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Kommunale Kirchenbaulasten

Fortgeltung und Legitimation, insbesondere in den östlichen Bundesländern

Schulten, Markus

Staatskirchenrechtliche Abhandlungen, Vol. 54

(2014)

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Abstract

Kommunale Kirchenbaulasten sind ein besonderer, nur historisch zu begründender und rechtlich komplexer, Bestandteil öffentlicher Religionsförderung. Konfessionelle Verschiebungen in der Gesellschaft, finanzschwache Kommunen und nicht zuletzt ein verstärkt ins Kreuzfeuer der Kritik geratener institutioneller religionsverfassungsrechtlicher Rahmen sind nur einige der Faktoren, aufgrund derer nicht unbeachtliche Anfragen an den Fortbestand dieser alten Rechts- und Leistungsbeziehungen gestellt werden. Bisher ungeklärt war das rechtliche Schicksal kommunaler Kirchenbaulasten ostdeutscher Gemeinden und die Frage, ob und inwieweit der Einigungsvertrag diese alten kirchlichen Vermögensrechte auf einen Rechtsnachfolger übertragen haben könnte. Die Publikation würdigt diese und weitere Rechtsfragen und setzt sich kritisch mit der Rechtsansicht des BVerwG auseinander, wonach kommunale Kirchenbaulasten durch die Wiedervereinigung ersatzlos erloschen sein sollen. Ein alternativer Lösungsweg wird erarbeitet, der nicht nur der verfassungsrechtlich verbürgten Kirchengutsgarantie, sondern auch und insbesondere der Geschichte des Verhältnisses von Staat und Kirche in der DDR Rechnung trägt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Erster Teil: Einführung in den Untersuchungsgegenstand und das Recht der kommunalen Kirchenbaulasten 15
§ 1 Einleitung und Problemaufriss 15
A. Religionsförderung in Deutschland – Alltag und Fundamentalkritik 15
B. Der religionssoziologische Befund in West- und Ostdeutschland 17
C. Verfassungsrechtliche Phänomene der Religionsförderung 21
I. Direkte Religionsförderung – Staatliche Finanz- und Sachleistungen 21
II. Indirekte Religionsförderung – Der Staat übt Verzicht 25
III. Typengemischte Religionsförderung 26
IV. Der Standort kommunaler Kirchenbaulasten im Verfassungsrecht 28
1. Art. 138 WRV als normativer Ausgangspunkt 28
2. Kommunale Kirchenbaulasten als Staatsleistungen? 31
a) Argumente für die Zuordnung zu Art. 138 Abs. 1 WRV 31
b) Argumente für die Zuordnung zu Art. 138 Abs. 2 WRV 32
c) Entscheidende Bedeutung der konkreten Rechtsgrundlage der Kirchenbaulast? 33
d) Eigene Stellungnahme 34
3. Zwischenergebnis 38
D. Gang und Ziel der Untersuchung 40
§ 2 Genese, Inhalt und Umfang kommunaler Kirchenbaulasten 42
A. Einführung in ein (vermeintlich) schwer zugängliches Rechtsgebiet 42
I. Begriffsbestimmung und Reichweite 42
II. Baulastarten und -konkurrenzen 43
III. Inhalt und Umfang der Baulast 44
IV. Verfassungsrechtlicher Hintergrund und kirchenvertragliche Ausgestaltung 47
B. Entstehungsgründe kommunaler und staatlicher Kirchenbaulasten 49
I. Historische Ausgangspunkte 49
1. Zum Hintergrund staatlicher Kirchenbaulasten 50
