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Das Registrierungsverfahren nach der REACH-VO im Lichte des europäischen Eigenverwaltungsrechts

Ammerich, Florian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 165

(2014)

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Florian Ammerich, geboren 1983, legte die erste juristische Staatsprüfung im Januar 2010 in Mannheim ab. Im Anschluss war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Ver-waltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht von Prof. Dr. Mario Martini an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer tätig. Er wurde im April 2014 mit einer von Prof. Dr. Kristian Fischer betreuten Arbeit an der Universität Mannheim promoviert. Seit April 2014 leistet er den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Mannheim ab. Florian Ammerich ist Autor in einem Kommentar zur REACH-Verordnung.

Abstract

Florian Ammerich analysiert das Zusammenspiel der REACH-Verordnung (VO 1907/2006/EG) als wichtigstes Instrument des europäischen Chemikalienrechts und des allgemeinen europäischen Eigenverwaltungsrechts im Registrierungsverfahren. Die Arbeit formuliert nicht nur zusätzliche Anforderungen, welche Registranten und die Europäische Chemikalienagentur beachten müssen, sondern beleuchtet auch die Vollzugstauglichkeit des allgemeinen Eigenverwaltungsrechts. Dabei werden neben dessen allgemeiner Struktur das Recht auf Anhörung, das Recht auf Akteneinsicht, die Begründungspflicht, die Sprachenwahl und Möglichkeiten und Anforderungen der Aufhebung von Registrierungsbeschlüssen betrachtet. Der Autor arbeitet Lücken des allgemeinen Eigenverwaltungsrechts heraus und entwickelt Ansätze, diese zu schließen. Damit ist sie einerseits praxisrelevant für den Vollzug der REACH-VO und kann andererseits Impulse für die aktuelle Kodifizierungsdebatte des europäischen Verwaltungsrechts geben.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abbildungsverzeichnis 17
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
A. Einführung und Problemstellung 23
B. Gang der Arbeit 28
Kapitel 1: Die REACH-VO – Herausforderung, Entstehung und Inhalt 30
A. Das (europäische) Chemikalienrecht vor Erlass der REACH-VO 30
I. Die getrennte Behandlung von Neu- und Altstoffen 31
II. Defizite im System der Altstoffregulierung 32
III. Mangelnde Datenqualität bei der Neustoffanmeldung 33
IV. Wenig effektives Beschränkungsregime 33
B. Die Entstehung der REACH-VO als Reaktion auf die festgestellten Defizite 34
I. Das Weißbuch der Europäischen Kommission 35
II. Das Normgebungsverfahren 36
C. Die Ziele der REACH-VO 38
I. Hohes Schutzniveau für Gesundheit und Umwelt 39
II. Wahrung und Verbesserung der Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der chemischen Industrie 40
III. Sicherstellung des freien Verkehrs von chemischen Stoffen im Binnenmarkt 41
D. Die REACH-VO im Überblick 42
I. Anwendungsbereich der REACH-VO 42
1. Sachlicher und zeitlicher Anwendungsbereich der REACH-VO 43
2. Von der REACH-VO betroffener Personenkreis 45
II. Überblick über die wesentlichen Instrumente der REACH-VO 45
1. Die Registrierungspflicht 47
2. Weitere Pflichten in der Lieferkette nach der Registrierung 47
3. Die Bewertung 49
