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Das Wesen und die Entwicklung der gemeindlichen öffentlichen Einrichtungen

Zugleich ein Beitrag zur Lehre von der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG)

Scholz, Rupert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 52

(1967)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Erstes Kapitel: Einführung 13
Zweites Kapitel: Grundlagen 15
§ 1 Normativer Ausgangspunkt 15
§ 2 Die öffentliche Einrichtung als verwaltungsuniversale Zweckeinheit 16
A. Die funktionellen Erscheinungsformen der öffentlichen Einrichtung und deren gesetzessystematischer Standort 16
I. Allgemeines Kommunalrecht 18
II. Staatliches Sonderrecht 20
B. Die Rechts- und Organisationsformen der öffentlichen Einrichtung 21
I. Die Freiheit der Rechtsformen 22
II. Die Typik der Organisationsformen 25
1. Unmittelbar-gemeindliche Einrichtungen 27
2. Mittelbar-gemeindliche Einrichtungen 28
a) Beliehene Einrichtungsformen 29
b) Gemischte Einrichtungsformen 31
C. Die öffentliche Einrichtung als anstaltsrechtliche Verwaltungseinheit im überkommenen Begriffsverständnis 31
I. Normative Indifferenz des Begriffs „Einrichtung 31
1. Philologische Begriffsneutralität 32
2. Reale Begriffsneutralität 32
II. Die juristische Verdichtung des Einrichtungsbegriffs nach der herkömmlichen Definitionsmethode 32
Drittes Kapitel: Die öffentliche Einrichtung als historisch gewachsenes Institut der kommunalen Selbstverwaltung 34
§ 1 Allgemeines zum historischen Verständnis der kommunalen Selbstverwaltung 34
§ 2 Die maßgebenden Entwicklungsperioden und die dualistische Grundstruktur der kommunalen Selbstverwaltung 35
A. Die Gemeinde als genossenschaftliche Rechtsformation 35
B. Die Gemeinde als privilegiert-korporatives Rechtsgebilde im absolutistischen Staat 37
C. Die Gemeinde als politisches und verwaltungstechnisches Strukturprinzip im 19. Jahrhundert und unter der Weimarer Verfassung 39
D. Die Gemeinde im modernen Verfassungssystem 42
§ 3 Die kommunale Verwaltungsentwicklung, die Ausbildung anstaltsrechtlicher Verwaltungsformen und das traditionell-gemeindliche Wirtschaftsengagement 57
A. Die Anfänge der kommunalen Verwaltungsinitiativen und deren statusrechtlicher Inhalt 57
B. Das kommunale Anstaltswesen im Zeitalter polizeistaatlicher Durchformung und im 19. Jahrhundert 60
C. Kommunale Wirkungs-, Anstalts- und Wirtschaftsbereiche in der neueren Selbstverwaltungsentwicklung 74
§ 4 Zusammenfassung und historischer Standort der öffentlichen Einrichtung 83
Viertes Kapitel: Die öffentliche Einrichtung als Formtypus der kommunalen Selbstverwaltung 85
§ 1 Der Standort der öffentlichen Einrichtung im allgemeinen Kommunalrecht 85
A. Die öffentliche Einrichtung als öffentlich-rechtlicher Verwaltungsträger 85
B. Die öffentliche Einrichtung als statusrechtlicher Funktionsträger 85
§ 2 Der verfassungsrechtliche Standort der öffentlichen Einrichtung im System der kommunalen Selbstverwaltung 89
A. Die Funktionswirkung der öffentlichen Einrichtung 89
B. Die Integrationswirkung der öffentlichen Einrichtung 90
C. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Organisationsfreiheit 91
I. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Gestaltungshoheit 91
II. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Personalhoheit 93
D. Die öffentliche Einrichtung und die gemeindliche Vermögensfreiheit 94
E. Einrichtungswesen und Wesensgehalt 98
§ 3 Das Verhältnis von wirtschaftlicher Einrichtungsverwaltung und Gemeindewirtschaft 98
A. Systematische Gesetzesintention 99
