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Umweltrechtliche Anforderungen an die Verwertung mineralischer Abfälle in und auf dem Boden

Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Verfüllung von Tagebauen

Holzapfel, Nadine

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 182

(2014)

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About The Author

Nadine Holzapfel studierte Rechtswissenschaften an der Eberhard Karls Universität in Tübingen und Verwaltungswissenschaften an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Das Referendariat absolvierte sie am Oberlandesgericht in Karlsruhe. Nach Abschluss der zweiten juristischen Staatsprüfung im Jahr 2006 nahm sie in Bremen die Tätigkeit als Rechtsanwältin auf. Seit 2014 ist sie in einer überörtlichen Kanzlei am Standort Stuttgart beschäftigt und berät im Bereich des öffentlichen Rechts.

Abstract

Mineralische Abfälle bilden mit etwa 60 Prozent des gesamten Abfallaufkommens in Deutschland den mengenmäßig größten Abfallstrom. Sie werden – zunehmend im Wege der Abfallverwertung – auf und im Boden entsorgt, oftmals zur Verfüllung von dem Bergrecht unterliegenden Tagebauen.

Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist das umweltrechtliche Regime, das die Verwertung mineralischer Abfälle in und auf dem Boden regelt. Zunächst werden die abfallrechtlichen Bestimmungen dargestellt, darunter die bedeutsamen Fragen, wann eine Abfallverwertung vorliegt und wie sie von der Abfallbeseitigung abzugrenzen ist. Es folgt eine Analyse der bodenschutz- und wasserrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen, die den Regelungen zum vorsorgenden Boden- und Grundwasserschutz zu entnehmen sind. Abschließend wird geprüft, welche naturschutzrechtlichen Anforderungen für diese Art der Abfallverwertung gelten.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Einleitung und Problemaufriss 13
I. Abfallverwertung im Kontext anderer Umweltprobleme 15
II. Erläuterung der einzelnen Begriffedes Untersuchungsgegenstandes 15
1. Boden 16
2. Mineralische Abfälle 17
a) Bodenmaterial, Boden- und Erdaushub, Baggergut 18
b) Bau- und Abbruchabfälle, Recycling-Baustoffe 19
c) Kraftwerksrückstände 20
3. Verwertung 21
4. Auf- und Einbringen 22
5. Umweltrecht 23
III. Konkretisierung und Einschränkung des Untersuchungsgegenstands 24
B. Tatsächlicher Hintergrund der Untersuchung 26
I. Anfall mineralischer Abfälle 26
II. Einsatz mineralischer Abfälle 27
III. Zusammensetzung und Belastung mineralischer Abfälle 28
IV. Folgen von Anfall und Einsatz mineralischer Abfälle 29
1. Auswirkungen des Abfallanfalls 30
2. Auswirkungen des Abfalleinsatzes 31
3. Ermittlung der konkreten Auswirkungen 32
C. Instrumente zur Umsetzung von Ressourcen- und Umweltschutz 34
I. Instrumente zur Ressourcenschonung 34
1. „Bottom-up“-Ansätze 34
2. „Top-down“-Ansätze 35
a) Ordnungsrecht 35
b) Mengensteuerung 36
II. Untersuchung des abfallrechtlichen Instrumentariums 37
III. Untersuchung des medienschützenden Instrumentariums 37
D. Untersuchungsrelevante Zulassungsregime 38
I. Abfallrechtliche Planfeststellung oder Genehmigung 38
II. Immissionsschutzrechtliche Genehmigung 39
III. Baugenehmigung 40
IV. Abgrabungsgenehmigung 42
V. Bergrechtliche Betriebsplanzulassung 43
