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Institutionelles Gleichgewicht und EU-Agenturen

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Michel, K. (2015). Institutionelles Gleichgewicht und EU-Agenturen. Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung der European Banking Authority. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54467-7
Michel, Katja. Institutionelles Gleichgewicht und EU-Agenturen: Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung der European Banking Authority. Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54467-7
Michel, K (2015): Institutionelles Gleichgewicht und EU-Agenturen: Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung der European Banking Authority, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54467-7

Format

Institutionelles Gleichgewicht und EU-Agenturen

Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung der European Banking Authority

Michel, Katja

Untersuchungen über das Spar-, Giro- und Kreditwesen. Abteilung B: Rechtswissenschaft, Vol. 196

(2015)

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About The Author

Katja Michel studierte Rechtswissenschaft an der Johannes Gutenberg-Universität in Mainz. Nach ihrem Referendariat, das sie unter anderem an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer und einer Europarechtskanzlei in Brüssel absolvierte, war sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Frau Prof. Dr. Elke Gurlit in Mainz. Anschließend arbeitete sie als juristische Mitarbeiterin in einer internationalen Wirtschaftskanzlei in Frankfurt a.M. und London. Seit Juli 2014 ist Katja Michel Rechtsanwältin im Bereich Financial Regulation in einer internationalen Wirtschaftskanzlei in London.

Abstract

Das Europäische Agenturwesen wird seit seinen Anfängen Mitte der siebziger Jahre wie kein anderes Phänomen der EU-Eigenverwaltung am Prinzip des institutionellen Gleichgewichts gemessen. Mit der Errichtung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) und ihrer Anpassung an die Bankenunion im Euroraum hat die Kontroverse um die Vereinbarkeit des Agenturmodells mit dem institutionellen Gleichgewicht noch einmal an Dynamik gewonnen.

