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Bauer, C. (2014). Die Energieversorgung zwischen Regulierungs- und Gewährleistungsstaat. Die Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung durch Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54405-9
Bauer, Christian. Die Energieversorgung zwischen Regulierungs- und Gewährleistungsstaat: Die Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung durch Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54405-9
Bauer, C (2014): Die Energieversorgung zwischen Regulierungs- und Gewährleistungsstaat: Die Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung durch Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54405-9
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Die Energieversorgung zwischen Regulierungs- und Gewährleistungsstaat
Die Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung durch Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden
Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 225
(2014)
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About The Author
Christian Bauer hat von 2000 bis 2006 Politikwissenschaften mit den Nebenfächern Öffentliches Recht und Neuere und Neueste Geschichte an der WWU in Münster studiert. Anschließend absolvierte er von 2006 bis 2007 das verwaltungswissenschaftliche Aufbaustudium an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. 2014 erfolgte die Promotion in Verwaltungswissenschaften an der Universität Speyer. Seit 2007 arbeitet er als Forschungsreferent am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.Abstract
Der EU-Binnenmarkt für Energie entwickelt sich nur zögerlich. Aus Sicht der EU-Kommission ist ein zentraler Grund hierfür, dass die entsprechenden EU-Rechtsvorschriften in vielen Mitgliedstaaten nur mangelhaft umgesetzt wurden. Die Arbeit zeigt am Beispiel der deutschen Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung, dass nicht die mangelnde Umsetzung des EU-Regulierungskonzepts für Liberalisierungsmängel verantwortlich ist, sondern das Konzept selbst einige dieser Mängel zu verantworten hat.Christian Bauer untersucht die Regulierung der Gasnetznutzung aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive. Der zugrunde gelegte verhaltens- und vollzugsorientierte theoretische Bezugsrahmen macht insbesondere den Einfluss der vorherrschenden Regulierungskultur und informaler Instrumente auf das Regulierungsergebnis deutlich. Auf Grundlage der Untersuchungsergebnisse entwickelt der Autor Reformvorschläge.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abbildungsverzeichnis | 18 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 19 | ||
| 1. Teil: Problemstellung, Theoretischer Bezugsrahmen und Methoden | 23 | ||
| A. Problemstellung | 23 | ||
| I. Einleitung | 23 | ||
| 1. Zögerliche Wettbewerbsentwicklung | 23 | ||
| 2. Hohe Gaspreise | 24 | ||
| 3. Kein Binnenmarkt für Energie und Regulierungsprobleme | 25 | ||
| 4. Ausgangshypothese | 26 | ||
| II. Liberalisierungsverlauf in Deutschland | 27 | ||
| 1. 1998–2004: Verhandelter Netzzugang | 27 | ||
| 2. Seit 2005: Regulierter Netzzugang | 28 | ||
| a) Umsetzung des Gasnetzzugangsmodells | 29 | ||
| b) Einführung der Anreizregulierung | 31 | ||
| III. Untersuchungsprogramm und Untersuchungsfragen | 33 | ||
| B. Theoretischer Bezugsrahmen für die Analyse des Regulierungshandelns, Variablenkomplexe und Bewertungsmaßstäbe | 34 | ||