1. Betriebsplan für Abfallentsorgungseinrichtungen 43
2. Abschlussbetriebsplan 44
VI. Straßenrechtliche Planfeststellung 45
VII. Wasserrechtliche Planfeststellung oder Erlaubnis 46
1. Planfeststellung 46
2. Erlaubnis 47
VIII. Zusammenfassung 47
E. Anforderungen des Abfallrechts 49
I. Abfall 49
1. Stoffe oder Gegenstände 49
2. Zuordnung zu einer Abfallgruppe 50
3. Bedeutung der Abfallverzeichnis-Verordnung 51
4. Entledigungstatbestand 51
a) Abfallbesitzer 52
b) Subjektiver Abfallbegriff 52
aa) Entledigung 52
bb) Wille zur Entledigung 54
(1) Produktionsabfälle 55
(2) Handlungsabfälle 58
(3) Produktabfälle 59
(4) Verkehrsanschauung 60
(5) Entledigungswille bei mineralischem Material 62
(a) Bodenmaterial und Gesteinsmassen 62
(b) Kraftwerksrückstände 65
(c) Bauschutt 67
c) Objektiver Abfallbegriff 69
aa) Wegfall der ursprünglichen Zweckbestimmung 69
bb) Gefährdungspotential 70
cc) Erforderlichkeit der Entsorgung 71
dd) Entledigungspflicht bei mineralischem Material 72
(1) Bodenmaterial und Gesteinsmassen 72
(2) Bauschutt 73
(3) Kraftwerksrückstände 74
5. Zwischenergebnis 74
II. Ausnahmen vom Geltungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes 75
1. Bergbauliche Abfälle nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 KrWG 75
a) Abfälle aus der Bergaufsicht unterstehenden Betrieben 76
b) Entsorgung unter der Bergaufsicht 77
c) Exkurs: Entsorgung bergbaulicher Abfälle 77
2. In Gewässer eingebrachte Stoffe nach § 2 Abs. 2 Nr. 9 KrWG 79
3. Böden am Ursprungsort nach § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG 80
4. Nicht kontaminiertes Bodenmaterial nach § 2 Abs. 2 Nr. 11 KrWG 81
5. Umlagerung von Sedimenten nach § 2 Abs. 2 Nr. 12 KrWG 81
III. Abgrenzung der Abfallverwertung von der Abfallbeseitigung 82
1. Einleitung 83
2. Relevanz der Unterscheidung 85
3. Abgrenzung nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz 86
a) Abgrenzungskriterien 87
aa) Anhänge II A und II B des KrW-/AbfG 87
(1) Auslegung im nationalen Recht 87
(2) Auslegung im Unionsrecht 88
bb) Anlagenzulassungsrecht 88
cc) § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG 89
(1) Definition der stofflichen Verwertung 89
(2) Tatbestandsmerkmale für die Abgrenzung 90
dd) § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG 91
ee) Ergebnis 92
b) Nutzung der stofflichen Eigenschaften des Abfalls für andere Zwecke 92
aa) Substitution von Rohstoffen 94
bb) Nutzung des Abfalls 96
cc) Stoffliche Eigenschaften 99
dd) Nutzung für andere Zwecke 103
ee) Zwischenergebnis 107
c) Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG 108
aa) Charakter der Vorschrift 108
(1) Abgrenzungsmerkmal zur Beseitigung 108
(2) Auslegungshilfe 110
(3) Umgehungs- und Missbrauchsklausel 110
bb) Europarechtskonformität der Hauptzweckklausel 112
cc) Hauptzweck 112
(1) Maßnahmenbezug 113
(2) Haupt- und Nebenzweck 114
(3) Kriterien zur Bestimmung des Hauptzwecks 114
(4) Wirtschaftliche Betrachtungsweise 114
(a) Ökologischer Maßstab 116
(b) Betriebswirtschaftliche Vorteilhaftigkeit 117
(c) Berücksichtigung der Beseitigungskosten 118
(d) Kosten-Nutzen-Relation 120
(e) Ressourcenökonomischer Ansatz 124
(f) Zusammenfassung 127
(5) Verunreinigungen im einzelnen Abfall 127
(a) Einzelner Abfall 128
(b) Verunreinigungen 129
(6) Beseitigung des Schadstoffpotentials 130