a) Die inhaltliche Bewertung der Registrierungsdossiers 49
b) Die Stoffbewertung 51
4. Das Zulassungsverfahren 51
5. Das Beschränkungsregime 54
6. Informationen und Datenschutz im Rahmen der REACH-VO 54
7. Zusammenfassung 57
E. Die Rolle der ECHA als zentrale Stelle auf Unionsebene im Rahmen des Vollzugs der REACH-VO 57
I. Die Rolle der ECHA im REACH-Verbund 57
II. Der direkte und der indirekte Vollzug von Unionsrecht 61
III. Die REACH-VO als Ausprägung des europäischen Verwaltungsverbundes 64
Kapitel 2: Das Registrierungsverfahren als Kernelement der REACH-VO 67
A. Einführung 68
B. Registrierungsdossier und Stoffsicherheitsbericht: Inhalte und Anforderungen 70
I. Das technische Dossier nach Art. 10 lit. a) REACH-VO 71
II. Der Stoffsicherheitsbericht nach Art. 10 lit. b) REACH-VO 72
C. Die eigentliche Registrierung 74
I. Beginn der Registrierung 75
1. Einleitung durch Einreichen des Registrierungsdossiers durch den Registranten 75
2. Einleitung des Registrierungsverfahrens von Amts wegen 76
II. Inhaltliche Anforderungen an ein zur Einleitung des Registrierungsverfahrens taugliches Registrierungsdossier 78
III. Zuweisung der Eingangsnummer und des Antragsdatums 79
IV. Der completeness check nach Art. 20 Abs. 2 REACH-VO 80
1. Bei Unvollständigkeit: Nachforderung nach Art. 20 Abs. 2 UAbs. 3 S. 1 REACH-VO 80
2. Auch nach erneuter Prüfung keine Vollständigkeit: Ablehnung der Registrierung 81
3. Bei Vollständigkeit: Zuweisung der Registrierungsnummer 81
4. Keine Rückmeldung der ECHA: Vermarktungseröffnung durch Zeitablauf nach Art. 21 REACH-VO 81
V. Registrierung bei einer Mehrheit von Registranten 82
1. Informationsaustausch bei Phase-in-Stoffen 84
2. Informationsaustausch bei Nicht-Phase-in-Stoffen 85
3. Gemeinsames Einreichen von Daten 85
4. Zusammenfassung 86
D. Das Verhältnis von completeness check und compliance check 87
I. Der compliance check nach Art. 41 REACH-VO 88
1. Prüfungsumfang des compliance checks in qualitativer Hinsicht 89
2. Prüfungsumfang des compliance checks in quantitativer Hinsicht 90
II. Die Abgrenzung von completeness check und compliance check 91
1. Abgrenzung nach Prüfungsinhalt und innerhalb der Prüfung zu beantwortenden Fragen 92
2. Abgrenzung nach Durchführungsmechanismus und Häufigkeit der Tests 94
E. Rechtsinstrumente der ECHA im Registrierungsverfahren – die Registrierungsentscheidung als Beschluss im Sinne von Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV? 95
I. Die Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse im Rahmen des Registrierungsverfahrens 97
1. Rechtswirkungen der annehmenden Entscheidung 97
a) Blick ins deutsche Recht: Abgrenzung und Systematisierung von Anzeige- und Erlaubnisvorbehalten 99
b) Analyse des Normenzusammenwirkens im Rahmen der Registrierung nach Titel II der REACH-VO 101
aa) Vorliegen von Kennzeichen eines Erlaubnisvorbehaltes 101
bb) Vorliegen von Kennzeichen eines Anzeigevorbehaltes 102
cc) Tiefer gehende Analyse im Rahmen einer Fallgruppenbetrachtung 103
(1) Fristgerechte Prüfung durch die ECHA 104
(2) Nichtfristgerechte Prüfung durch die ECHA 106
c) Zusammenfassung 109
2. Rechtswirkung der ablehnenden Entscheidung 109
3. Rechtswirkung der Informationsnachforderung 110
4. Rechtswirkung einer aufhebenden Entscheidung 111