| I. Grundkonzeption | 34 | ||
| II. Theoretischer Bezugsrahmen für die empirische Analyse | 34 | ||
| 1. Akteurzentrierter Institutionalismus als Grundgerüst | 35 | ||
| a) Akteure, Akteurskonstellation und Interaktionsformen | 36 | ||
| b) Institutioneller Kontext | 39 | ||
| c) Grundgerüst für die empirische Analyse | 39 | ||
| 2. Wirtschaftswissenschaftliche Theorieansätze und Konzepte | 41 | ||
| a) Regulierungstheorien | 41 | ||
| aa) Normative Theorie der Regulierung | 42 | ||
| bb) Positive Theorie der Regulierung | 44 | ||
| b) Neue Institutionenökonomik | 46 | ||
| aa) Transaktionskostentheorie | 46 | ||
| bb) Agenturtheorie | 47 | ||
| c) Bedeutung der wirtschaftswissenschaftlichen Theorieansätze und Konzepte für die Analyse des Regulierungshandelns | 48 | ||
| 3. Politik- und verwaltungswissenschaftliche Theorieansätze | 49 | ||
| a) Konzept der Regulierungskultur | 49 | ||
| aa) Regulierungsstaat | 50 | ||
| bb) Gewährleistungsstaat | 53 | ||
| b) Entscheidungstheorie des Inkrementalismus | 56 | ||
| c) Strukturell-funktionale Systemtheorie | 58 | ||
| d) Bedeutung der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Theorieansätze und Konzepte für die Analyse des Regulierungshandelns | 59 | ||
| 4. Variablenkomplexe | 60 | ||
| a) Abhängige Variablen | 60 | ||
| b) Unabhängige Variablen | 61 | ||
| c) Intervenierende Variablen | 62 | ||
| d) Regulierungshandeln als unabhängige Variable zur Erklärung des Liberalisierungsergebnisses | 62 | ||
| III. Bewertungsmaßstäbe | 64 | ||
| 1. Gewährleistungsstaat | 64 | ||
| a) Verantwortungsteilung im Regulierungsprozess | 65 | ||
| b) Staatliche Letztverantwortung für das Regulierungsergebnis | 65 | ||
| 2. Collaborative Governance | 66 | ||
| a) Transparente Regulierungsprozesse | 67 | ||
| b) Einbindung aller betroffenen Akteure in den Regulierungsprozess | 68 | ||
| 3. Negotiated Settlements und RIIO | 68 | ||
| C. Methoden | 70 | ||
| I. Empirische Analyse | 70 | ||
| 1. Auswertung der Literatur und einschlägiger Regulierungsdokumente | 71 | ||
| 2. Experteninterviews | 71 | ||
| II. Normative Bewertung | 74 | ||
| 2. Teil: Grundlagen des Regulierungssystems | 75 | ||
| A. Merkmale des Gasmarkts und Liberalisierungsdefizite | 75 | ||
| I. Merkmale des Gasmarkts | 75 | ||
| 1. Importabhängigkeit | 75 | ||
| 2. Leitungsgebundenheit | 76 | ||
| 3. Lange Lieferketten | 77 | ||
| 4. Hohe Konzentration | 79 | ||
| 5. Langsame Entwicklung von Großhandelsmärkten | 80 | ||
| 6. Wirtschaftskrise als Motor des Wettbewerbs | 81 | ||
| II. Wettbewerbssituation und zentrale Liberalisierungsprobleme des Gasmarkts | 82 | ||
| B. Akteure des Regulierungssystems | 83 | ||
| I. Regulierungsbehörden | 83 | ||
| 1. Bundesnetzagentur | 83 | ||
| a) Aufbau und Aufgaben im Energiebereich | 83 | ||
| b) Unabhängigkeit | 84 | ||
| 2. Landesregulierungsbehörden | 86 | ||
| a) Aufsichtsbereich | 86 | ||
| b) Länderausschuss | 88 | ||
| II. Kartellbehörden | 89 | ||
| 1. Bundeskartellamt und Landeskartellbehörden | 89 | ||
| 2. Zusammenarbeit mit den Regulierungsbehörden | 90 | ||
| 3. Maßnahmen der Kartellbehörden im Gassektor | 91 | ||
| III. Monopolkommission | 92 | ||
| 1. Organisation | 93 | ||
| 2. Aufgaben und Befugnisse | 93 | ||
| IV. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie | 94 | ||
| 1. Rechtsetzung | 94 | ||
| 2. Aufsicht | 96 | ||
| 3. Einfluss der gesetzgebenden Organe | 96 | ||
| V. Europäische Akteure | 98 | ||
