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Produktsicherheit und staatliche Verantwortung

Das normative Leitbild des Produktsicherheitsgesetzes

Gauger, Dörte

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 99

(2015)

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About The Author

Dörte Gauger wurde 1983 in Sindelfingen bei Stuttgart geboren. Sie studierte Rechtswissenschaften an den Universitäten Tübingen und Aix en Provence. Nach Erwerb der Maîtrise en Droit in 2007 und des Ersten Staatsexamens in 2009 absolvierte sie ihr Referendariat im Landgerichtsbezirk Stuttgart mit einer Auslandsstation in Shanghai. Das Zweite Staatsexamen legte sie 2011 ab. Seitdem ist sie als Rechtsanwältin im Bereich Öffentliches Recht in einer überörtlichen Wirtschaftskanzlei in Stuttgart tätig. Promoviert wurde sie im Jahre 2014 an der Universität Tübingen unter der Betreuung von Prof. Dr. Martin Nettesheim.

Abstract

Das Werk untersucht das staatliche Rollenverständnis des zum 1. Dezember 2011 in Kraft getretenen Produktsicherheitsgesetzes (ProdSG). Nach einer einleitenden Darstellung der historischen Hintergründe und der Entwicklung des allgemeinen Produktsicherheitsrechts setzt sich die Autorin im Detail mit den produktsicherheitsgesetzlichen Steuerungselementen auseinander. Einem akteursbezogenen Ansatz folgend klassifiziert sie diese jeweils nach ihrer Zugehörigkeit zur privaten oder staatlichen Verantwortungssphäre. Hierauf basierend bestimmt sie das normative Leitbild des ProdSG, dessen praktische Umsetzung sie sodann anhand der Marktüberwachungspraxis reflektiert. Die Darstellung schließt mit einer kritischen Würdigung des Produktsicherheits- und Marktüberwachungspakets der Europäischen Union, das eine weitere Etappe der Rechtsentwicklung auf dem Gebiet der Product Compliance eingeleitet hat.The last century witnessed a fundamental transformation of the role of the state with regard to product safety. This book examines the processes that led to the state's sharply increasing influence and responsibilities culminating in the adoption of the German Product Safety Act on December 1, 2011. Particular attention is given to the increasing influence of EU law. Dörte Gauger addresses the instruments of control legislators employ to guarantee product safety and delineates the actions of the players involved to classify the requirements laid down in product safety law, distinguishing between the supervision of the state and the responsibility of private entities. As a result, she is able to identify the normative paradigm of the German Product Safety Act and to examine, in a subsequent step, the practical implementation of this paradigm through the example of the market surveillance practices of the Federal State of Baden-Württemberg. The book concludes with a critical assessment of the European Union's impact on product safety and market surveillance provisions, which initiated a new stage in product compliance.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Einleitung 31
A. Gegenstand und Anlass der Untersuchung 31
B. Zielsetzung und Gang der Untersuchung 34
Kapitel 1: Historische Grundlagen: Vom technischen Arbeitsschutz zu einem harmonisierten System des „vorgreifenden Gefahrenschutzes“ 38
A. Der technische Arbeitsschutz als Ursprung des Produktsicherheitsrechts 38
