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Nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen für politische Amtsträger

Eine verfassungsrechtliche, rechtspolitische und rechtssoziologische Untersuchung zu den Möglichkeiten und Grenzen einer Regulierung von politischen Beamten, Regierungsmitgliedern und parlamentarischen Staatssekretären

Bamberger, Matthias

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1272

(2014)

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About The Author

Matthias Bamberger wurde 1982 in Trier geboren. Dort begann er sein Studium der Rechtswissenschaft, das er in Lausanne und Münster fortführte bzw. abschloss. Von 2010 bis 2013 promovierte und arbeitete er bei Prof. Dr. Fabian Wittreck (WWU Münster). In dieser Zeit war er ferner als Dozent am Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung sowie für die »Examensvorbereitung« der juristischen Fakultät Bonn tätig. Während Studium und Promotion war er Stipendiat des Cusanuswerks; seine Dissertation wurde 2013 mit dem Harry-Westermann-Preis ausgezeichnet.

Abstract

Der Wechsel von politischen Amtsträgern in die Privatwirtschaft unterliegt in Deutschland keinen Beschränkungen. In anderen Staaten, aber auch bei anderen deutschen Ämtern wird die sog. Drehtür hingegen durch gesetzliche Vorgaben gebremst. Deshalb und mangels einschlägiger rechtswissenschaftlicher Untersuchungen ließ sich die Legitimität eines Wechsels bisher allenfalls am Maßstab medialer Aufmerksamkeit messen. Bamberger konturiert erstmalig die hinter den »Drehtüreffekten« stehende Gemengelage. Mittels sozial- und rechtswissenschaftlicher Maßstäbe werden problematische Fälle benannt und Gründe für und wider den status quo gewichtet. Auf dieser Grundlage formuliert er einen Gesetzentwurf, an dem er exemplarisch Kriterien für eine sachadäquate und verfassungskonforme Regulierung der Wechselpraxis herausarbeitet und zu dem Ergebnis kommt: Je nach Amtstypus und konkreter Vorgeschichte sind bestimmte nachamtliche Tätigkeiten dringend regulierungsbedürftig – ohne dass rechtliche oder tatsächliche Gründe entscheidend gegen eine Beschränkung sprächen. Matthias Bamberger wurde für seine Arbeit mit dem Harry-Westermann-Preis 2013 ausgezeichnet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 9
Inhaltsübersicht 11
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 22
1. Teil: Einleitung 29
A. Problemstellung 29
I. Die politische Dimension 30
II. Die rechtliche Dimension 33
B. Untersuchungsgegenstand 35
I. Terminologie des „Drehtüreffekts“ 35
II. Thematische Präzisierung 36
C. Methode und Gang der Untersuchung 38
2. Teil: De lege lata: Dimensionen der bestehenden Wechseloptionen 40
1. Kapitel: Sozialwissenschaftliche Erkenntnisse zum „Drehtüreffekt“ 40
A. Verbreitung des nachamtlichen Wechsels 41
I. Entwicklung und status quo 42
II. Zwischenbilanz nach Zahlen: etablierte Praxis für Spitzenpolitiker 44
B. Die Interessenlage der Beteiligten als Motor der „Drehtür“ 45
I. Motivation der Politiker: finanzielle und ideelle Absicherung 45
II. Motivation der Arbeitgeber: Einfluss und Knowhow 47
1. „What you know“: Expertise und Amtswissen 48
2. „Whom you know“: Beziehungen in die Politik 49
III. Profil des „optimalen“ Wechselkandidaten 51
C. Folgen und Gefahren der Wechselpraxis 52
I. Während der Amtszeit: Gefahr einer Beeinflussung der Amtsführung von noch amtierenden Amtsträgern 53