Die Autorin untersucht grundlegend den Umfang und die Grenzen der Zulässigkeit der Errichtung europäischer Agenturen am Maßstab des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts. Besonderer Wert wird dabei auf die Bedeutung der »unabhängigen europäischen Verwaltung« gelegt, zu der sich die Verträge in Art. 298 AEUV deutlich bekennen. Als beispielhafter Untersuchungsgegenstand wird die EBA gewählt. Die Autorin kommt zu dem Ergebnis, dass die Delegation von Befugnissen in Anbetracht der hohen Unabhängigkeit der Behörde nicht vollumfänglich mit dem Prinzip des institutionellen Gleichgewichts vereinbar ist.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 19
1. Teil: Fragestellung und Gang der Untersuchung 23
2. Teil: Das institutionelle Gleichgewicht in der Europäischen Union 27
1. Kapitel: Ideengeschichtliche Wurzeln der Gewaltenteilung 27
2. Kapitel: Primärrechtliche Analyse des institutionellen Gleichgewichts 31
A. Der institutionelle Rahmen und die Organisationsstruktur der Europäischen Union 31
B. Die unionsspezifische Funktionenteilung 33
I. Gesetzgebungsfunktion 33
II. Exekutivfunktion 36
1. Funktion der Regierung 36
2. Funktion der Verwaltung 39
a) Stärkung der Verwaltungsfunktion durch den Vertrag von Lissabon 39
b) Träger der Verwaltungsfunktion 41
c) Bedeutung der Unabhängigkeit der europäischen Verwaltung nach Art. 298 AEUV 43
d) Bedeutung der Effizienz und der Offenheit der europäischen Verwaltung nach Art. 298 AEUV 55
III. Rechtsprechungsfunktion 56
IV. Zusammenfassung und Bewertung 56
C. Das Verhältnis der Unionsorgane zueinander: Institutionelles Gleichgewicht? 58
I. System von checks and balances 58
1. Kontroll-, Mitwirkungs- und sonstige Einwirkungsrechte im Organverhältnis 58
2. Vorbehaltsbereiche an Aufgaben und Befugnissen der Unionsorgane 63
II. Institutionelles Gleichgewicht? 64
III. Fazit 69
3. Kapitel: Entwicklung und Konkretisierung des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union 70
A. Die Meroni-Rechtsprechung als Grundstein in der Entwicklung des institutionellen Gleichgewichts 70
I. Der Hintergrund: Übertragung von Befugnissen an eine privatrechtliche Einrichtung durch die Hohe Behörde 70
II. Das „Gleichgewicht der Gewalten“ als Strukturprinzip der Gemeinschaft 71
III. Aufrechterhaltung der Verantwortung der Organe als Grundgedanke 71
IV. Art der übertragbaren Befugnisse und Anforderungen an die Übertragung von Befugnissen an vertragsfremde Einrichtungen 72
B. Der terminologische Wechsel zum institutionellen Gleichgewicht 74
C. Konkretisierung des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts in der Rechtsprechung 74
I. System der Zuständigkeitsverteilung und justiziabler Grundsatz 74
II. Einzelausprägungen des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts 75
1. Maßstab und Grenze für Gewichtsverschiebungen im Horizontalverhältnis 75
a) Vereinbarkeit des Verwaltungsausschussverfahrens mit dem institutionellen Gleichgewicht 75
b) Keine Ermächtigung der Verwaltungskommission zum Erlass von Rechtsakten mit normativem Charakter 76
2. Sicherung der Beteiligungsrechte der Organe 77
a) Wahl der richtigen Rechtsgrundlage 77
b) Keine Schaffung abgeleiteter Rechtsgrundlagen durch den Rat 78
c) Anhörung als wesentliche Formvorschrift 79
3. Insbesondere: Aufwertung der prozessrechtlichen Stellung des Europäischen Parlaments 80
4. Loyalitätsgrundsatz 81
III. Methodische Bezugnahme auf das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts 82
D. Der Gerichtshof als Bindungsadressat des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts 82
4. Kapitel: Prinzipiencharakter, Herleitung und Funktionen des institutionellen Gleichgewichts 83
A. Institutionelles Gleichgewicht als „Prinzip i.S.e. Optimierungsgebotes“ 83
B. Herleitung des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts 85
C. Funktionen des institutionellen Gleichgewichts 85
I. Interessenausgleich 86
II. Verhinderung von Machtmissbrauch und Sicherung von Freiheit 87
III. Funktionsgerechtigkeit 88
IV. Demokratische Legitimation 89
5. Kapitel: Zusammenfassung 90
3. Teil: Das institutionelle Gleichgewicht und EU-Agenturen 92
1. Kapitel: Das Europäische Agenturwesen 92
A. Das Europäische Agenturwesen als Element des Europäischen Verwaltungsverbundes 92
