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Entgeltregulierung im Eisenbahnsektor

Bestandsaufnahme und systemgerechte Fortentwicklung

Gersdorf, Hubertus

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1287

(2015)

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Hubertus Gersdorf, Jahrgang 1962, Studium an der Universität Hamburg, 1998 Habilitation, seit 1998 Inhaber der Gerd Bucerius-Stiftungsprofessur für Kommunikationsrecht und Öffentliches Recht an der Universität Rostock. Forschungsgebiete sind neben dem Staats- und Verwaltungsrecht insbesondere das Kommunikationsrecht und das Regulierungs- sowie Infrastrukturrecht. Vielfache Tätigkeit als Gutachter, Sachverständiger und Prozessbevollmächtigter. Zahlreiche Veröffentlichungen zum Staats- und Verwaltungsrecht sowie Kommunikations- und Regulierungsrecht.

Abstract

Die Untersuchung knüpft an den bisherigen Stand der Eisenbahnentgeltregulierung an, zeigt die wesentlichen Entwicklungen auf nationaler und europäischer Ebene auf (vgl. Richtlinie 2012/34/EG) und unterbreitet drei Vorschläge für eine Weiterentwicklung des Entgeltregulierungsregimes: Erstens sollte der Gesetzgeber klarstellen, dass die durch das sektorspezifische Eisenbahnrecht regulierten Nutzungsentgelte keiner zusätzlichen Billigkeitskontrolle (vgl. § 315 BGB) unterliegen. Zweitens soll die auf der Monopolstellung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen beruhenden Gefahr eines Preishöhenmissbrauchs – anstelle einer Anreizregulierung – durch Weiterentwicklung des Steuerungsinstruments der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) entgegengewirkt werden. Schließlich ist drittens der mit der vertikalen Integration des Eisenbahnkonzerns verbundenen Diskriminierungsgefahr nicht durch Zerschlagung des Konzerns, sondern durch Entflechtung bzw. Separierung der Finanzströme zu begegnen.»Price Regulation in the Railway Sector«