I. Entstehung des betrieblichen Arbeitsschutzes als Folge der Industrialisierung 38
II. Aufgabenstellung für das 20. Jahrhundert 41
III. Erfolgloses Drängen auf technische Schutzgesetze 42
1. Scheitern nationaler Gesetzesinitiativen am Widerstand der Wirtschaft 42
2. Reaktionslose Empfehlung Nr. 32 der Internationalen Arbeitsorganisation 44
B. Geburtsstunde des nationalen und europäischen Produktsicherheitsrechts 45
I. Zunehmender Druck seitens der Internationalen Arbeitsorganisation 45
II. Gesetz über technische Arbeitsmittel von 1968 46
1. Hintergrund und Bedeutung 46
2. Spezifische Regelungsgegenstände 48
a) Ausschließliche Inanspruchnahme der Hersteller und Einführer 48
b) Flexibilität durch Generalklausel des § 3 Abs. 1 TechArbmG 49
c) Hinzutreten des Verbraucherschutzes als weiteres Ziel 51
3. Novellen der Jahre 1974 und 1979 52
III. Beweg- und Hintergründe für ein Tätigwerden des europäischen Gesetzgebers 54
1. Verwirklichung des Binnenmarktes als treibende Kraft 54
a) Produktsicherheitsrechtliche Bedeutung der Warenverkehrsfreiheit 54
b) Ansätze zur Beseitigung nicht-tarifärer Handelshemmnisse 57
aa) „Old Approach“ und „Neue Strategie“ 57
bb) Fortentwicklung der „Neuen Strategie“ zum „Neuen Konzept“ 59
aa) Hinzutreten des „Gesamtkonzepts“ 62
c) Schaffung eines nationalen Rechtsrahmens 64
2. Verbraucherschutz als Anstoß zur horizontalen Harmonisierung 66
a) Anfänge des sicherheitsbezogenen Verbraucherschutzes in Europa 66
b) Richtlinien über die allgemeine Produktsicherheit 68
aa) Richtlinie 92/59/EWG: Einführung eines horizontalen Ansatzes 68
bb) Richtlinie 2001/95/EG: Effektivierung des Schutzkonzepts 71
C. Forcierung des produktsicherheitsrechtlichen Systems 73
I. Stärkung der Überwachung als omnipräsentes Anliegen 73
II. Konzeptionelle Fortentwicklung durch den „New Legislative Framework“ 76
1. Beschluss 768/2008/EG: Rechtsrahmen für Produktvermarktung 78
2. Verordnung 765/2008: Rechtsrahmen für Akkreditierung und Marktaufsicht 79
3. „Doppelte“ Umsetzungsentscheidung des deutschen Gesetzgebers 81
D. Schlussfolgerung und These 82
Kapitel 2: Sphärische Betrachtung des Produktsicherheitsgesetzes zur Ermittlung privater und staatlicher Elemente 84
A. Ausgangsszenario zur Bestimmung eines Staatsverständnisses 84
I. Produktsicherheitsgesetz als Bühne staatlicher und privater Protagonisten 84
II. Konkretisierung des untersuchungsgegenständlichen ­Sphärenverständnisses 86
B. Elemente der privaten Verantwortungssphäre 88
I. Der Regelungsrahmen: Umfassende Steuerung des Produktvertriebs 88
1. Tätigkeitsbezogene Betrachtung: Erfassung aller Vertriebshandlungen 88
a) Bereitstellen auf dem Markt 89
b) Ausstellen und Inbetriebnahme 93
2. Adressatenbezogene Betrachtung: Verpflichtung aller bereitstellenden Akteure 95
a) Überblick über die Wirtschaftsakteure 95
b) Bedeutung der Akteursdefinitionen im Gesamtgefüge 98
II. Pflicht zur Bereitstellung und Inbetriebnahme rundum „sicherer“ Produkte 99
1. Überblick über das Anforderungsprofil des § 3 ProdSG 99
2. Sicherheitsanforderungen des § 3 Abs. 1 ProdSG 100
a) Systematik und Einzelelemente 100
aa) Kombination aus Kettenverweisung und Generalklausel 100
bb) Rechtliche Bedeutung der „Doppelung“ von Generalklauseln 101
b) Pflichtenkatalog infolge der Verweisung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 ProdSG 104
aa) Identifizierung einschlägiger Produktsicherheitsverordnungen 104