1. Korruptionswissenschaftliche Einschätzungen 53
2. Würdigung der korruptionswissenschaftlichen Einschätzung 55
a) Empirische Anhaltspunkte 55
b) Plausibilitätskontrolle 56
3. Fazit zum „Korruptionsvorwurf“ 59
II. Nach der Amtszeit: asymmetrische Interessenvertretung durch angestellte Politiker 59
1. Bestehende Einschätzungen 60
2. Würdigung der lobbywissenschaftlichen Einschätzungen 61
a) Verbesserter Zugang zu staatlichen Entscheidungsprozessen 61
b) Gesteigerter Einfluss auf staatliche Entscheidungsprozesse 62
aa) Bedingungen privater Interessenvertretung in der modernen Gesellschaft 63
bb) Optimierter Einfluss durch die Rekrutierung ehemaliger Politiker 67
3. Fazit zum „Lobbyvorwurf“ 68
III. Erwecken des Anscheins einer Übervorteilung 69
1. Gefahr des Entstehens eines entsprechenden Anscheins 70
2. Plausibilität anscheinsbedingter Folgeschäden 71
3. Fazit zum „bösen Anschein“ 74
D. Ergebnis der sozialwissenschaftlichen Sichtung 74
2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Bewertung des „Drehtüreffekts“ 75
A. Beeinflussung der Amtsführung durch wirtschaftliche Eigeninteressen als verfassungsrechtliche Problemstellung 76
I. Verfassungsrechtliche Präzisierung und Sondierung 76
1. Der „fliegende Wechsel“ im Verhältnis zu anderen Loyalitätskonflikten 77
2. Sondierung der Prüfungsmaßstäbe 78
a) Ungeeignete Maßstäbe für die verfassungsrechtliche Bewertung 78
aa) Vorwurf „politischer Korruption“ 78
bb) Gemeinwohlverpflichtung 80
b) Maßgebliche verfassungsrechtliche Beurteilungsgrundlage (Überblick) 83
II. Ausgangspunkt: „Einfache“ Beamte im Verwaltungsverfahren 83
1. Grundgesetzliche Anforderungen an die Ausführung von Gesetzen 84
2. Distanzforderungen als Referenz an den Faktor „Mensch“ 86
3. Art. 33 V GG als amtsspezifischer Ausdruck des Distanzgebotes 90
4. Der amtsbegleitende „Drehtüreffekt“ als unzulässige Distanzverkürzung 91
III. Politische Amtsträger und die Reichweite des Distanzgebots 93
1. Amtsspezifische Aussagen des Grundgesetzes 93
a) Art. 33 V GG: auch für politische Beamte maßgeblich 93
b) Art. 66 GG für Mitglieder der Bundesregierung 94
aa) Vielschichtige verfassungsrechtliche Aufgabenzuweisung 94
bb) Regierungsamt als (politisches) Amt sui generis 96
cc) Art. 66 GG als Referenz an den besonderen Amtsstatus 98
c) Parlamentarische Staatssekretäre: regierungsakzessorische Rechtsstellung 100
2. Ausrichtung der Amtsführung politischer Amtsträger an wirtschaftlichen Vorteilen 102
a) „Drehtüreffekte“ auf die administrative Amtsführung 102
b) „Drehtüreffekte“ auf die gubernative und gesetzesvorbereitende Amtsführung 104
aa) Für politische Beamte 104
bb) Für Regierungsmitglieder 105
IV. Fazit: der nachamtliche „Drehtüreffekt“ als Widerspruch zu verfassungsstaatlichen Distanzforderungen 109
B. Ungleiche Einflussmöglichkeiten aufgrund der einseitigen Beschäftigung ehemaliger Amtsträger als verfassungsrechtliche Problemstellung 111
I. Verfassungsrechtliche Präzisierung und Sondierung 111
1. Zusätzliche rechtliche Problemdimensionen des „fliegenden Wechsels“ 111
a) Beeinflussung ehemaliger Amtskollegen 111
b) Nutzbarmachung von Amtswissen 113
2. Sondierung der Prüfungsmaßstäbe 113
a) Ungeeignete Maßstäbe für die verfassungsrechtliche Bewertung 114
aa) Vorwurf „illegitimen Lobbyings“ 114
bb) „Entmachtung des Parlaments“ 116
cc) Kein Problem demokratischer Legitimation 117
dd) (Automatisch) nachwirkende verfassungsrechtliche Amtspflichten 118
