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Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens

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Macher, L. (1971). Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens. Zur Aktualisierung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 II GG). Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-42518-1
Macher, Ludwig. Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens: Zur Aktualisierung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 II GG). Duncker & Humblot, 1971. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-42518-1
Macher, L (1971): Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens: Zur Aktualisierung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 II GG), Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-42518-1

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Der Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens

Zur Aktualisierung der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 II GG)

Macher, Ludwig

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 165

(1971)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichms 17
Einleitung 21
§ 1 Problemstellung und Gang der Untersuchung 21
§ 2 Terminologie 25
ERSTER TEIL: Rechtliche Grundlegung 29
Erster Abschnitt: Gemeindefreundliches Verhalten 29
Erstes Kapitel: § 3 Darstellung von Lehre und Rechtsprechung 29
A. Inhalt 29
B. Methode 31
Zweites Kapitel: § 4 Auszuscheidende Rechtsgrundlagen 34
A. Schutz- und Förderungsklauseln 35
B. Gesetzliche Mitwirkungsrechte 40
I. Einzelne Fallgruppen 40
1. Anhörungsrechte 40
2. Stellungnahme 43
3. Vorschlagsrecht und Beratung 43
4. Benehmen 44
5. Einvernehmen 44
II. Gesamtbeurteilung 45
C. Gemeinde-Vorschriften des GG in ihrer Gesamtheit 46
D. Vorschriften des Rats der Gemeinden Europas 47
Drittes Kapitel: Ableitung aus Art. 28 II GG 49
§ 5 Methodisches Vorgehen 49
I. Rechtsfortbildung intra legem 49
1. Auslegung und Dezision 50
2. Geltung des Art. 1 II schweizZGB 52
3. Findung der Normhypothese 54
II. Überprüfung der Richtigkeit des Ergebnisses 56
§ 6 Auslegung des Art. 28 II GG 57
I. Begriff der kommunalen Selbstverwaltung 58
II. Schranken der kommunalen Selbstverwaltung 60
1. Wesensgehalt 60
2. Analoge Anwendung des Art. 72 II GG 63
3. Übermaßverbot 65
4. Zusammenfassende Beurteilung 67
III. Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für die Demokratie 67
1. Weimarer Epoche 68
2. Politische Bedeutung 72
a) Erziehungsfaktor zur Demokratie 72
b) Gemeinde als Glied im Staatsaufbau 74
c) Integrationsfunktion der Gemeinde 77
d) Dezentralisationsfunktion 78
e) Gemeinde als Schauplatz demokratisch-politischer Auseinandersetzungen 81
f) Zusammenfassung 82
3. Technischer Wert 83
4. Zusammenfassende Beurteilung 84
§ 7 Die kommunale Selbstverwaltung in der Verfassungswirklichkeit 85
I. Die kommunale Selbstverwaltung als mittelbare Staatsverwaltung 85
II. Angriffe und Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung von seiten des Staates 89
1. Angriffe und Beschränkungen durch den Gesetzgeber 89
a) Die Schlüsselstellung des Gesetzgebers 89
b) Ingerenzen im Rahmen der gemeindlichen Finanzhoheit 92
aa) Die alte Finanzverfassung des GG 92