bb) Pflicht zur Erfüllung materieller Sicherheitsanforderungen 106
cc) Pflicht zur Erfüllung formeller Anforderungen 109
(1) Ausstellung der EG-Konformitätserklärung 109
(2) Anbringung der CE-Kennzeichnung 114
(3) Pflicht zur Information, Dokumentation, Kennzeichnung 118
3. Generalklauseln: Gefährdungsermittlung in allen Produktbereichen 120
a) Gefährdungs- und Gefahrenbegriff im ProdSG 121
b) Ausschluss tolerierbarer Restrisiken mittels Bagatellgrenze 124
c) Rahmenparameter der Gefährdungsbeurteilung 127
aa) Bestimmungsgemäße Produktverwendung 127
bb) Vernünftigerweise vorhersehbare Verwendung 130
d) Umfassende Sicherheit innerhalb des gezeichneten Rahmens 133
4. Technische Normung als Mittel zur Pflichtenverlagerung und -konkretisierung 134
a) Normverweisung als typisches Instrument des Sicherheitsrechts 135
b) Bedeutung technischer Spezifikationen im allgemeinen Produktsicherheitsrecht 138
aa) Rolle der Normung im Bereich europäischer Harmonisierung 138
(1) Hintergrund des Normverweisungsmodells 138
(2) Organisation der Normung auf europäischer Ebene 139
(3) Mechanismen der Normung im „Neuen Konzept“ 142
(a) Normungsverfahren 142
(b) Konformitätsvermutung 144
(4) Normverweisung im horizontal harmonisierten Bereich 147
bb) Normverweisung im nationalen Produktbereich 147
c) „Bestandskraft“ produktspezifischer Normung 149
d) Im Ergebnis: „Doppelte Entlastung“ des Herstellers 150
5. Das im Wege der Produktgestaltung zu gewährleistende Schutzniveau 153
a) Umschreibung von Schutzniveaus im deutschen Recht 155
b) Produktsicherheitsgesetzliche Schutzniveaus 156
aa) Schutzniveau im vertikal harmonisierten Produktbereich 156
(1) Vorrangige Maßgeblichkeit der Normung 156
(2) Uneinheitliches Bild der Richtlinien im Übrigen 157
(a) Impulse der Harmonisierungsrichtlinien? 158
(b) Rückschlüsse aus der Normung? 160
(3) Stellungnahme 162
(4) Folgen für das herstellerische Pflichtenregime 163
bb) Schutzniveau der sonstigen Produktbereiche 165
c) Technische und wirtschaftliche Vorbehalte 166
d) Existenz eines Grundsatzes der „Konstruktion vor Instruktion“? 169
6. Zeitliche Dimension der Pflicht zur Bereitstellung eines sicheren Produkts 171
a) Beurteilungszeitpunkt für Sicherheitsanforderungen 172
b) Stellungnahme und Folgen für etwaige Nachrüstungspflichten 174
III. Spezifische Anforderungen an und in Bezug auf Verbraucherprodukte 175
1. Verbraucherproduktbegriff 176
a) Bestimmungsrecht des Herstellers 177
b) Nach vernünftigem Ermessen vorhersehbare Verbrauchernutzung 178
2. Spezifisches Pflichtenregime 179
a) Produktbezogene Hinweis- und Kennzeichnungspflichten 180
aa) Erteilung von Risikohinweisen 180
bb) Eindeutige Produktkennzeichnung 182
b) Marktbezogene Organisations-, Beobachtungs- und Meldepflichten 183
aa) Betriebsinternes Gefahrenmanagementsystem 184
bb) Stichproben und Beschwerdeprüfung 185
c) Unterrichtungspflicht gegenüber der Marktaufsicht 187
C. Das „Zwitter-Element“ des ProdSG: Beteiligung unabhängiger Stellen 189
I. Erfordernis der Konformitätsbewertung im vertikal harmonisierten Produktbereich 190
1. Bedeutung und Anwendungsbereich 190
2. Die Konformitätsbewertung nach Beschluss Nr. 768/2008/EG 191
a) Aktuelle Koexistenz zweier modularer Konzepte 191
b) Differenzierung zwischen Haupt- und Teilmodulen 192
c) Bewertungselemente der Entwurfs- und Fertigungsphase 193
aa) Elemente der Entwurfsphase 193