(1) Ruhestandsbeamte: fortwirkende Treuepflichten (Art. 33 V GG) 119
(2) Entlassene politische Beamte: nicht von Art. 33 V GG erfasst 120
(3) Ehemalige Regierungsmitglieder 124
(4) Zwischenbilanz: keine automatisch fortwirkenden Amtspflichten 125
b) Maßgebliche Beurteilungsgrundlage (Überblick) 125
II. Verfassungsrechtliche Beurteilung faktisch ungleicher Einflussmöglichkeiten als Resultat des „Drehtüreffekts“ 126
1. (Chancen-)Gleichheit im Prozess der Gesetzgebung 126
a) Nicht beeinträchtigt: freiheitsrechtlicher Anspruch auf gleiche politische Teilhabe 127
b) Nicht existent: verfassungsrechtliche Pflicht zur optimalen Gesetzgebung 128
c) Nicht festzustellen: Verstoß gegen das Gebot demokratischer Gleichheit 130
d) Verfassungspolitisch: Irritation des demokratischen Gleichheitsanspruchs 133
e) Fazit 136
2. Waffengleichheit im Verwaltungsverfahren 137
III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bei der nachamtlichen Interessenvertretung zum Einsatz kommenden Mittel 138
1. Auf persönlichen Kontakten basierender ungleicher Einfluss 139
2. Auf dem Einsatz von Amtswissen basierender ungleicher Einfluss 141
a) Verfassungsrechtliche Einordnung der Vertraulichkeit von Amtswissen 142
b) „Drehtür“-spezifische Würdigung 145
IV. Fazit: nachamtliche „Drehtür“-Effekte in ihrer Gesamtheit 146
C. „Böser Schein“ als verfassungsrechtliche Problemstellung 147
I. „Böser Anschein“ und effektiver Rechtsgüterschutz 148
II. Würdigung des durch die „Drehtür“ gesetzten Anscheins 153
III. Fazit: verfassungsrechtliche Relevanz des den nachamtlichen Wechsel begleitenden „bösen Anscheins“ 154
D. Ergebnis der verfassungsrechtlichen Begutachtung 155
3. Kapitel: Die Regulierung des „Drehtüreffekts“ nach geltendem Recht – Reichweite und konzeptionelle Mängel 156
A. Gesetzliche Vorkehrungen für (politische) Beamte 157
I. Nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen (§ 105 BBG) 157
1. Anzeige- und Untersagungsvoraussetzungen 158
a) Zusammenhang zwischen nachamtlicher Erwerbstätigkeit und dienstlicher Tätigkeit 158
b) Beeinträchtigung dienstlicher Interessen 159
2. Würdigung: eingeschränkte Effektivität von § 105 BBG bei (politischen) Führungsämtern 161
a) Sachadäquater Ansatz 161
b) Konzeptionelle Mängel 162
II. Amtsbegleitende Mitwirkungsverbote (§§ 20 f. VwVfG) 164
1. Vorliegen der Befangenheitsvoraussetzungen bei „Drehtür“-relevanten Sachverhalten 164
2. Würdigung: nur partielle Integritätssicherung möglich 166
III. Dienst- und strafrechtliche Kopplungsverbote 168
1. Beamtenrechtliches Verbot „reiner Nebeneinkünfte“ (§ 71 BBG) 168
a) Verbotsvoraussetzungen 169
b) Würdigung mit Blick auf den „fliegenden Wechsel“ 170
2. Strafrechtliches Verbot „reiner Nebeneinkünfte“ (§§ 331 ff. StGB) 170
a) Verbotsvoraussetzungen 171
b) (Geringe) rechtspraktische Relevanz für den „Drehtüreffekt“ 174
IV. Verschwiegenheitspflichten (§ 67 BBG, §§ 203, 353b StGB) 175
1. Geschützte Informationen 175
2. Konzeptionelle Schwächen vor dem Hintergrund der Wechselpraxis 177
V. Fazit: Beendigung des Beamtenverhältnisses als Gradmesser 178
B. Vorkehrungen für Regierungsmitglieder und deren parlamentarische Staatssekretäre 179
I. Wirtschaftliche Inkompatibilität (Art. 66 GG) 180
II. Mitwirkungsverbot (§§ 20, 21 VwVfG) 182
III. Kopplungsverbote (§ 5 II BMinG, §§ 331 ff. StGB) 183
IV. Geheimnisschutz nach BMinG und StGB 186
V. Fazit: keine Beschränkung des „Drehtüreffekts“ 186
C. Exkurs: Rezeption des „Drehtüreffekts“ im Abgeordnetenrecht 187
