) Folgerungen für die Dienstleistungsrichtlinie 92
b) Sinn und Zweck des Art. 6 DLRL 93
c) Auswirkungen auf das subjektive Begriffsverständnis 94
2. Folgen für die objektiven Dimensionen der „Einheitlichkeit“ 94
a) Tätigkeitsbezogene Dimension 94
b) Konzeptionsbezogene Dimension 96
c) Mengenbezogene Dimension 97
III. Inhaltliche Konkretisierung des subjektiven Verständnisses 97
1. Identisches Leistungsportfolio jedes Ansprechpartners (tätigkeitsbezogene Dimension) 98
2. Keine Vorgaben für Implementierung und verfahrensrechtliche Rolle des Ansprechpartners (konzeptionsbezogene Dimension) 99
3. Wahlrecht hinsichtlich der Kontaktierung des Ansprechpartners (mengenmäßige Dimension) – Folge des effet utile im weiteren Sinne 101
a) Idee eines „echten“ Wahlrechts 101
b) Bedeutung 103
c) Kein Entgegenstehen sonstiger Richtlinienvorgaben 104
IV. Absicherung dieses Ergebnisses durch das Subsidiaritätsprinzip im weiteren Sinne 106
1. Nachweisbarer Vorteil für die Integration des Binnenmarktes für Dienstleistungen? 106
2. Verhältnismäßigkeit des subjektiven Verständnisses? 107
B. Probleme, die sich aus dieser Auslegung auf Unions- und auf nationaler Ebene ergeben 108
I. Unionsebene: Kompetenz zum Erlass entsprechender Vorgaben? 108
II. Nationale Ebene: Wahlrecht des Dienstleisters und föderales System der Bundesrepublik 109
1. Überblick über die Umsetzungsaktivitäten in Deutschland 110
2. Folge: „Uneinheitlichkeit“ der einheitlichen Ansprechpartner 111
3. Bedeutung des Wahlrechts 112
a) Denkbare Konstellationen 112
b) Forderungen der Praxis nach effektiverer Richtlinienumsetzung: „Einheitliche Ansprechpartner der zweiten Generation“ 113
C. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 2 114
Kapitel 3: Die Kompetenzgrundlage der Regelungen zum einheitlichen Ansprechpartner 116
A. Rechtsgrundlage: Ex-Art. 47 Abs. 2, 55 EGV (Art. 53 Abs. 1, 62 AEUV) 116
I. Ansatz der Kritik in der Literatur 117
II. Erläuternde Bemerkungen zur begrenzten Ermächtigung 118
1. Zweck: Erleichterung der Aufnahme und Ausübung selbstständiger Tätigkeit 118
a) Konkretisierte Zwecksetzung 118
b) „Erleichterung“ 118
c) „Aufnahme und Ausübung selbstständiger Tätigkeit“ 121
2. Mittel: „Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ 121
a) Begriff der Koordinierung 121
b) Koordinierungsgegenstand 123
aa) Extensives Begriffsverständnis 123
bb) Keine Kongruenz von Absatz 1 und Absatz 2 124
3. Einschränkungsbedürfnis 125
a) Erwägungen des EuGH im Tabakwerbe-Urteil 126
aa) Tabakwerbe-Rechtsprechung als Maßstab bei der Heranziehung von Binnenmarktkompetenzen 126
bb) Relevante Feststellungen des Gerichtshofs im Einzelnen 127
b) Lösungsvorschläge in der Literatur 130
c) Stellungnahme unter Berücksichtigung der entwickelten Dogmatik zum effet utile 131
aa) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit als Restriktionsgrößen 132
bb) Kriterien von Rechtsprechung und Literatur als taugliche Restriktionsbemühung 133
4. Zwischenergebnis 134
III. Überprüfung der Vorschriften um den einheitlichen Ansprechpartner 134
1. Mittels einheitlichen Ansprechpartnern angestrebter Zweck 134
2. Konkreter Koordinierungsgegenstand 136
a) Koordinierende Maßnahme 136
b) Einheitlicher Ansprechpartner: Regelungen im Bereich von Verwaltungsverfahren und -organisation 137
aa) Subsumtion anhand der herausgearbeiteten Kriterien 138
(1) Problem: einheitlicher Ansprechpartner als „Umfeldmaßnahme“ 138
(2) Heranziehung von implied powers? 139
(3) Vorliegendes Problem als Aspekt der Verhältnismäßigkeit 141