5. Zwischenergebnis 111
II. Organexklusivität des Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV 112
III. Ergebnis 113
Kapitel 3: Die Rechtsquellen betreffend den Vollzug der Registrierung nach der REACH-VO 114
A. Einführung 114
B. Bestandsaufnahme verfahrensrechtlicher Bestimmungen in der REACH-VO 115
C. Die Guidances der ECHA 117
D. Der Kodex für gute Verwaltungspraxis der ECHA 118
I. Vergleich mit dem Musterkodex des Europäischen Bürgerbeauftragen 119
II. Rechtsnatur und Bindungswirkung der Vorschriften des Kodex 121
E. Rückgriff auf das allgemeine Eigenverwaltungsrecht der EU 125
I. Verwaltungsrechtsquellen im Primärrecht 127
1. Das Recht auf gute Verwaltung nach Art. 41 EU-GRCharta 128
2. Die weiteren primärrechtlichen Rechtsgrundsätze für das europäische Verwaltungsrecht 129
a) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 129
aa) Entwicklung und Facetten des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 130
bb) Materieller Prüfungsmaßstab des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 131
b) Die Prinzipien von Rechtssicherheit und Vertrauensschutz 134
c) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns 139
d) Das Gebot der Gleichbehandlung und der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung 140
3. Verwaltungsrecht im sonstigen geschriebenen Primärrecht 142
II. Positivierte sekundärrechtliche Bestimmungen mit allgemeiner Geltung für das Verwaltungsverfahren 143
III. Ungeschriebene Rechtsgrundsätze des europäischen Verwaltungsrechts 144
F. Zusammenfassung 148
Kapitel 4: Vorgaben des europäischen Verwaltungsrechts für das Registrierungsverfahren nach der REACH-VO 150
A. Das Gültigkeitsregime und Fehlerfolgenregelung im europäischen Verwaltungsrecht 152
I. Die Wirksamkeit eines Beschlusses 152
II. Die rechtliche Inexistenz eines Beschlusses 154
1. Besondere Schwere des Fehlers 157
a) Fehler im formellen Bereich 158
aa) Zuständigkeitsfehler 158
bb) Einzelne Verfahrens- oder Formfehler 160
cc) Kumulierung mehrerer formeller Fehler 161
b) Fehler im materiellen Bereich 162
c) Zusammenfassung 163
2. Offenkundigkeit des Fehlers 164
3. Rechtliche Inexistenz durch unrichtige Angaben im Registrierungsdossier 164
4. Ergebnis 166
III. Die Bestandskraft eines Registrierungsbeschlusses 166
IV. Die Unbeachtlichkeitsregelungen bei der Verletzung wesentlicher Formschriften im Überblick 168
1. Unbeachtlichkeit im Fall der rechtlichen Alternativlosigkeit bei der Verletzung von Verfahrensvorschriften 171
2. Unbeachtlichkeit im Fall der tatsächlichen Alternativlosigkeit bei der Verletzung von Formvorschriften 172
3. Folgen für die Möglichkeit der Nichtigkeitserklärung eines Registrierungsbeschlusses aufgrund eines Verfahrens- bzw. Formfehlers 172
V. Bilanz im Hinblick auf das grundlegende Verwaltungsrechtssystem des Eigenverwaltungsrechts 174
B. Anspruch auf rechtliches Gehör – Durchführung einer Anhörung im Registrierungsverfahren 175
I. Die Notwendigkeit einer Anhörung im Rahmen des Registrierungsverfahrens der REACH-VO 177
1. Das Recht auf Anhörung als allgemeiner Grundsatz des Eigenverwaltungsrechts 177
2. Tatbestandliche Einschränkung des Anwendungsbereichs für eine Anhörung 182
a) Einschränkung bei unwesentlicher Belastung des Betroffenen 182