dd) Zwischenergebnis 134
4. Abgrenzung nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz 135
a) Ziele der Novellierung 136
b) Ausgangspunkt der Abgrenzung 136
c) Einzelheiten der Abgrenzung 137
d) Kritik 138
e) Vorzugswürdige Lösung 139
aa) Weiter Verwertungsbegriff 139
bb) Nachteile 143
cc) Problemlösung 144
(1) Schutz der Umwelt 144
(2) Kein Problem bei der Abfallverbringung 146
(3) Sicherung der ordnungsgemäßen Hausmüllentsorgung 148
f) Ergebnis 152
IV. Materielle Anforderungen an die Abfallverwertung 152
1. Ordnungsgemäße Verwertung 153
2. Schadlose Verwertung 154
3. Voraussetzungen bei der Verwertung mineralischer Abfälle 156
a) Ordnungsgemäßheit 157
b) Schadlosigkeit 157
aa) Rechtsnatur und Bindungswirkung der LAGA M 20 158
bb) Einführung als Verwaltungsvorschrift 159
(1) Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften 160
(2) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 161
(a) Beurteilungsspielraum der Exekutive 162
(b) Beurteilungsspielraum bei der Schadlosigkeit 163
(3) Bindungswirkung der LAGA M 20 166
cc) Erlass neuer und Änderung bestehender Verordnungen 167
V. Ende der Abfalleigenschaft 168
1. Voraussetzungen 169
a) Durchlaufen eines Verwertungsverfahrens 169
b) Verwendung für bestimmte Zwecke 171
c) Markt oder Nachfrage 171
d) Technische und rechtliche Anforderungen 172
e) Auswirkungen auf Mensch oder Umwelt 173
2. Ende der Abfalleigenschaft bei der Verwertung mineralischer Abfälle 174
a) Bodenmaterial und Gesteinsmassen 174
b) Ersatzbaustoffe 177
VI. Zusammenfassung 179
F. Anforderungen des Bodenschutzrechts 182
I. Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts 182
1. Verhältnis zum Abfallrecht 182
2. Verhältnis zum Bergrecht 182
a) Schädliche Bodenveränderungen und Altlasten 183
b) Einwirkungen auf den Boden 183
c) Vorschriften über die Einstellung des Betriebs 184
aa) § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG 185
bb) § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG 185
cc) § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 BBergG 186
dd) § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG 186
d) Regelung 187
aa) Literaturansicht 188
(1) Grundsätze 188
(2) Begründung 189
(3) Konsequenzen 190
(4) Verfüllung von Tagebauen 190
bb) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 191
(1) Grundsätze 192
(2) Begründung 192
(3) Kontrollüberlegung 194
cc) Bewertung 195
3. Zusammenfassung 196
II. Anforderungen des vorsorgenden Bodenschutzes 196
1. Grundsätze des vorsorgenden Bodenschutzes 197
a) Allgemeine Vorsorgeanforderungen nach § 7 BBodSchG 197
b) Besondere Vorsorgeanforderungen auf Grund von § 6 BBodSchG 199
aa) §§ 12 ff. BBodSchV 200
bb) §§ 20 ff. ErsatzbaustoffV-E2 200
c) Behördliche Umsetzung der Vorsorgeanforderungen 201
2. Anforderungen an die bodenbezogene Verwertung 202
a) Allgemeine Anforderungen 203
aa) Einhaltung der Vorsorgewerte 203
(1) Einhaltung auf dem Verfüllgrundstück 204
(2) Einhaltung im Verfüllmaterial 207
(3) Einhaltung in der Tiefe 208
(4) Verbot technischer Vorkehrungen 210
(5) Verhinderung erheblicher Schadstoffanreicherungen 211
bb) Einsatzmaterialien 211
cc) Auf- und Einbringungsverbote 213
dd) Untersuchungspflichten 213
b) Zusätzliche Anforderungen nach § 7 BBodSchV-E2 213
aa) Einsatzort 214