bb) Elemente der Fertigungsphase 194
d) Schlussfolgerungen für die Verantwortungsteilung 194
3. Aspekte der Verantwortungsteilung 196
a) Funktionale Betrachtung: Die Beteiligung notifizierter Stellen 196
aa) Einordnung der notifizierten Stelle in die Konformitätsbewertung 196
(1) Abstrakte Stellung 197
(2) Konkrete Bedeutung 199
bb) Rechtsnatur des Tätigwerdens notifizierter Stellen 199
(1) Vorüberlegungen zur rechtlichen Qualifizierung 200
(2) Gesetzliche Entsprechung rechtlicher Weichenstellungen 202
cc) Gleichwohl: Zurechnung zur staatlichen Sphäre 206
dd) Einordnung akkreditierter interner Stellen 208
b) Inhaltliche Betrachtung: Innenpflichten am Beispiel Qualitätssicherung 210
aa) Gegenstand der Qualitätssicherung 210
bb) Inhaltliche Konkretisierung durch Normung 211
4. Zusammenfassung und abschließende Betrachtung 214
II. „Geprüfte Sicherheit“ auf freiwilliger Basis: Recht zur Anbringung des GS-Zeichens 215
1. Aussagegehalt, Anwendungsbereich und Kriterien des GS-Zeichens 215
2. Stellung der GS-Stellen im Gesamtgefüge 218
a) Rechtsnatur der Prüftätigkeit 218
b) System komplettierender Inpflichtnahme von GS-Stelle und Hersteller 220
c) Funktion „Geprüfter Sicherheit“ im gesetzlichen System 222
D. Staatlicher Vollzug des ProdSG: Marktüberwachung „im weiteren Sinne“ 223
I. Marktüberwachung: Rahmen für proaktives und reaktives Vorgehen 223
1. Konzeptioneller Ansatz: Handeln auf Basis eines Überwachungskonzepts 226
a) Überwachungskonzept als Grundlage proaktiven Tätigwerdens 226
b) Programme als Rahmen proaktiven Tätigwerdens 228
c) Vorgehensweise und Befugnisse bei proaktivem Tätigwerden 229
aa) Aufgabenspektrum bei proaktiver Überwachung 229
bb) Handlungs- und Ermittlungsbefugnisse des § 28 ProdSG 231
(1) Handlungsbefugnisse und gegenständliche Unterstützung 232
(2) Informationsrechte 234
2. Korrektiver Ansatz: Abgesicherte Eigenkorrektur der Wirtschaft 235
a) Generalklausel des § 26 Abs. 2 Satz 1 ProdSG 235
aa) Erfordernis eines „begründeten Verdachts“ auf Tatbestandsseite 236
bb) Auswahlermessen auf Rechtsfolgenseite 238
cc) Störer- und Nichtstörer als potentielle Verfügungsadressaten 240
b) Rechtliche und faktische Bedeutung freiwilliger Korrekturmaßnahmen 241
aa) Vorrang freiwilliger Maßnahmen 241
bb) Relevanz von Freiwilligkeit bei „ernster Gefahr“ 243
II. Eng geflochtenes System gegenseitiger Unterstützungs- und Informationsstrukturen 245
1. Verpflichtung zur interbehördlichen Information und Unterstützung 245
2. Kanalisierte Informationsverbreitung gegenüber Öffentlichkeit und Behörden 247
a) Transparenz durch Information der Öffentlichkeit auf nationaler Ebene 247
b) Strukturen der Informationsverbreitung über Staatsgrenzen hinweg 249
aa) Schutzklauselverfahren im vertikal harmonisierten Bereich 249
bb) Unionsweite Kommunikation innerhalb des RAPEX-Systems 252
(1) Informations- und Veröffentlichungstool für ernste Risiken 252
(a) Risikobewertung zur Ermittlung des Risikogrades 252
(b) Umgang mit RAPEX-Meldungen 257
(2) Weitere RAPEX-Anwendungen 260
cc) „Sofortmaßnahmen“ und Exportverbot bei ernsten Risiken 262
c) Interbehördliche Vernetzung mittels ICSMS 263
3. Zusammenarbeit der Marktüberwachungs- und Zollbehörden 265
III. Sanktionierung bestimmter Verstöße als Verwaltungs- und Kriminalunrecht 268
1. Überblick über das Sanktionssystem 268
2. § 39 ProdSG: Produktsicherheitsspezifisches Ordnungswidrigkeitenrecht 268