bb) Die seit 1.1.1970 geltende Finanzverfassung des GG 99
c) Ingerenzen im Rahmen der gemeindlichen Personalhoheit 105
d) Ingerenzen im Rahmen der gemeindlichen Planungshoheit 109
e) Zusammenfassende Betrachtung 111
2. Beschränkungen im Bereich der Exekutive 112
a) Staatlich-gemeindliche Kooperation 112
b) Die Sonderregelung in Hessen und Rheinland-Pfalz 113
3. Beschränkungen durch die Rechtsprechung 114
III. Die kommunale Selbstverwaltung im gesellschaftlichen Bewußtsein 117
1. Mangelndes Interesse des Staatsbürgers an Gemeindeangelegenheiten 118
2. Soziologische Veränderungen der Gemeindestruktur 120
a) Die Gemeinde in der Industriegesellschaft 120
b) Die Gemeinde in der Funktionsgesellschaft 121
3. Die Krise der Institution Gemeinde 123
§ 8 Die Zentralfrage und ihre Beantwortung 125
I. Das Problem der Wertung 125
II. Vollziehung der Wertung zugunsten der kommunalen Selbstverwaltung 127
III. Bestätigung des gefundenen Ergebnisses 128
1. Art. 28 II GG als Norm mit perpetuierendem Charakter 128
2. Art. 28 II GG als objektive Staatszielbestimmung 129
Viertes Kapitel: § 9 Das gemeindefreundliche Verhalten als Generalklausel 132
Fünftes Kapitel: § 10 Geltung des gemeindefreundlichen Verhaltens zugunsten der Gemeindeverbände 133
A. Auslegung des Art. 28 II 2 GG 133
I. Wortinterpretation 133
II. Bedeutung der Gemeinde verbände innerhalb der Demokratie 135
1. Politische Bedeutung 135
2. Technischer Wert 136
a) Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion des Gemeindeverbands 136
b) Der Gemeindeverband als Kreisgemeinde 136
c) Koordinierungsfunktion des Gemeinde Verbands 137
B. Die Gemeindeverbände in der Verfassungswirklichkeit 137
C. Wertung zugunsten der kommunalen Selbstverwaltung 138
Zweiter Abschnitt: Staatsfreundliches Verhalten 139
Erstes Kapitel: § 11 Darstellung von Lehre und Rechtsprechung 139
Zweites Kapitel: § 12 Ablehnung der möglichen Rechtsgrundlagen 140
A. Homogenitätsprinzip 140
I. Zweck der Homogenität 140
II. Gemeindliche Eigenverantwortlichkeit 141
B. Bundesfreundliches Verhalten 143
I. Grundgedanken 143
II. Unmittelbare Anwendung 143
III. Analoge Anwendung 144
1. Zweck des bundesfreundlichen Verhaltens 144
2. Staatsaufsicht 145
C. Einordnung der Gemeinden in den Staat 145
I. Rechtliche Grenzen des gemeindlichen Handelns 146
1. Staatsinteresse 146
2. Keine Ausweitung der Grenzen 146
II. Deklaratorischer Charakter des staatsfreundlichen Verhaltens 149
ZWEITER TEIL: Die Rechtsnorm des gemeindefreundlichen Verhaltens im allgemeinen 151
Erster Abschnitt: Der Begriff 151
Erstes Kapitel: § 13 Das gemeindefreundliche Verhalten 151
A. Die Begriffsmerkmale im einzelnen 151
I. Verhalten 151
II. Freundlich 152
1. Die „Freundlichkeit" im Völkerrecht 152
2. Die „Freundlichkeit" im Staatsrecht 153
III. Gemeinde 154
B. Die Begriffsbestimmung 154
Zweites Kapitel: § 14 Der „Grundsatz" des gemeindefreundlichen Verhaltens 154
Zweiter Abschnitt: Das Wesen 156
Vorbemerkung 156
§ 15 Die Bedeutung des Begriffs „Wesen" 156
Erstes Kapitel: § 16 Die Beteiligten 156
A. Die Verpflichteten 157
I. Die Legislative 157
1. Die Länder 157
2. Der Bund 157
3. Supranationale Organisationen 158
II. Die Exekutive 159
III. Außer staatliche, gesellschaftliche und soziale Kräfte 159