bb) Einsatzmöglichkeiten 215
cc) Einsatzmaterialien 216
dd) Einsatzvoraussetzungen 218
c) Zusätzliche Anforderungen nach § 8 BBodSchV-E2 219
aa) Einsatzort 219
bb) Einsatzmöglichkeiten 220
cc) Einsatzmaterialien 220
dd) Einsatzvoraussetzungen 221
ee) Genehmigungsvorbehalt 224
3. Anforderungen an die Herstellung technischer Bauwerke 224
a) Anwendungsbereich der Ersatzbaustoffverordnung 225
aa) Sachlicher Anwendungsbereich 225
(1) Mineralische Ersatzbaustoffe 225
(2) Einbau 226
(3) Technisches Bauwerk 227
bb) Ausnahmen vom Anwendungsbereich 227
(1) Mineralische Primärrohstoffe 227
(2) Durchwurzelbare Bodenschicht 228
(3) Verwertung auf Deponien 229
(4) Wiedernutzbarmachung nach dem Bergrecht 229
cc) Persönlicher Anwendungsbereich 230
b) Grundsätzliche Anforderungen 230
aa) Bodenschutzrechtliche Anforderungen 230
bb) Ermächtigungsgrundlage 231
c) Zulässigkeitsvoraussetzungen 231
aa) Herstellen und Inverkehrbringen 232
(1) Stoffliche Anforderungen 232
(2) Überwachung 234
(3) Klassierung und Dokumentation 235
bb) Einsatzmöglichkeiten 235
cc) Einbau von Gemischen 237
dd) Beschränkungen auf das erforderliche Maß 237
d) Kritik 237
III. Zusammenfassung 238
G. Anforderungen des Wasserrechts 240
I. Anwendbarkeit des Wasserrechts 240
1. Verhältnis zum Abfallrecht 240
2. Verhältnis zum Bodenschutzrecht 241
3. Verhältnis zum Bergrecht 241
II. Vorsorgender Grundwasserschutz 242
1.Wasserrechtliche Erlaubnispflicht 243
a) § 48 Abs. 1 WHG 244
aa) Grundwasser 244
bb) Einbringung von Stoffen 244
b) § 48 Abs. 2 WHG 245
aa) Maßnahme 245
bb) Ablagerung von Stoffen 246
cc) Wasserbeschaffenheit 247
dd) Nachteilige Veränderung 248
ee) Dauerhaftigkeit beziehungsweise Erheblichkeit 248
ff) Eignung 249
c) Ausnahmen von der wasserrechtlichen Erlaubnispflicht 249
aa) Anwendungsbereich des § 6 Abs. 7 BBodSchV-E2 250
bb) Anwendungsbereich des § 21 Abs. 1 ErsatzbaustoffV-E2 250
cc) Ermächtigungsgrundlage 251
d) Zwischenergebnis 253
2. Voraussetzungen der Erlaubniserteilung 253
a) Nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit 253
b) Besorgnis 254
c) Ausschluss der Besorgnis 254
aa) Bisherige Handhabung des Besorgnisgrundsatzes 255
bb) Änderung der Grundwasserverordnung 256
(1) Ermächtigungsgrundlage 257
(2) Neufassung der Grundwasserverordnung 257
(3) Einfügung des § 13a GrwV-E 258
cc) Erlass der Ersatzbaustoffverordnung 260
dd) Erlass der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung 261
d) Kritik und Verbesserungsvorschläge 261
III. Zusammenfassung 265
H. Anforderungen des Naturschutzrechts 267
I. Anwendbarkeit des Naturschutzrechts 267
II. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 267
1. Verhältnis zur Wiedernutzbarmachung 268
a) Normenkollision 268
b) Rangverhältnis 270
aa) Spezialitätengrundsatz 270
bb) Vorrang des Bundesrechts 272
c) Zwischenergebnis 273
2. Kompensationspflicht 274
3. Eingriffsqualität einer Verfüllung 276
III. Gebietsschutz 280
1. Schutzgebiete nach § 20 Abs. 2 BNatSchG 281
2. Gesetzlich geschützte Biotope nach § 30 BNatSchG 282
3. Europäische Schutzgebiete nach § 32 BNatSchG 284
IV. Artenschutz 287
1. Anwendbarkeit bei der bergrechtlichenWiedernutzbarmachung 287
2. Zugriffsverbote 289
V. Zusammenfassung 289
I. Resümee und Ausblick 290
Literaturverzeichnis 298
Sachwortverzeichnis 313