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Die Haftung der Kartellaufsicht

Eine Untersuchung zu staatshaftungsrechtlichen Ansprüchen bei dem Vollzug des europäischen und deutschen Kartellrechts

Stadermann, David

Schriften zum Wirtschaftsrecht, Vol. 260

(2014)

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About The Author

Jahrgang 1986. Studium der Rechtswissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Studienbegleitende Praktika u.a. bei dem Bundeskartellamt, in der Kartellrechtspraxis einer Großkanzlei in Düsseldorf sowie bei einem Rechtsanwalt in den USA. Erste juristische Prüfung im November 2010. 2011–2013 Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für öffentliches Wirtschaftsrecht der Universität Münster (Prof. Dr. Dr. h.c. Dirk Ehlers). Daneben Lehrbeauftragter an der Fachhochschule des Bundes in Münster. Seit Juni 2013 Rechtsreferendar am Hanseatischen Oberlandesgericht. Stationen u.a. bei der Europäischen Kommission in Brüssel (Generaldirektion Wettbewerb) sowie im öffentlich-rechtlichen Dezernat einer international tätigen Sozietät in Hamburg.

Abstract

Der Ausgleich für Schadenszufügungen durch die öffentliche Hand ist wesentlicher Bestandteil des europäischen und nationalen Rechtsschutzsystems. Staatliches Fehlverhalten ist immer dann besonders schadensträchtig, wenn Behörden weitreichende Entscheidungen treffen. Diese Situation kennzeichnet die Kartellaufsicht. Gleichwohl hat sich der gerichtliche Rechtsschutz in der Praxis fast ausschließlich auf die Anfechtung kartellbehördlicher Entscheidungen konzentriert. Erst in den vergangenen Jahren wurden die Gerichte auch mit Staatshaftungsfragen befasst.

