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Die Energieversorgung zwischen Regulierungs- und Gewährleistungsstaat

Die Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung durch Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden

Bauer, Christian

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 225

(2014)

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About The Author

Christian Bauer hat von 2000 bis 2006 Politikwissenschaften mit den Nebenfächern Öffentliches Recht und Neuere und Neueste Geschichte an der WWU in Münster studiert. Anschließend absolvierte er von 2006 bis 2007 das verwaltungswissenschaftliche Aufbaustudium an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. 2014 erfolgte die Promotion in Verwaltungswissenschaften an der Universität Speyer. Seit 2007 arbeitet er als Forschungsreferent am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.

Abstract

Der EU-Binnenmarkt für Energie entwickelt sich nur zögerlich. Aus Sicht der EU-Kommission ist ein zentraler Grund hierfür, dass die entsprechenden EU-Rechtsvorschriften in vielen Mitgliedstaaten nur mangelhaft umgesetzt wurden. Die Arbeit zeigt am Beispiel der deutschen Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung, dass nicht die mangelnde Umsetzung des EU-Regulierungskonzepts für Liberalisierungsmängel verantwortlich ist, sondern das Konzept selbst einige dieser Mängel zu verantworten hat. Christian Bauer untersucht die Regulierung der Gasnetznutzung aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive. Der zugrunde gelegte verhaltens- und vollzugsorientierte theoretische Bezugsrahmen macht insbesondere den Einfluss der vorherrschenden Regulierungskultur und informaler Instrumente auf das Regulierungsergebnis deutlich. Auf Grundlage der Untersuchungsergebnisse entwickelt der Autor Reformvorschläge.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abbildungsverzeichnis 18
Abkürzungsverzeichnis 19
1. Teil: Problemstellung, Theoretischer Bezugsrahmen und Methoden 23
A. Problemstellung 23
I. Einleitung 23
1. Zögerliche Wettbewerbsentwicklung 23
2. Hohe Gaspreise 24
3. Kein Binnenmarkt für Energie und Regulierungsprobleme 25
4. Ausgangshypothese 26
II. Liberalisierungsverlauf in Deutschland 27
1. 1998–2004: Verhandelter Netzzugang 27
2. Seit 2005: Regulierter Netzzugang 28
a) Umsetzung des Gasnetzzugangsmodells 29
b) Einführung der Anreizregulierung 31
III. Untersuchungsprogramm und Untersuchungsfragen 33
B. Theoretischer Bezugsrahmen für die Analyse des Regulierungshandelns, Variablenkomplexe und Bewertungsmaßstäbe 34
I. Grundkonzeption 34
II. Theoretischer Bezugsrahmen für die empirische Analyse 34
1. Akteurzentrierter Institutionalismus als Grundgerüst 35
a) Akteure, Akteurskonstellation und Interaktionsformen 36
b) Institutioneller Kontext 39
c) Grundgerüst für die empirische Analyse 39
2. Wirtschaftswissenschaftliche Theorieansätze und Konzepte 41
a) Regulierungstheorien 41
aa) Normative Theorie der Regulierung 42
bb) Positive Theorie der Regulierung 44
b) Neue Institutionenökonomik 46
aa) Transaktionskostentheorie 46
bb) Agenturtheorie 47
c) Bedeutung der wirtschaftswissenschaftlichen Theorieansätze und Konzepte für die Analyse des Regulierungshandelns 48
3. Politik- und verwaltungswissenschaftliche Theorieansätze 49
a) Konzept der Regulierungskultur 49
aa) Regulierungsstaat 50
bb) Gewährleistungsstaat 53
b) Entscheidungstheorie des Inkrementalismus 56
c) Strukturell-funktionale Systemtheorie 58