B. Die Berechtigten 161
I. Gemeinde und Gemeinde verband 161
II. Modelle interkommunaler Zusammenarbeit 162
1. Arbeitsgemeinschaft 162
2. Zweckvereinbarung 163
3. Zweckverband 164
4. Sondergesetzliche Verbände 165
a) Siedlungs verband Ruhr kohlenbezirk 165
b) Verband Großraum Hannover 166
III. Die kommunalen Spitzen verbände 167
Zweites Kapitel: § 17 Der Zweck 168
Drittes Kapitel: § 18 Der Anwendungsbereich 169
A. Staatliche Zuständigkeit 169
B. Bezug auf gemeindliche Hoheitsrechte 170
Viertes Kapitel: § 19 Der Inhalt 171
A. Darstellung von Rechtsprechung und Lehre 171
B. Die Hauptverpflichtung 172
I. Einfluß auf die Willensbildung 172
II. Abgrenzungen 173
1. Die strikte Bindung einer Entscheidung 173
2. Der Wesensgehalt des Art. 28 II GG 174
III. Die Ausgestaltung im einzelnen 174
IV. Das Ausmaß 177
C. Die Nebenpflichten 177
I. Gemeindliche Anhörung 177
II. Information der Gemeinden 179
III. Ausgestaltung im Einzelfall 179
Fünftes Kapitel: § 20 Die Wirkungsweise 180
A. Einschränkung der staatlichen Gestaltungs- bzw. Ermessensfreiheit 180
B. Ausweitung der gemeindlichen Entscheidungsfreiheit 183
Sechstes Kapitel: § 21 Die Bedeutung im Verfassungssystem 183
DRITTER TEIL: Die Anwendung des gemeindefreundlichen Verhaltens 185
Erster Abschnitt: Das gemeindefreundliche Verhalten im Rahmen der kommunalen Personalhoheit 185
Erstes Kapitel: § 22 Die Anstellung von Gemeindebediensteten 185
A. Die Entscheidung des OVG Münster betreffend § 60 II NRWGO 185
B. Der Umfang der staatlichen Entscheidung im Rahmen eines Genehmigungsvorbehalts 187
I. Die drei Meinungsblöcke 187
II. Die Motivierung eines Genehmigungsvorbehalts 188
III. Der kondominiale Genehmigungsvorbehält 189
C. Die Genehmigung nach § 60 II NRWGO 191
Zweites Kapitel: § 23 Die Besoldung von Gemeindebeamten 192
A. Der Grundsatz der Besoldungsangleichung 192
B. Die kommunale Dienstpostenbewertung 194
I. Die Vergleichbarkeit von Staats- und Gemeindebeamten 194
1. Die Arbeitsplatzbeschreibung 196
2. Die Zuordnung des gemeindlichen Postens 196
II. Schwierigkeiten in der Zuordnung 197
1. Die gemeindliche Ausgestaltung eines Dienstpostens 197
2. Gemeindliches Letztentscheidungsrecht in der Zuordnung 198
3. Die Rechtsprechung zur Beurteilungsermächtigung 199
III. Das „Ermessen" in Art. 35 III 2 BayLBesG 200
Drittes Kapitel: § 24 Die kommunale Stellenplangestaltung 202
A. Die Pflicht zur Angleichung des Stellenkegels 202
B. Die Ausnahmevorschrift des § 53 IV BBesG 204
I. Verpflichtung des Landesgesetzgebers zur Schaffung von Ausnahmen 204
II. Beschränkung bei der Ausgestaltung der Ausnahmen 205
1. Voraussetzungen der Ausnahmen 205
2. Art und Umfang der Ausnahmen 206
III. Die Regelungen in § 29 I 3 NRWLBesG, Entwurf Art. 35 II, III 2 BayLBesG 206
Zweiter Abschnitt: Das gemeindefreundliche Verhalten im Rahmen der kommunalen Planungshoheit 208
Erstes Kapitel: § 25 Das gemeindefreundliche Verhalten in der Raumordnung und Landesplanung 208
A. Rechtliche Grenzen in der Raumordnung 208
B. Die gesetzlichen Regelungen der Raumordnung 210
I. Die Beratung gemäß § 9 ROG 210
1. Beteiligung von Vertretern der kommunalen Selbstverwaltung 210
2. Die Beratung in Grundsatzfragen 211
II. Das Gegenstromprinzip des § 1 IV ROG 212
III. Die Beteiligung der Gemeinden gemäß § 5 II 2 ROG 213