David Stadermann legt ausgehend von dieser Bestandsaufnahme die Voraussetzungen und Grenzen der Staatshaftung im Kartellrecht dar. Schwerpunkte bilden dabei im Unionsrecht die Auseinandersetzung mit dem Merkmal des hinreichend qualifizierten Verstoßes sowie im nationalen Recht neben der Klärung drittbezogener Amtspflichten insbesondere die Verschuldensprüfung. Ausführungen zum unionsrechtlichen Haftungsanspruch schließen die Arbeit ab.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einleitung 19
§ 1 Ausgangslage 21
§ 2 Gang der Darstellung 22
Erster Teil: Einführung und Umgrenzung des Untersuchungsgegenstandes 25
§ 3 Einführung in das Kartellaufsichts- und Staatshaftungsrecht 25
A. Die Kartellaufsicht als Teilgebiet der Wirtschaftsaufsicht 26
I. Das Recht der Aufsicht – Ein Überblick 26
1. Der Rechtsbegriff der Aufsicht 26
2. Die Wirtschaftsaufsicht 28
II. Die Kartellaufsicht 29
1. Ziele der Kartellaufsicht 30
2. Gegenstände der Kartellaufsicht 31
a) Das Kartellverbot 31
b) Das Missbrauchs (und Diskriminierungs-)verbot 32
c) Die Fusionskontrolle 33
3. Verfahren und Befugnisse der Kartellaufsicht 34
a) Präponderanz der formellen Verfahren 37
aa) Kartell- und Missbrauchsaufsicht 37
(1) Unionsrecht 37
(2) Deutsches Recht 41
(a) Ermittlungs- und Entscheidungsbefugnisse im Verwaltungsverfahren 41
(b) Ermittlungs- und Entscheidungsbefugnisse im Bußgeldverfahren 43
bb) Fusionskontrolle 44
(1) Unionsrecht 44
(2) Deutsches Recht 45
b) Ergänzung und Entlastung durch informelle Verfahren 46
4. Dualismus der Kartellaufsicht 48
III. Zusammenfassung 49
B. Funktionen, Bedeutung und Ausgestaltung der Staatshaftung im europäischen und deutschen Recht 52
I. Funktionen und Bedeutung der Staatshaftung 53
1. Unterscheidung zwischen Primär- und Sekundärrechtsschutz 53
2. Funktionen der Staatshaftung 55
3. Tatsächliche Bedeutung der Staatshaftung 56
II. Ausgestaltung der Staatshaftung im Unionsrecht und im nationalen Recht 57
1. Die Staatshaftung im Unionsrecht 57
a) Die außervertragliche Haftung der Union 57
b) Die Haftung der Mitgliedstaaten bei Verletzung des Unionsrechts 58
2. Die Staatshaftung im deutschen Recht 59
a) Zur Sinnvarianz der Bezeichnung Staatshaftung 59
b) Rechtsfolgenorientierte Darstellung der Anspruchsgrundlagen 60
aa) Schadensersatz 60
bb) Entschädigung 62
cc) Reaktion und Restitution 63
§ 4 Mögliche Schadenszufügungen auf dem Gebiet der Kartellaufsicht 64
A. Mögliche Schadenszufügungen in der Kartell- und Missbrauchsaufsicht 65
B. Mögliche Schadenszufügungen in der Fusionskontrolle 68
C. Mögliche Schadenszufügungen in sonstigen Fällen 72
D. Zusammenfassung 73
Zweiter Teil: Unionskartellrecht und Vollzug durch die Kommission 75
§ 5 Rechtswidrigkeit der inkriminierten Maßnahme 76
A. Die Art der verletzten Rechtsnorm 76
I. Vom Dienen und Bezwecken – Anforderungen an die Art der verletzten Rechtsnorm im Spiegel der Rechtsprechung 77
1. Uneinheitliches Bild in der früheren Rechtsprechung 78
2. Konturierung durch Francovich und die Folgeentscheidungen 78
3. Höherrangigkeit der verletzten Rechtsnorm als Schutznormvoraussetzung? 80
II. Prämissen für die weitere Untersuchung 82
III. Anwendung auf die Kartellaufsicht 82
1. Schutzrichtung der Wettbewerbsregeln und der Eingriffskriterien in der Fusionskontrolle 83
a) Kein direktes Anknüpfen an die Art. 101 und 102 AEUV 83
b) Direktes Anknüpfen an Art. 2 FKVO (i.V.m. Art. 8 FKVO) 86
c) Zwischenergebnis 88