b) Einschränkung bei einem Antrag des Betroffenen 183
c) Einschränkung bei gebundenen Entscheidungen 184
3. Zwischenergebnis 185
II. Anforderungen an die Ausgestaltung der Anhörung 185
III. Rechtsfolgen bei einer nicht oder fehlerhaft durchgeführten Anhörung 189
1. Grundsätzlich: Fehlerhaftigkeit des Rechtsaktes 189
2. Möglichkeit der Heilung des Registrierungsbeschlusses 189
a) Heilung durch Nachholung innerhalb des Verwaltungsverfahrens möglich 189
b) Heilung innerhalb des Widerspruchsverfahrens möglich 190
c) Keine Möglichkeit der Heilung durch Nachholung im gerichtlichen Verfahren 191
d) Zusammenfassung der Heilungsregelungen 194
IV. Ergebnis zum Anspruch auf rechtliches Gehör im Rahmen der Registrierung nach der REACH-VO 194
C. Das Recht auf Akteneinsicht 195
I. Notwendigkeit des verfahrensakzessorischen Rechts auf Akteneinsicht 196
II. Ausgestaltung des verfahrensakzessorischen Akteneinsichtsrechts im Rahmen der REACH-VO 197
1. Bezugspunkt des Akteneinsichtsrechts im Rahmen der REACH-VO: Die Registrierungsakte 198
2. Ermittlung der Konturen des allgemeinen Akteneinsichtsrechts aus dem besonderen Sekundärrecht 200
a) Zeitliche Grenzen des Akteneinsichtsrechts 200
b) Grundsätzlicher Umfang des Akteneinsichtsrechts 201
aa) Beschränkung des Akteneinsichtsrechts auf verwendete Unterlagen 201
bb) Vollumfängliches Akteneinsichtsrecht 202
cc) Fazit und Folgerungen für das Einsichtsrecht in die Registrierungsakte 204
c) Grenzen der Akteneinsicht 205
d) Verletzung des Akteneinsichtsrechts 207
aa) Die Rechtslage im Wettbewerbsrecht 207
bb) Die Rechtslage im Fusionskontrollverfahren 210
cc) Die Rechtslage im Antidumpingrecht 210
dd) Die Rechtslage im Beamtenrecht 211
ee) Folgerungen für eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts im Rahmen des Registrierungsverfahrens 212
3. Möglichkeiten einer Heilung durch die ECHA 212
III. Bilanz zum Recht auf Akteneinsicht 213
D. Die Begründungspflicht 213
I. Anforderungen an Inhalt und Umfang der Begründung 217
II. Möglichkeit der nachträglichen Änderung der Begründung 223
III. Möglichkeit der Heilung einer fehlerhaften Begründung 224
1. Abgrenzung zwischen einer gänzlich fehlenden und einer unvollständigen Begründung 224
2. Die Heilung einer gänzlich fehlenden Begründung 225
3. Die Heilung einer unzureichenden Begründung 226
4. Rechtsfolgen der Nachholung einer Begründung 228
IV. Ergebnis zur Begründungspflicht 228
E. Wahl der richtigen Sprache 229
I. Anforderungen für das Handeln der ECHA im Registrierungsverfahren 229
II. Die derzeitige Praxis im Registrierungsverfahren 230
III. Rechtsfolgen bei der Wahl einer falschen Sprache 233
1. Im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit des Beschlusses 233
2. Im Hinblick auf den Zugang des Beschlusses 235
IV. Ergebnis 237
F. Die Aufhebung eines Registrierungsbeschlusses durch die ECHA: Möglichkeiten, Rechtsgrundlage und Anforderungen 238
I. Einführung in die Problematik 238
II. Rechtsgrundlage für die Aufhebung eines Registrierungsbeschlusses 240
1. Rechtsgrundlage aus der REACH-VO 240
a) Aufhebung von Registrierungen durch Art. 20 Abs. 2 UAbs. 4 S. 1 REACH-VO im Rahmen des completeness checks durch die ECHA 240
b) Aufhebung von Registrierungen im Rahmen des compliance checks durch die ECHA 241