I. Der Europäische Verwaltungsverbund 92
II. Ausbildung europäischer Agenturen als Folge der institutionellen Ausdifferenzierung des Direktvollzugs der Union 93
B. Begriff und Merkmale der europäischen Agentur sowie Abgrenzung zu anderen Einrichtungen auf Unionsebene 94
I. Begriff und Merkmale der europäischen Agentur 94
II. Regulierungs- und Exekutivagenturen 96
1. Exekutivagenturen 96
2. Regulierungsagenturen 97
III. Abgrenzung zu anderen Einrichtungen 98
IV. Schritte zu mehr Einheitlichkeit unter den heterogenen europäischen Agenturen 98
C. Phasen des Agenturgründungsprozesses 100
D. Systematisierung des Einrichtungsbestandes 105
I. Agenturen mit Regulierungsbefugnissen 106
II. Agenturen mit der Befugnis zur verbindlichen Einzelfallentscheidung 106
III. Agenturen, die im Schwerpunkt eine Unterstützungsfunktion ausüben 107
2. Kapitel: Das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts und seine Bedeutung für die Errichtung und das Handeln europäischer Agenturen 107
A. Agenturen als Herausforderung für das institutionelle Gleichgewicht 108
I. Beeinflussung des institutionellen Gleichgewichts durch Agenturen 108
II. Gefährdung der Verwirklichung der hinter dem Prinzip des institutionellen Gleichgewichts stehenden Funktionen 109
III. Agenturspezifische Anknüpfungspunkte für die Gefährdung des institutionellen Gleichgewichts 110
1. Art und Umfang der übertragenen Befugnisse 110
2. Art und Umfang der übertragenen Aufgaben und betroffenes Sachgebiet 110
3. Unabhängigkeit der Agentur 111
4. Wechselbeziehung zwischen den vorgenannten Parametern und Maßgeblichkeit der Einzelfallbetrachtung 111
B. Grundsätzliche Zulässigkeit der Errichtung europäischer Agenturen und der Übertragung von Befugnissen 111
I. Keine abschließende Normierung der Unionseinrichtungen 111
II. Keine prinzipielle Unvereinbarkeit der Organisationsform der Agentur mit dem Prinzip des institutionellen Gleichgewichts 112
III. Zulässigkeit der Übertragung von Befugnissen an Agenturen am Maßstab von Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV 114
1. Kein Ausschluss nach Art. 290 AEUV 114
2. Kein Ausschluss nach Art. 291 AEUV 115
IV. Fazit 116
C. Kompetenz der Union zur Errichtung von Agenturen 116
I. Verbandskompetenz der Union 116
1. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 117
2. Errichtungsgrundlagen 117
a) Sachkompetenzen 117
b) Im Besonderen: Art. 114 Abs. 1 AEUV als Grundlage für die Errichtung von Agenturen 118
c) Art. 352 AEUV 120
d) Art. 298 AEUV als Rechtsgrundlage für die Errichtung von Agenturen? 121
3. Subsidiaritätsprinzip und Verhältnismäßigkeitsprinzip 122
II. Organisationskompetenz: institutioneller Gesetzesvorbehalt 123
D. Art und Umfang der an Agenturen übertragbaren Befugnisse 124
I. Delegation als Übertragung von Befugnissen 125
II. Art der übertragbaren Befugnisse 125
1. Bedeutung und Anforderungen der Meroni-Rechtsprechung für europäische Agenturen 126
a) Grundlegende Unterschiede zwischen den Einrichtungen des Meroni-Urteils und den europäischen Agenturen 126
b) Übertragung genau eingegrenzter (Durchführungs-)Befugnisse 128
c) Spannungsverhältnis der Meroni-Rechtsprechung des EuGH mit der Schräder-Rechtsprechung des Gerichts 130
2. Primärrechtliche Zulässigkeit der Übertragung von Ermessensbefugnissen an europäische Agenturen 131
3. Bedingte Tauglichkeit des Begriffs „politisch“ als Abgrenzungskriterium für die an Agenturen delegierbaren (Ermessens-)Befugnisse 132
4. Übertragung der Befugnis zum Erlass von Rechtsakten mit allgemeiner Geltung an europäische Agenturen 134
III. Umfang der an Agenturen übertragbaren Befugnisse 136
IV. Übertragung quasi-judizieller Befugnisse an Agenturen 137
V. Formelle Anforderungen an die Delegation 138
VI. Zwischenergebnis 138
E. Zulässige Formen des Agenturhandelns 138
I. Erstreckung des Handlungsformenkatalogs des Art. 288 AEUV auf Agenturen 139
II. Rechtsverbindliche Handlungsformen 139
1. Beschlüsse 139
2. Verordnungen und Richtlinien 142
3. Verwaltungsverträge 143
III. Nicht rechtsverbindliche Handlungsformen 143
1. Empfehlungen und Stellungnahmen 143
2. Soft law 144
3. Schlicht hoheitliches Handeln 145
F. Unabhängigkeit der Agenturen und Aufsicht und Kontrolle durch die Unionsorgane 145
I. Unabhängigkeit der Agenturen 145