2. Schutzrichtung zugunsten der Entscheidungsadressaten und Verfahrensbeteiligten 88
a) Verteidigungsrechte der Adressaten kartell- und fusionsrechtlicher Entscheidungen sowie der Beteiligten in entsprechenden Verfahrensbeteiligten 88
aa) Das Recht auf rechtliches Gehör 90
bb) Das Akteneinsichtsrecht 93
cc) Die Verschwiegenheitspflicht 95
dd) Das Recht auf ein faires Verfahren, Art. 6 EMRK 96
ee) Das Begründungserfordernis 97
b) Das Recht auf eine gute Verwaltung im Kartellverwaltungs- und Fusionskontrollrecht 100
aa) Herleitung des Rechts auf eine gute Verwaltung 100
bb) Geschriebene und ungeschriebene Gewährleistungsinhalte des Rechts auf eine gute Verwaltung 101
(1) Die Ausprägung als Sorgfaltsprinzip 102
(a) Die Pflicht zur sorgfältigen Sachverhaltsprüfung vor belastenden Maßnahmen 103
(b) Die Pflicht zur sorgfältigen und unparteiischen Behandlung von Beschwerden 105
(c) Die Pflicht zum Einholen weiterer Informationen im Rahmen der Prüfung von Unterlagen 105
(d) Die Pflicht zur Hinzuziehung von Sachverständigen 106
(2) Die Ausprägung als Gesetzmäßigkeitsprinzip 106
(3) Das Recht auf eine gute Verwaltung als Schutznorm? 109
c) Zusammenfassung 111
3. Schutzrichtung zugunsten sonstiger Personen 111
a) Ausstattung mit eigenen Verfahrensrechten 111
b) Keine Ausstattung mit Verfahrensrechten 112
aa) Im Bereich der Kartell- und Missbrauchsaufsicht 112
(1) Keine Verpflichtung der Kommission zum Einschreiten 113
(2) Pflichten der Kommission bei der Behandlung von Beschwerden 118
(3) Zwischenergebnis 120
bb) Im Bereich der Fusionskontrolle 120
cc) Zur Bedeutung der Wirtschaftsgrundrechte, Art. 15-17 GRCh 123
IV. Zwischenergebnis 125
B. Die Art des Rechtsverstoßes 125
I. Entwicklungen in der Rechtsprechung 125
1. Differenzierung nach der Handlungsform 125
2. Bedeutung des Ermessensspielraums der Legislative – Anfänge in der Rechtssache Schöppenstedt 129
3. Aufgabe der Differenzierung nach der Handlungsform – Die Rechtssachen Brasserie du Pêcheur und Bergaderm 134
4. Bestimmung des hinreichend qualifizierten Verstoßes 138
II. Prämissen für die weitere Untersuchung 142
III. Anwendung auf die Kartellaufsicht 142
1. Ermessensspielräume in der Kartellaufsicht 143
a) Voraussetzungen für die Anerkennung von Ermessensspielräumen im Verwaltungsrecht der Europäischen Union 143
b) Anwendung der Erkenntnisse auf die Kartellaufsicht 145
aa) Politische Entscheidungsspielräume 145
bb) Komplexität der zu regelnden Sachverhalte 147
(1) Im Bereich der Kartell- und Missbrauchsaufsicht 149
(2) Im Bereich der Fusionskontrolle 152
(3) Zwischenergebnis 154
cc) Prognoseentscheidungen 155
dd) Rechtsfolgenermessen 156
ee) Zwischenergebnis 157
c) Ermessensspielräume und Verfahrensvorschriften 157
d) Zwischenergebnis 158
2. Berücksichtigung weiterer Umstände innerhalb der Kartellaufsicht 159
a) Die „abschreckende Wirkung“ des Haftungsrisikos 162
b) Objektive Zwänge im Bereich der Fusionskontrolle – eine Gesamtwürdigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalles, insbesondere des Ermessensspielraums, des Zeitdrucks sowie der Komplexität der zu regelnden Sachverhalte 167
c) Objektive Zwänge im Bereich der Kartell- und Missbrauchsaufsicht – eine Gesamtwürdigung der Komplexität der zu regelnden Sachlagen, der Schwierigkeiten bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln und des Ermessens der Kommission 171
3. Verteidigungsrechte als Gegenstand des hinreichend qualifizierten Verstoßes 173
IV. Zwischenergebnis 177