c) Aufhebung der Registrierung durch analoge Anwendung des Art. 20 Abs. 2 UAbs. 4 S. 1 REACH-VO seitens der ECHA 242
d) Aufhebung von Registrierungen durch nationale Behörden 245
aa) § 27b Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 ChemG als Rechtsgrundlage 246
bb) Art. 129 REACH-VO bzw. § 23 Abs. 1, 1a ChemG als Rechtsgrundlage 246
cc) Schlussfolgerungen und Einordnung in das Rechtssystem 247
e) Zwischenergebnis 248
2. Rechtsgrundlage aus den ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Eigenverwaltungsrechts 248
a) Herleitung und Ursprung der Rechtsgrundsätze zur Aufhebung von Registrierungsbeschlüssen 249
b) Anwendbarkeit dieser Rechtsgrundsätze neben den Regelungen der REACH-VO 251
aa) Keine bewusste Nichtregelung in der REACH-VO zur Aufhebung von Registrierungsbeschlüssen 253
bb) Die Rechtsansicht der Europäischen Kommission und der ECHA in einer Mitteilung an CARACAL 256
cc) Der effet utile als Argument für die Möglichkeit der Aufhebung von Registrierungsbeschlüssen 257
(1) Regelungsabsicht der Registrierung im Rahmen der REACH-VO 258
(2) Die Anreizsituation für die Zurverfügungstellung von vollständigen und richtigen Informationen 259
(3) Anreizwirkung bei der Möglichkeit der Aufhebung von Registrierungen 263
(4) Zusammenfassung 265
c) Ergebnis 265
3. Ergebnis: Rechtsgrundlage aus ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Eigenverwaltungsrechts 266
III. Ausgestaltung der Regelungen zur Rücknahme von Registrierungsbeschlüssen 266
1. Identifizierung der im Rahmen der Aufhebung von Registrierungsbeschlüssen typischen Fallgruppen 266
2. Fallgruppe 1: Rücknahme von rechtswidrigen Registrierungsbeschlüssen, Rechtswidrigkeit aufgrund defizitärer Angaben 267
a) Ermittlung der möglichen Fallkonstellationen 268
b) Herleitung und Reichweite des ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsatzes für diese Fallgruppe 270
aa) Herleitung des Grundsatzes: Die Rechtsprechung des EuGH als Ausgangspunkt 270
(1) Ursprung in der Entscheidung im zweiten S. N. U. P. A. T.-Urteil 271
(2) Anwendbarkeit der Rechtsprechung im Rahmen der REACH-VO 272
(3) Zwischenergebnis 273
bb) Tatbestandliche Reichweite des Grundsatzes: Keine Beschränkung der Rücknahmebefugnis auf bestimmte Angaben im Registrierungsdossier 274
cc) Tatbestandliche Reichweite des Grundsatzes: Rücknahme unabhängig vom Verschulden der defizitären Angaben beim Betroffenen möglich 275
(1) Ausgangspunkt: Die Rechtsprechung des EuGH 276
(2) Im Vergleich: Das geschriebene Sekundärrecht 277
(3) Zusammenfassung 278
dd) Zwischenergebnis 280
c) Rechtsfolge: Ermessen oder Pflicht der ECHA zur Rücknahme einer Registrierung 280
aa) Die Entscheidung in der Rechtssache S. N. U. P. A. T. II 280
bb) Folgerungen für die Rücknahme von Registrierungsbeschlüssen 282
cc) Ergebnis 286
d) Die zeitliche Dimension der Rücknahme 287
aa) Die Entscheidung in der Rechtssache Hoogovens 287
bb) Zweck der Aufhebung der Registrierung lediglich durch Aufhebung ex tunc erreichbar 288
(1) Tatsächliche Folgen der Registrierung 288
(2) Strafrechtliche Folgen der Aberkennung der Registrierung 289
(a) Sanktionierung nach § 27b Abs. 1 Nr. 2 ChemG 289
(b) Sanktionierung nach § 27b Abs. 1 Nr. 1 ChemG 290
(aa) Genehmigungswirkung einer erschlichenen Genehmigung 291