2. Entstehungsgründe und -motive kommunaler Kirchenbaulasten 52
II. Allgemeine Baulasttitel 53
1. Gesetz und Gewohnheit 54
2. Subsidiäre Geltung des tridentinischen Baulastrechts 56
3. Kirchenbaulastrecht in ausgewählten landesrechtlichen Bestimmungen 58
a) Das Preußische Allgemeine Landrecht von 1794 (PreußALR) 59
b) Das Badische Bauedikt von 1808 60
c) Bergisches Edikt von 1711 61
d) Bayerisches Landrecht 62
e) Markgräflich-Brandenburgische Konsistorialordnung von 1594 63
f) Alte Landrechtliche Regelungen in den heutigen östlichen Bundesländern 63
III. Besondere Baulasttitel 65
1. Rechtsgeschäftliche Begründung einer Kirchenbaulast 65
2. Gewohnheitsrechte und gewohnheitsrechtsähnliche Tatbestände 66
3. Baulasten aufgrund hoheitlichen Aktes 70
4. Patronatsbaulasten 71
5. Zwischenergebnis 74
C. Fazit: Historisch legitimiert, in Auflösung begriffen? 74
§ 3 Kritische Anfragen an den Fortbestand kommunaler Kirchenbaulasten 75
A. Einführung 75
B. Erlöschensgründe vertraglicher Baulasttitel 76
I. Vertragliche Übereinkünfte zwischen Kommunen und Kirchengemeinden 76
1. Freistellung/„Globalablösung“ 77
2. Einzelablösung 78
3. Die Rahmenvereinbarung – der „dritte Weg“ einer Baulastablösung 79
4. Die Berechnung der Ablösesumme für die Kirchenbaulast 80
a) Berechnungsmodalitäten im Paderborner Vergleich 80
b) Die hessische Berechnungsmethode 82
c) Bewertung 83
5. Die Rechtsnatur kommunaler Baulastablöseverträge 83
6. Zwischenergebnis 85
II. Die vertragsrechtlich relevante Änderung der tatsächlichen Verhältnisse 86
1. Der Wegfall der Geschäftsgrundlage 86
a) Grundaussage des Rechtsinstituts 86
b) Die Bedeutung des § 60 VwVfG im Baulastrecht 88
c) Ausgewählte Fragestellungen zum Wegfall der Geschäftsgrundlage 89
aa) Die veränderte Finanzlage der Kirchen 90
bb) Die prekäre Situation der öffentlichen Haushalte 96
cc) Die konfessionelle Zusammensetzung 99
dd) „Entkirchlichung“ als vertraglich relevantes Moment? 103
ee) Wegfall der hoheitlichen Religionsfürsorge 104
ff) Veränderungen im religiösen Verhalten der Gemeindebevölkerung 112
gg) Innerkirchliche Reformbestrebungen und Wegfall der Verhältnisse 116
d) Zwischenergebnis 120
2. Eintritt der (erlöschenden) Verjährung 121
C. Fortfall von Herkommensbaulasten 122
D. Fazit: (Noch) keine wesentlichen Veränderungen der Verhältnisse 124
Zweiter Teil: Entwicklung und Schicksal kommunaler Kirchenbaulasten in Ostdeutschland zwischen 1945 und 1990 bis zur Schwelle des Einigungsvertrages 125
§ 4 Die Rechts- und Staatsentwicklung in der DDR und ihr Einfluss auf das Recht der kommunalen Kirchenbaulasten 125
A. Einleitung 125
B. Grundlagen der Systematik der Rechtsnachfolge im Öffentlichen Recht und ihre Bedeutung für kommunale Kirchenbaulasten 126
I. Rechtsnachfolge und Identität 126
II. Nachfolge in Rechte und Pflichten eines Hoheitsträgers 128
1. Begriffskonkretisierungen 128
2. Formen der Rechtsnachfolge 130
3. Die Lehre von der Funktionsnachfolge 132
III. Zwischenergebnis 136
C. Rechtsnachfolgekonstellationen im ehemaligen Beitrittsgebiet – Eine verfassungsrechtliche Bestandsaufnahme 136