C. Die Existenz einer Haftung ohne Rechtsverstoß 179
D. Zusammenfassung 179
§ 6 Ersatz des kausalen Schadens 180
A. Schaden 180
I. Ersatzfähigkeit des Vermögensschadens 182
II. Schwierigkeiten bei der Ersatzfähigkeit des entgangenen Gewinns 186
III. Ersatzfähigkeit sonstiger Schäden 188
IV. Mitverschulden 189
B. Kausalität 189
I. Grundsätze der Kausalität 189
II. Rechtmäßiges Alternativverhalten 191
III. Unterbrochene Kausalität 193
1. Dazwischentreten eines Dritten 193
2. Dazwischentreten des Geschädigten 194
C. Zusammenfassung 196
§ 7 Durchsetzung des Schadensersatzanspruches 196
A. Gerichtliche Geltendmachung des Schadensersatzanspruches 197
B. Verhältnis der Schadensersatzklage zum Primärrechtsschutz 198
C. Verjährung des Schadensersatzanspruchs 200
D. Verzinsung des Schadensersatzanspruchs 201
§ 8 Zusammenfassung der Ergebnisse des zweiten Teils 202
Dritter Teil: Deutsches Kartellrecht und Vollzug durch das Bundeskartellamt 204
§ 9 Verletzung einer drittbezogenen Amtspflicht 206
A. Amtspflichten und ihre Drittbezogenheit 206
I. Begriff der Amtspflicht 206
II. Funktionen und Bestimmung der Drittbezogenheit 208
1. Funktionen der Drittbezogenheit 209
2. Bestimmung der Drittbezogenheit 210
a) Bedeutung eines besonderen Näheverhältnisses 211
b) Bedeutung der Deliktstatbestände der §§ 823 ff. BGB 212
c) Bedeutung der Klagebefugnis im Primärrechtsschutz 214
d) Bedeutung des Vertrauensschutzes 214
e) Bedeutung des Schutzzwecks der verletzten Amtspflicht 216
f) Bedeutung der Risikoverteilung bei mittelbaren Eingriffen des Staates 218
g) Begrenzung der Drittbezogenheit durch die Subsidiarität der Staatshaftung 219
h) Keine Begrenzung der Drittbezogenheit durch eine etwaige Komplexität des Regelungsgegenstandes 220
III. Verletzung der Amtspflicht durch ein Kollegialorgan 221
IV. Richterliche Überprüfbarkeit der Amtspflichtverletzung 223
1. Bindungswirkung der Entscheidungen im Primärrechtsschutz 224
2. Reichweite der gerichtlichen Kontrolle im Amtshaftungsprozess 225
3. Zwischenergebnis 226
B. Drittbezogenheit gegenüber Adressaten behördlicher Verfügungen 226
I. Abschlussverfügungen im Rahmen von Kartell- und Missbrauchsverfahren 227
II. Einschränkungen im Ermittlungsverfahren 228
III. Freigabe- und Untersagungsverfügungen in der Fusionskontrolle 231
C. Drittbezogenheit gegenüber Verfahrensbeteiligten 232
D. Drittbezogenheit gegenüber sonstigen Dritten 233
I. Drittbezogene Amtspflichten im Bereich der Kartell- und Missbrauchsaufsicht 234
1. Bedeutung der Rechtsprechung zur Staatshaftung in einzelnen Bereichen der Wirtschaftsaufsicht 235
2. Bedeutung des kartellverwaltungsrechtlichen Primärrechtsschutzes 240
3. Bedeutung der Subsidiarität der Staatshaftung 244
4. Bedeutung der Regelung des § 33 GWB 246
5. Bedeutung von Grundrechten 248
6. Zwischenergebnis 250
II. Drittbezogene Amtspflichten im Bereich der Fusionskontrolle 250
III. Zwischenergebnis 254
E. Zusammenfassung 255
§ 10 Verschulden und Spruchrichterprivileg 256
A. Das Verschulden als Tatbestandsmerkmal der Amtshaftung 256
I. Erscheinungsformen des Verschuldens 257
II. Das Verschulden in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs 257
1. Zugrundelegung eines objektiven Fahrlässigkeitsmaßstabs 257
2. Fahrlässigkeitsmaßstab bei fehlerhafter Rechtsanwendung 260
3. Verschulden im Kollegialorgan – Bedeutung der Entindividualisierung 262
4. Bedeutung der interdisziplinären Besetzung der Beschlussabteilungen 265
5. Bedeutung des Faktors Zeit 267