The study ties in with the previous price regulation in the railway sector and shows the main developments at national and european level (comp. Directive 2012/34/EC). Furthermore, proposals for development of price regulation will be submitted. The proposals go from a ban on a control of regulated user fees according to § 315 BGB and on a further development of the so called »Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV)« to a separation of cash flow.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Einleitung und Gang der Untersuchung 11
B. Bestandsaufnahme 14
I. Vorgaben zur Entgeltregulierung nach AEG, EIBV und dem vormaligen Richtlinienrecht 15
1. Trassenentgelte 15
a) (Grob-)‌Struktur des Regulierungsrahmens 15
b) Differenzierung zwischen Entgeltmaßstab und Entgeltgrundsätzen sowie Kodifizierung eines „Baukastensystems“ im Eisenbahnrecht? 18
c) Keine Implementierung eines Effizienzsteigerungsanreizes zum Zweck der Senkung der Trassenpreise 24
2. Entgelte für den Zugang zu Serviceeinrichtungen 30
II. Verwaltungs- und Gerichtsverfahren 30
1. Trassenpreissystem 31
2. Regionalfaktoren 31
3. Stornierungs- und Änderungsentgelte 32
4. Auslastungsfaktor 33
5. Entgeltminderung 33
6. Stationspreissystem 34
7. Fazit 35
III. Zivilgerichtliche Billigkeitskontrolle von Infrastrukturnutzungsentgelten 35
IV. Rechtsentwicklung auf nationaler Ebene 38
1. Bericht über die Einführung einer Anreizregulierung 38
2. Entgelte für Serviceeinrichtungen (§ 14 Abs. 5 AEG) 39
3. Entwurf für ein Eisenbahnregulierungsgesetz 40
4. Fazit 41
V. Rechtsentwicklung auf europäischer Ebene 41
1. Vertragsverletzungsverfahren zum Ersten Eisenbahnpaket 41
a) Vereinbarkeit der Holdingstruktur mit Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 Richtlinie 2001/14/EG 42
b) Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers vom Staat bei der Berechnung der Wegeentgelte (Art. 4 Richtlinie 2001/14/EG) 43
c) Verhältnis zwischen Direktkosten- und Vollkostenprinzip (Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 2001/14/EG) 46
d) Markttragfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 UAbs. 2 Richtlinie 2001/14/EG) 48
e) Anreize zur Reduzierung der Kosten und Entgelte (Art. 6 Abs. 2 und 3 Richtlinie 2001/14/EG) 49
f) Anreizregime zur Reduzierung von Störungen (Art. 11 Richtlinie 2001/14/EG) 52
g) Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben (Art. 6 Abs. 1 Richtlinie 2001/14/EG) 52
2. Richtlinie 2012/34/EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (sog. „Recast“-Richtlinie) 53
VI. Finanzierung des Eisenbahnsektors 54
1. Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur 55
2. Finanzierung des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) 58
C. Die Entgeltregulierung nach der Richtlinie 2012/34/EU und Umsetzungserfordernisse 60
I. Bezugsgegenstand der Entgeltregulierung 63
1. Direktive des Art. 29 Abs. 2 Richtlinie 2012/34/EU: „Gesamtes Netz“ als Bezugsgegenstand der Entgeltregulierung 64
2. Nationales Recht 69
3. Fazit 71
II. Fahrwegenutzungsentgelte 73
1. Vollkosten als Obergrenze, Grenzkosten als Untergrenze – keine Kodifizierung eines „Baukastensystems“ 73
a) Fortschreibung der bisherigen Rechtslage 73
b) Zur Bedeutung des Art. 31 Abs. 3 UAbs. 2 Satz 1 Richtlinie 2012/34/EU 77
2. Erfordernis der Anreizsetzung 80
3. Grenzen des Gestaltungsspielraums 85
a) Fakultative und obligatorische Vorgaben 85
b) Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Eisenbahnverkehrsmärkte (Marktausschlusstest) 87
III. Entgelte für den Zugang zu Serviceeinrichtungen und für Zusatz- und Nebenleistungen 90
1. Grundsätzliches 90
2. „Angemessener Gewinn“ 91
3. (Zwischen-)‌Fazit 92
IV. Fazit: Partieller Umsetzungsbedarf 92
D. Rechtspolitischer Reformbedarf 95
I. Unions- und verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen: Rechtsstellung der Infrastrukturbetreiber/Eisenbahninfrastrukturunternehmen 98
1. Rechtsstellung der Eisenbahnunternehmen/ Eisenbahnverkehrsunternehmen: Unabhängigkeit vom Staat und Führung als Wirtschaftsunternehmen 99
2. Rechtsstellung der Infrastrukturbetreiber/ Eisenbahninfrastrukturunternehmen 102
a) Unionsrechtliches Gebot der Trennung von wesentlichen Funktionen der Infrastruktur und der Eisenbahnunternehmen 103
b) Unabhängigkeit vom Staat 103
aa) Unionsrecht 103
bb) Verfassungsrecht (Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG) 108
c) Führung als Wirtschaftsunternehmen 111
aa) Unionsrecht 111
bb) Verfassungsrecht (Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG) 112
II. Zivilgerichtliche Billigkeitskontrolle von Infrastrukturnutzungsentgelten nach § 315 BGB 116
1. Stand der Rechtsprechung und Literatur zu § 315 BGB 116
2. Unionsrechtliche Problematik 118
3. Defizit der bisherigen Diskussion: Ausblendung des Bezugsgegenstandes der eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierung 120
a) Bezugsgegenstand der eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierung: Das gesamte Netz bzw. ein hinreichend großes Teilnetz 121
b) Bezugsgegenstand für die Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB: Die konkrete, vertragliche Einzelleistung 122
c) Auflösung des Konflikts: Vorrang des Bezugsgegenstandes der eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierung 123
d) Unanwendbarkeit der Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB auf Infrastrukturnutzungsentgelte 125
e) Fazit: Unionsrechtswidrigkeit der Billigkeitskontrolle von Infrastrukturnutzungsentgelten nach § 315 BGB 125
4. Reformbedarf: Notwendigkeit einer gesetzlichen Klarstellung des Vorrangs der eisenbahnrechtlichen Entgeltkontrolle gegenüber einer zivilgerichtlichen Billigkeitskontrolle 126
III. Weiterentwicklung der in der LuFV beinhalteten Anreizelemente zugunsten des Bundes und der Eisenbahnverkehrsunternehmen und zeitliche sowie inhaltliche Synchronisierung mit RegG und GVFG 128
1. Gesetzgeberische Entscheidung: Wem gebührt der Effizienzgewinn? 128
2. Folgenabschätzung einer hoheitlichen Anreizregulierung: Waterbed Effect mit Bumerang-Wirkung für Eisenbahnverkehrsmärkte 131
3. Hoheitliches oder vertragliches Modell? - Vertrag als Steuerungsinstrument für die Senkung der Trassen- und Stationspreise 135
4. Integriertes Modell: Einheitlicher Vertrag („LuFV 2.0“) als Mittel der Verteilung des Effizienzgewinns zwischen Bund und Eisenbahnverkehrsunternehmen 138
5. Elemente eines Systems der „LuFV 2.0“ 139
a) Vereinbarkeit des integrierten Modells mit der Richtlinie 2012/34/EU 139
b) Bezugsgegenstand der Anreizsetzung: Eigene Mittel der Eisenbahninfrastrukturunternehmen 140
c) Festlegung einer Verteilungsquote 142
d) Anhörung der BNetzA 142
e) Erfordernis einer Subsidiaritätsregelung zugunsten einer hoheitlichen Anreizregulierung für den Fall der Nichteinigung? 142
f) Erfordernis einer gesetzlichen Regelung 143
g) Zeitliche Abstimmung mit RegG und GVFG 144
IV. Entflechtung durch Separierung der Finanzströme 144
1. Nachteile einer vertikalen Desintegration 149
a) Effizienzverluste bei hoher Zugdichte 149
b) Effizienzverlust durch Rückfall der Eisenbahninfrastrukturunternehmen in die Rationalität eines Verwaltungsvermögens 152
c) Kein Verlustausgleich und keine Investitionen in die Infrastruktur durch Holding 153
d) Pluralität der Organisationsformen 154
2. Separierung der Finanzströme durch Bildung eines Finanzierungskreislaufes Eisenbahninfrastruktur 155
E. Zusammenfassung in Leitsätzen 159
I. Bestandsaufnahme 159
II. Die Entgeltregulierung nach der Richtlinie 2012/34/EU und Umsetzungserfordernisse 160
III. Rechtspolitischer Reformbedarf 163
Literaturverzeichnis 166
Sachverzeichnis 172