I. Vorkonstitutionell festgelegte Rechtsnachfolge in den Ländern der SBZ 137
II. Schutz kommunaler Kirchenbaulasten in den Landesverfassungen der SBZ und den DDR-Verfassungen 138
1. Normative Verortung in den Landesverfassungen der SBZ-Territorien 138
2. Der Schutz kirchlicher Vermögensrechte durch die erste DDR-Verfassung 140
3. Eine staatsleistungs- und baulastrechtliche Zäsur in der zweiten DDR-Verfassung? 141
a) Verfassungsvergleich vom Wortlaut her 141
b) Normaussage unter Zugrundlegung der sozialistischen Staatsdoktrin 143
aa) „Recht“ nach sozialistischer Staatsdoktrin 143
bb) Auswirkungen auf das Verfassungsverständnis 144
cc) Schlussfolgerung für Staatsleistungen und kirchliche Vermögensrechte 145
c) Insgesamt uneinheitliche Erfüllungspraxis bei den Kirchenbaulasten 147
d) Fehlende Rechtsschutzmöglichkeiten 151
III. Zwischenergebnis 152
D. Die Umgestaltungen auf dem Weg zum sozialistischen Einheitsstaat und ihre Auswirkungen auf kommunale Kirchenbaulasten 153
I. Ausgangspunkt: Der baulastrechtliche Befund im Jahre 1949 154
II. Die „Demokratisierung“ des Staatsaufbaus 154
1. Die „staatsreorganisierende“ Gesetzgebung der DDR 155
a) Die Auflösung der Länder 155
b) Die Beseitigung der Kreise und Gemeinden 158
c) Die planvolle Abschaffung kommunaler Selbstverwaltung und das Verschwinden öffentlich-rechtlicher Gebietskörperschaften 159
d) Zwischenergebnis 164
2. Auswirkungen auf den Fortbestand kommunaler Baulastverhältnisse 164
a) Die Errichtung der Räte als „Verwaltungsorgane“ des Zentralstaates 165
b) Rechtsfähigkeit der Räte? 166
c) Rechtsnachfolge der Räte in die kommunalen Kirchenbaulastverpflichtungen? 170
d) Rechtsnachfolge des Zentralstaates in die ehemals kommunalen Baulastverhältnisse 172
e) Die weitere Entwicklung der örtlichen Räte 177
f) Zwischenergebnis 179
III. Übergang der kommunalen Kirchenbaulasten auf die neu gegründeten Kommunen noch vor dem Beitritt? 179
1. Das Verfassungsgrundsätzegesetz und die Kommunalverfassung 180
2. Das Kommunalvermögensgesetz 182
3. Zwischenergebnis 185
E. Fazit: Der Einheitsstaat als Träger der Baulast 186
§ 5 Der Einigungsvertrag als baulastrechtliche Zäsur? 187
A. Die Wiedervereinigung als Erlöschensgrund kommunaler Kirchenbaulasten? 187
I. Das Urteil des BVerwG vom 11.12.2008 als Stein des Anstoßes 187
II. Das Grundkonzept des Einigungsvertrags zur Vermögensnachfolge 190
B. Die Einordnung kommunaler Kirchenbaulasten in die Vermögenszuweisungsvorschriften des Einigungsvertrags 191
I. Die Zuordnung der einzelnen Vermögensmassen im Einigungsvertrag 191
1. Verwaltungsvermögen 191
2. Finanzvermögen 192
3. Abgrenzung in problematischen Einzelfällen 194
II. Die weitere Ausgestaltung der Vermögenszuordnung durch die einfache Gesetzgebung 195
III. Die prinzipielle Reichweite des Vermögensbegriffs 196
IV. Konnexe und isolierte Verbindlichkeiten 198
1. Rechtsnachfolgeprobleme im Spiegel der Rechtsprechung nach 1990 199
a) Landwirtschaftsrecht: Rechtsnachfolge in Kreispachtverträge? 199