1. Gründe für die Unabhängigkeit von Agenturen 146
a) Steigerung der Effizienz der Verwaltungstätigkeit 146
b) Steigerung der Glaubwürdigkeit der Agenturhandlungen 146
c) Effektive Wahrnehmung einer Koordinierungsfunktion 147
2. Zunehmende Unabhängigkeit der Agenturen 147
II. Aufsicht, Kontrolle und Steuerung der Agenturen 148
1. Bedürfnis nach einer Bindung der Agenturen an die Unionsorgane 148
2. Differenzierung zwischen Aufsicht, Kontrolle und Steuerung 149
III. Aufsicht durch die Kommission? 149
IV. Ausschluss der Übertragung von Befugnissen mit Ermessensspielraum zur Kompensation der Unabhängigkeit? 153
V. Kontrolle durch das Parlament 154
VI. Kontrolle durch den Gerichtshof der Europäischen Union 156
VII. Rechnungshofkontrolle und Kontrolle durch OLAF 157
VIII. Zwischenergebnis: Unverzichtbare Kontrollen der Agenturen durch die Unionsorgane 157
IX. Sonstige Kontroll- und Einwirkungsrechte der Unionsorgane gegenüber den Agenturen 158
X. Insbesondere: Einwirkung auf die Agenturen über deren Binnenorganisation 159
G. Rechtsschutz 161
I. Primärrechtsschutz und sekundärrechtliche Rechtsschutzmodelle 162
II. Sekundärrechtsschutz: Haftung 163
H. Zusammenfassung 163
4. Teil: Das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) 166
1. Kapitel: Begriffe der Bankenaufsicht und der Bankenregulierung und Ziele der Bankenaufsicht 166
2. Kapitel: Die EBA als Akteurin der europäischen Bankenaufsicht 168
A. Die Europäisierung der Bankenaufsicht – Besonderheiten und ausgewählte Meilensteine 168
I. Der europäische Finanzmarkt als Element des europäischen Binnenmarktes 168
II. Die Bankenmarktintegration auf sekundärrechtlicher Ebene 169
1. Die drei Leitprinzipien der Bankenmarktintegration 169
2. Integrationsschub durch den Financial Service Action Plan 170
3. Vertiefung der europäischen Bankenmarktintegration durch das Regelwerk CRD IV 170
III. Die Errichtung des Lamfalussy-Verfahrens 172
IV. Die Neuorganisation der Europäischen Bankenaufsicht durch das Europäische System der Finanzaufsicht und die Europäische Bankenunion 174
B. Die EBA als Bestandteil des Europäischen Systems der Finanzaufsicht und als europäische Agentur 175
I. Die wesentlichen Ursachen der Finanzkrise der Jahre 2007/2008 176
II. Die Ziele des ESFS 177
III. Die Zusammensetzung des ESFS 177
1. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) 177
2. EBA, ESMA und EIOPA als sektorale und dezentral angesiedelte Behörden der europäischen Finanzmarktaufsicht 178
3. Der Gemeinsame Ausschuss der ESA 179
4. Die nationalen Aufsichtsbehörden 180
5. Die Netzstruktur des ESFS 181
IV. Die EBA als europäische Agentur und Nachfolgerin des CEBS 181
1. Die EBA als europäische Agentur 181
2. Die Gründe für die Unabhängigkeit der EBA 182
3. Die EBA als Nachfolgerin des CEBS 183
C. Die EBA als Bestandteil der Europäischen Bankenunion 183
I. Die Europäische Bankenunion – Überblick 183
1. Hintergrund und Ziele der Europäischen Bankenunion 183
2. Die drei Säulen der Europäischen Bankenunion – Überblick 185
a) Der Einheitliche Aufsichtsmechanismus für Banken 185
b) Das Regime der Sanierung und Abwicklung von Banken 188
aa) Die BRRD 189
bb) Der Einheitliche Abwicklungsmechanismus für Banken 189
c) Die Harmonisierung der Regeln für die Einlagensicherung 190
II. Das Verhältnis des ESFS und der EBA zum Einheitlichen Aufsichtsmechanismus und zur EZB als zentraler Bankenaufseherin 190
D. Ziele und Aufgaben der EBA 191
I. Ziele der EBA 191
II. Aufgaben der EBA 192
1. Erarbeitung eines single rulebooks und Entwicklung eines europäischen Aufsichtshandbuchs 192
2. Schaffung einer gemeinsamen Aufsichtskultur 193
3. Förderung der Delegation von Aufgaben und Pflichten und Durchführung vergleichender Analysen 194
4. Verbraucherschutzrechtliche Aufgaben 194
5. Koordinator- und Informationsfunktion der EBA 195
6. Überwachung und Bewertung von Marktentwicklungen 196
7. Einbindung der EBA in die Sanierungs- und Abwicklungsplanung für Finanzinstitute 197
8. Beteiligung an den Aufsichtskollegien 198
9. Enge Zusammenarbeit mit dem ESRB 198
10. Einbindung in das internationale Aufsichtssystem 199
11. Erweiterung der Aufgaben der EBA 199
E. Der materiell-rechtliche Rahmen für die Tätigkeit der EBA 199