a) Allgemeines 268
b) Schutzrichtungen des Bußgeldkatalogs 269
aa) Gehemmte Ahndung der Missachtung von Produktanforderungen 269
bb) Stärkung der Marktüberwachungsbefugnisse 270
c) Einordnung des Bußgeldrahmens 271
3. § 40 ProdSG: Produktsicherheitsspezifisches Nebenstrafrecht 272
a) Allgemeines 272
b) Strafqualifizierende Merkmale 273
4. Weitergehende Tragweite des Sanktionssystems durch hinzutretende Hebel 275
a) Ausgangspunkt: Beschränkter Kreis unmittelbarer Normadressaten 275
b) Sanktionsrechtliche Instrumente der Haftungserweiterung 276
aa) Erstreckung des Täterkreises auf Organ- und Leitungsebene 276
bb) Haftung für Zuwiderhandlungen Dritter 277
cc) Unternehmensbebußung 278
dd) Gewinnabschöpfung 279
Kapitel 3: Das normative Leitbild des Produktsicherheitsgesetzes als Konkretisierung staatlicher Gewährleistungsverantwortung 281
A. Beschreibung staatlicher Rollenverständnisse mittels Staatsbilder 281
I. Gegenstand und Funktion von Staatsbildern 281
II. Leitbild des Produktsicherheitsgesetzes: Abbild, Inbild, Zielkonzeption 283
B. Maßstab zur Bestimmung des ­produktsicherheitsgesetzlichen Leitbildes 285
I. Beschreibung staatlicher Tätigkeitsbeiträge mittels Verantwortungskategorien 286
1. Verantwortungsmodell zur Bestimmung von Leistungstiefe 286
2. Produktsicherheitsrechtliche Regulierung als zu konkretisierende Steuerung 290
a) Merkmale staatlicher Gewährleistungsverantwortung 290
b) Übertragung auf das Produktsicherheitsgesetz 293
II. Verantwortung als taugliches Instrument zur weitergehenden Konkretisierung 294
1. Variabilität des Verantwortungsbegriffs 294
2. Verantwortung als polysemer Untersuchungsbegriff 297
C. Leitbildbestimmung auf Basis von ­Verantwortungsbausteinen 298
I. Bausteine des produktsicherheitsgesetzlichen Verantwortungssystems 299
1. Elementare Verantwortungen der privaten Sphäre 299
a) In erster Linie: Umfassende Gestaltungsverantwortung des Herstellers 299
aa) Materielle Gestaltungsverantwortung 299
bb) Formelle Gestaltungsverantwortung 301
b) Herstellerische Umsetzungs- und Einstandsverantwortung 302
c) Teilaspekte der Gestaltung und flankierende Verantwortungen 302
aa) Beobachtungs- und Evaluationsverantwortung 303
bb) Interne Organisationsverantwortung 303
cc) Subsumptions-, Einschätzungs- und Bewertungsverantwortung 304
2. Elementare Verantwortungen der staatlichen Sphäre 306
a) Informationsverantwortung 306
aa) Informationsgewinnungsverantwortung 307
bb) Informationsweitergabeverantwortung 308
cc) Zwischenergebnis 309
b) Kontrollverantwortung 310
aa) Systematisierte Aufdeckungsverantwortung 310
bb) Reservierte Korrekturverantwortung 311
c) Komplettierende Sanktionsverantwortung 312
d) Einschätzungs- und Bewertungsverantwortung 313
e) Entlastende Überprüfungsverantwortung 314
II. Zusammen- und Rückführung der Bausteine auf das Bezugsobjekt Staat 314
Kapitel 4: Die Handhabung des ProdSG in der Praxis: Reflexion oder Refutation des normativen Leitbildes im Rahmen staatlicher Marktüberwachungsmechanismen? 318
A. Bewertungsgegenstand und -grundlage 318
I. Fokussierung auf die genuin staatlichen ­Verantwortungsbereiche des ProdSG 319
II. Konsultierte Informationsquellen 320
1. Gespräche mit Behörden 320
a) Die baden-württembergische Marktüberwachung als Referenzaufsicht 320
aa) Strukturelle Gründe für die Wahl als Referenzbundesland 320