1. Das Motiv der Beteiligung 213
2. Die Beschränkung auf die Anpassungspflicht 214
C. Die Regelungen in den Landesplanungsgesetzen 215
I. Die gemeindliche Beteiligung an der Aufstellung der Ziele der Landesplanung 215
1. Die verfassungsgemäßen Regelungen 215
2. Bedenkliche Vorschriften unter dem gemeindefreundlichen Verhalten 216
a) Ba-WüLplG 216
b) NRWLplG 217
c) Schl-HLplG 217
II. Die Beratung des Landesplanungsbeirats 218
Zweites Kapitel: § 26 Das gemeindefreundliche Verhalten in der Regionalplanung 219
A. Rechtliche Grenzen in der Regionalplanung 219
B. Die gesetzlichen Regelungen der Regionalplanung 221
I. Die Regionalplanung in § 5 III ROG 221
II. Die Regionalplanung in den Landesplanungsgesetzen 222
III. Die Regionalplanung im BayLplG 223
1. Trägerschaft und Durchführung 223
2. Staatliche Einflußmöglichkeiten 225
a) Festsetzung von Zielen bei wichtigen Gründen 225
b) Änderung in dringenden oder geringfügigen Fällen 226
3. Das staatliche Letztentscheidungsrecht 226
Drittes Kapitel: § 27 Das gemeindefreundliche Verhalten in landesplanerischen Verfahren 229
A. Das Genehmigungsverfahren gemäß § 6 LuftVG 229
I. Die Entscheidung des BVerwG vom 14.12.1969 229
II. Bedeutung dieser Entscheidung 230
1. Ungeschriebene Rechtspflichten zugunsten der Gemeinde 230
2. Die Informationspflicht im besonderen 230
B. Das Raumordnungsverfahren gemäß Art. 10 BayLplG a. F. 232
I. Die Entscheidung des BayVGH vom 22.5.1969 232
II. Die Entscheidung des BayVGH vom 18. 7.1969 233
Dritter Abschnitt: Das gemeindefreundliche Verhalten im Rahmen der kommunalen Finanzhoheit 235
Erstes Kapitel: § 28 Die eigenen Steuereinnahmen der Gemeinden 235
A. Die Garantie auf hinreichende Finanzausstattung 235
B. Die Hebesatzregelung in Art. 106 V 3 GG 236
I. Verpflichtung zur Normierung einer Hebesatzregelung 236
II. Die Zulässigkeit der Hebesatzregelung 236
1. Die grundsätzlichen Bedenken Meyers 236
2. Der Hebesatz als Instrument einer eigenverantwortlichen Gemeindefinanzpolitik 237
C. Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer 239
I. Verbot von Steuerkraftunterschieden 239
II. Die gesetzliche Regelung des § 3 GfrG 240
Zweites Kapitel: § 29 Der staatliche Finanzausgleich 241
A. Die zweifache Funktion des Finanzausgleichs 241
B. Die „Leitlinie" für die Ausgestaltung des Steuerverbundes nach Art. 106 VII GG 242
C. Die Finanzmittelgewährung zur Durchführung staatlich-übertragener Aufgaben 242
Vierter Abschnitt: Die Justitiabilität des gemeindefreundlichen Verhaltens 244
Erstes Kapitel: § 30 Der Rechtsschutz gegen den Gesetzgeber 244
A. Zulässigkeitsfragen 244
I. Die generelle Anwendbarkeit des § 91 BVerfGG auf das gemeindefreundliche Verhalten 244
II. Rechtsschutz bei Unterlassen des Gesetzgebers 245
B. Die Begründetheit der Verfassungsbeschwerde 246
Zweites Kapitel: § 31 Der Rechtsschutz gegen die Exekutive 247
A. Zulässigkeitsfragen 247
I. Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO 247
II. Die Klageart 247
1. Bei Unterlassen bzw. Ablehnung einer Entscheidung 248
2. Bei Tätigwerden der Staatsbehörde 250
3. Vor Tätigwerden der Staatsbehörde 250
B. Die Begründetheit der verwaltungsgerichtlichen Klage 251
§ 32 Zusammenfassende Thesen 252
Literaturverzeichnis 259