bb) Verhältnismäßigkeit einer die Verpflichtung zur Einführung einheitlicher Ansprechpartner legitimierenden Auslegung von ex-Art. 47 Abs. 2, 55 EGV (Art. 53 Abs. 1, 62 AEUV) 142
(1) Legitimer Zweck/Geeignetheit 143
(2) Erforderlichkeit/Angemessenheit: Unzulässiger Eingriff in die Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten? 143
(a) Autonomieverlust durch entsprechende Auslegung der Kompetenznorm 144
(aa) Grundsatz der Verwaltungsautonomie 144
(bb) Eingriff durch die Verpflichtung zur Errichtung einheitlicher Ansprechpartner 146
(cc) Intensität des Eingriffs: „Kernbereich“ der Verwaltungsautonomie? 147
(α) Nationale Identität i.S.d. Art. 4 Abs. 2 EUV (ex-Art. 6 Abs. 3 EUV) als „Kernbereich“ 148
(β) Kernbereich durch einheitliche Ansprechpartner nicht berührt 152
(χ) Zwischenergebnis: Eingriff minderer Intensität 154
(b) Dem gegenüberstehender Integrationsgewinn 155
(3) Zwischenergebnis 155
B. Kompetenzausübungsschranken: Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit 156
I. Das Subsidiaritätsprinzip 156
1. Anwendbarkeit 156
2. Negativ- und Positivkriterium 157
II. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 159
1. Legitimer Zweck/Geeignetheit 159
2. Erforderlichkeit 160
3. Angemessenheit 162
C. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 3 162
Kapitel 4: Die einheitlichen Ansprechpartner in den Bundesländern und die Grenzen ihrer Verbandskompetenz 165
A. Die organisationsrechtliche Umsetzung des einheitlichen Ansprechpartners in Deutschland 165
I. Die „einheitliche Stelle“ nach §§ 71a ff. VwVfG als Ausgangspunkt 165
1. Überblick 166
2. Umsetzung des Modells eines „Verfahrensmittlers“ 167
3. Simultangesetzgebung der Bundesländer 168
II. Die Verortung der einheitlichen Ansprechpartner als Aufgabe der Bundesländer 168
1. Überblick 168
a) Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland: Kammerlösungen 168
b) Berlin, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt: Lösungen auf Landesebene 169
c) Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen: Kommunales Modell 169
d) Bremen: Beleihung Privater 169
e) Schleswig-Holstein: Kooperationsmodell 170
2. Die einzelnen Modelle im Fokus 170
a) Kammermodelle 170
aa) Baden-Württemberg 170
bb) Bayern 171
cc) Hamburg 172
dd) Mecklenburg-Vorpommern 173
ee) Saarland 174
ff) Thüringen 175
b) Landesmodelle 176
aa) Berlin 176
bb) Brandenburg 177
cc) Hessen 177
dd) Rheinland-Pfalz 178
ee) Sachsen 179
ff) Sachsen-Anhalt 179
c) Kommunalmodelle 179
aa) Niedersachsen 179
bb) Nordrhein-Westfalen 180
d) Beleihung Privater: Bremen 181
e) Besonderes Kooperationsmodell: Schleswig-Holstein 182
3. Bewertung 182
B. Zuständigkeitsgrenzen der einheitlichen Ansprechpartner in den Bundesländern, insbesondere: die Verbandskompetenz 185
I. Grundsätzliches zur Kompetenz im Staats- und Verwaltungsrecht 186
1. Begriff 186
2. Arten 187
a) Verbands- und Organkompetenz 187
b) Örtliche und sachliche Zuständigkeit 188
3. Bindungswirkung 188
4. Typus „Verbandskompetenz“ 189
a) Bedeutung: Zuweisung von Aufgaben und Abgrenzung von Wirkkreisen 189
b) Zuordnungssubjekte der Verbandskompetenz 190
aa) Bund und Länder 190
bb) Verbände der mittelbaren Staatsverwaltung 193
(1) Körperschaften des öffentlichen Rechts 194
(a) Gemeinden und Gemeindeverbände 194
(b) Wirtschafts- und Berufskammern 196
(2) Rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts 197
(3) Beliehene Privatrechtssubjekte 198
c) Überschreitung der Verbandskompetenz und ihre Folgen 199
aa) Überschreitung der Verbandskompetenz 199
(1) Verwaltung durch die Länder 199
(2) Verwaltung durch Gemeinden 201