| 1. Regulierungsverbund | 98 | ||
| a) ACER | 99 | ||
| b) ENTSO Gas | 99 | ||
| 2. Regulierungskompetenzen und -verfahren | 99 | ||
| a) Leitlinien | 99 | ||
| b) Rahmenleitlinien und Netzkodizes | 100 | ||
| c) Konsultationsprozesse | 101 | ||
| VI. Verbände | 101 | ||
| 1. BDEW | 101 | ||
| 2. VKU | 103 | ||
| 3. GEODE | 104 | ||
| 4. bne | 105 | ||
| 5. EFET | 106 | ||
| 6. VIK | 107 | ||
| 7. VZBV | 108 | ||
| VII. Unternehmen | 109 | ||
| C. Rechtsgrundlagen | 110 | ||
| I. EU-rechtliche Vorgaben | 110 | ||
| 1. Binnenmarktrichtlinien von 1996 und 1998 | 111 | ||
| a) Vorgaben für den Gasnetzzugang | 111 | ||
| b) Vorgaben für die Entflechtung | 112 | ||
| 2. Beschleunigungsrichtlinien von 2003 | 112 | ||
| a) Vorgaben für die Regulierungsbehörden | 112 | ||
| b) Vorgaben für den Gasnetzzugang | 113 | ||
| c) Vorgaben für die Entflechtung | 113 | ||
| 3. Drittes Legislativpaket von 2009 | 113 | ||
| a) Vorgaben für die Regulierungsbehörden | 114 | ||
| aa) Zulässigkeit von regionalen Regulierungsbehörden | 114 | ||
| bb) Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden | 114 | ||
| cc) Aufgaben und Befugnisse der Regulierungsbehörden | 114 | ||
| b) Vorgaben für den Gasnetzzugang | 115 | ||
| c) Vorgaben für die Entflechtung | 115 | ||
| II. Energiewirtschaftsgesetz | 116 | ||
| 1. EnWG 1998 | 116 | ||
| a) Netzzugangsvorschriften | 116 | ||
| aa) Stromnetzzugang | 117 | ||
| bb) Gasnetzzugang | 117 | ||
| b) Entflechtungsvorschriften | 118 | ||
| c) Aufsicht | 118 | ||
| 2. Verbändevereinbarungen | 118 | ||
| 3. EnWG 2005 (2011) | 121 | ||
| a) Merkmale der Regulierungskultur im Gesetzgebungsprozess | 121 | ||
| b) Gasnetzzugangsmodell des § 20 Abs. 1b EnWG | 123 | ||
| aa) Merkmale der Regulierungskultur bei der Ausarbeitung | 123 | ||
| bb) Elemente des Gasnetzzugangsmodells | 126 | ||
| c) Anreizregulierungsmodell des § 21a EnWG | 126 | ||
| aa) Theoretische Grundlagen der Anreizregulierung | 126 | ||
| bb) Merkmale der Regulierungskultur bei der Ausarbeitung | 129 | ||
| cc) Rahmenregelung in § 21a EnWG | 131 | ||
| d) Entflechtungsvorschriften in §§ 7–10e EnWG | 132 | ||
| e) Regulierungsinstrumente der Regulierungsbehörden | 132 | ||
| aa) Festlegungen | 132 | ||
| bb) Genehmigungen | 134 | ||
| cc) Missbrauchsverfügungen | 134 | ||
| dd) Anordnungen | 135 | ||
| 4. Die Gasnetzzugangsverordnung | 135 | ||
| 5. Anreizregulierungsverordnung | 137 | ||
| a) Merkmale der Regulierungskultur im Verordnungsverfahren | 137 | ||
| b) Grundmodell der ARegV | 140 | ||
| c) Effizienzvergleich | 142 | ||
| 6. Kooperationsvereinbarung | 144 | ||
| D. Formale, informale und formlose Instrumente im Regulierungssystem | 145 | ||
| I. Formale Instrumente | 145 | ||
| II. Informale Instrumente | 148 | ||
| III. Formlose Instrumente | 151 | ||
| 3. Teil: Umsetzung des Gasnetzzugangsmodells | 152 | ||
| A. Entwicklungsverlauf | 152 | ||
| I. Konsultationskreis Gasnetzzugang | 152 | ||
| 1. Basismodell der BNetzA | 154 | ||
| 2. Basismodell vs. Optionsmodell | 155 | ||
| 3. Bilaterale Verhandlungen zur KoV | 155 | ||
| II. Die erste Kooperationsvereinbarung | 157 | ||
| 1. Vorverhandlungen zum Missbrauchsverfahren gegen die KoV I | 157 | ||
| 2. Missbrauchsverfahren gegen das Optionsmodell | 158 | ||
| III. Die zweite Kooperationsvereinbarung | 159 | ||
| IV. Die dritte Kooperationsvereinbarung | 160 | ||
| 1. GeLi Gas | 160 | ||
| 2. GABi Gas | 162 | ||