b) Schuldrechtliche Verbindlichkeiten 201
c) Staatshaftungs- und Entschädigungsrecht sowie sonstige Altlasten 203
d) Der systematische Übergang von DDR-Renten bzw. Versorgungsansprüchen 207
2. Auswertung der vorliegenden Rechtsprechung 210
V. Kommunale Kirchenbaulasten als Verwaltungsvermögen i. S. d. Art. 21 Abs. 1 S. 1 EV? 212
1. Die rechtliche Einordnung kommunaler Kirchenbaulasten durch das BVerwG 212
2. Konsequenzen der Position des BVerwG 213
3. Kritische Stellungnahme 214
a) Vertragliche Verpflichtungen als Verwaltungsvermögen? 215
b) Erfüllung kommunaler Kirchenbaulasten nach Lesart des Grundgesetzes 218
c) Die Erhaltung kirchlicher Bauten als Aufgabe des sozialistischen Zentralstaates? 219
d) Bereichsspezifischer Verzicht auf die Kategorie der isolierten Verbindlichkeiten? 226
4. Ergebnis 229
C. Fazit: Verfassung schützt vor Isolierung? 230
Dritter Teil: Analyse und Bewertung der vom BVerwG gefundenen Ergebnisse hinsichtlich des Übergangs von Kirchenbaulasten nach der Wiedervereinigung 232
§ 6 Ergebniskorrektur durch alternative Rechtsnachfolgemodelle? 232
A. Die Notwendigkeit einer kritischen Hinterfragung 232
B. Bestehen alternative Modelle eines Übergangs kommunaler Kirchenbaulasten? 232
I. Analoge Anwendbarkeit von § 419 BGB a.F. oder § 25 HGB? 233
1. Der rechtliche Ausgangspunkt 233
2. Bewertung 234
II. Die Theorie vom „Wiedererstehen“ von Körperschaften des öffentlichen Rechts 236
1. Der gedankliche Ausgangspunkt 236
2. Bewertung 238
III. Wiederbelebung der Lehre von der Funktionsnachfolge? 243
1. Zur Tauglichkeit des Instruments der Funktionsnachfolge – die Grundidee 243
2. Gründe gegen eine Anwendbarkeit der Funktionsnachfolge 244
a) Die Argumente der Rechtsprechung 244
b) Stellungnahmen aus der Literatur 246
3. Kritische Würdigung der vorgebrachten Ansichten – Gründe für eine Heranziehung der Lehre von der Funktionsnachfolge 248
a) Ausgangspunkt 248
b) Gegenargumente zur herrschenden Meinung 249
c) Eigene Stellungnahme zur Anwendbarkeit der Funktionsnachfolge 252
aa) Zur Berechtigung der Fragestellung 252
bb) Subsidiarität bis zu einer gesetzlichen Regelung 254
cc) Dringlichkeit der Ansprüche und ihr öffentlich-rechtlicher Charakter 255
dd) Drohender Schaden für Berechtigte und die Rechtsordnung insgesamt 255
ee) Weitererfüllung aus Billigkeitsgründen 257
ff) Das Merkmal der funktionalen Äquivalenz als Maßstab und Korrekturinstrument 259
C. Fazit: „Funktionsnachfolge? Ja, aber . . .“ 264
§ 7 Verhinderung eines säkularisationsbewirkenden Eingriffs durch Anwendung juristischer Methodik 265
A. Die These von der Lückenhaftigkeit des Art. 21 EV 265
I. Einleitung und methodisches Vorgehen 265
II. Erste Säule: Der Restititutionswille des Gesetzgebers in Hinblick auf das Staat-Kirche-Verhältnis 266
1. Die religionsverfassungsrechtlichen Aussagen des Einigungsvertrags – eine bewusste Unvollständigkeit? 266
2. Wiederbelebung des Kirchensteuerrechts und Wiederanerkennung des Körperschaftsstatus 267
3. Fortgeltung der Konkordate im Beitrittsgebiet 269