(a) „Sachliche“ Verbandskompetenz 201
(b) „Personelle“ Verbandskompetenz 203
(c) „Räumliche“ Verbandskompetenz 203
(3) Verwaltung durch Wirtschafts- und Berufskammern 204
(a) Vorbetrachtung: Problem demokratischer Legitimation 204
(aa) Fehlende personelle Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung 204
(bb) Überblick über die vertretenen Legitimationsmodelle 205
(α) „Enges“ Legitimationsmodell 205
(β) „Erweiterte“ Legitimationsmodelle 205
(b) „Sachliche“ Verbandskompetenz 208
(c) „Personelle“ Verbandskompetenz 211
(aa) Grundsätzliche Beschränkung auf das „Verbandsvolk“ 211
(bb) Problem des Tätigwerdens gegenüber Dritten 212
(α) Vertretene Ansätze 212
(β) Hinnehmbarkeit des Drittbezugs: Ausübung von Staatsgewalt mit nur geringem Entscheidungsgehalt 213
(χ) Zwischenergebnis 217
(d) „Räumliche“ Verbandskompetenz 218
(4) Verwaltung durch Verwaltungsträger ohne Selbstverwaltungscharakter 218
bb) Folgen der Überschreitung nach Handlungsformen 219
(1) Verbandskompetenzwidriger Erlass eines Einzelaktes 219
(2) Verbandskompetenzwidriges schlichtes Verwaltungshandeln 221
II. Kompetenzgrenzen der einzelnen einheitlichen Ansprechpartner 224
1. Einordnung der Tätigkeiten des einheitlichen Ansprechpartners 224
a) Verfahrensabwicklung und Informationsbereitstellung 224
b) Schlichtes Verwaltungshandeln 226
c) Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG 227
d) Insgesamt: legitimationsbedürftiges Handeln im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG 227
2. Kompetenzgrenzen nach Modellen 229
a) Kammermodelle 229
aa) „Funktionale“ Selbstverwaltungsaufgaben 229
bb) Hinnehmbarkeit des Drittbezugs 231
cc) Räumliche Wirkkreise der einzelnen Kammern 234
b) Landesmodelle 236
c) Kommunalmodelle 237
d) WFB Bremen als Beliehene 240
e) EAG SH als Anstalt des öffentlichen Rechts 241
3. Zwischenergebnis 242
a) Zusammenfassung zu den Kompetenzgrenzen 242
b) Maßgeblichkeit des § 3 Abs. 1 Nr. 2 (L)‌VwVfG 243
C. Problem: Keine Korrelation zur „Einheitlichkeit“ im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie 245
D. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 4 247
Kapitel 5: Die mögliche Umsetzung eines „echten“ Wahlrechts im nationalen Recht 251
A. Verbandsübergreifendes Handeln nach geltendem Recht: § 71d (L)‌VwVfG? 251
I. Allgemeines 251
II. Reichweite der ermöglichten Verbandsüberschreitung 252
1. Länder mit konkretisierter Unterstützungspflicht 252
2. Andere Länder und Bund 253
3. Unterstützungspflicht als Anknüpfungspunkt für ein „echtes“ Wahlrecht? 254
III. Zwischenergebnis 255
B. Lösungsansatz de lege ferenda 256
I. Ausgangsüberlegung: Vorzugswürdigkeit einer „kleinen“ Lösung 256
II. Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung in den EA-Gesetzen der Länder 257
III. Lösungsmodelle 259
1. „Direktes Modell“: Kontakt zwischen einheitlichem Ansprechpartner und sämtlichen zuständigen Behörden 259
a) Überschreitung der Zuständigkeitsgrenzen im Bundesland 259
b) Überschreitung der Zuständigkeitsgrenzen zwischen den Bundesländern 261
2. „Indirektes Modell“: „front office“ zum „front office“ 262
IV. Probleme der Lösungsmodelle 264
1. Demokratische Legitimation der Wirtschafts- und Berufskammern 264
2. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie 265
a) Aufgabenentzug 265
b) Aufgabenüberbürdung 266
3. Mischverwaltung 268
a) Mischverwaltung de lege lata 268
b) Mischverwaltung durch „echtes“ Wahlrecht 273
4. Konkurrenzverhältnis zwischen den Kammern 274
C. Ergebnis zu Kapitel 5 275
Gesamtergebnis 276
Literatur 278
Sachwortverzeichnis 298