I. Anzeige von Nebentätigkeiten (§ 1 II Nr. 5 VhR) 188
II. Verbot „arbeitsloser Einkünfte“ (§ 44a II 2, 3 AbgG) 190
III. Abgeordnetenbestechung (§ 108e StGB) 192
IV. Fazit: keine Beschränkung des „Drehtüreffekts“ 193
D. Ämterübergreifende Bilanz 194
3. Teil: De lege ferenda: Möglichkeiten und Grenzen nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen 195
1. Kapitel: Perspektiven des geltenden Rechts – zugleich: ein Normentwurf 195
A. Anschlussfähige deutsche Regulierungsstrukturen 195
B. Gesetzentwurf 197
I. Normtext 197
II. Kommentierung 199
1. Persönlicher Anwendungsbereich (§ 1 NTbGE) 200
2. Anzeigevoraussetzungen (§ 2 I NTbGE) 200
3. Verbotsvoraussetzungen (§ 2 II NTbGE) 202
4. Ausgestaltung der Karenzzeit (§ 2 I, II NTbGE) 203
5. Ausgestaltung der Karenzentschädigung (§ 3 NTbGE) 205
6. Festsetzen eines adäquaten Kontrollorgans (§ 5 NTbGE) 206
7. Veröffentlichung (§ 6 NTbGE) 209
8. Sanktionen und Zwangsmittel (§ 4 II NTbGE) 210
III. Ergebnis 211
2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Zulässigkeit nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen 212
A. Ämterübergreifende Sichtung 213
I. Rechtfertigungsgrundlage: verfassungsrechtliche Schutzgüter des NTbGE 213
1. Ratio legis des NTbG 213
2. Verfassungsrechtliche Verortung der ratio legis 214
a) Konzeptuelle Unterschiede bei der Berücksichtigung der „amtlichen Vorgeschichte“ 214
b) Verfassungsrechtliches Substrat der ratio legis 217
II. Grundrechtliche Dimensionen des NTbGE 219
1. Grundrechtsstatus ehemaliger Amtsträger 219
2. Grundrechtliche Freiheitsdimensionen des NTbGE 221
a) Beschäftigungsuntersagung (§ 2 II NTbGE) 221
b) Generelle Anzeigepflicht (§ 2 I NTbGE) 223
aa) Wirkweisen der Anzeigepflicht 223
bb) Verhältnis von Art. 12 I und Art. 2 I GG im Bereich berufsbedingter Anzeigepflichten 225
c) Formale Eingriffsintensität 229
3. Grundrechtliche Gleichheitsdimensionen des NTbGE 231
a) Vergleichsgruppen 231
b) Allgemeine Anforderungen an die Rechtfertigung 232
aa) Vorwurf der Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem 233
bb) Vorwurf der Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem 235
B. Möglichkeiten und Grenzen nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen für (ehemalige) politische Beamte 236
I. § 105 BBG als Anknüpfungs- und Ausgangspunkt 236
1. Konsens: Für Ruhestandsbeamte verfassungskonform 236
2. Kontroverse: Ausweitung auf ehemalige Beamte ohne Versorgungsansprüche 237
3. Methodisches Vorgehen 238
II. Verschärfung: Generelle Anzeigepflicht für politische Beamte im Ruhestand 239
1. Verhältnismäßige Beschränkung der Berufs(informations)freiheit 239
2. Gerechtfertigte Ungleichbehandlung von politischen und anderen Ruhestandsbeamten 243
a) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Differenzierung 243
b) Angemessenheit der Ungleichbehandlung 244
3. Ergebnis 246
III. Ersterfassung: Tätigkeitsbeschränkung für ehemalige politische Beamte 246
1. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 12 I GG 247
a) Erforderlichkeit 247
aa) Alternativen im geltenden Recht 248
bb) Anderweitige Konzepte 250
cc) Möglichkeit einer Karenzentschädigung 251
b) Angemessenheit 252
aa) Vergleichsweise hohe Eingriffsintensität 253
bb) Gefährdung wichtiger Gemeinschaftsgüter 255
cc) Güterabwägung in concreto 257
(1) Öffentliche Interessen besonders schutzbedürftig 257
(2) Interessen ehemaliger Beamter weniger schutzwürdig 258