B. Funktionelle Gleichordnung von Verwaltung und Wirtschaft 101
C. Gemengelage kraft organisationsrechtlicher Formenfreiheit 102
I. Der Grundsatz der allgemeinen Formenfreiheit 102
II. Die Ausbildung und der Durchgriff wirtschaftsrechtlicher Organisationstypen 103
1. Der Eigenbetrieb 103
2. Die gemischt-wirtschaftliche Unternehmung 105
D. Einheit der kommunalen Vermögensordnung 110
E. Die Lehre von der rechtlichen Identität 112
I. Das Gemeindewirtschaftsrecht 113
1. „Unternehmen\" und „Wirtschaft 113
a) Gesetzestechnik und „Wirtschafts\"begriff 114
aa) Der materielle Wirtschaftsbegriff 114
bb) Der formelle Wirtschaftsbegriff 114
cc) Der variable Wirtschaftsbegriff 115
b) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen als materielle Wirtschaftseinheit 115
2. Die öffentliche Zweckbindung der kommunalen Wirtschaftskompetenz 118
a) Öffentlicher Zweck und soziologischer Öffentlichkeitsbegriff 118
b) Öffentlicher Zweck und soziologischer Funktionsgehalt 120
c) Öffentlicher Zweck und soziologischer Organisationsgehalt 123
d) Das „öffentliche\" und das „nicht-öffentliche\" Wirtschaftsunternehmen 126
II. Konkurrenz von formell-wirtschaftender Einrichtung und materiell-wirtschaftender Unternehmung 126
III. Verfassungsrechtliche Bestätigung 127
1. Art. 28 II GG und das kommunale Wirtschaftsmandat 127
2. Sonstige Verfassungsaspekte 127
a) Die kommunale Wirtschaftstätigkeit im Lichte der Sozialstaatsklausel 128
b) Die kommunale Wirtschaftstätigkeit im Lichte der „Wirtschaftsverfassung 131
F. Folgerungen 133
I. Organisatorische Unterscheidung von öffentlicher Einrichtung und gemeindlichem Wirtschaftsunternehmen 134
1. Öffentlich-rechtliche Konstruktionsformen 134
2. Privatrechtliche Konstruktionsformen 134
3. Wirtschaftsrechtliche Konstruktionsformen 134
a) Der Eigenbetrieb 134
b) Die gemischt-wirtschaftliche Unternehmung 135
II. Funktionelle Unterscheidung von öffentlicher Einrichtung und gemeindlichem Wirtschaftsunternehmen 137
1. Die funktional-bestimmte Einrichtung 137
2. Die funktional-offene Einrichtung 137
a) Kongruenz von öffentlicher Einrichtung und „öffentlichem\" Wirtschaftsunternehmen 137
b) Inkongruenz von öffentlicher Einrichtung und nicht-„öffentlichem\" Wirtschaftsunternehmen 137
3. Die funktional-gemischte Einrichtung 137
III. Vorläufige Abgrenzung von öffentlicher Einrichtung und gemeindlichem Wirtschaftsunternehmen 139
§ 4 Der Standort der öffentlichen Einrichtung im System speziellen Bundes- und Landesrechts 139
A. Systematische Vorbemerkungen 140
I. System der Gesetzeskategorien 140
II. Die Gemeinde in der bundesstaatlichen Kompetenzordnung 140
B. Die öffentliche Einrichtung im System der allgemein-staatlichen Gesetzesschranken 147
C. Die öffentliche Einrichtung im System der spezial-staatlichen Gesetzesschranken 161
I. Die öffentliche Einrichtung im System der mittelbaren Staatsverwaltung 161
1. Die öffentliche Einrichtung im System der landesrechtlichen Gesetzesausführung 161
2. Die öffentliche Einrichtung im System der bundesrechtlichen Gesetzesausführung 163
II. Die öffentliche Einrichtung im System der limitierenden Gesetzesschranken 165
1. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch funktionssperrenden Subsidiaritätsvorbehalt 165
a) Allgemeines 165
b) Anwendung 167
aa) Sozialrechtliche Subsidiaritätstypik 167
bb) Kulturrechtliche Subsidiaritätstypik 168
cc) Wirtschaftsrechtliche Subsidiaritätstypik 172
dd) Sonstige Subsidiaritätstypik 174
2. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch funktionsregelnden Gesetzesvorbehalt 175