bb) Aktuelle Entwicklungen und Organisation 321
cc) Gesprächsgegenstände 324
b) Die Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin als nationale Schaltstelle 325
2. Sonstige Quellen 325
3. Nachfolgende Handhabung von Quellennachweisen 327
B. Abgleich Praxiserkenntnisse mit dem normativen Leitbild: Der Staat als … 327
I. … synergetischer Protagonist? Zu Vorgängen der Informationsmultiplikation 328
1. Veranlassungskategorien und Erkenntnisquellen der Marktüberwachung 328
2. Informationsflüsse 330
a) Die praktische Bedeutung des RAPEX-Systems 330
aa) Nutzungsintensität 330
bb) Einbindung in die Überwachungsorganisation und -tätigkeit 334
(1) Handhabung seitens der Bundesanstalt für Arbeitssicherheit und Arbeitsmedizin 334
(2) Handhabung seitens der Marktüberwachungsbehörden 336
b) Meldungen im Rahmen des Schutzklauselverfahrens 338
c) ICSMS und sonstige marktüberwachungsbehördliche Kooperation 339
d) Zusammenarbeit zwischen Marktaufsicht und Zoll 341
e) Teilhabe der Öffentlichkeit an Produktinformationen 343
II. … als lauernder Protagonist? Zur Bedeutung privater Eigeninitiative 345
III. … als „Demandeur“? Zur Dosierung der Überwachung und Sanktionierung 348
1. Proaktive Marktüberwachung 348
2. Korrektives Einschreiten 351
a) Ergreifen behördlicher Korrekturmaßnahmen 351
b) Behördlicher Umgang mit Risikobewertungen 352
3. Praktische Relevanz der Sanktionsmöglichkeiten gemäß §§ 39, 40 ProdSG 354
C. Schlussfolgerungen 356
I. Resümee aus der Praxisbetrachtung 357
1. Tatsächliches „Wirken“ der produktsicherheitsgesetzlichen Elemente 357
2. Sorgfalts- und Effektivitätsbestreben innerhalb der Marktüberwachungspraxis 359
II. Behördliche Dienstleistungsmentalität als ergänzender Aspekt 361
III. Abschließende Stellungnahme 363
Kapitel 5: Ausblick: Fortentwicklung und Novellierung des europäischen Ansatzes durch ein Produktsicherheits- und Marktüberwachungspaket 365
A. Wesentliche Rechtsänderungen auf Grundlage \ndes Kommissionsentwurfs 368
I. VpVO: Vervollständigung des bisherigen Rahmens für Verbraucherprodukte 368
1. Hintergrund und Anwendungsbereich 368
2. Konzeptionelle Übernahmen und Änderungen 369
3. Inhaltliche Neufassung und Erweiterung des Pflichtenregimes 372
a) Erweiterung der formellen Produktanforderungen 372
aa) Optimierung der Rückverfolgbarkeit 372
aa) Implementierung einer Dokumentationspflicht 375
b) Erweiterung des Pflichtenkatalogs der Wirtschaftsakteure im Übrigen 376
II. MüVO: Zusammenführung und Stärkung der Überwachungsvorschriften 378
1. Hintergrund und Anwendungsbereich 378
2. Intensivierung bewährter Marktüberwachungsinstrumente 380
a) Betonung der behördlichen Kooperation mit den Wirtschaftsakteuren 380
b) Befugniserweiterung der Kommission 381
c) Verzahnung und Intensivierung der Informationsmechanismen 383
d) Aspekte einer Institutionalisierung unter europäischem Einfluss 384
B. Zentrale Neuerungen seitens des Europäischen Parlaments 386
I. Ausgestaltungen und Optimierungen im Hinblick auf bekannte Elemente 386
II. Neue Begriffe und sonstige Forcierung der Aufsicht 388
III. Institutionelle Neuerungen mit Aufklärungs- und Informationsbezug 390
C. Schlussbetrachtungen 391
I. Zusammenfassung 391
II. Schlussfolgerungen für das künftige staatliche Rollenverständnis 393
III. Kein Ende des Optimierungsbestrebens in Sicht? 394
Zusammenfassung der Ergebnisse 396
Literaturverzeichnis 401
Sachwortverzeichnis 430