(3) Folgeerkenntnis: Karenzentschädigung nicht zwingend erforderlich 261
c) Ergebnis zu Art. 12 I GG 262
2. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 3 I GG 263
a) Ehemalige politische Beamte und politische Beamte im Ruhestand im Vergleich 263
aa) Vergleichbarkeit trotz unterschiedlicher Ordnungssysteme 263
bb) Wesentliche rechtliche wie wirtschaftliche Ungleichheit 264
cc) Rechtfertigung der Gleichbehandlung 266
dd) Zwischenfazit 268
b) Ungleichbehandlung von ehemaligen Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes 268
aa) Vergleichbarkeit der Personengruppen 269
bb) Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung 270
cc) Verhältnismäßigkeit der Ungleichbehandlungen 271
(1) Gründe für die Differenzierung 272
(2) Geeignetheit und Erforderlichkeit 275
(3) Angemessenheit 276
(a) Gesetzlich angeordnet vs. vertraglich zu vereinbaren 276
(b) Entschädigungslose Anordnung vs. „bezahlte Karenz“ 277
c) Korrektur im Sinne von § 3 NTbGE 279
IV. Ergebnis 280
C. Möglichkeiten und Grenzen nachamtlicher Tätigkeitsbeschränkungen für Regierungsmitglieder 281
I. Kein genereller Ausschluss 282
II. Bestimmtheit der Untersagungsvoraussetzungen 283
III. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 12 I GG 287
1. Qualität und Schwere des Eingriffs 287
2. Abstraktes Gewicht der eingriffsrechtfertigenden Gründe 291
3. Konkrete Abwägung der Kollisionsgüter 293
a) Gesetzmäßigkeiten des politischen Amtes: nachamtliche Fürsorge und nachamtliche Vorsorge 293
b) Verhältnismäßige Ausdifferenzierung der Karenzregelung 294
c) Keine unangemessene Steigerung des allgemeinen Berufsrisikos – Kompensation nicht erforderlich 295
4. Zwischenbilanz 297
IV. Vereinbarkeit von § 2 II NTbGE mit Art. 3 I GG 297
1. Ehemalige Regierungsmitglieder im Vergleich mit ehemaligen Abgeordneten 297
a) Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung 297
b) Rechtfertigung 298
aa) Grund für die Differenzierung Exekutive/Legislative 299
bb) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Ungleichbehandlung 299
cc) Angemessenheit der Ungleichbehandlung 300
2. Binnenvergleich: politische Amtsträger der Exekutive unter sich 302
a) Ehemalige Regierungsmitglieder im Vergleich mit politischen Beamten im Ruhestand 302
b) Ehemalige Regierungsmitglieder im Vergleich mit ehemaligen politischen Beamten 305
3. Sonderproblem „Doppelamt“: Einbeziehung ehemaliger Regierungsmitglieder mit Abgeordnetenmandat 307
a) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Differenzierung 307
b) Angemessenheit der Ungleichbehandlung 308
V. Bilanz zu ehemaligen Regierungsmitgliedern 310
D. Ergebnis 311
I. Schlussfolgerungen hinsichtlich alternativer Regulierungskonzepte 311
1. (Umfassendes) Berufsverbot 311
2. Kontaktverbot nach der Amtszeit: „Lobbyverbot“ 313
3. Kontaktverbot während der Amtszeit: Verhandlungs- und Kontrahierungsverbote 314
3. Kapitel: Gesetzesfolgenabschätzung: nachamtliche Tätigkeitsbeschränkungen auf dem rechtspolitischen Prüfstand 315
A. Einfluss auf die Zusammensetzung des „politischen Personals“ 316
B. Geringerer Wissens- und Erfahrungsaustausch 319
C. Erschwerte Berufsrückkehr 320
D. Erhöhte Abhängigkeit der Politiker von den Parteien 322
E. Inflationäre Verbreitung von Karenzzeiten 324
F. Karenzregeln als Mittel politischer Auseinandersetzung 325
G. Ergebnis 326
4. Teil: Schlussbetrachtung 328
Literaturverzeichnis 330
Amtliche Dokumente etc. 359
Sachwortverzeichnis 360