a) Regelung des Verwaltungsgegenstandes 175
b) Regelung der Verwaltungsausübung 176
aa) Staatliche Ermessensbindung 176
bb) Staatliche Statuierung von Betriebspflichten 176
α) Unmittelbare Betriebspflichten 177
β) Mittelbare Betriebspflichten 177
cc) Durchgriff staatlicher Statusrechte 178
3. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch organisationsregelnden Gesetzesvorbehalt 179
a) Organisationsrechtlicher Formenzwang 179
b) Organisationsrechtliche Modellgesetzgebung 180
4. Die Limitierung des Einrichtungswesens durch spezialen Aufsichtsvorbehalt 181
a) Spezialaufsicht kraft Gesetzesvorbehalts 184
b) Spezialaufsicht kraft Verfassungsvorbehalts 188
D. Die Typologie der staatlich-freien und staatlich-gebundenen Einrichtungen 193
Fünftes Kapitel: Der Begriff der öffentlichen Einrichtung 195
§ 1 Das anstaltsrechtliche Verständnis des Einrichtungsbegriffs 195
A. Der Inhalt und die Entwicklung der öffentlichen Anstalt als abstrakter Begriffstypus 196
I. Die öffentliche Anstalt als historisches Handlungsprinzip 196
II. Die öffentliche Anstalt als verwaltungsrechtliches Organisationsprinzip (Anstalt im formellen Sinne) 198
1. Grundlagen 198
2. Die öffentliche Anstalt als Prinzip verwaltungsorganisatorischer Selbständigkeit 199
a) Die rechtsfähige Anstalt 200
b) Die nicht-rechtsfähige Anstalt 200
c) Die privatrechtlich gestaltete Anstalt 201
3. Organisationsrechtliche Kriterien des formellen Anstaltsbegriffs 201
a) Rechtssatz und gesetzesfreier Organisationsakt 201
b) Intern-hoheitlicher Begründungsakt 204
c) Extern-hoheitlicher Begründungsakt 204
4. Abgrenzungsfragen 205
a) Anstalt und Wirtschaftsunternehmen 205
b) Anstalt und Behörde 205
c) Anstalt und öffentliche Sache 206
III. Die öffentliche Anstalt als verwaltungsrechtliches Funktionsprinzip (Anstalt im materiellen Sinne) 207
1. Die öffentliche Anstalt im System spezifisch-materialer Verwaltungsfunktionen 207
a) Die öffentliche Anstalt als Prinzip der Leistungsverwaltung 208
b) Die öffentliche Anstalt als Prinzip spezifischer Verwaltungsausübung 208
aa) Die öffentliche Anstalt als realagierende Verwaltungseinheit 208
bb) Die öffentliche Anstalt als nicht-gewerbliche Verwaltungseinheit 209
2. Die öffentliche Anstalt im System spezifisch-formaler Verwaltungsfunktionen 210
a) Die formale Einheit des dezisionistischen Verwaltungsbegriffs 210
b) Die öffentliche Anstalt als funktionaler Blankettbegriff 210
B. Kritik des abstrakten Anstaltsbegriffs und dessen konkrete Auflösung 211
C. Die öffentliche Einrichtung als konkreter Anstaltstypus 215
I. Die konkret-formalen Anstaltselemente der öffentlichen Einrichtung 215
1. Die typisch-anstaltliche Einrichtung 215
2. Die atypisch-anstaltliche Einrichtung 216
II. Die konkret-materiellen Anstaltselemente der öffentlichen Einrichtung 217
III. Ergebnis 218
§ 2 Das statusrechtliche Verständnis des Einrichtungsbegriffs 219
A. Die öffentliche Einrichtung als Ausdruck des gemeindlichen Bürgerstatus 219
B. Das Leistungsverhältnis als konkretes Begriffskriterium 219
I. Das formelle Leistungsverhältnis 219
II. Das materielle Leistungsverhältnis 220
1. Die eingriffsrechtliche Grundbeziehung 221
2. Das polizeirechtliche Eingriffsverständnis 223
3. Das zivilrechtliche Eingriffsverständnis 225
4. Das status- und grundrechtliche Eingriffsverständnis 227
III. Ergebnis 242
C. Die Unterscheidbarkeit von öffentlicher Einrichtung und gemeindlichem Wirtschaftsunternehmen 243
§ 3 Das kombinierte Verständnis des Einrichtungsbegriffs 244
Schrifttumsverzeichnis 245