d) Bedeutung der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Theorieansätze und Konzepte für die Analyse des Regulierungshandelns 59
4. Variablenkomplexe 60
a) Abhängige Variablen 60
b) Unabhängige Variablen 61
c) Intervenierende Variablen 62
d) Regulierungshandeln als unabhängige Variable zur Erklärung des Liberalisierungsergebnisses 62
III. Bewertungsmaßstäbe 64
1. Gewährleistungsstaat 64
a) Verantwortungsteilung im Regulierungsprozess 65
b) Staatliche Letztverantwortung für das Regulierungsergebnis 65
2. Collaborative Governance 66
a) Transparente Regulierungsprozesse 67
b) Einbindung aller betroffenen Akteure in den Regulierungsprozess 68
3. Negotiated Settlements und RIIO 68
C. Methoden 70
I. Empirische Analyse 70
1. Auswertung der Literatur und einschlägiger Regulierungsdokumente 71
2. Experteninterviews 71
II. Normative Bewertung 74
2. Teil: Grundlagen des Regulierungssystems 75
A. Merkmale des Gasmarkts und Liberalisierungsdefizite 75
I. Merkmale des Gasmarkts 75
1. Importabhängigkeit 75
2. Leitungsgebundenheit 76
3. Lange Lieferketten 77
4. Hohe Konzentration 79
5. Langsame Entwicklung von Großhandelsmärkten 80
6. Wirtschaftskrise als Motor des Wettbewerbs 81
II. Wettbewerbssituation und zentrale Liberalisierungsprobleme des Gasmarkts 82
B. Akteure des Regulierungssystems 83
I. Regulierungsbehörden 83
1. Bundesnetzagentur 83
a) Aufbau und Aufgaben im Energiebereich 83
b) Unabhängigkeit 84
2. Landesregulierungsbehörden 86
a) Aufsichtsbereich 86
b) Länderausschuss 88
II. Kartellbehörden 89
1. Bundeskartellamt und Landeskartellbehörden 89
2. Zusammenarbeit mit den Regulierungsbehörden 90
3. Maßnahmen der Kartellbehörden im Gassektor 91
III. Monopolkommission 92
1. Organisation 93
2. Aufgaben und Befugnisse 93
IV. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 94
1. Rechtsetzung 94
2. Aufsicht 96
3. Einfluss der gesetzgebenden Organe 96
V. Europäische Akteure 98
1. Regulierungsverbund 98
a) ACER 99
b) ENTSO Gas 99
2. Regulierungskompetenzen und -verfahren 99
a) Leitlinien 99
b) Rahmenleitlinien und Netzkodizes 100
c) Konsultationsprozesse 101
VI. Verbände 101
1. BDEW 101
2. VKU 103
3. GEODE 104
4. bne 105
5. EFET 106
6. VIK 107
7. VZBV 108
VII. Unternehmen 109
C. Rechtsgrundlagen 110
I. EU-rechtliche Vorgaben 110
1. Binnenmarktrichtlinien von 1996 und 1998 111
a) Vorgaben für den Gasnetzzugang 111
b) Vorgaben für die Entflechtung 112
2. Beschleunigungsrichtlinien von 2003 112
a) Vorgaben für die Regulierungsbehörden 112
b) Vorgaben für den Gasnetzzugang 113
c) Vorgaben für die Entflechtung 113
3. Drittes Legislativpaket von 2009 113
a) Vorgaben für die Regulierungsbehörden 114
aa) Zulässigkeit von regionalen Regulierungsbehörden 114
bb) Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden 114
cc) Aufgaben und Befugnisse der Regulierungsbehörden 114
b) Vorgaben für den Gasnetzzugang 115
c) Vorgaben für die Entflechtung 115
II. Energiewirtschaftsgesetz 116
1. EnWG 1998 116
a) Netzzugangsvorschriften 116
aa) Stromnetzzugang 117
bb) Gasnetzzugang 117
b) Entflechtungsvorschriften 118
c) Aufsicht 118
2. Verbändevereinbarungen 118
3. EnWG 2005 (2011) 121
a) Merkmale der Regulierungskultur im Gesetzgebungsprozess 121
b) Gasnetzzugangsmodell des § 20 Abs. 1b EnWG 123
aa) Merkmale der Regulierungskultur bei der Ausarbeitung 123
bb) Elemente des Gasnetzzugangsmodells 126
c) Anreizregulierungsmodell des § 21a EnWG 126
aa) Theoretische Grundlagen der Anreizregulierung 126