6. Bedeutung einer etwaigen Unabhängigkeit der Beschlussabteilungen 268
7. Beweislastumkehr im Rahmen des Verschuldens 268
8. Zwischenergebnis 269
III. Ausschluss des Verschuldens wegen der Bestätigung durch ein Kollegialgericht 270
1. Herleitung und Inhalt der Kollegialgerichtsrichtlinie 270
2. Anwendung dieser Richtlinie ... 271
a) ... auf die Bestätigung im Beschwerdeverfahren durch das Oberlandesgericht Düsseldorf 271
b) ... auf die Beschlussabteilungen des Bundeskartellamts 274
3. Zwischenergebnis 275
IV. Zusammenfassung 275
V. Exkurs: Entschädigung nach dem enteignungsgleichen Eingriff 276
B. Das Spruchrichterprivileg, § 839 Abs. 2 S. 1 BGB 277
I. Keine direkte Anwendung des Spruchrichterprivilegs 277
II. Analoge Anwendung des Spruchrichterprivilegs 280
1. Voraussetzungen der analogen Anwendung, insbesondere die Vergleichbarkeit der Interessenlage 280
a) Schutz der Unabhängigkeit als Telos des Spruchrichterprivilegs – Bedeutung von Unabhängigkeit in der dritten und zweiten Gewalt 280
b) Unabhängigkeit der Beschlussabteilungen 281
aa) Grammatikalische Auslegung 281
bb) Genetische Auslegung 283
cc) Systematische Auslegung 284
dd) Teleologische Auslegung 287
ee) Tatsächlicher Befund: Faktische Unabhängigkeit trotz Eingliederung in den Behördenaufbau 289
c) Zwischenergebnis 290
2. Schutz der Rechtskraft als Telos des Spruchrichterprivilegs 290
III. Zusammenfassung 291
C. Zusammenfassung 291
§ 11 Inhalt des Amtshaftungsanspruchs 292
A. Schaden 292
I. Ausschluss der Naturalrestitution 293
II. Ersatzfähigkeit des Vermögensschadens 293
III. Ersatzfähigkeit des Nichtvermögensschadens 296
IV. Berücksichtigung des Mitverschuldens 296
B. Kausalität 297
I. Auswirkung der Begehung der Amtspflichtverletzung durch ein Kollegialorgan auf die Kausalität 298
II. Grundsätze der Kausalität 298
III. Rechtmäßiges Alternativverhalten 299
IV. Unterbrochene Kausalität 300
1. Dazwischentreten eines Dritten 300
2. Dazwischentreten des Geschädigten 301
C. Zusammenfassung 302
§ 12 Anspruchsausschluss und gerichtliche Durchsetzung 302
A. Ausschluss des Amtshaftungsanspruchs 302
I. Möglichkeit anderweitigen Ersatzes, § 839 Abs. 1 S. 2 BGB 302
II. Vorrang des Primärrechtsschutzes, § 839 Abs. 3 BGB 303
III. Behinderung bei der Aufgabenwahrnehmung durch die Amtshaftung 304
B. Durchsetzung des Amtshaftungsanspruches 306
I. Rechtsweg und funktionale Zuständigkeit 306
II. Passivlegitimation 308
III. Postulationsfähigkeit 308
IV. Verjährung 309
V. Verzinsung 309
§ 13 Exkurs: Schadensersatz aus der Verletzung eines verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnisses 309
§ 14 Zusammenfassung der Ergebnisse des dritten Teils 311
Vierter Teil: Unionskartellrecht und Vollzug durch das Bundeskartellamt 313
§ 15 Rechtsnatur des unionsrechtlichen Haftungsanspruchs 314
§ 16 Voraussetzungen des unionsrechtlichen Haftungsanspruches 316
A. In Betracht kommende Rechtsnorm, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen 317
I. Fehlerhafte Anwendung der europäischen Wettbewerbsregeln 317
II. Fehlerhafte Nichtanwendung der europäischen Wettbewerbsregeln 318
III. Zuständigkeitsverteilung zwischen Kommission und Bundeskartellamt 320
B. Hinreichend qualifizierter Verstoß 321
C. Kausaler Schaden 324
§ 17 Vergleich von Amtshaftung und unionsrechtlichem Haftungsanspruch 324
§ 18 Zusammenfassung der Ergebnisse des vierten Teils 326
Fünfter Teil: Zusammenfassung 328
Literaturverzeichnis 333
Sachverzeichnis 363