| 3. Überarbeitung der KoV II | 165 | ||
| V. Die vierte Kooperationsvereinbarung | 166 | ||
| 1. KARLA Gas | 167 | ||
| 2. Aufbau der Ko IV | 169 | ||
| a) Wälzung der Kosten interner Bestellungen | 169 | ||
| b) Gemeinsame Vermarktung und Versteigerung von Kapazitäten | 170 | ||
| c) Bilanzkreismanagement | 170 | ||
| d) Marktgebietsüberschreitende Transporte | 171 | ||
| VI. Die fünfte Kooperationsvereinbarung | 171 | ||
| 1. Konni Gas | 171 | ||
| 2. Überarbeitung der KoV IV | 172 | ||
| VII. Die sechste Kooperationsvereinbarung | 172 | ||
| B. Instrumente zur Umsetzung und Fortentwicklung des Gasnetzzugangsmodells | 173 | ||
| I. Formale Instrumente | 173 | ||
| 1. Festlegung nach § 29 EnWG | 173 | ||
| a) Umfang | 173 | ||
| b) Konsultationsprozesse | 174 | ||
| c) Beteiligungsasymmetrien | 175 | ||
| d) Kaum Beteiligung von LRegB und BKartA | 178 | ||
| e) Festlegungstenor | 179 | ||
| f) Zurückhaltung bei der Beteiligung im förmlichen Verfahren | 179 | ||
| 2. Missbrauchsverfahren | 180 | ||
| 3. Kooperationsvereinbarung | 182 | ||
| a) Verhandlungsdelegation | 183 | ||
| b) Netznutzerforum | 186 | ||
| II. Informale Instrumente | 189 | ||
| 1. Vorverhandlungen zu Festlegungen | 189 | ||
| 2. Informale Instrumente als Ergänzung oder Alternative zu Missbrauchsverfahren | 190 | ||
| a) Vorverhandlungen | 190 | ||
| b) Nichtbescheidungsabsprachen | 191 | ||
| aa) Einfache missbrauchsabstellende Absprachen | 192 | ||
| bb) Mediationsabsprachen | 192 | ||
| cc) Marktgestaltende Absprachen | 193 | ||
| 3. Drittvertragsgestaltende Absprachen als Ergänzung zur KoV | 194 | ||
| III. Informationsasymmetrien, Transaktionskosten und Systemprobleme als Bestimmungsfaktoren des Entscheidungsverhaltens bei der Gasnetzzugangsregulierung | 195 | ||
| IV. Regulierungskultur als Bestimmungsfaktor des Entscheidungsverhaltens bei der Gasnetzzugangsregulierung | 197 | ||
| 4. Teil: Umsetzung der Anreizregulierung | 201 | ||
| A. Ausgangslage | 201 | ||
| I. Erste Genehmigungsrunde | 202 | ||
| II. Zweite Genehmigungsrunde | 205 | ||
| B. Umstieg auf die Anreizregulierung | 207 | ||
| I. Erste Regulierungsperiode | 207 | ||
| 1. Vorbereitung | 207 | ||
| 2. Effizienzvergleich der Verteilnetzbetreiber | 208 | ||
| 3. Kritik am Effizienzvergleich der Verteilnetzbetreiber | 210 | ||
| 4. Effizienzvergleiche der Fernleitungsnetzbetreiber | 211 | ||
| II. Zweite Regulierungsperiode | 211 | ||
| III. Auswirkungen auf die Investitionsfähigkeit | 213 | ||
| C. Instrumente bei der Umsetzung der Anreizregulierung | 216 | ||
| I. Formale Instrumente | 216 | ||
| 1. Festlegungen | 216 | ||
| a) Allgemeine Festlegungen | 216 | ||
| b) Festlegung der Erlösobergrenze | 217 | ||
| aa) Probleme des Effizienzvergleichs | 218 | ||
| bb) Fehlanreize und Nachsteuerungsbedarf | 219 | ||
| cc) Verhandlungsspielräume | 221 | ||
| dd) Rolle der Landesregulierungsbehörden | 222 | ||
| 2. Genehmigungen | 223 | ||
| a) Genehmigung von Netzentgelten nach § 23a EnWG | 223 | ||
| b) Genehmigung zur Anpassung der Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 4 ARegV | 224 | ||
| c) Genehmigung von Besonderheiten der Versorgungsaufgabe nach § 15 Abs. 1 ARegV | 225 | ||
| d) Genehmigung von Investitionsbudgets/Investitionsmaßnahmen nach § 23 ARegV | 226 | ||
| e) Genehmigung von pauschalierten Investitionszuschlägen nach § 25 ARegV | 228 | ||
| 3. Missbrauchsverfahren | 228 | ||
| II. Informale Instrumente | 229 | ||