bb) Merkmale der Regulierungskultur bei der Ausarbeitung 129
cc) Rahmenregelung in § 21a EnWG 131
d) Entflechtungsvorschriften in §§ 7–10e EnWG 132
e) Regulierungsinstrumente der Regulierungsbehörden 132
aa) Festlegungen 132
bb) Genehmigungen 134
cc) Missbrauchsverfügungen 134
dd) Anordnungen 135
4. Die Gasnetzzugangsverordnung 135
5. Anreizregulierungsverordnung 137
a) Merkmale der Regulierungskultur im Verordnungsverfahren 137
b) Grundmodell der ARegV 140
c) Effizienzvergleich 142
6. Kooperationsvereinbarung 144
D. Formale, informale und formlose Instrumente im Regulierungssystem 145
I. Formale Instrumente 145
II. Informale Instrumente 148
III. Formlose Instrumente 151
3. Teil: Umsetzung des Gasnetzzugangsmodells 152
A. Entwicklungsverlauf 152
I. Konsultationskreis Gasnetzzugang 152
1. Basismodell der BNetzA 154
2. Basismodell vs. Optionsmodell 155
3. Bilaterale Verhandlungen zur KoV 155
II. Die erste Kooperationsvereinbarung 157
1. Vorverhandlungen zum Missbrauchsverfahren gegen die KoV I 157
2. Missbrauchsverfahren gegen das Optionsmodell 158
III. Die zweite Kooperationsvereinbarung 159
IV. Die dritte Kooperationsvereinbarung 160
1. GeLi Gas 160
2. GABi Gas 162
3. Überarbeitung der KoV II 165
V. Die vierte Kooperationsvereinbarung 166
1. KARLA Gas 167
2. Aufbau der Ko IV 169
a) Wälzung der Kosten interner Bestellungen 169
b) Gemeinsame Vermarktung und Versteigerung von Kapazitäten 170
c) Bilanzkreismanagement 170
d) Marktgebietsüberschreitende Transporte 171
VI. Die fünfte Kooperationsvereinbarung 171
1. Konni Gas 171
2. Überarbeitung der KoV IV 172
VII. Die sechste Kooperationsvereinbarung 172
B. Instrumente zur Umsetzung und Fortentwicklung des Gasnetzzugangsmodells 173
I. Formale Instrumente 173
1. Festlegung nach § 29 EnWG 173
a) Umfang 173
b) Konsultationsprozesse 174
c) Beteiligungsasymmetrien 175
d) Kaum Beteiligung von LRegB und BKartA 178
e) Festlegungstenor 179
f) Zurückhaltung bei der Beteiligung im förmlichen Verfahren 179
2. Missbrauchsverfahren 180
3. Kooperationsvereinbarung 182
a) Verhandlungsdelegation 183
b) Netznutzerforum 186
II. Informale Instrumente 189
1. Vorverhandlungen zu Festlegungen 189
2. Informale Instrumente als Ergänzung oder Alternative zu Missbrauchsverfahren 190
a) Vorverhandlungen 190
b) Nichtbescheidungsabsprachen 191
aa) Einfache missbrauchsabstellende Absprachen 192
bb) Mediationsabsprachen 192
cc) Marktgestaltende Absprachen 193
3. Drittvertragsgestaltende Absprachen als Ergänzung zur KoV 194
III. Informationsasymmetrien, Transaktionskosten und Systemprobleme als Bestimmungsfaktoren des Entscheidungsverhaltens bei der Gasnetzzugangsregulierung 195
IV. Regulierungskultur als Bestimmungsfaktor des Entscheidungsverhaltens bei der Gasnetzzugangsregulierung 197
4. Teil: Umsetzung der Anreizregulierung 201
A. Ausgangslage 201
I. Erste Genehmigungsrunde 202
II. Zweite Genehmigungsrunde 205
B. Umstieg auf die Anreizregulierung 207
I. Erste Regulierungsperiode 207
1. Vorbereitung 207
2. Effizienzvergleich der Verteilnetzbetreiber 208
3. Kritik am Effizienzvergleich der Verteilnetzbetreiber 210
4. Effizienzvergleiche der Fernleitungsnetzbetreiber 211
II. Zweite Regulierungsperiode 211
III. Auswirkungen auf die Investitionsfähigkeit 213
C. Instrumente bei der Umsetzung der Anreizregulierung 216
I. Formale Instrumente 216
1. Festlegungen 216
a) Allgemeine Festlegungen 216
b) Festlegung der Erlösobergrenze 217
aa) Probleme des Effizienzvergleichs 218
bb) Fehlanreize und Nachsteuerungsbedarf 219