(bb) Möglichkeit der Aufhebung einer Registrierung ex tunc mit anschließender Sanktionierung nach § 27b Abs. 1 Nr.1 ChemG 295
(c) Zusammenfassung 297
(3) Zivilrechtliche Folgen der Aberkennung der Registrierung 298
(4) Ergebnis 300
e) Mögliche in die Ermessensentscheidung einzustellende Gesichtspunkte 300
f) Einzuhaltendes Verfahren bei der Rücknahme 304
g) Ergebnis für Fallgruppe 1: Rücknahme einer rechtswidrigen Registrierung – Registrierungsdossier defizitär 307
3. Fallgruppe 2: Rücknahme von rechtswidrigen Registrierungsbeschlüssen, Rechtswidrigkeit aufgrund (anderer) formeller oder materieller Fehler 308
a) Herleitung des ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsatzes aus der Entscheidung in der Rechtssache Algera 310
b) Tatbestandliche Voraussetzungen für die Rücknahme eines rechtswidrigen Registrierungsbeschlusses ex nunc 312
aa) Bestimmungen der Voraussetzungen der Rücknahme ex nunc aus der Rechtsprechung des EuGH 312
(1) Die Rechtsprechung des EuGH zur Rücknahme von Beschlüssen, die nicht aufgrund defizitärer Angaben rechtswidrig sind 313
(a) Phase 1: Die Entscheidung in der Rechtssache Algera 313
(b) Phase 2: Differenzierung des EuGH zwischen rechtsbegründenden und deklaratorischen Beschlüssen 315
(c) Phase 3: Aufhebung dieser Differenzierung in der Entscheidung in der Rechtssache Alpha Steel 317
(d) Zwischenergebnis und Schlussfolgerungen für die Rücknahme ex nunc 319
(2) Entwicklung einer eigenen Lösung 321
(a) Grundsätzliche Überlegungen 321
(b) Lösung 1: Beibehaltung der Differenzierung nach Art des Beschlusses für die Rücknahme ex nunc 323
(c) Lösung 2: Anwendung der Alpha-Steel-Formel sowohl im Fall der Rücknahme ex tunc als auch der Rücknahme ex nunc 326
(d) Lösung 3: Zusammenführung der Voraussetzungen für die Rücknahme ex nunc 330
(3) Ergebnis 333
bb) Versuch einer Fristbestimmung im konkreten Vollzug der REACH-VO 333
(1) Beginn der Frist für die Rücknahme eines Registrierungsbeschlusses 333
(2) Dauer der Frist für die Rücknahme eines Registrierungsbeschlusses 334
(3) Keine abstrakte Bestimmung durch den EuGH 334
(4) Eingrenzung durch bisherige Rechtsprechung 336
(5) Bestimmung einer angemessenen Frist im Rahmen der Rücknahme von Registrierungen 339
c) Rechtsfolge 340
d) Mögliche in die Ermessensentscheidung einzustellende Gesichtspunkte 340
e) Einzuhaltendes Verfahren 341
f) Ergebnis für Fallgruppe 2: Rücknahme einer rechtswidrigen Registrierung – Rücknahme aufgrund sonstiger Fehler 342
4. Fallgruppe 3: Widerruf von rechtmäßigen Registrierungsbeschlüssen 343
a) Grundsatz 344
b) Besondere Widerrufsgründe 345
aa) Vorliegen eines ausdrücklichen Widerrufsvorbehalts 346
bb) Widerruf aufgrund nachträglicher Änderung der Rechtslage 348
(1) Änderung von Art. 10 REACH-VO durch den Normgeber 348
(2) Nichtigkeitserklärung der Norm aus Art. 264 Abs. 1 AEUV 351
cc) Widerruf aufgrund nachträglicher Änderung der Sachlage 353
c) Ergebnisse und Schlussfolgerungen für den Widerruf einer rechtmäßigen Registrierung 354
IV. Zusammenfassung 354
Zusammenfassung und Ausblick auf eine mögliche Kodifizierung der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Eigenverwaltungsrechts 356
Literatur- und Quellenverzeichnis 362
Sachverzeichnis 395