| 1. Vorverhandlungen zu allgemeinen Festlegungen nach § 29 EnWG | 229 | ||
| 2. Beschwerdeverzichtsabsprachen zur Festlegung der Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 1 ARegV | 229 | ||
| 3. Beschwerdeverzichtsabsprachen zu Netzentgeltgenehmigungen nach § 23a EnWG | 230 | ||
| 4. Nichtbescheidungsabsprachen zu Missbrauchsverfahren nach §§ 30 oder 31 EnWG | 232 | ||
| III. Leitfäden als formlose Instrumente | 232 | ||
| IV. Informationsasymmetrien, Transaktionskosten und Systemprobleme als Bestimmungsfaktoren des Entscheidungsverhaltens bei der Anreizregulierung | 233 | ||
| V. Regulierungskultur als Bestimmungsfaktor des Entscheidungsverhaltens bei der Anreizregulierung | 235 | ||
| 5. Teil: Auswirkungen der Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung auf das Liberalisierungsergebnis | 239 | ||
| A. Einfluss des Regulierungshandelns und der Regulierungskultur auf das Liberalisierungsergebnis | 239 | ||
| B. Positive Liberalisierungsentwicklung im Bereich der Gasnetzzugangsregulierung aufgrund eines am Gewährleistungsstaat orientierten Regulierungskonzepts | 242 | ||
| I. Verbesserung der Wettbewerbssituation | 242 | ||
| II. Die KoVals Instrument regulierter Selbstregulierung | 242 | ||
| III. Informales Regulierungshandeln | 244 | ||
| C. Liberalisierungsmängel bei der Gasnetzentgeltregulierung aufgrund eines am Regulierungsstaat orientierten Regulierungskonzepts | 244 | ||
| I. Kaum Auswirkungen der Anreizregulierung auf das Liberalisierungsergebnis | 244 | ||
| II. Regulierungsprobleme | 246 | ||
| 1. Hohe Komplexität und großer Verfahrensaufwand | 246 | ||
| 2. Zweifel an der Methodenrobustheit und Datenqualität | 247 | ||
| 3. Nachsteuerungsbedarf und Fehlanreize | 248 | ||
| 4. Fehlende Transparenz und Verhandlungsasymmetrien | 249 | ||
| D. Der Einfluss anderer Faktoren auf das Liberalisierungsergebnis | 250 | ||
| I. Technische Rahmenbedingungen | 250 | ||
| 1. Diversifikation von Importinfrastruktur und -bezugsquellen | 250 | ||
| 2. Technologische Innovationen | 251 | ||
| II. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen | 252 | ||
| 1. Flexibilisierung der Beschaffung | 252 | ||
| 2. Wachstum der Großhandelsmärkte | 252 | ||
| III. Zahl der Anbieter und Wettbewerbssituation | 252 | ||
| 6. Teil: Ansätze eines verhaltens- und vollzugsorientierten Regulierungsmodells für den (Strom- und) Gasmarkt | 254 | ||
| A. Netzzugangsregulierung | 254 | ||
| I. Formalisierung von Konsultationsverfahren | 255 | ||
| II. Einrichtung von Verbraucheranwälten | 256 | ||
| III. Öffnung der Kooperationsvereinbarung für Netznutzerverbände | 257 | ||
| B. Netzentgeltregulierung | 259 | ||
| I. Outputorientierte Anreizregulierung | 260 | ||
| II. Regulierte Selbstregulierung | 261 | ||
| 1. EMAS-Modell von Bohne und Frenzel | 261 | ||
| 2. EU-rechtskonformes EMAS-Modell | 265 | ||
| a) Modell 1: Einführung von Netzgutachtern | 265 | ||
| b) Modell 2: Einrichtung eines Regulierungsausschusses | 267 | ||
| c) Modell 3: Einrichtung einer Regulierungsgesellschaft | 268 | ||
| d) Modell 4: Rückkehr zur kostenbasierten Regulierung | 270 | ||
| C. Regulierungsfolgenabschätzung | 271 | ||
| I. Strategiemängel | 271 | ||
| II. Einrichtung von Folgenabschätzungseinheiten | 272 | ||
| Zusammenfassung | 274 | ||
| Anlage: Interviewleitfaden | 280 | ||
| Literaturverzeichnis | 283 | ||
| Personen- und Sachwortverzeichnis | 308 |