cc) Verhandlungsspielräume 221
dd) Rolle der Landesregulierungsbehörden 222
2. Genehmigungen 223
a) Genehmigung von Netzentgelten nach § 23a EnWG 223
b) Genehmigung zur Anpassung der Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 4 ARegV 224
c) Genehmigung von Besonderheiten der Versorgungsaufgabe nach § 15 Abs. 1 ARegV 225
d) Genehmigung von Investitionsbudgets/Investitionsmaßnahmen nach § 23 ARegV 226
e) Genehmigung von pauschalierten Investitionszuschlägen nach § 25 ARegV 228
3. Missbrauchsverfahren 228
II. Informale Instrumente 229
1. Vorverhandlungen zu allgemeinen Festlegungen nach § 29 EnWG 229
2. Beschwerdeverzichtsabsprachen zur Festlegung der Erlösobergrenze nach § 4 Abs. 1 ARegV 229
3. Beschwerdeverzichtsabsprachen zu Netzentgeltgenehmigungen nach § 23a EnWG 230
4. Nichtbescheidungsabsprachen zu Missbrauchsverfahren nach §§ 30 oder 31 EnWG 232
III. Leitfäden als formlose Instrumente 232
IV. Informationsasymmetrien, Transaktionskosten und Systemprobleme als Bestimmungsfaktoren des Entscheidungsverhaltens bei der Anreizregulierung 233
V. Regulierungskultur als Bestimmungsfaktor des Entscheidungsverhaltens bei der Anreizregulierung 235
5. Teil: Auswirkungen der Gasnetzzugangs- und Gasnetzentgeltregulierung auf das Liberalisierungsergebnis 239
A. Einfluss des Regulierungshandelns und der Regulierungskultur auf das Liberalisierungsergebnis 239
B. Positive Liberalisierungsentwicklung im Bereich der Gasnetzzugangsregulierung aufgrund eines am Gewährleistungsstaat orientierten Regulierungskonzepts 242
I. Verbesserung der Wettbewerbssituation 242
II. Die KoVals Instrument regulierter Selbstregulierung 242
III. Informales Regulierungshandeln 244
C. Liberalisierungsmängel bei der Gasnetzentgeltregulierung aufgrund eines am Regulierungsstaat orientierten Regulierungskonzepts 244
I. Kaum Auswirkungen der Anreizregulierung auf das Liberalisierungsergebnis 244
II. Regulierungsprobleme 246
1. Hohe Komplexität und großer Verfahrensaufwand 246
2. Zweifel an der Methodenrobustheit und Datenqualität 247
3. Nachsteuerungsbedarf und Fehlanreize 248
4. Fehlende Transparenz und Verhandlungsasymmetrien 249
D. Der Einfluss anderer Faktoren auf das Liberalisierungsergebnis 250
I. Technische Rahmenbedingungen 250
1. Diversifikation von Importinfrastruktur und -bezugsquellen 250
2. Technologische Innovationen 251
II. Wirtschaftliche Rahmenbedingungen 252
1. Flexibilisierung der Beschaffung 252
2. Wachstum der Großhandelsmärkte 252
III. Zahl der Anbieter und Wettbewerbssituation 252
6. Teil: Ansätze eines verhaltens- und vollzugsorientierten Regulierungsmodells für den (Strom- und) Gasmarkt 254
A. Netzzugangsregulierung 254
I. Formalisierung von Konsultationsverfahren 255
II. Einrichtung von Verbraucheranwälten 256
III. Öffnung der Kooperationsvereinbarung für Netznutzerverbände 257
B. Netzentgeltregulierung 259
I. Outputorientierte Anreizregulierung 260
II. Regulierte Selbstregulierung 261
1. EMAS-Modell von Bohne und Frenzel 261
2. EU-rechtskonformes EMAS-Modell 265
a) Modell 1: Einführung von Netzgutachtern 265
b) Modell 2: Einrichtung eines Regulierungsausschusses 267
c) Modell 3: Einrichtung einer Regulierungsgesellschaft 268
d) Modell 4: Rückkehr zur kostenbasierten Regulierung 270
C. Regulierungsfolgenabschätzung 271
I. Strategiemängel 271
II. Einrichtung von Folgenabschätzungseinheiten 272
Zusammenfassung 274
Anlage: Interviewleitfaden 280
Literaturverzeichnis 283
Personen- und Sachwortverzeichnis 308