3. Kapitel: Die Vereinbarkeit der Errichtung der EBA mit dem Prinzip des institutionellen Gleichgewichts 201
A. Kompetenz der Union zur Errichtung der EBA 201
I. Verbandskompetenz der Union zur Errichtung der EBA 201
1. Art. 114 AEUV 201
a) Rechtsetzung der Union im Bereich der Bankenaufsicht 201
b) Errichtung der EBA 202
2. Subsidiarität der Art. 115 und Art. 352 AEUV 204
3. Subsidiaritätsprinzip 204
4. Verhältnismäßigkeitsprinzip 205
II. Kein Ausschluss nach Art. 127 Abs. 5 und Abs. 6 AEUV 205
III. Organisationskompetenz 206
B. Binnenorganisation und Entscheidungsstruktur der EBA – Steuerungsmöglichkeiten der Unionsorgane 207
I. Der Rat der Aufseher 207
1. Zusammensetzung 207
2. Bildung interner Ausschüsse und Gremien 208
3. Aufgaben und Befugnisse 209
4. Beschlussfassung 210
II. Der Verwaltungsrat 211
1. Zusammensetzung und Beschlussfassung 211
2. Aufgaben und Befugnisse 212
III. Der Vorsitzende 213
1. Ernennung und Abberufung 213
2. Aufgaben und Befugnisse 214
IV. Der Exekutivdirektor 214
1. Ernennung und Abberufung 214
2. Aufgaben und Befugnisse 215
V. Der Beschwerdeausschuss 215
1. Zusammensetzung des Ausschusses 215
2. Unabhängigkeit und Unparteilichkeit 216
3. Das Beschwerdeverfahren – Überblick 217
VI. Die Interessengruppe Bankensektor 218
VII. Die Unabhängigkeit der EBA-Organe 219
VIII. Die laufende Einwirkung der politischen Unionsorgane über die Binnenorganisation der EBA 221
1. Die Einflussnahme der Kommission in den Kollegialorganen der EBA 221
2. Die Beteiligung der Kommission an der personellen Besetzung des Beschwerdeausschusses und der Bestellung des Vorsitzenden und des Exekutivdirektors 222
3. Die Beteiligung des Europäischen Parlaments an der personellen Besetzung der Ämter des Vorsitzenden und des Exekutivdirektors 222
IX. Zwischenergebnis 223
C. Kontrolle der EBA durch die Unionsorgane 223
I. Rechenschafts- und Berichtspflichten gegenüber den Unionsorganen 224
II. Finanzierung der EBA und Haushaltskontrolle durch das Parlament und den Rat 225
III. Rechnungshofkontrolle, Kontrolle durch OLAF und gerichtliche Kontrolle 225
IV. Weitere Kontrollrechte 225
V. Fazit 226
D. Die Übertragung von Befugnissen auf die EBA im Lichte des Prinzips des institutionellen Gleichgewichts 227
I. Kein Entzug bestehender Aufgaben der Kommission 227
II. Beteiligung der EBA an der Rechtsetzung auf Unionsebene 227
1. Entwürfe technischer Regulierungs- und Durchführungsstandards 227
a) Technische Regulierungs- und Durchführungsstandards 227
b) Entwicklungsmonopol der Kommission für technische Regulierungs- und Durchführungsstandards? 229
c) Würdigung der Befugnisse der Kommission und der EBA hinsichtlich der Entwicklung und des Erlasses von technischen Standards nach der EBA-VO 233
d) Kontrolle durch das Parlament und den Rat 236
2. Leitlinien und Empfehlungen 238
III. Aufsichts- und Vollzugsbefugnisse der EBA 243
1. Weisungs- und Durchgriffsbefugnisse der EBA 243
a) „Drei-Stufen-Mechanismus“ 243
b) Schlichtung von Meinungsverschiedenheiten 248
c) Krisenfall 251
d) Gemeinsame Folgen der EBA-Beschlüsse für die Aufsichtstätigkeit auf mitgliedstaatlicher Ebene 256
e) Schutz der haushaltspolitischen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten 256
2. Beschränkungen und Verbote bestimmter Finanztätigkeiten 257
3. Warnungen 258
4. Durchführung unionsweiter Stresstests für Banken 260
5. Vollzugsorientierte Empfehlungen 263
6. Stellungnahmen 264
7. „Single Rulebook Questions & Answers Tool“ der EBA 265
8. Die informatorischen Befugnisse der EBA 265
9. Die sonstigen Befugnisse der EBA 267
IV. Quasi-judizielle Befugnisse der EBA 267
V. Gesamtwürdigung 267
E. Der Rechtsschutz gegen das Handeln der EBA 269
I. Die Bedeutung des Beschwerdeverfahrens nach der EBA-Verordnung für das institutionelle Gleichgewicht 269
II. Rechtsschutz gegen die verschiedenen Handlungen der EBA 270
1. Beschlüsse 271
a) Anfechtungskonstellationen 271
b) Beschränkte gerichtliche Überprüfung der EBA-Beschlüsse? 274
2. Technische Standards 274
3. Leitlinien 278
4. Handeln ohne Rechtswirkungen gegenüber Dritten – insbesondere Rechtsschutz gegen Warnungen 279
5. Sekundärrechtsschutz gegen das Handeln der EBA 279
6. Zusammenfassung 280
F. Gesamtwürdigung 280
5. Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 282
Literaturverzeichnis 287
Sachverzeichnis 317