4. Keine Revision des Staat-Kirche-Systems 272
5. Der Schutz kirchlicher Vermögensrechte im Sachenrechtsbereinigungsgesetz (SachRBerG) 274
6. Fehlendes Beschränkungsgesetz i. S. d. Art. 135a Abs. 2 GG 275
7. Erstes Zwischenergebnis 276
III. Zweite Säule: Kontinuität der Aufgabenerfüllung und des rechtlichen Schutzes bei fehlender tatsächlicher Derogation der kirchlichen Sonderstellung 277
1. Kontinuität in der verfassungsrechtlichen Schutzlage 277
a) Kirchenaustrittsrecht der DDR 280
b) Kirchliches Eigentum 281
c) Öffentlich-rechtlicher Körperschaftsstatus? 282
d) Weitere Bereiche staatlicher Inkonsequenz 286
2. Rechtsstaatliche Weichenstellungen im Prozess der Wiedervereinigung 289
3. Schutz kirchlichen Vermögens in den ostdeutschen Landesverfassungen 290
4. Schutz kirchlicher Vermögensrechte in den ostdeutschen Staat-Kirche-Verträgen 292
5. Zweites Zwischenergebnis 297
IV. Dritte Säule: Erstreckung des Schutzauftrages des Grundgesetzes auch auf die Kirchen in der DDR 299
1. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt 299
2. Die ersatzlose Liquidation eines öffentlich-rechtlichen Schuldners vor dem Hintergrund des Rechtsstaatsprinzips 299
a) Annahme eines Liquidationsverbots am Maßstab des Art. 20 Abs. 3 GG vertretbar? 299
b) Die Ansicht des BVerwG 301
c) Bewertung dieser Rechtsprechung 301
d) Heranziehung der Grundsätze der Vorwirkung unter Vertrauensschutzgesichtspunkten? 308
3. Die besondere Reichweite des Schutzauftrags aus Art. 138 Abs. 2 WRV 311
a) Untauglichkeit von Art. 14 GG als Prüfungsmaßstab 312
b) Genese der Kirchengutsgarantie und seine öffentliche Funktion 314
c) Prüfung des Eingriffs in Art. 138 Abs. 2 WRV 316
aa) Schutzbereich 316
bb) Eingriff 317
cc) Rechtfertigung 317
dd) Ergebnis 321
4. Gleichheitsrechtliche Probleme der BVerwG-Rechtsprechung 322
a) Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG 322
b) Die Rechtsansicht des BVerwG 323
c) Bewertung der Rechtsprechung 324
aa) Prüfungsmaßstab 324
bb) Feststellung der Ungleichbehandlung 325
cc) Taugliche Vergleichsgruppen 325
dd) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung? 327
5. Drittes Zwischenergebnis 330
B. Überleitung kommunaler Kirchenbaulasten im Wege verfassungskonformer Auslegung? 330
I. Rechtscharakter, Auslegungsfähigkeit und Auslegungsbedürftigkeit des Einigungsvertrags 330
II. Methodischer Ausgangspunkt 331
III. Ansatzpunkt der verfassungskonformen Auslegung 332
1. Das Ergebnis der „klassischen“ Auslegungsmethoden 332
2. Anwendbarkeit und beachtliche Grenzen der verfassungskonformen Auslegung 335
3. Ergebnis 338
C. Überleitung kommunaler Kirchenbaulasten im Wege analoger Rechtsanwendung? 339
I. Regelungslücke 339
II. Planwidrigkeit dieser Regelungslücke 341
III. Vergleichbarkeit der Interessenlagen 343
IV. Ergebnis 344
D. Fazit: Kirchliche Vermögensrechte erfordern keine Konnexität 345
§ 8 Zusammenfassung und Ausblick 346
A. Zusammenfassung 346
B. Ausblick 348
Literaturverzeichnis 351
Personenverzeichnis 385
Sachwortverzeichnis 386